跨區(qū)域環(huán)境行政公益訴訟——檢察院原告資格的SWOT分析

林冉冉

安徽大學(xué)法學(xué)院，安徽 合肥230601

一、引言

所謂環(huán)境行政公益訴訟，就是指環(huán)境行政主體違法履行職責(zé)或者不履行法定職責(zé)，致使環(huán)境公共利益受到損害或者可能受到損害的情況之下，為維護(hù)公共利益而由檢察院、公民、法人或其他組織依法針對(duì)環(huán)境行政主體所提起的行政訴訟。面對(duì)日益嚴(yán)重的環(huán)境污染現(xiàn)狀，中國(guó)卻遲遲未構(gòu)建環(huán)境行政公益訴訟制度的障礙之一便是環(huán)境行政公益訴訟原告資格的不確定，加之跨區(qū)域訴訟費(fèi)用高、被告難以確認(rèn)等因素使得跨區(qū)域環(huán)境行政公益訴訟更是難上加難。鑒于我國(guó)目前的司法現(xiàn)狀，檢察機(jī)關(guān)的起訴能力高于個(gè)人、法人及其他組織，因此本文建議賦予檢察機(jī)關(guān)跨區(qū)域環(huán)境行政公益訴訟的原告資格。

二、檢察院跨區(qū)域環(huán)境行政公益訴訟原告資格的優(yōu)勢(shì)分析(Strength)

2014年10月20日，貴州金沙檢察院狀告環(huán)保局是我國(guó)首例檢察機(jī)關(guān)跨區(qū)域環(huán)境公益行政訴訟。據(jù)此，在我國(guó)檢察院跨區(qū)域提起環(huán)境行政公益訴訟主要有以下幾點(diǎn)優(yōu)勢(shì):

(一)獨(dú)立于政府機(jī)關(guān)的法人地位

對(duì)于原告資格的確定，有學(xué)者建議應(yīng)賦予環(huán)保行政部門(mén)環(huán)境行政公益訴訟的原告資格，但本文不贊同此種觀點(diǎn)。很多污染企業(yè)是當(dāng)?shù)卣募{稅大戶(hù)及重點(diǎn)保護(hù)對(duì)象，而環(huán)保部門(mén)是一個(gè)屬于“條塊管”的機(jī)關(guān)，其人員編制、財(cái)政預(yù)算均受制于當(dāng)?shù)卣９识?，?dāng)?shù)丨h(huán)保部門(mén)的執(zhí)法會(huì)受到政府的阻礙，當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門(mén)尚且如此，外地環(huán)保部門(mén)跨區(qū)域執(zhí)法更是困難重重。但檢察院是“條條管”機(jī)關(guān)，其行使權(quán)利不受當(dāng)?shù)卣母缮?。例如德?guó)的公益代表人制，該機(jī)制規(guī)定不同級(jí)別的檢察官分別擔(dān)任相應(yīng)級(jí)別的公益代表人參與相關(guān)的行政公益訴訟。因此借鑒這一制度，在跨區(qū)域環(huán)境行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)可以層報(bào)共同的上級(jí)機(jī)關(guān)由該機(jī)關(guān)確定管轄法院。

(二)較高的專(zhuān)業(yè)知識(shí)與方便的求助途徑

跨區(qū)域環(huán)境行政公益訴訟需要原告具有大量的環(huán)境科學(xué)知識(shí)、法律實(shí)體與法律程序等方面的知識(shí)，且環(huán)境問(wèn)題取證困難、污染檢測(cè)常常需要高科技性支持。這決定了檢察院作為原告比公民、法人及其他社會(huì)組織作為原告具有無(wú)可比擬的優(yōu)勢(shì)。一方面，檢察院作為檢察機(jī)關(guān)其工作人員大多都是接受了全日制的法本教育，具備法律實(shí)體與法律程序上的知識(shí)，又在日常的工作中與法院工作人員較為熟悉，便于提起訴訟。另一方面，檢察院有自偵部門(mén)，具備基礎(chǔ)的調(diào)查取證能力，即使對(duì)于較為專(zhuān)業(yè)的環(huán)境檢測(cè)問(wèn)題其無(wú)法進(jìn)行時(shí)，仍可以以其國(guó)家機(jī)關(guān)的身份尋求其他機(jī)關(guān)的幫助。

(三)活動(dòng)的公益性

常見(jiàn)的環(huán)境行政訴訟，是針對(duì)環(huán)境管理行政機(jī)關(guān)的作為或不作為提出的，其損害主體具有特定性。但是跨區(qū)域環(huán)境公益行政訴訟的被訴行政行為損害的是不特定社會(huì)多數(shù)人的環(huán)境權(quán)利。例如案例中，佳樂(lè)公司噪音污染的損害對(duì)象是不特定的對(duì)象，環(huán)保局逾期不對(duì)其處罰造成國(guó)有財(cái)政資金損失，這兩種情況下公民或社會(huì)組織不會(huì)提起環(huán)境行政公益訴訟，尤其當(dāng)損害主體是財(cái)政資金時(shí)更不會(huì)有人主動(dòng)提出訴訟，但是檢察院的國(guó)家機(jī)關(guān)為人民服務(wù)的性質(zhì)決定了其活動(dòng)的公益性與合理性。

三、檢察院跨區(qū)域環(huán)境行政公益訴訟原告資格的短板分析(Weakness、Threaten)

(一)行使權(quán)力于法無(wú)據(jù)

首先，立法方面對(duì)行政公益訴訟遲遲未給予回應(yīng)，使得檢察院在跨區(qū)域行使訴訟權(quán)之時(shí)無(wú)強(qiáng)大的法律做后盾。行政公益訴訟尚無(wú)法條明確規(guī)定，跨區(qū)域環(huán)境行政公益訴訟要得到法律支持就更需要翹首以盼。

其次，環(huán)境行政公益訴訟的舉證責(zé)任要不要采用“舉證責(zé)任倒置”也是眾多學(xué)者的討論熱點(diǎn)。傳統(tǒng)的行政訴訟中采用的是“舉證責(zé)任倒置”的模式，這是因?yàn)榭紤]到公民作為個(gè)體面對(duì)強(qiáng)大的政府機(jī)關(guān)處于明顯的劣勢(shì)，倒置舉證責(zé)任將有利于保護(hù)公民的權(quán)利。但檢察院作為原告是雙方都是行政機(jī)關(guān)，此種情況下是否需要采用舉證責(zé)任倒置呢?這一問(wèn)題將在下文進(jìn)行詳細(xì)解答。

最后，選擇訴訟就要搞清受理案件的法院的級(jí)別與地域，在沒(méi)有環(huán)境行政公益訴訟時(shí)，大多數(shù)人選擇直接提起民事公益訴訟，或者有檢察院直接提起民事訴訟，而不對(duì)環(huán)境行政部門(mén)的不作為提起訴訟。這種訴訟屬于違法行為、結(jié)果發(fā)生地、被告所在地三者重合的類(lèi)型，按照民事訴訟法的管轄原理，在選擇法院時(shí)直接按照原告就被告進(jìn)行。本案中，跨區(qū)域環(huán)境行政公益訴訟的違法行為地在金沙縣，按照行政訴訟法的規(guī)定受理此案件的法院為金沙縣基層法院，但是實(shí)際審理機(jī)關(guān)為遵義仁市法院。那么管轄法院究竟改如何確定呢?如果由金沙縣法院管轄則無(wú)跨區(qū)域訴訟之說(shuō)，否則將進(jìn)行耗時(shí)耗力的跨區(qū)域訴訟。因此法院管轄地不明確將導(dǎo)致此類(lèi)案件是否屬于跨區(qū)域環(huán)境行政公益訴訟。

(二)工作壓力增大

在過(guò)去的一年里，檢察機(jī)關(guān)督促偵查機(jī)關(guān)立案21236件，追加逮捕27496人，追加起訴32280人，提出抗訴7146件;在民事訴訟和行訴訟方面，提出抗訴及再審檢察建議9378件，對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)中的違法違規(guī)情形提出檢察建議共33l07件。由此可見(jiàn)，檢察機(jī)關(guān)的日常工作早已異常繁忙，此時(shí)如果把跨區(qū)域環(huán)境行政公益訴訟的原告資格賦予其，則行政公益訴訟、環(huán)境公益訴訟的主體資格必將一起打包強(qiáng)加在其身上。且一旦法律以明文方式將其原告資格固定下來(lái)，也必將制定對(duì)它的相應(yīng)的監(jiān)督方式，若檢察院疲于行使原告資格進(jìn)行上訴，則狀告它不作為的訴訟將隨之而來(lái)。一邊做原告一邊做被告，由此可能導(dǎo)致檢察院會(huì)接受申訴，答應(yīng)提起跨區(qū)域的環(huán)境行政部門(mén)提起訴訟，但當(dāng)事人走后就會(huì)什么事也不干，積極應(yīng)付自己做被告的案件。

(三)費(fèi)用如何支付不清楚

這里涉及的費(fèi)用主要與民事案件所涉及的費(fèi)用相同，民事訴訟具有私益性，所有的費(fèi)用由敗訴方承擔(dān)，但是跨區(qū)域環(huán)境行政公益訴訟花費(fèi)大耗時(shí)長(zhǎng)，如果檢察院勝訴則所有費(fèi)用由污染環(huán)境一方承擔(dān)無(wú)可厚非，但如果檢察院一方敗訴，那費(fèi)用由誰(shuí)支付呢?

當(dāng)這種起訴是個(gè)別偶爾的案件時(shí)，檢察院愿意支付，畢竟這將會(huì)使它成為上級(jí)嘉獎(jiǎng)的事項(xiàng)。但當(dāng)這一習(xí)慣成為一種法律規(guī)定的制度時(shí)，試問(wèn)檢察院還會(huì)這么積極嗎?檢察院會(huì)以資金缺乏怠于起訴此類(lèi)案件。現(xiàn)今跨區(qū)域民事執(zhí)行難就是一個(gè)典型的警示，其原因之一就是外出補(bǔ)貼較少，執(zhí)行人員不愿意外出，接到外出任務(wù)后找各種理由敷衍過(guò)去，導(dǎo)致債權(quán)收購(gòu)交易日益猖獗。如果檢察院跨區(qū)域進(jìn)行環(huán)境公益訴訟，沒(méi)有物質(zhì)的保障難免會(huì)重蹈民事執(zhí)行的覆轍。

四、檢察院跨區(qū)域環(huán)境行政公益訴訟原告資格的展望(Opportunity)

(一)確立實(shí)體法依據(jù)

1．英德的原告身份借鑒

英國(guó)與德國(guó)的環(huán)境行政公益訴訟確立較早，制度較為成熟，對(duì)我國(guó)檢察機(jī)關(guān)行使跨區(qū)域環(huán)境訴訟最有借鑒意義。英國(guó)法律規(guī)定，檢察總長(zhǎng)有權(quán)阻止一切違法行為以及可以為公共利益依職權(quán)對(duì)行政行為進(jìn)行司法審查。德國(guó)通過(guò)建立公益代表人制度賦予了各級(jí)檢察官為維護(hù)公共利益參加案件審理的權(quán)利。2015年新的《行政法司法解釋》規(guī)定了行政訴訟中首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的制度，這是行政訴訟的一大進(jìn)步，也對(duì)檢察院跨區(qū)域環(huán)境行政公益訴訟做了鋪墊。參考英德的法律設(shè)計(jì)及以我國(guó)的司法解釋為基礎(chǔ)，可以對(duì)檢察院跨區(qū)域環(huán)境行政公益訴訟的原告資格作如下規(guī)定:檢察院有權(quán)跨區(qū)域提環(huán)境行政公益訴訟，訴訟時(shí)由各級(jí)檢察長(zhǎng)代表檢察機(jī)關(guān)應(yīng)訴(檢察長(zhǎng)確無(wú)時(shí)間到庭的可以委托其他主要負(fù)責(zé)人代為參加)。

2．倒置舉證責(zé)任理由分析

雖然檢察院跨區(qū)域環(huán)境行政公益訴訟，原被告雙方都是行政機(jī)關(guān)，與行政訴訟中舉證責(zé)任倒置的設(shè)立原理不符，但是從實(shí)踐以及減輕檢察院的工作來(lái)看這一制度任然有必要。首先從司法實(shí)踐來(lái)看，檢察院代表的是廣大權(quán)利受害或有預(yù)期可能受害是廣大民眾。從其本質(zhì)來(lái)說(shuō)檢察院是廣大受害民眾的代理人，民眾所處的弱勢(shì)地位轉(zhuǎn)移到了檢察院的身上，此時(shí)其已不是高高在上的國(guó)家權(quán)利機(jī)關(guān)，其有權(quán)利在法庭上享受與民眾同等的待遇。其次，舉證責(zé)任倒置可以督促環(huán)境行政部門(mén)依法行政積極行政，避免本文案例中環(huán)保局局長(zhǎng)所說(shuō)的“軟執(zhí)行”。最后，舉證責(zé)任倒置可以減輕檢察機(jī)關(guān)的工作壓力。檢察院要對(duì)刑事、民事、行政活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，還要配合公安機(jī)關(guān)起訴，同時(shí)對(duì)貪污賄賂案件要進(jìn)行偵查，其工作壓力非常之大。倒置舉證責(zé)任，檢察院只需證明其代表的廣大市民有受害的現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)，或有受害的可能，在審理中應(yīng)訴即可，這樣極大地減輕了檢察機(jī)關(guān)的工作壓力，也能增加其進(jìn)行公益訴訟的積極性。

3．管轄法院的選擇分析

檢察機(jī)關(guān)跨區(qū)域訴訟的情況主要可以分為兩類(lèi)，一是原被告屬于同一個(gè)區(qū)域，但是有管轄權(quán)的法院不在本區(qū)域，如本案金沙縣檢察院與環(huán)保局同在金沙縣，但是污染問(wèn)題的不作為由遵義仁懷市檢察院審理;二是原被告所屬不同行政區(qū)劃，但是所在行政區(qū)劃的級(jí)別相同，例如同隸屬于某一地級(jí)市或某一省。如果屬于第一種類(lèi)型，以河流污染為例，本文認(rèn)為以對(duì)河流有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)所在地確定管轄法院是明智之舉。這樣可以避免原被告關(guān)于管轄權(quán)的爭(zhēng)議，也能使得管轄法院秉公審判，不受排污地政府政策的干擾。如果是第二種類(lèi)型，可以適用原告就被告的原則，由不作為部門(mén)所在地的法院管轄，此種管轄的好處是方便被告應(yīng)訴及督促污染企業(yè)改正與執(zhí)行判決。如果原告認(rèn)為被告所在地法院不適合管理此案，則可以層報(bào)與被告所在地共同的上級(jí)人民政府所在地的人大常委會(huì)，由改人大常委會(huì)討論確定管轄法院。

(二)三種途徑減壓

1．采取窮盡救濟(jì)原則。即使面對(duì)日益增多的環(huán)境污染問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)跨區(qū)域行使環(huán)境行政公訴權(quán)的條件和范圍也不宜規(guī)定得過(guò)于寬泛，同時(shí)為了防止檢察機(jī)關(guān)受理的申訴過(guò)多工作壓力增大，可以借鑒日本的訴訟前置程序。①對(duì)此，我國(guó)可要求公民窮盡救濟(jì)手段后才能向法院申請(qǐng)跨區(qū)域環(huán)境行政公益訴訟，而且檢察院也只對(duì)環(huán)境行政主體違法作為或不作為，致使社會(huì)公共利益因此受到重大損害或者可能受到重大損害的特定事項(xiàng)來(lái)行使。

2．授權(quán)環(huán)保NGO等社會(huì)公益團(tuán)體。行政訴訟多年來(lái)未確立公益訴訟的原因之一可能是處于對(duì)原告資格嚴(yán)格限制可以防止濫訴，避免司法資源的浪費(fèi)以及確保國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)威性的考慮。但長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)老百姓一直處于厭訴狀態(tài)，“民告官”的訴訟起步晚老百姓更是不想告也不敢告，在這樣一種氛圍下根本我國(guó)目前不會(huì)出現(xiàn)濫訴的現(xiàn)象。對(duì)于跨區(qū)域進(jìn)行環(huán)境行政公益訴訟這一和自身利益不緊密相關(guān)的事，民眾恐怕更是避之不及。因此，可以授權(quán)于環(huán)保NGO等社會(huì)公益團(tuán)體，這些團(tuán)體在與政府機(jī)關(guān)等進(jìn)行協(xié)商談判監(jiān)督等方面較公民個(gè)人更有法律知識(shí)及時(shí)間。

3．進(jìn)入訴訟程序后可以與原告達(dá)成和解。關(guān)于原被告和解問(wèn)題可以參照民事訴訟中的調(diào)解，即環(huán)境行政機(jī)關(guān)采取了相應(yīng)的補(bǔ)救措施，達(dá)到了保護(hù)環(huán)境公益的目的后，原被告可以在法院的主持下雙方達(dá)成和解。由此可以提高行政效率，節(jié)約行政資源和司法資源。本文案例中，檢察機(jī)關(guān)最終撤訴就是因?yàn)榄h(huán)保部門(mén)積極采取了補(bǔ)救措施，檢察機(jī)關(guān)再訴訟已無(wú)實(shí)際履行的必要，撤訴后極大地提高了其工作效率也為環(huán)檢法三方減輕了工作壓力。

(三)環(huán)境行政公益訴訟的有關(guān)訴訟費(fèi)

檢察院跨區(qū)域環(huán)境行政公益訴訟的目的是為了維護(hù)大多數(shù)人或不特定多數(shù)人乃至整個(gè)社會(huì)的公共利益，并不是為了維護(hù)自身利益。不能因?yàn)樵V訟費(fèi)用的負(fù)擔(dān)而打擊了檢察院及環(huán)保NGO等組織維護(hù)環(huán)境公益的積極性。

1．為了調(diào)動(dòng)檢察院人員異地訴訟的積極性，應(yīng)當(dāng)提高對(duì)外出執(zhí)法的工作人員的住宿餐飲及車(chē)船費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)較低是的法院執(zhí)行人員都不愿意外出執(zhí)行，如果檢察院異地訴訟的補(bǔ)貼也按照目前的標(biāo)準(zhǔn)將很難調(diào)動(dòng)檢察人員的積極性，這一制度的推廣也將迎來(lái)困境。

2．可以建立一個(gè)環(huán)境行政公益訴訟的基金。各級(jí)財(cái)政部門(mén)將每年對(duì)污染環(huán)境的企業(yè)的罰款按照10%的比例存入到該基金賬戶(hù)，該資金主要用于對(duì)檢察院人員異地訴訟的補(bǔ)貼與獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)，對(duì)于個(gè)人或社會(huì)組織進(jìn)行的異地環(huán)境行政公益訴訟的支持。具體做如下安排:首先用作對(duì)個(gè)人和社會(huì)組織異地訴訟的獎(jiǎng)勵(lì)，其次，若敗訴則由這項(xiàng)基金支付其訴訟所有的花費(fèi)，原告則不必因社會(huì)公益訴訟的敗訴而個(gè)人買(mǎi)單。最后，這項(xiàng)基金，應(yīng)當(dāng)用作對(duì)跨區(qū)域環(huán)境行政公益訴訟律師、檢察機(jī)關(guān)工作人員、及熱愛(ài)公益環(huán)境訴訟的個(gè)人與組織的培訓(xùn)。

五、結(jié)語(yǔ)

建立跨區(qū)域環(huán)境公益行政訴訟制度是彌補(bǔ)傳統(tǒng)環(huán)境行政機(jī)關(guān)管理不足的需要，是對(duì)公民環(huán)境權(quán)的保障、是順應(yīng)國(guó)際環(huán)境保護(hù)的號(hào)召。通過(guò)立法賦予檢察院原告資格、規(guī)范舉證責(zé)任、明確管轄法院;前置訴訟程序及創(chuàng)新訴訟方式可以減輕檢察院的工作壓力，明確訴訟費(fèi)用的支付，來(lái)源，并對(duì)其進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，有了利于完善這一制度的發(fā)展。此外跨區(qū)域訴訟時(shí)間長(zhǎng)花費(fèi)大，行政機(jī)關(guān)侵害環(huán)境的作為與不作為在任何時(shí)候均應(yīng)受到追究，故跨區(qū)域環(huán)境行政公益訴訟不應(yīng)受訴訟時(shí)效的限制，跨區(qū)域環(huán)境行政公益訴訟只有這樣規(guī)定，才能更有益于環(huán)境保護(hù)及促進(jìn)環(huán)境行政部門(mén)積極作為，從根本上保護(hù)好我們唯一是生存環(huán)境。

［ 注 釋 ］

①日本法律規(guī)定只有居民向監(jiān)察委員會(huì)提起了監(jiān)察請(qǐng)求后對(duì)其采取的措施仍然不服的，才可以居民身份提起訴訟．

［1］蔣莉，馬飛．我國(guó)環(huán)境行政公益訴訟制度初探［J］．理論與改革，2005．05．

［2］林麗．關(guān)于環(huán)境行政公益訴訟的法律思考［J］．河北法學(xué)，2007，8，25(8)．

［3］夏云嬌，王國(guó)飛．國(guó)外環(huán)境行政公益訴訟相關(guān)立法對(duì)我國(guó)的啟示——以美國(guó)、日本為例［J］．湖北社會(huì)科學(xué)，2007．4．