淺析我國公益訴訟制度

王琳琳

長安大學(xué)，陜西 西安 710064

自從2012年我國新修改的《民事訴訟法》首次將公益訴訟這一法律概念正式納入我國法律制度當(dāng)中后，盡快完善我國的公益訴訟法律程序及其實(shí)體要件便成為了保護(hù)我國公共利益的當(dāng)務(wù)之急。在經(jīng)歷了3年的等待后，2015年2月4日公布實(shí)施的《民事訴訟法》司法解釋終于對我國的公益訴訟制度做出了初步規(guī)定。但鑒于新解釋只用了8個(gè)條款對公益訴訟進(jìn)行了概括性的規(guī)范，并沒有形成一個(gè)完整的體系，所以要準(zhǔn)確理解我國現(xiàn)行的公益訴訟制度，特別需要注意以下幾點(diǎn)問題:

一、公益訴訟的原告資格問題

根據(jù)《民事訴訟法》第55條，做為公益訴訟的原告應(yīng)當(dāng)是法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織。但究竟哪些是法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織，《民事訴訟法》本身并沒有進(jìn)行相關(guān)的說明。令人感到遺憾的是，新出臺的《民事訴訟法》司法解釋中同樣回避了這一點(diǎn)，并沒有對能夠提起公益訴訟的主體資格做出具體的規(guī)定。但是，根據(jù)十八屆四中全會的決定，人民檢察院可以代表公眾提起公益訴訟，該規(guī)定為公益訴訟的原告主體資格打開了突破口，然而人民檢察院究竟該如何提起公益訴訟該規(guī)定并沒有闡述，所以公益訴訟的提起程序仍屬空白。最重要的是，僅僅依靠檢察院的力量，在面對日益增多的形式多樣化，受害群體復(fù)雜化的侵害公共利益事件面前，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。所以我們還需要等待后續(xù)的相關(guān)法律、法規(guī)來完善公益訴訟的原告主體資格，尤其是“有關(guān)組織”的范圍，只有這樣才能使公益訴訟制度真正落到實(shí)處。

二、公益訴訟的起訴條件及舉證責(zé)任問題

新出臺的《民事訴訟法》司法解釋第284條對公益訴訟的起訴條件做出了較為詳細(xì)的規(guī)定，結(jié)合我國《民事訴訟法》第119條可以看出，提起一場公益訴訟至少需要具備以下四個(gè)要件:第一，需要有明確的被告;第二，應(yīng)當(dāng)有具體的訴訟請求;第三，需要有社會公共利益受到損害的初步證據(jù);第四，必須屬于人民法院受理民事訴訟的范圍和受訴人民法院管轄。其中的第三點(diǎn)即公益訴訟的原告在起訴時(shí)必須提交初步的，公共利益受到損害的證據(jù)需要格外注意。之所以如此規(guī)定是因?yàn)楣嬖V訟與私益訴訟最大的區(qū)別就在于社會的公共利益是否受到損失，只有在公共利益受損的前提下，我們才能夠提起公益訴訟。反之，如果沒有相關(guān)的證據(jù)證明公共利益受到損失就不能夠提起公益訴訟。所以，提起公益訴訟的對象必須是確已發(fā)生的損害事件，如果僅僅有潛在的危險(xiǎn)，但還未轉(zhuǎn)化為實(shí)際的損害就不能據(jù)此提起公益訴訟。這一點(diǎn)對我們準(zhǔn)確理解我國公益訴訟的保護(hù)范圍非常重要。此外結(jié)合我國《侵權(quán)責(zé)任法》的相關(guān)規(guī)定，可以看出公益訴訟的舉證責(zé)任為原告先初步舉證公共利益遭到侵害，即原告至少需要證明被告有侵權(quán)行為并且已經(jīng)產(chǎn)生了現(xiàn)實(shí)的損害結(jié)果。至于該行為與受到的損失兩者之間的因果關(guān)系，則是由被告來負(fù)責(zé)舉證。

三、公益訴訟的管轄法院問題

不同于一般的民事訴訟，公益訴訟的受理法院有級別限制。根據(jù)新《解釋》285條的規(guī)定，公益訴訟的管轄法院為中級人民法院。這是因?yàn)楣嬖V訟的特殊性質(zhì)決定了其案件數(shù)量雖然不會大量的發(fā)生，可是一旦發(fā)生往往涉及的人數(shù)眾多，并且社會影響較大，法院審理的難度也較大，因此直接由中級人民法院作為一審法院是比較合適的。但是我們應(yīng)當(dāng)注意的是，根據(jù)新解釋的規(guī)定，由中級人民法院作為一審法院并不是絕對的，新《解釋》285條的最后還規(guī)定了“中院管轄原則”在法律、法規(guī)另有規(guī)定時(shí)除外。結(jié)合我國民訴法的相關(guān)規(guī)定就是如果一個(gè)公益訴訟案件交由下級法院審理能夠更方便當(dāng)事人進(jìn)行訴訟和解決糾紛，那么上級法院便可以將該案件移送下級法院進(jìn)行審理，所以基層法院在特殊情況下也是可以受理公益訴訟案件的。除了級別管轄外，新解釋還規(guī)定了“地域管轄原則”，即由侵權(quán)行為地或被告所在地法院來管轄公益訴訟案件。由于侵權(quán)行為地可以細(xì)分為侵權(quán)行為發(fā)生地以及侵權(quán)結(jié)果發(fā)生地，而且鑒于公益訴訟的影響范圍，在現(xiàn)實(shí)中往往有不止一個(gè)法院有資格受理公益訴訟案件。為了防止重復(fù)審判和管轄權(quán)異議，新《解釋》規(guī)定了當(dāng)出現(xiàn)就同一侵權(quán)行為分別向多個(gè)法院提起公益訴訟時(shí)，由最早立案的法院行使管轄權(quán)。另外，在必要時(shí)由它們的共同上級法院指定管轄，以便節(jié)約司法資源和統(tǒng)一司法尺度。

四、公益訴訟與私益訴訟的關(guān)系問題

由于公益訴訟中涉及的侵權(quán)行為通常在損害公共利益的同時(shí)，也侵害了很多人的個(gè)人利益，所以難免會導(dǎo)致在提起公益訴訟的同時(shí)，還有大量與該侵權(quán)行為相關(guān)的私益訴訟案件。那么究竟該如何處理由同一侵權(quán)行為所引起的公益訴訟與私益訴訟之間的關(guān)系，就成了我們必須面對的一個(gè)問題。目前學(xué)界在這個(gè)問題上達(dá)成了幾點(diǎn)共識。首先，由于私益訴訟的原告肯定是具體的被侵權(quán)人，而公益訴訟的原告是檢察機(jī)關(guān)或有關(guān)組織，并不是被侵權(quán)人，有一定的代理訴訟意味，另外公益訴訟無論在訴訟主體方面還是在其他方面與私益訴訟都不相同，因此兩者決不能簡單的合并審理。我們應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況分別對待，在侵權(quán)行為已經(jīng)明確時(shí)，應(yīng)該對公益訴訟和私益訴訟進(jìn)行單獨(dú)的起訴和審理。而當(dāng)侵權(quán)行為還不能夠確定時(shí)，兩者應(yīng)該分別立案，并暫時(shí)中止私益訴訟案件的審理，待公益訴訟案件的判決對該行為是否構(gòu)成侵權(quán)行為做出認(rèn)定之后，再恢復(fù)私益訴訟案件的審理。由此可以看出公益訴訟除了代表公共利益，行使訴訟權(quán)利，維護(hù)公共的合法利益外還有一個(gè)重要的功能，即在某些侵權(quán)行為不能確定的情況下，由公益訴訟來確定該行為是否構(gòu)成侵權(quán)，以及該行為是否導(dǎo)致了損害結(jié)果的產(chǎn)生。所以公益訴訟不僅是維護(hù)我國公共利益的制度保障，同時(shí)也是維護(hù)私人利益，完善我國民事訴訟法的重要一環(huán)。

五、公益訴訟的調(diào)解、和解及撤訴的處理方式問題

根據(jù)新《解釋》第289條的規(guī)定，對公益訴訟案件，當(dāng)事人可以和解，人民法院可以調(diào)解。在當(dāng)事人達(dá)成和解或者調(diào)解協(xié)議后，人民法院應(yīng)當(dāng)將和解或者調(diào)解協(xié)議進(jìn)行公告。公告期間不得少于三十日。公告期滿后，人民法院經(jīng)審查，和解或者調(diào)解協(xié)議不違反社會公共利益的，應(yīng)當(dāng)出具調(diào)解書;和解或者調(diào)解協(xié)議違反社會公共利益的，不予出具調(diào)解書，繼續(xù)對案件進(jìn)行審理并依法作出裁判。由此規(guī)定，我們可以明確的看出公益訴訟與私益訴訟的不同之處。在一般的民事案件中，調(diào)解貫穿于案件始終，在判決書下發(fā)之前，即使法院已經(jīng)審理完畢，雙方當(dāng)事人只要對權(quán)利義務(wù)達(dá)成一致都可以調(diào)解。但在公益訴訟中，由于原告并非侵權(quán)行為的直接受害人，所以其和解協(xié)議和調(diào)解協(xié)議都必須向社會進(jìn)行公告，由社會對該協(xié)議進(jìn)行監(jiān)督，如果該協(xié)議損害了公共利益，那么就不應(yīng)當(dāng)被允許。這種公告監(jiān)督程序，是公益訴訟與一般民事訴訟的顯著區(qū)別。公益訴訟與普通民事訴訟還有一點(diǎn)顯著區(qū)別在于撤訴方面。新《解釋》第290條規(guī)定公益訴訟案件的原告在法庭辯論終結(jié)后申請撤訴的，人民法院不予準(zhǔn)許。這是因?yàn)楫?dāng)法庭結(jié)束辯論階段后，被告究竟有沒有侵害社會公共利益的行為法庭已經(jīng)可以作出判斷，一旦法院能夠確定損害事實(shí)確已產(chǎn)生，那么法院就應(yīng)當(dāng)做出判決，如果此時(shí)原告有權(quán)利撤訴，就很可能導(dǎo)致已經(jīng)受損害的社會公共利益無法得到補(bǔ)償，進(jìn)而使侵權(quán)人逃脫法律的制裁，這顯然違背了設(shè)計(jì)公益訴訟制度的初衷，因此代表公共利益的原告在法庭辯論階段結(jié)束后是不可以撤訴的。

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