中國(guó)縣區(qū)級(jí)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)存在的問(wèn)題研究

文/胡俊華

中國(guó)縣區(qū)級(jí)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)存在的問(wèn)題研究

文/胡俊華

本文分析中國(guó)縣區(qū)級(jí)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)仍然存在一些弊端，這突出地反映在“三位”現(xiàn)象嚴(yán)重：一方面，經(jīng)濟(jì)服務(wù)支出過(guò)高；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不足、農(nóng)業(yè)支出增長(zhǎng)緩慢、社會(huì)保障支出力度不夠、醫(yī)療衛(wèi)生投入嚴(yán)重不足；另一方面為，財(cái)政職能的錯(cuò)位，一般公共服務(wù)支出急劇膨脹。

縣區(qū)級(jí)財(cái)政；財(cái)政支出結(jié)構(gòu)；社會(huì)保障

一、競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域財(cái)政支出比重較大

當(dāng)前縣區(qū)級(jí)財(cái)政存在著包攬過(guò)多的弊端，資金供應(yīng)范圍和對(duì)象幾乎涉及國(guó)民經(jīng)濟(jì)的各個(gè)領(lǐng)域，違背了公共財(cái)政原則。財(cái)政負(fù)擔(dān)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下應(yīng)由市場(chǎng)承擔(dān)的支出，不該包攬過(guò)多，即造成了所謂財(cái)政職能的“越位”。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，私人產(chǎn)品由市場(chǎng)提供可以達(dá)到高效配置，這是無(wú)可爭(zhēng)議的事實(shí)。而縣區(qū)級(jí)政府為了發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)、解決縣區(qū)級(jí)財(cái)力不足的問(wèn)題，普遍存在著加入競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，過(guò)多地從事私人產(chǎn)品生產(chǎn)的現(xiàn)象。如縣區(qū)級(jí)政府投資于國(guó)有企業(yè)，與私人企業(yè)一起追求利潤(rùn)，政府過(guò)多的直接干預(yù)必然扭曲市場(chǎng)機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，使得國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效益難以提高。在縣區(qū)級(jí)財(cái)政支出中安排有企業(yè)挖潛改造資金、新產(chǎn)品試制費(fèi)以及增撥企業(yè)流動(dòng)資金支出，這些支出本應(yīng)由企業(yè)自己解決，政府的參與不僅替代了企業(yè)決策行為，而且不利于調(diào)動(dòng)企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)的積極性和自負(fù)盈虧?rùn)C(jī)制的建立。

二、基本公共服務(wù)供應(yīng)不足

(一)基本建設(shè)支出比重偏低

基礎(chǔ)設(shè)施是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的基本條件，直接影響著縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。其外溢性特點(diǎn)決定了市場(chǎng)提供將是無(wú)效或是不足的，客觀上要求政府來(lái)提供。但由于中國(guó)縣區(qū)級(jí)財(cái)政資金供應(yīng)能力不足，有限的財(cái)政資金一般都用于滿足經(jīng)常性支出的需要。目前，中國(guó)大部分縣的財(cái)政支出中，較大比例為經(jīng)常性支出，用于保證工資發(fā)放和維持事業(yè)發(fā)展，并且經(jīng)常性支出的增長(zhǎng)速度大于財(cái)政支出的增長(zhǎng)速度，擠占了基本建設(shè)支出經(jīng)費(fèi)，造成縣域范圍內(nèi)公路、鐵路、港口和公共設(shè)施等方面的投資缺口較大。尤其是在農(nóng)村地區(qū)，交通、通訊、農(nóng)業(yè)等基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的投入嚴(yán)重不足，交通設(shè)施落后，設(shè)備老化，許多文化、體育、娛樂(lè)、休閑等生活性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也普遍不足。基礎(chǔ)設(shè)施的嚴(yán)重短缺，制約著縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

(二)對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展支持的力度不夠

作為中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重中之中的問(wèn)題。支持和保證農(nóng)業(yè)發(fā)展是財(cái)政的一項(xiàng)基本職責(zé)，可是農(nóng)業(yè)發(fā)展問(wèn)題并非始終如一地排在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的優(yōu)先地位，財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入偏低。雖然財(cái)政投入規(guī)模一直在增加，但其所占比重一直不高。如果將支農(nóng)支出和農(nóng)林水氣支出合并加總，平均所占比重約為8.02％。兩者分開(kāi)，支農(nóng)支出僅為財(cái)政支出總額的3.29％，西部地區(qū)支農(nóng)支出最低年份僅為1.98％。不難看出，縣區(qū)級(jí)財(cái)政支出中直接支農(nóng)的比重很低，且其所占比重在1998—2002年間一直呈下降趨勢(shì)，2003年開(kāi)始取消了這個(gè)預(yù)算科目(可能是把支農(nóng)支出納入到農(nóng)林水氣支出中了)。雖然農(nóng)業(yè)，林業(yè)，水和天然氣的支出也促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的發(fā)展，但農(nóng)業(yè)是這個(gè)消費(fèi)的間接影響，而其中絕大多數(shù)都是又吃了人頭費(fèi)?？傊?，從農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)形勢(shì)已有投資在發(fā)達(dá)國(guó)家的重要地位和條件不斷加大農(nóng)業(yè)保護(hù)和支持觀點(diǎn)來(lái)看，中國(guó)的財(cái)政支農(nóng)薄弱，費(fèi)用低。

(三)社會(huì)保障支出比重較低

社會(huì)保障是現(xiàn)代社會(huì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的基本要求，也是保障社會(huì)穩(wěn)定的重要支柱。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，社會(huì)保障支出是公共財(cái)政一個(gè)很重要的組成部分。近年來(lái)，隨著中國(guó)社會(huì)保障制度的逐步建立和完善，社會(huì)保障投入大幅增加，占縣區(qū)級(jí)財(cái)政支出的比重總體呈上升趨勢(shì)，但仍然比較低，平均僅為2.44％左右，難以滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。其原因主要在于中國(guó)縣區(qū)級(jí)財(cái)力不足，尤其是在一些人口集中的縣表現(xiàn)得更加突出。這些地方一方面人口眾多，下崗職工、貧困家庭、就業(yè)壓力等都需要大量的社保資金；另一方面由于財(cái)政資金緊張，保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保教育后，縣財(cái)政無(wú)力投入農(nóng)村社會(huì)保障，使得保障程度較低且覆蓋面小?？h區(qū)級(jí)財(cái)政對(duì)社會(huì)保障的支持不到位，不利于縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。

(四)縣區(qū)級(jí)財(cái)政支出中缺乏環(huán)境保護(hù)支出

不管是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，要么將環(huán)境保護(hù)支出單獨(dú)列支，要么將其納入住房及社區(qū)環(huán)境支出項(xiàng)目中，但都是一個(gè)較為重要的支出項(xiàng)目。在德國(guó)和澳大利亞，其平均所占比例高達(dá)6.30％和9.67％。而中國(guó)的縣區(qū)級(jí)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)表中卻沒(méi)有環(huán)境保護(hù)支出這一項(xiàng)目，當(dāng)然，這并不能表明環(huán)境保護(hù)不是縣區(qū)級(jí)政府的主要職責(zé)，只是還沒(méi)有成為縣區(qū)級(jí)財(cái)政預(yù)算中單獨(dú)列支的支出項(xiàng)目，它有可能包含在其他支出中，這也從一個(gè)側(cè)面反映出中國(guó)環(huán)保工作進(jìn)展緩慢和艱難的原因。

三、一般公共服務(wù)支出比重過(guò)高

包括行政開(kāi)支和公共安全支出，中國(guó)一般公共服務(wù)支出占縣級(jí)財(cái)政支出- 在1998年至 2005年超過(guò)19％的比例，比市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家高。一般公共服務(wù)支出造成的快速增長(zhǎng)部分是由于所造成的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的擴(kuò)張政府職能的轉(zhuǎn)換所致，而另一方面就是名義工資上升的通貨膨脹所帶來(lái)的辦公成本，更主要的原因是多余的，支出機(jī)構(gòu)中高級(jí)。目前，該機(jī)構(gòu)成立了縣級(jí)中國(guó)政府支持設(shè)定與上級(jí)財(cái)政，而不是需要設(shè)置按照權(quán)力級(jí)別，每一個(gè)機(jī)構(gòu)都必須配備一些工作人員，人員費(fèi)用占了近一半，使得縣級(jí)財(cái)政部門承擔(dān)過(guò)于沉重的運(yùn)營(yíng)成本。而另一方面，由于機(jī)構(gòu)改革不徹底，不到位，支隊(duì)還沒(méi)有出來(lái)，也是在財(cái)政撥款，其結(jié)果是，體制和財(cái)政支助人口膨脹的原因，嚴(yán)重超編，大量裁員，增加了財(cái)政負(fù)擔(dān)。大部分從預(yù)算支出，這些人員的工資，使支出的縣級(jí)呈剛性。在某些情況下的收入，管理費(fèi)用的快速增長(zhǎng)，但也有大量的資金轉(zhuǎn)移經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共支出計(jì)劃，阻礙了其他企業(yè)的發(fā)展，導(dǎo)致不合理的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。此外，由于管理開(kāi)支是相對(duì)剛性的開(kāi)支，快速擴(kuò)張后，它往往是更加難以將其切到未來(lái)控制開(kāi)支增長(zhǎng)帶來(lái)一個(gè)非常困難的問(wèn)題。

綜上所述，中國(guó)縣區(qū)級(jí)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)雖然已取得多方面的進(jìn)展，但一方面縣區(qū)級(jí)財(cái)政支出缺乏最基本的財(cái)力保障，難以確保社會(huì)公共性開(kāi)支的最低資金需求；另一方面還存在財(cái)政支出范圍不清的問(wèn)題，這些問(wèn)題嚴(yán)重制約了縣區(qū)級(jí)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

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[4] 沙安文,沈春麗.地方政府與地方財(cái)政建設(shè)[M].中信出版社，2005.

(作者單位：陽(yáng)泉市郊區(qū)國(guó)庫(kù)集中支付中心)