民事公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)角色定位研究

李懷宇

天津市西青區(qū)人民檢察院，天津 300380

檢察機(jī)關(guān)作為我國國家權(quán)力設(shè)置的重要一環(huán)，承擔(dān)著法律監(jiān)督、維護(hù)法律正確實施的職能。2012年，我國初步建立了民事公益訴訟制度。十八屆四中全會指出，我國“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”。社會各界對建立起完善的公益訴訟制度充滿期待，而檢察機(jī)關(guān)更是被認(rèn)為是公益訴訟中最不可或缺的一環(huán)。檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的角色定位便成為亟需明晰的先決問題。

一、我國檢察機(jī)關(guān)的職能定位

(一)法律監(jiān)督職能

法律在解決社會矛盾中扮演愈發(fā)重要的角色?！霸谏鐣D(zhuǎn)型期，把各種社會沖突通過訴訟和審判機(jī)制予以吸收和中和，把尖銳的矛盾轉(zhuǎn)化為技術(shù)問題，通過一定的程序而得到公正的解決成為必然選擇”。法律是保障社會正義的最后一道防線，而公正是法律的靈魂。但是，由于審判權(quán)可能被濫用，因此合理的權(quán)力制約就顯得尤為重要，這就需要檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能。

檢察監(jiān)督并非對干預(yù)司法獨立和踐踏法律權(quán)威。有觀點曾經(jīng)認(rèn)為，檢察權(quán)干擾審判權(quán)，使法院與原、被告等腰三角形的平衡格局被打破，進(jìn)而破壞民事判決的權(quán)威性。在我國，司法權(quán)受到過多干預(yù)確實是多年痼疾，但根源在于行政權(quán)等強(qiáng)勢權(quán)力的不合理運用。而法律判決之所以具有權(quán)威性，不僅僅由于國家強(qiáng)制力的保障，更在于判決以公正作為基礎(chǔ)。為保障法院的審判權(quán)威，必須保障審判活動和審判結(jié)果的公正性，審判監(jiān)督與維護(hù)審判權(quán)威殊途同歸。

(二)公益代表職能

利益是人的天然追求。改革開放以后，尤其在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立以來，我國經(jīng)濟(jì)社會取得了舉世矚目的成就，但是，對自身利益的追求不斷顯現(xiàn)出其弊端，大量危害公共利益的事件開始出現(xiàn)，如公害事件、壟斷事件、消費者權(quán)益案件、證券欺詐行為等。

但是，由于公共利益的主體不明確，致使公共利益在受到侵害時往往難以得到救濟(jì)。亞里士多德曾經(jīng)說過:“凡是屬于最多數(shù)人的公共的事務(wù)總是人們關(guān)心最少的事務(wù)”。公益訴訟制度因此而生，而既然沒有明確的權(quán)利主體，就需要法律的明確賦權(quán)。在當(dāng)前由公民、社會組織和國家公權(quán)力機(jī)關(guān)組成的三元化社會中，由私人保護(hù)公共利益面臨兩方面缺陷，其一在于訴訟能力較弱，其二在于訴權(quán)可能被濫用。即使在賦予私人公益訴訟原告資格的國家，其權(quán)利也受到了嚴(yán)格規(guī)制，我國則將私人排除在原告范圍之外。其次，我國社會組織面臨著組織松散、官方背景和專業(yè)性不足等缺陷，在公益訴訟中依然難以成為中堅力量。再次，在公權(quán)力機(jī)關(guān)中，行政機(jī)關(guān)依然存在著自身利益，“政府是一種特殊的組織形態(tài)，有自己獨特的不屬于公共利益的個性”。其他類型的國家公權(quán)力機(jī)關(guān)囿于專門職能也很難參與到司法活動中來，而檢察機(jī)關(guān)一般被認(rèn)為是公共利益的天然代表人。

西方各發(fā)達(dá)國家普遍建立了公益訴訟制度。這些國家普遍將國家權(quán)力分為立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)三種，通常將檢察權(quán)至于行政機(jī)關(guān)之下。而我國實行人民代表大會制度，檢察權(quán)是一項專門和獨立的權(quán)力。雖然中西方體制不同，甚至西方各國檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的職能和性質(zhì)存在差異，但均有效的保護(hù)著公共利益。

二、中國檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的角色定位

通過前文對我國檢察機(jī)關(guān)性質(zhì)和職能的分析和外國公益訴訟制度的對比，筆者認(rèn)為我國檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中不可能以單一的角色出現(xiàn)。對于不同的案件、在不同的訴訟階段，檢察機(jī)關(guān)的將發(fā)揮不同的作用?？傮w上來講，應(yīng)當(dāng)建立以原告身份為主體，輔以其他身份角色的制度體系。圍繞公益代表職能，建立檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟制度;圍繞檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能，實施督促起訴、支持起訴和抗訴職能。

(一)當(dāng)事人角色

檢察機(jī)關(guān)提起或者參與民事公益訴訟乃是世界各國通行的一種模式。在我國，檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的當(dāng)事人資格已基本上獲得共識并體現(xiàn)在立法中，《民事訴訟法》第55條已經(jīng)賦予了檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的職權(quán)。

由于我國公民社會發(fā)展程度不足，公民法律素養(yǎng)不足，我國尚未賦予私人提起民事公益訴訟的職能，以防止濫訴和漠視權(quán)利兩個極端。而社會組織雖然有權(quán)提起訴訟，但由于我國社會組織的自身缺陷，其功能仍需持謹(jǐn)慎態(tài)度，這就更加需要發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的作用。但與此同時，訴訟并非權(quán)利救濟(jì)的唯一途徑，尤其在法院辦案資源緊張、社會矛盾多發(fā)的今天，我國更應(yīng)該防范訴權(quán)的濫用。設(shè)置檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的前置程序也是各國的通行做法。

(二)法律監(jiān)督角色

法律監(jiān)督是我國檢察機(jī)關(guān)的本職工作，在民事公益訴訟中必須發(fā)揮其職能，以加強(qiáng)對公共利益的維護(hù)。這種監(jiān)督角色應(yīng)當(dāng)通過以下方式表現(xiàn)出來:

1.糾正錯誤判決。糾正錯誤判決通過抗訴的形式發(fā)起。檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為民事公益訴訟的判決、裁定有錯誤而不能正確的保護(hù)公共利益時，應(yīng)當(dāng)提出抗訴?？乖V手段在民事公益訴訟中可以起到兩方面作用，首先，可以要求法院對案件進(jìn)行重新審查并對錯誤案件進(jìn)行改判，從而提高審判的公正性，其次，雖然抗訴是一種事后救濟(jì)的方法，但由于此制度的存在，法官在審理過程中會受到其潛在的制約，避免權(quán)力濫用和錯誤判決，提高審理質(zhì)量。

2.支持起訴。我國《民事訴訟法》第15條規(guī)定:“機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院提起訴訟。在民事訴訟法確立民事公益訴訟之前的司法實踐中，支持起訴是檢察機(jī)關(guān)參與民事公益訴訟的重要手段。檢察機(jī)關(guān)不作為當(dāng)事人，也不承擔(dān)訴訟后果，同時也不承擔(dān)訴訟程序中的權(quán)利義務(wù)。但是，檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，支持起訴的行為本身即代表了一定的價值判斷和態(tài)度，對于當(dāng)事人具有很強(qiáng)的推動作用，尤其在公益訴訟中，給了當(dāng)事人對抗被告的勇氣。即使逐步完善我國的公益訴訟制度，支持起訴的作用依然不容小視。

3.督促起訴。在檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)損害或威脅公共利益的行為后，如果負(fù)有相關(guān)監(jiān)管義務(wù)的機(jī)關(guān)和組織不履行或怠于履行職責(zé)，可以通過督促起訴的方式維護(hù)公共利益。在民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)提起訴訟應(yīng)當(dāng)作為最后的方式，督促其他機(jī)關(guān)和組織進(jìn)行起訴，可以有效的發(fā)揮各個主體的職能，構(gòu)建完整的公共利益保護(hù)網(wǎng)。

三、檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)訴權(quán)與監(jiān)督權(quán)的職能分工

檢察院在民事公益訴訟中應(yīng)當(dāng)具有雙重身份:當(dāng)事人和法律監(jiān)督人。但是民事訴訟雙方當(dāng)事人擁有平等的訴訟地位，因此檢察機(jī)關(guān)不可同時使用這兩項職權(quán)，因此，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部需要進(jìn)行明確的職能劃分，設(shè)立專門的公益訴訟部門?！稒z察院組織法》第十二條規(guī)定，最高人民檢察院根據(jù)需要，設(shè)立若干監(jiān)察廳和其他業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)。地方各級檢察院可以分別設(shè)立相應(yīng)的監(jiān)察處、科和其他業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)。因此，檢察院設(shè)立公益訴訟部門具有制度可行性。公益訴訟部門不享有監(jiān)督權(quán)，只是作為公共利益的代表提起訴訟，民事訴訟的監(jiān)督權(quán)依然由民事行政檢察部門享有，以保證雙方當(dāng)事人處于平等地位。同時，檢察監(jiān)督權(quán)不可在訴訟進(jìn)行階段行使，支持起訴、督促起訴需要訴前行使，抗訴等需訴后行使，在訴訟中，公益訴訟部門僅僅作為普通當(dāng)事人參加訴訟，享有相應(yīng)訴訟權(quán)利，承擔(dān)訴訟義務(wù)。

[1]梁慧星.關(guān)于公益訴訟[A].吳漢東主編.私法研究(第1卷)[C].北京:中國政法大學(xué)出版社，2002.36.

[2]高慶年.政府的自利性及其法律調(diào)控[J].探索，2008(1).

[3]顏運秋，周曉明.公益訴訟制度比較研究[J].法治研究，2011(11).

[4]顏運秋，許清清，周曉明.好事者除外:公益訴訟原告資格標(biāo)準(zhǔn)[J].湖南科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2012(2).