田程

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，北京100086)

論德國財(cái)政監(jiān)督的演變及啟示

田程

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，北京100086)

公共財(cái)政的建設(shè)依賴于財(cái)政監(jiān)督制度的有效建構(gòu)，財(cái)政監(jiān)督又是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程?；谕粫r(shí)期不同國家以及同一國家不同階段的研究和發(fā)掘，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，反思教訓(xùn)，是促進(jìn)我國財(cái)政監(jiān)督制度建設(shè)的有效途徑。

財(cái)政;財(cái)政監(jiān)督;監(jiān)督權(quán);獨(dú)立性

隨著歷史的前進(jìn)，財(cái)政監(jiān)督制度在不同社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度的國家、同一制度的不同國家以及同一國家不同的發(fā)展階段不斷演變完善，形成了別具特色的財(cái)政監(jiān)督制度。本文通過對(duì)德國財(cái)政監(jiān)督制度演變的考察，發(fā)掘有益經(jīng)驗(yàn)，為我國財(cái)政監(jiān)督建設(shè)提供參考標(biāo)準(zhǔn)。

一、德國財(cái)政監(jiān)督制度的演變

縱觀德國史，控制不受約束的國王的財(cái)政權(quán)，在家計(jì)財(cái)政向公共財(cái)政轉(zhuǎn)變的進(jìn)程中，努力將財(cái)政收支納入正當(dāng)?shù)?、合理的法治軌道并處于監(jiān)督之下，是德國憲政制度和財(cái)政制度的發(fā)展史。

(一)第一階段:封建時(shí)期德國財(cái)政監(jiān)督制度

公元843年，查理曼大帝的三個(gè)子孫簽訂了《凡爾登條約》，將查理曼帝國一分為三，其中位于查理曼帝國西部的西法蘭克是法國歷史的開端，位于查理曼帝國東部的東法蘭克是德意志的開始。公元870年，東、西法蘭克王國簽訂《黑爾森條約》，框定了二者之間的邊界，基本奠定了當(dāng)今德國的疆域。公元919年，薩克森公爵即位，于公元920年將東法蘭克改名為德意志王國，因而史家通常將919年作為德意志歷史的開端。王權(quán)與教權(quán)的矛盾逐步加深，德意志王國的封建領(lǐng)主也利用王權(quán)與教權(quán)的矛盾增強(qiáng)自己的權(quán)力，使德意志成為一個(gè)分裂的王國。早期德意志土地上的各諸侯很少依賴商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的稅收，仍然固守于領(lǐng)土內(nèi)的王權(quán)。但隨著德意志商品經(jīng)濟(jì)和商業(yè)城市的高度發(fā)達(dá)，各個(gè)諸侯王室越發(fā)依賴商品稅。在13、14和15世紀(jì)，德意志是歐洲“最杰出”的市民國家。它既不像法國，也不像意大利，而是自由城市的國家。繳納了大量稅款的資產(chǎn)階級(jí)，迫切希望改變稅款被王室無端征收和任意揮霍的現(xiàn)實(shí)以及將稅款的使用納入常態(tài)的監(jiān)督視野之下，希望國家能夠利用稅款促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，減少城邦過多帶來的稅負(fù)壓力，很多商業(yè)城市組成財(cái)政同盟，如萊茵同盟、士瓦本同盟以及漢薩同盟，他們通過協(xié)議放棄城市間層層加稅的弊端，統(tǒng)一征收同盟關(guān)稅。但城市聯(lián)盟受到諸侯的反對(duì)，由此國王和新興資產(chǎn)階級(jí)聯(lián)合起來對(duì)抗割據(jù)諸侯。雖然后來各個(gè)城市同盟在與諸侯戰(zhàn)爭中解散，但也使得資產(chǎn)階級(jí)認(rèn)識(shí)到，必須以強(qiáng)有力的統(tǒng)一政權(quán)來克服分散化的市場弊端和抗?fàn)幏鞘袌鲆蛩貙?duì)商品經(jīng)濟(jì)的干擾。在商品經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的諸侯國如普魯士，新興資產(chǎn)階級(jí)要求統(tǒng)一的愿望更加強(qiáng)烈，要求成立強(qiáng)有力的中央政府和統(tǒng)一核心政權(quán)的呼聲此起彼伏。在普魯士內(nèi)部，為了完成統(tǒng)一的需要，開始了一系列的國內(nèi)改革，其中財(cái)政監(jiān)督制度改革是最為重要的內(nèi)容。在18世紀(jì)德意志王國中較大的普魯士國王腓特烈﹒威廉一世，在新興資產(chǎn)階級(jí)的大力幫助下，為了維護(hù)國家權(quán)益，遏制王室奢侈浪費(fèi)，完成德意志統(tǒng)一大業(yè)，于1714年創(chuàng)立了普魯士會(huì)計(jì)總署，要求國家所有機(jī)構(gòu)的收支賬目均要寄送到會(huì)計(jì)總署接受審查，保障國家所有開支符合規(guī)定的章程。會(huì)計(jì)總署的成員多為王室成員及其子弟。在會(huì)計(jì)總署創(chuàng)立以來，不斷遭到貴族的反抗。1723年，腓特烈﹒威廉一世被迫取消會(huì)計(jì)總署。直到1824年，新的憲法才設(shè)置了獨(dú)立于行政部門的高等審計(jì)廳，審查全國機(jī)構(gòu)的會(huì)計(jì)賬目，明確規(guī)定，高等審計(jì)廳只隸屬于國王一人，不受其他機(jī)構(gòu)干預(yù)。

(二)第二階段:戰(zhàn)爭時(shí)期德國財(cái)政監(jiān)督制度

19世紀(jì)初的拿破侖戰(zhàn)爭對(duì)德意志王國的封建領(lǐng)主制度造成了極大破壞，加之歐洲大陸許多國家阻止德意志的統(tǒng)一。1815年在維也納通過了《德意志聯(lián)邦條例》，規(guī)定德意志是由38個(gè)主權(quán)邦組成的松散聯(lián)盟。這也客觀上激發(fā)了德意志人民的民族國家情結(jié)，促使德意志的統(tǒng)一。新興資產(chǎn)階級(jí)逐步控制了各邦的議會(huì)，并提出統(tǒng)一的愿望。而此時(shí)，同樣面臨預(yù)算危機(jī)的普魯士王國，為了轉(zhuǎn)嫁本國議會(huì)與政府危機(jī)，在1864年發(fā)動(dòng)普丹戰(zhàn)爭，1866年發(fā)動(dòng)普奧戰(zhàn)爭以及1870年發(fā)動(dòng)普法戰(zhàn)爭并取得了勝利。在多數(shù)主權(quán)邦議會(huì)的同意下，普魯士國王威廉·腓特烈·路德維希(也稱威廉一世)于1871年宣布成立德意志帝國。由于德意志帝國在強(qiáng)人政治下成立，議會(huì)一直處于軟弱境地，無法有效制約政府。隨著國家向君主立憲制前進(jìn)，當(dāng)時(shí)的財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)即高等審計(jì)廳從國王手上的監(jiān)督根據(jù)開始轉(zhuǎn)向?yàn)樽h會(huì)服務(wù)，但由于戰(zhàn)爭期間國王和內(nèi)閣權(quán)力的急劇膨脹，政府花費(fèi)沒有收到議會(huì)或高等審計(jì)廳的質(zhì)疑。這時(shí)財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)與議會(huì)的關(guān)系并不是直接的，議會(huì)并不能直接領(lǐng)導(dǎo)高等審計(jì)廳并向高等審計(jì)廳質(zhì)詢。即使政府不遵從議會(huì)預(yù)算案，也會(huì)因政府的戰(zhàn)爭勝利得到諒解。大部分自由派認(rèn)為歷史本身已給俾斯麥內(nèi)閣以“赦免”。所以，此后德意志的政府為了戰(zhàn)爭的擴(kuò)軍預(yù)算均得到議會(huì)同意。德國的財(cái)政已經(jīng)超出了提供公共服務(wù)，彌補(bǔ)市場缺陷要求，走向了戰(zhàn)爭的軌道。1914年一戰(zhàn)開始，德國的帝國議會(huì)將財(cái)政權(quán)授予軍方，方便軍方為戰(zhàn)爭籌集經(jīng)費(fèi)。一戰(zhàn)結(jié)束后的《凡爾賽條約》對(duì)于德意志的規(guī)定過于苛刻，激發(fā)德國人民的反抗，因此希特勒及其納粹黨打著“民族主義”的旗號(hào)，輕而易舉地登上德國政治舞臺(tái)。1933年，德國通過《授權(quán)法案》將國會(huì)權(quán)力再次移交給政府，為后來的二戰(zhàn)打下隱患。

(三)第三階段:現(xiàn)代德國財(cái)政監(jiān)督制度

1949年5月23日通過的德國憲法《德意志聯(lián)邦共和國基本法》明確規(guī)定:政府預(yù)算收支須征得議會(huì)同意，否則不得執(zhí)行。而且明確規(guī)定預(yù)算即為法律:“預(yù)算應(yīng)由預(yù)算法規(guī)定”。宣示了議會(huì)預(yù)算審批權(quán)的不可轉(zhuǎn)移和預(yù)算作為法律的權(quán)威，防止政府擅自更改預(yù)算的可能。

對(duì)于財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的運(yùn)行，因?yàn)檎淖枇?，?cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性一直沒有得到很好的完善，即使1969年德國重新修訂了《帝國預(yù)算法》，仍沒有達(dá)成一致意見。直到1985年《聯(lián)邦審計(jì)院法》的出臺(tái)，財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的地位問題才得以根本解決?！堵?lián)邦審計(jì)院法》明確規(guī)定:聯(lián)邦審計(jì)院作為獨(dú)立的財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)，與聯(lián)邦議院、聯(lián)邦參議院和聯(lián)邦政府具有同等地位，聯(lián)邦審計(jì)院院長、副院長由政府提名，聯(lián)邦議院和聯(lián)邦參議院選舉產(chǎn)生。但是在實(shí)踐中，聯(lián)邦審計(jì)院仍為議會(huì)提供信息和接受議會(huì)的咨詢，與議會(huì)之間的關(guān)系較為密切。自1990年東德和西德統(tǒng)一之后，德國的財(cái)政監(jiān)督制度已經(jīng)擺脫了自1969年確立的僅僅局限于財(cái)政收支賬目的合法性審查。審計(jì)院開始關(guān)注財(cái)政重大決策的效能，不再是審查開支的合規(guī)性。審計(jì)院也不必等到公布賬目后才開始審查，可以在預(yù)算編制中通過事前材料的效能分析向政府以及聯(lián)邦議會(huì)提出建議;也可以在財(cái)政支出開始前實(shí)施監(jiān)督，審查可能產(chǎn)生的影響，并及時(shí)向政府和聯(lián)邦議會(huì)公布。1992年12月31日修改的《帝國財(cái)政預(yù)算法》也明確規(guī)定，要把經(jīng)濟(jì)效益作為財(cái)政監(jiān)督的重要標(biāo)準(zhǔn)，授權(quán)審計(jì)院在審查財(cái)政收支時(shí)，有權(quán)審查財(cái)政收支是否遵循了必要的經(jīng)濟(jì)效益，將合規(guī)性和效益性第一次放在同等重要的地位，是財(cái)政監(jiān)督的劃時(shí)代變革。

二、德國財(cái)政監(jiān)督演變的啟示

(一)財(cái)政監(jiān)督法律層級(jí)高、權(quán)威性強(qiáng)

德國的《聯(lián)邦基本法》第114條明確規(guī)定財(cái)政監(jiān)督的各個(gè)環(huán)節(jié)，由聯(lián)邦財(cái)政部公布項(xiàng)目、由聯(lián)邦審計(jì)院審計(jì)。由憲法性文件直接明定的制度，有助于維護(hù)財(cái)政監(jiān)督的效力和權(quán)威，不致使財(cái)政監(jiān)督成為擺設(shè)。反觀我國，在《憲法》中沒有涉及財(cái)政監(jiān)督的內(nèi)容，沒有明確規(guī)定財(cái)政監(jiān)督的機(jī)構(gòu)、權(quán)限的規(guī)定?，F(xiàn)行財(cái)政監(jiān)督的規(guī)定大多出自財(cái)政部門或地方法規(guī)，效力層級(jí)低，嚴(yán)重影響了財(cái)政監(jiān)督的權(quán)威性和穩(wěn)定性。所以，有必要提高我國財(cái)政監(jiān)督的法律層級(jí)，至少以法律形式明確財(cái)政監(jiān)督的機(jī)構(gòu)、權(quán)限以及監(jiān)督的程序等規(guī)范內(nèi)容。修改后的《預(yù)算法》在第七章“預(yù)算調(diào)整中”較為細(xì)致地規(guī)定了預(yù)算需要調(diào)整的情形，可謂是一大進(jìn)步。但其沒有規(guī)定預(yù)算調(diào)整的最高上限，難免會(huì)產(chǎn)生政府的裁量權(quán)過大弊端。

(二)議會(huì)財(cái)政監(jiān)督權(quán)內(nèi)容豐富、含義明確

我國《憲法》第62條規(guī)定:“全國人民代表大會(huì)有權(quán)審查和批準(zhǔn)國家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告”;新的《預(yù)算法》第43規(guī)定:“中央預(yù)算由全國代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)。地方各級(jí)政府預(yù)算由本級(jí)審查和批準(zhǔn)?！惫P者認(rèn)為，人大監(jiān)督權(quán)至少包括審查、修正、否認(rèn)和批準(zhǔn)這幾層含義，而非僅指審查和批準(zhǔn)?？v觀世界，各國憲法既有明文規(guī)定代議機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算草案修正權(quán)的，也有明文禁止這種修正權(quán)的，更多的則是有條件地承認(rèn)之。如西班牙憲法規(guī)定了修正權(quán):“由政府準(zhǔn)備預(yù)算，由議會(huì)審議、修正和批準(zhǔn)之?！?/p>

(三)財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性

《聯(lián)邦審計(jì)院法》明確規(guī)定:聯(lián)邦審計(jì)院作為獨(dú)立的財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)，與聯(lián)邦議院、聯(lián)邦參議院和聯(lián)邦政府具有同等地位，聯(lián)邦審計(jì)院院長、副院長由政府提名，聯(lián)邦議院和聯(lián)邦參議院選舉產(chǎn)生。雖然在實(shí)踐中，聯(lián)邦審計(jì)院仍需對(duì)議會(huì)提交某些審議的材料，但在法律地位上不受議會(huì)和政府的干擾，獨(dú)立性強(qiáng)，能夠依據(jù)法律授權(quán)獨(dú)自開展審計(jì)活動(dòng)并做出獨(dú)立的審計(jì)結(jié)果。我國雖然已經(jīng)建立比較完備的預(yù)算監(jiān)督體系，形成了預(yù)算監(jiān)督的四道防線:人大及其常委會(huì)監(jiān)督、上級(jí)政府的監(jiān)督、財(cái)政部門的監(jiān)督、審計(jì)部門的監(jiān)督。但是，近年來我國預(yù)算出現(xiàn)“年年審計(jì)，年年問題”的“審美疲勞”現(xiàn)象。筆者認(rèn)為，在審計(jì)制度上至少有兩個(gè)問題應(yīng)加以解決，財(cái)政審計(jì)監(jiān)督才可能發(fā)揮作用。一是審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)限和職能必須有明確規(guī)定。二是審計(jì)機(jī)關(guān)與政府關(guān)系。從世界范圍看，審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立于政府是主流，隸屬于議會(huì)是許多國家的選擇。西班牙憲法:“它(審計(jì)法院)應(yīng)直接隸屬于議會(huì)…?！敝劣谖覈ＷC審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，最簡易而又有效的途徑是參照憲法對(duì)司法機(jī)關(guān)獨(dú)立的保障。

(四)將財(cái)政監(jiān)督的合法性與效益性放在同等地位

與傳統(tǒng)的財(cái)政監(jiān)督只是單純審查財(cái)政收支是否符合規(guī)范性相比，現(xiàn)代財(cái)政監(jiān)督的重要發(fā)展潮流是審查財(cái)政監(jiān)督在合規(guī)范性前提下，是否產(chǎn)生了最大的經(jīng)濟(jì)效益，是否符合成本效益分析框架。把經(jīng)濟(jì)效益作為財(cái)政監(jiān)督的重要標(biāo)準(zhǔn)，將合規(guī)性和效益性放在同等重要的地位，是財(cái)政監(jiān)督的趨勢。我國財(cái)政監(jiān)督仍然停留在合規(guī)范性審查階段，財(cái)政監(jiān)督主要是對(duì)預(yù)算收入和支出、決算的合法性、真實(shí)性進(jìn)行監(jiān)督。雖然在財(cái)政部的行政規(guī)章中要求財(cái)政部門對(duì)本級(jí)政府管理的各個(gè)部門和單位的預(yù)算執(zhí)行情況和利用預(yù)算資金產(chǎn)生效益的情況進(jìn)行監(jiān)察，但目前的實(shí)施重點(diǎn)仍停留在對(duì)執(zhí)行國家財(cái)經(jīng)政策和法律法規(guī)、規(guī)章制度的情況進(jìn)行監(jiān)察方面。所以，今后財(cái)政監(jiān)督的重點(diǎn)不僅要以合規(guī)性為主，還要以財(cái)政收支的效益性審查為主，審查財(cái)政收支是否實(shí)現(xiàn)預(yù)期的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)于合規(guī)但效益性差的收支，研究提高效益的措施，提高財(cái)政收支效率，向績效財(cái)政監(jiān)督轉(zhuǎn)變。

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［責(zé)任編輯:魯微］

On the Evolution of Financial Supervision in Germany and Its Enlightenment

TIAN Cheng
(Central University of Finance and Economics，Beijing 100086，China)

The effective construction of the public finance construction depends on the system of financial supervision，and financial supervision is a huge systematic project.To study and explore the experiences and lessons in the same period in different countries and in the different stages ofthe same country is the basic way to enhance our country.In this paper，investigating and refining the evolution of the financial supervision system of Germany to draw the nutrition for the construction of financial supervision system of our country.

finance;financial supervision;supervisory power;independence

F811

A

1673－2375(2015)03－0098－03

2015－01－20

田程(1980—)，男，廣西柳州人，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院法學(xué)博士，中國勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院團(tuán)委書記，主要研究方向?yàn)榻鹑诜?、?cái)稅法。