尹曉敏

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)補貼方式的轉型之道

尹曉敏

自上海自貿(mào)區(qū)成立一年多來，以負面清單為代表的公共管理價值理念及其運行模式正在成為我國新一輪政府改革的突破口。負面清單管理理念的實質是要求政府基于對自身有限理性的認知，重新定位其與市場之間的關系，大幅削減政府對公共資源的直接配置，并將工作重心置于對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展重點領域的過程性監(jiān)管及公平競爭環(huán)境的營造方面。

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)作為未來發(fā)展?jié)摿薮?，對?jīng)濟社會具有全局帶動和重大引領作用的產(chǎn)業(yè)，較之于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，呈現(xiàn)出準公共性、強外部性、高風險性等鮮明特征，并由此決定了戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要政府發(fā)揮積極的作用，給予有力的支持。政府補貼是一種通過影響相對價格結構，進而改變資源配置結構、供給結構和需求結構的政府無償支出，是各國政府支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)重大關鍵技術突破、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的重要政策手段。然而應當看到的是，近年來，以政府補貼為重要內(nèi)容的我國鼓勵戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠政策在實踐中存在不可忽視的低效化現(xiàn)象，未能充分發(fā)揮其對產(chǎn)業(yè)發(fā)展應有的創(chuàng)新引領作用。有鑒于此，本文嘗試以負面清單的管理理念審視當前我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政府補貼的既存問題，以提升補貼政策的有效性為旨歸，提出新興產(chǎn)業(yè)政府補貼的轉型之道，以期進一步規(guī)范補貼項目申報、評審程序，加強過程管理和績效評估，限縮政府自由裁量空間，力避補貼項目審批中的權力尋租和灰色交易，提升政府補貼資金的使用效益。

政府補貼的問題審視

未能有效構建以創(chuàng)新產(chǎn)出為導向的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政府補貼模式。當前，政府作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)補貼政策的制定者和執(zhí)行者，其所施行的產(chǎn)業(yè)補貼政策還未能充分彰顯信號效應，發(fā)揮引導資金優(yōu)先投向產(chǎn)業(yè)關鍵領域、優(yōu)先支持產(chǎn)業(yè)關鍵技術的作用，補貼政策的設計及實踐對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展總量擴張的作用有余而質量提升的功效卻明顯不足，新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展尚未跑出“質量加速度”并成為引領“中國制造”轉型的關鍵著力點。造成這一現(xiàn)象的原因很大程度是緣于我國主要采取事前直接無償補貼生產(chǎn)者的做法對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)進行扶持，高額產(chǎn)業(yè)補貼的存在，使得企業(yè)即使在研發(fā)水平和生產(chǎn)效率較低的情況下依然可以盈利，如此一來，便極易引發(fā)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)高端產(chǎn)業(yè)低端化的發(fā)展態(tài)勢，并導致部分行業(yè)整體性的產(chǎn)能過剩與企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新能力的不足。

因信息不對稱而產(chǎn)生的企業(yè)“騙補”行為屢有發(fā)生。作為一個正處于經(jīng)濟轉軌大背景下的發(fā)展中國家，由于相關政策體制、制度設計及實施運作等方面的缺陷，我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)的技術評價體系與信息披露機制還相當不完善，有關企業(yè)技術創(chuàng)新能力與創(chuàng)新實踐的信息透明度低，政府和企業(yè)之間的信息不對稱問題突出。由于項目投資及技術可行性的真實狀況只有企業(yè)了然于心而無法為政府所有效獲悉，加之當前我國對新興產(chǎn)業(yè)的政府補貼以事前補貼方式為主，如此一來，企業(yè)通過虛報技術可行性以騙取補貼資金的動機大大增強，企業(yè)所釋放的虛假信號很可能達到欺騙政策制定者的目的，從而嚴重削弱政府補貼的激勵效應，并最終導致國家研發(fā)資源的浪費和技術機會的喪失。

補貼資金的后續(xù)監(jiān)管和使用績效評價滯后。當前我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政府補貼的政策執(zhí)行偏重于激勵而缺乏監(jiān)督，補貼資金的后續(xù)監(jiān)管和使用績效評價滯后。政府基本只注重企業(yè)產(chǎn)能規(guī)模、創(chuàng)新投入、申請補貼項目可行性等方面的現(xiàn)狀評價，關注的重點集中于補貼決策的前期，即是否補貼與補貼多少，而缺乏創(chuàng)新產(chǎn)出考核、補貼資金使用績效評估及由此構建的政府與獲補企業(yè)之間的動態(tài)重復博弈機制。由于企業(yè)天然的逐利性，在監(jiān)督機制缺位的情況下部分企業(yè)在獲補后，沒有將資金用于契合產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的研發(fā)創(chuàng)新等領域，而是將其投向當下收益率較高的其他產(chǎn)業(yè)，未能恪守補貼資金的專項專用，致使大量政府補貼沒有發(fā)揮促進新興產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的應有功效。

政府補貼資金投放中自由裁量權的尋租之門難以封堵。由于我國國家部委層面出臺的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的補貼政策大多屬于綱領性文件，相關規(guī)定較為原則抽象，在政府補貼對象的選擇標準、補貼資金的支持范圍與方式、資金的申報審核與撥付、政府補貼信息披露等方面缺乏具體細致的規(guī)定，這為相關政府部門及官員遴選資助企業(yè)預設了較大的自由裁量權，也為企業(yè)通過社會資本投資、非生產(chǎn)性尋租俘獲政府決策者以獲取補貼創(chuàng)造了可能性空間。

補貼方式的轉型之道

聚焦新興產(chǎn)業(yè)重點領域和關鍵環(huán)節(jié)投放補貼。負面清單的管理理念要求進一步厘清政府與市場的邊界，按照制度明晰、程序規(guī)范、公開透明的原則，加強公共資源配置管理，深刻認識和充分發(fā)揮市場在資源配置中的作用，限縮和規(guī)制政府資源配置權的運行。為破除缺乏關鍵核心技術這一制約我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要瓶頸，政府應該改變新興產(chǎn)業(yè)補貼模式，完善企業(yè)研發(fā)投入激勵機制，逐步將政府補貼與企業(yè)的研發(fā)投入強度、技術創(chuàng)新產(chǎn)出相掛鉤。圍繞戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心技術和產(chǎn)業(yè)鏈關鍵環(huán)節(jié)，優(yōu)先采用貸款貼息方式支持企業(yè)形成產(chǎn)業(yè)項目，并通過“以獎代補”的方式，對產(chǎn)業(yè)化研發(fā)成果得到市場認可的企業(yè)進行補助，以此引導企業(yè)資源從生產(chǎn)環(huán)節(jié)向研發(fā)環(huán)節(jié)轉移，推動企業(yè)通過創(chuàng)新能力的提升以獲得核心競爭力，并借助知識溢出效應實現(xiàn)整體產(chǎn)業(yè)技術水平的進步，力避我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)因大而不強、陷入新一輪“高技術產(chǎn)業(yè)的低附加值陷阱”而在全球價值鏈中被低端鎖定。

推行企業(yè)“信用負面清單”管理。對于待哺的新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)來說，政府補貼無疑是助力企業(yè)成長的一劑營養(yǎng)針。然而由于信息不對稱等因素而致企業(yè)“騙補”等不端行為的存在，使得政府所期待的通過財政補貼為新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)“扶上馬送一程”的政策效果大打折扣。那么，在新興產(chǎn)業(yè)政府補貼的投放過程中，面對政企博弈中復雜的逆向選擇和道德風險問題，能否設計出力促企業(yè)講真話的有效機制呢？在此問題上，山東等省份的做法頗具借鑒意義。自2014年7月1日起，山東省財政廳建立財政專項資金信用負面清單管理臺賬，及時錄入省級及以上審計、財政監(jiān)督檢查機構認定的失信、失范行為，省財政廳將最終處理意見一并記入信用負面清單管理臺賬，并根據(jù)管理需要與相關專項資金主管部門實現(xiàn)信息共享。信用負面清單管理臺賬建立后，將與省財政項目庫管理系統(tǒng)緊密結合，實現(xiàn)新項目申報與臺賬的實時、無縫比對，讓違規(guī)企業(yè)單位無所遁形，保證制度得到有效落實。浙江麗水市蓮都區(qū)也于2015年3月出臺《關于在財政專項資金管理領域實行信用負面清單制度》，明確了九類失信失范行為的懲戒措施，對于在政府補貼等專項資金管理領域中存在弄虛作假、虛報冒領、騙取套取、截留挪用等行為的企業(yè)將被一律“拉黑”。實行企業(yè)信用負面清單管理能有效促使企業(yè)慎重權衡釋放虛假信號以獲取短期收益與釋放真實信號建立聲譽并獲取長期收益兩種選擇的利弊得失，進而減少逆向選擇行為。另外，為堵住新興產(chǎn)業(yè)政府補貼資金流失的“黑洞”，還可充分發(fā)揮申請補貼的企業(yè)之間的監(jiān)督與制衡作用，即利用企業(yè)之間存在的天然競爭性和彼此信息相對完全的特點，鼓勵企業(yè)在良性競爭的基礎上互相監(jiān)督。

強化補貼資金使用的過程監(jiān)控和績效評估。負面清單管理模式的宗旨是要建立“以準入后監(jiān)督為主，準入前負面清單方式許可管理為輔”的經(jīng)濟管理體制，這就要求政府將傳統(tǒng)的主要關注市場主體準入階段的監(jiān)管，轉向加強對運營階段的全程監(jiān)管。政府在新興產(chǎn)業(yè)補貼資金的監(jiān)督和管理上，須力破“以撥代管”、“重支輕管”的現(xiàn)象，在補貼事前做好預算決策，在事中加強監(jiān)管并動態(tài)跟蹤申請補貼項目的完成情況、資金用途及使用范圍，在事后嚴格項目審計、強化補貼資金使用的目標考核與績效評價，形成“花錢必問效、無效必問責”的資金跟蹤問效機制，加大對違規(guī)企業(yè)的審計懲戒力度如高額罰金、強制退出等以增強威懾力，切實提高新興產(chǎn)業(yè)政府補貼資金的使用效益。

限縮政府裁量空間以減少權力尋租?！笆站o政府的手，放開市場的腳”是負面清單管理理念的核心要旨之一。在選擇新興產(chǎn)業(yè)補貼受益人的問題上，為了擺脫政治游說以及企業(yè)非生產(chǎn)性尋租的影響，避免相關政府決策者被利益集團俘獲，必須收縮政府之手，規(guī)制政府在此過程中的自由裁量權。限縮政府裁量空間的根本之道是在導入國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)補貼資金分配競爭性機制的基礎上，加大補貼發(fā)放的信息披露和陽光操作力度，通過完善政府補貼細則，建立公開評審制度，讓補貼資金的申請、審核、發(fā)放等信息在不違反相關規(guī)定的前提下，通過適當形式充分、及時地向社會公開，接受公眾監(jiān)督，以此有效消減相關政府部門及決策者權力尋租、權錢交易的模糊地帶和灰色空間。

通過新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投引導基金逐步實現(xiàn)政府補貼從行政化向市場化的轉型。新常態(tài)下的中國經(jīng)濟，已經(jīng)對政府扶持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的模式選擇提出了全新的要求。2015年1月，國務院常務會議決定設立國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金，重點支持處于“蹣跚”起步階段的創(chuàng)新型企業(yè)，以此促進技術與市場融合、創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)對接，孵化和培育面向未來的新興產(chǎn)業(yè)，推動經(jīng)濟邁向中高端水平。該基金的啟幕，標志著中國政府正逐步改革過去行政色彩濃厚的財政扶持新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，取而代之的是市場化與專業(yè)化。新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投引導基金的點晴之筆在于實行市場化運作、專業(yè)化管理，公開招標擇優(yōu)選定若干家基金管理公司負責運營、自主投資決策，其重點在于充分發(fā)揮政府資金杠桿作用，吸引有實力的企業(yè)、大型金融機構等社會、民間資本參與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以此實現(xiàn)政府對新興產(chǎn)業(yè)財政扶持思路與方式的根本性轉變。

作者為浙江樹人大學教授