楊冬艷（鄭州大學公共管理學院，河南鄭州450001）

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法治思維：消解公共權力內(nèi)在沖突的必然選擇

楊冬艷
（鄭州大學公共管理學院，河南鄭州450001）

摘要：黨的十八大報告提出，要“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力”。法治的核心內(nèi)容是依法規(guī)范、約束和監(jiān)管公共權力，防止公共權力的恣意和暴虐，保證公共權力更多地體現(xiàn)其公共性，實現(xiàn)為民眾謀取福祉的目標。然而公共權力與生俱來的公共性從它誕生的那一刻起，就存在著一種異化的力量，面臨著無法回避的矛盾和沖突。當下中國化解這種沖突的兩種路徑都存在著明顯不足，在一定意義上也成為我國腐敗滋生的根源。對我國現(xiàn)階段而言，加強權力主體法治思維能力和法治方式的提高是有效抑制權力主體的私人性、實現(xiàn)權力公共性的應然之舉、必然之策。

關鍵詞：法治思維；公共權力；公共性；內(nèi)在沖突

黨的十八大報告提出，要“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力”。這是歷次黨的代表大會報告中首次提出領導干部要用“法治思維”和“法治方式”來治國理政。黨的十八屆四中全會決議又對這些思想進行了系統(tǒng)化的闡釋。全會提出，全面推進依法治國的總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。堅持依法執(zhí)政，各級領導干部要帶頭遵守法律，帶頭依法辦事，不得違法行使權力，更不能以言代法、以權壓法、徇私枉法。作為公共權力執(zhí)掌者的各級領導干部要克服權力運行中的內(nèi)在沖突，必須深刻理解并正確認識領導干部法治思維的重要意義，在管理實踐中學會運用法治思維和法治方式進行治國理政，最大限度地實現(xiàn)公共權力的公共性。

一、公共權力的內(nèi)在沖突

英國1688年“光榮革命”《權利法案》的制定與實施，其最重大的意義是：以法律權利代替君主權力，通過法律限制國王的權力、約束國王的實際統(tǒng)治權，保證議會的立法權、財政權、司法權和軍權。它證明了，從一開始，現(xiàn)代民主政治就以法治為前提、并在法治的軌道中運行。在近現(xiàn)代民主體制下，公共權力來自人民主權或人民權利，公共權力在本質(zhì)上凝聚和體現(xiàn)了公共意志，其存在的合法性源自公眾的授權。公眾作為人民主權或人民權利的主體，依法定程序，委托政府作為公眾代理機構，為實現(xiàn)公眾利益、滿足社會需求代行治理權力。在我國，《憲法》規(guī)定，“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”?！皣倚姓C關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督”。公共行政以公共權力的掌控和行使為客觀前提，公共權力構成了政府行政的依托和基礎。因此，政府在權力運行過程中，必須遵循授權者所規(guī)定的運作法則，遵從授權者的公共意志，體現(xiàn)公共權力的公共性本質(zhì)，滿足授權者對公共服務、公共秩序和公共利益的需求。

公眾之所以愿意讓渡自己的主權，授權政府代行公共權力，是因為人們假設他們所授權的政府行政的價值目標，能夠與公共權力所追求的目標相一致；作為實現(xiàn)目標的具體手段的公共行政，能夠體現(xiàn)公共權力的公共性。然而，內(nèi)蘊于政府行政的公共權力是一種抽象的存在，其權力的行使，歸根結底要落實到具體的人來執(zhí)行。理論和實踐早已證明，公共權力執(zhí)掌者作為社會個體，有著自己獨立的意志和利益，具有私人性。作為社會個體的個人主體，與作為公共權力執(zhí)掌者的權力主體合二為一，與公共權力建立起相關性，從而構成了公共權力的私人性。羅素是政府的堅定主張者，但他同時也清醒地認識到權力欲和榮譽欲在人類無限的欲望中居于首位，政府也會帶來權力的不平等，使得掌權者利用手中的權力來滿足自己的私欲。對于獲取權利的最初沖動，不可避免地與人類內(nèi)心深藏的自足性欲望和占有本能相關聯(lián)，從而使之內(nèi)生出自利傾向和占有邏輯。恩格斯在馬克思的《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》導言中指出：社會起初為了保護自己的共同利益的而用簡單分工的辦法建立起來特殊的機關，在后來（主要指國家）為了追求自己的特殊利益，由社會公仆變成了社會的主人［1］?！熬蛦蝹€官僚來說，國家的目的和公共的利益變成官僚個人的目的和利益，變成了升官發(fā)財飛黃騰達的手段”［2］。從而深刻地揭示出，作為權力的一種的公共權力，從其產(chǎn)生的那一刻起，其內(nèi)生的私人性，就構成了對公共權力公共性的否定性力量，使得公共權力內(nèi)在地存在著被“異化”、成為追逐私利的工具的可能?！叭藗兛梢园阉茸鞲皆跈嗔ι系囊环N咒語——它是不可抵抗的”［3］。

公共權力的公共性與私人性相伴而生。一旦權力的運行目標產(chǎn)生異變并失去制約，就不能再確保公共權力運行符合其設立的初衷，確保公共權力服務于公共利益的改善和實現(xiàn)。公共權力公共性的喪失，必然會導致作為公共權力載體的政府失去其合法性依據(jù)。柏拉圖告誡我們：“絕對的權力對行使這種和服從這種權力的人，對他們自己和他們的子孫及其后裔，都是不好的；這種企圖無論是以任何方式都是充滿災難的?！保?］任何政府為了其自身的存在與延續(xù)，都必須努力消解公共權力的內(nèi)在沖突，最大限度地抑制公共權力私人性的一面，確保公共性的實現(xiàn)，盡可能滿足授權與它的社會公眾的利益和需要，自證其合法性。

二、消解公共權力內(nèi)在沖突的兩種路徑及現(xiàn)實困境

如何控制權力，最大限度地實現(xiàn)公共權力的公共性，就中國的政治實踐而言，存在著兩種路徑。一種是基于權力主體思想道德覺悟的內(nèi)部控制；另一種則來自權力主體之外的外部控制，即對權力運作的規(guī)范與監(jiān)督，如黨的綱領、憲法及其相關法律的制約，社會公眾對于權力的監(jiān)督等等。這兩種路徑無疑對于有效抑制權力主體的私人性，實現(xiàn)權力的公共性具有積極作用。中國當下正在掀起的反腐風暴，其實質(zhì)就是對那些濫用公共權力謀取私利行為的懲治與打擊。法律構成了公共權力的最后邊界，對權力執(zhí)掌者的私人性予以限制，使之得到有效抑制，以確保公共權力的公共性得到最大限度的體現(xiàn)。

“逆向距離悖論”表明，在我國的政治實踐中政府公信力隨政府層級遞減呈弱化趨勢，在某些特定事件中個別基層政權的公信力甚至完全缺失。究其原因，是中央政府的公共決策在執(zhí)行過程中因政策棚架、官僚主義、消極行政、部門利益保護等在執(zhí)行中耗散、變形，未能實現(xiàn)其決策目標，導致公眾對自己的“代理人”失去信心和信任。更有甚者，特權、不作為、濫作為及貪腐行為的大量存在，更使得公眾對政治制度設計的正當性產(chǎn)生懷疑，動搖了政府的合法性基礎。在這種情況下，黨中央以前所未有的力度打擊貪腐行為、加強黨風建設、改善工作作風也就不難理解。顯然，公共權力公共性缺失，其運行未能得到有效控制，其根本原因在于基于權力執(zhí)掌者道德自省的內(nèi)部控制失效，基于制度規(guī)制和規(guī)范約束的外部控制失靈。

就內(nèi)部控制而言，“公共行政實踐是行政人員依據(jù)社會正義原則和行政目標在實踐過程中創(chuàng)造性地履行職責的美德踐履過程，是行政人員通過行政活動實踐德行、提升道德能力的動態(tài)過程”［5］。羅爾斯基于對組織良好的社會形態(tài)的理想設計，認為擁有比普通公民更高的道德能力是成為公職人員擔任公職并承擔更大的責任的前提。“更高的道德能力”是社會對于擁有公權力人群的道德期許，同時也是一個設計良好的社會良性運作的前提。然而，現(xiàn)代社會公共行政人員角色的多元化以及各種角色之間的沖突，意味著公共行政人員所面臨的道德沖突更加復雜，任務更加艱巨［6］。在我國，以無私奉獻為前提的“為人民服務”，長期貫穿于領導干部和公職人員的理想信念教育之中。作為一種道德理想主義的期許，無疑是公職人員的最高道德標準。但是，道德只對那些有道德的人才起作用。對于普通公職人員來說，如果不能立足于人的利益需要與追求的現(xiàn)實，忽略市場經(jīng)濟條件下人的價值與利益的復雜多樣性，忽視人的趨利行為的客觀存在，將權力擁有者設定為具有高尚道德與自律的人，只會使道德成為空洞的說教而難以取得實效。而恰恰是這個龐大的公務員隊伍，是公共權力價值目標得以實現(xiàn)的具體承擔者和執(zhí)行者。事實上，在道德理想轉(zhuǎn)化為具有可操作性、可有效評估的行為規(guī)范之前，難以發(fā)揮對權力掌控者有效控制的作用。權力擁有者在追求委托人的目標時，不能侵犯其他人的任何權利或做任何不道德的事情，這意味著公眾對公職人員的期許并非至圣般的存在。能夠在行政中按照委托人制定的規(guī)則，尊重人權和自由，依正當?shù)膭訖C，采取正當?shù)男袨?，確保公共利益得以實現(xiàn)、社會秩序和安全得到保障是委托人對行政代理人的道德期許，也是公共權力自身對執(zhí)掌者的職業(yè)要求。脫離了這一點，理想化的道德說教，最終只能成為一些權力擁有者的口頭語或?qū)λ叩囊螅瑹o法改變公共權力在實踐中的運行邏輯。同時，基于人的有限理性和當前社會發(fā)展階段人的道德水準的客觀判斷，寄希望于以權力執(zhí)掌者的道德內(nèi)省來實現(xiàn)公共權力的規(guī)范運行，將內(nèi)部控制完全寄托于權力主體的道德良心與義務，將提高行政效用、遏制腐敗寄托于權力擁有者的自我約束顯然是不切實際的烏托邦。

現(xiàn)階段，我國正處于政治體制改革的攻堅階段，民主政治建設尚不完備，權力主體與公眾之間存在著明顯的權力相對關系不均衡。從黨的十五大提出依法治國作為基本方略，到十八大報告強調(diào)必須堅持黨的領導、人民當家做主、依法治國有機統(tǒng)一，再到十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，標志著國家治理方式向法治方式的轉(zhuǎn)變，也意味著以憲法和法律為代表的外部控制將成為對公共權力規(guī)制的主要途徑。然而，在我國2000多年的封建專制統(tǒng)治中，統(tǒng)治者將社會治理權作為自己的私權，納天下為私產(chǎn)，視眾生為臣民。中華人民共和國成立以來，雖經(jīng)社會主義革命和社會主義改造的洗禮，但封建統(tǒng)治思想的殘余依然沉淀在我們的血脈里。一個“官”字暴露出權力對權利的強勢擴張，“為民做主”“父母官”“青天”內(nèi)涵的是權力執(zhí)掌者的主人心態(tài)，是對人民作為公共權力主體地位的否定。其結果只能是權力擁有者對權力運行規(guī)則的無視與超越，將權力凌駕于法律之上，權力擁有者的私人性極度膨脹，從而擠兌權力的公共性。其外在表現(xiàn)便是以權謀私、腐敗滋生，致使權力的合法性受到質(zhì)疑。因此，只有當公眾對公共權力運行的結果可以明晰地預期，并確定自己的權利和自由不會受到侵害時，他們才會對權力的運行模式及其執(zhí)掌者產(chǎn)生基本的信任，并將自己未來的福祉托付于它。當權力執(zhí)掌者行政思維的模式和道德決斷能力不足以保證權力的運行可控時，規(guī)則的外部控制就顯得尤為重要?！肮癖仨氉袷胤桑欢?，如果國家想被稱為法治國，那么它也必須遵守法律”［7］。由全社會共同意志凝聚而成的法律，帶給權力的是規(guī)范和程序性約束，引導權力在權力和權利平衡的底線內(nèi)運行，使“為”或“不為”都趨于遵從實現(xiàn)公共利益、保護權利自由、改善公共秩序的理性思維?！霸诜山y(tǒng)治的地方，權力的自由行使受到了規(guī)則的阻礙。這些規(guī)則迫使掌權者按一定的行為方式行事”［8］。

在道德的內(nèi)部控制和規(guī)則的外部控制之間，規(guī)則的力量是權力規(guī)制的基礎，需要一種引導方式，將外在的規(guī)制內(nèi)化為權力主體深層的道德自覺，形成符合權力運行邏輯的自我克制的行為方式。法治思維構成了外部規(guī)制和內(nèi)部自省的橋梁，使得權力主體的內(nèi)部控制與公共權力的價值追求達成一致。

三、法治思維是實現(xiàn)公共權力公共性的必然選擇

法治思維是依法治國對所有社會主體的要求，需要增強全社會學法、遵法、守法、用法意識，更是對權力主體的要求，要求權力主體想問題、做決策、辦事情，必須時刻牢記人民授權和職權法定的原則，必須嚴格遵循法律規(guī)范和法定程序，保護人民權利和尊重保障人權，必須始終堅持“法律面前人人平等”的原則，自覺接受監(jiān)督和承擔法律責任。在政治體制改革的關鍵時期，中央及時提出提高權力主體法治思維和法治方式能力，將法治的重心轉(zhuǎn)移到權力擁有者的思維能力上來，是對權力主體在依法治國、建設法治國家中重要作用的充分認識，是實現(xiàn)公共權力公共性的重要保障。尤其對于領導干部，實現(xiàn)公共性是公共權力運作的核心內(nèi)容，如何認識權力、運用權力是各級領導干部應首要考慮的問題。在不同的思維模式引導下，權力行使的方式和后果是不一樣的，而運用法治思維，依法行使公共權力，是領導干部及公職人員化解公共權力內(nèi)在沖突、實現(xiàn)公共權力公共性的必然選擇。

法治思維對于不同主體具有不同的特征和要求，對于各級領導干部及公職人員而言，法治思維既是一種規(guī)則與程序思維、權利與義務思維，也是一種授權與監(jiān)督思維、權衡性和建構性思維。在中國特色社會主義法治框架下，規(guī)則思維意味著強制性、確定性和權威性，要求權力主體必須樹立憲法法律權威，增強對法律的信仰，強化對法律的遵守服從，將憲法和法律作為權力主體思考問題、解決問題的出發(fā)點和根本要求。程序思維要求權力主體行使權力的法定性、公開性和中立性，在解決問題、協(xié)調(diào)糾紛、案件裁判、決策制定過程中堅持法定程序，堅持公開透明、公正的立場；法治思維作為一種權利與義務思維，強調(diào)權力主體在享有權利同時必須承擔相應的義務，承擔義務就依法享有權利。權利與義務思維意味著權力行使中的平等思維、公正思維、民主思維和人權思維，要求權力主體克服重權力權利、輕責任義務的傳統(tǒng)思維和超越法律的特權思想；法治思維是一種授權與監(jiān)督思維，要求權力主體必須牢記人民授權和職權法定，自覺接受社會各界對于權力的監(jiān)督并自覺承擔相應的法律責任；作為一種權衡性和建構性思維的法治思維，要求權力主體在日益復雜的社會需求和價值選擇中能夠在憲法和法律框架下有效平衡各方利益，消除社會沖突，同時還需善于與民眾溝通與協(xié)商，廣泛聽取群眾的意見和建議，建立健全民眾利益表達組織和平臺，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定，實現(xiàn)社會治理良性發(fā)展。

我國現(xiàn)階段強化權力主體法治思維能力和法治方式的提高是有效抑制權力主體的私人性、實現(xiàn)權力公共性的應然之舉、必然之策。從思維、能力、行為方式入手，實際上要將“法治”這一客觀的、外部的、強制的理念與行為方式，通過人的思維、通過人的思維能力轉(zhuǎn)化為人的一種主觀的、內(nèi)在的、自主習慣性的理念和行為選擇方式，在實質(zhì)意義上是將對權力主體的外部控制轉(zhuǎn)換為對權力主體的內(nèi)部控制的一種有效手段與途徑。同時加強對于權力主體法治思維能力和法治方式的提高，也要求在國家層面和制度層面關注權力主體的法治思維能力，在一定意義上是要加強對權力主體內(nèi)在法治思維能力的外部約束與監(jiān)管，是通過對權力主體的外部控制推進內(nèi)部控制的實現(xiàn)。如此，強化權力主體的法治思維便成了制約權力、實現(xiàn)權力公共性的內(nèi)外部控制的橋梁。

提高領導干部法治思維和法治方式能力，對于我們重新認識法治思維、加強法治建設具有以下啟示：第一，提高法治思維能力，直接針對的就是權力主體，是各級領導干部，不同于以往倡導依法治國，建設法治國家，是就社會管理而言。第二，法治思維關注的是權力主體法治思維能力的提高。表明法治思維是一種能力，不會與生俱來，需要領導干部不斷加強自身的學習與提高，同時也需要來自外部的強化與訓練，需要加強法治教育與培訓的制度建設。第三，法治思維也可以成為領導干部的一種思維習慣，形成良好的法治思維習慣便會在權力運行中自覺保持權力應有的公共性價值，從而減少并有效避免權力主體私人性的擴張。第四，法治思維是領導干部主觀責任的外在表現(xiàn)，實現(xiàn)權力的公共性不僅來自外部客觀責任的制約，同時也是領導干部內(nèi)在法治信念的體現(xiàn)。

參考文獻

［1］馬克思恩格斯選集（第3卷）［M］.北京：人民出版社，1995.335.

［2］馬克思恩格斯全集（第1卷）［M］.北京：人民出版社，1956.302.

［3］［8］［美］E·博登海默.法理學——法律哲學與法律方法［M］.鄧正來譯.北京:中國政法大學出版社，2004.376，358.

［4］［古希臘］柏拉圖.法律篇［M］.北京:商務印書館，1965.644.

［5］［6］楊冬艷.論公共行政中的道德能力［J］.倫理學研究，2014，（4）.

［7］［德］米歇爾·施托萊斯.法律的眼睛——一個隱喻的歷史［M］.楊貝譯.北京：中國政法大學出版社，2012.102.

［責任編輯王亞偉］

作者簡介：楊冬艷（1964—），女，湖北云夢人，博士，鄭州大學公共管理學院教授。

收稿日期：2015-10-10

中圖分類號：D920.0

文獻標識碼：A

文章編號：1671-6701（2015）06-0050-04