張 寧

(安徽工程大學(xué) 人文學(xué)院，安徽 蕪湖241000)

2014年12月22日，國務(wù)院公布了《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》(以下簡稱暫行條例)，《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》終于在社會(huì)的廣泛關(guān)注中揭開了面紗，該條例共計(jì)6章35條，依據(jù)整合職責(zé)、物權(quán)穩(wěn)定、方便群眾、嚴(yán)格管理的原則，規(guī)定了不動(dòng)產(chǎn)登記的登記機(jī)構(gòu)、登記薄冊(cè)、登記程序、登記信息共享與保護(hù)等內(nèi)容。統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記對(duì)于界定不動(dòng)產(chǎn)歸屬、明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，促進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)交易，優(yōu)化政府行政管理職能具有重要意義。暫行條例的公布標(biāo)志著我國不動(dòng)產(chǎn)登記立法的最終完成，但是相對(duì)粗放的暫行條例依然不能滿足我國不動(dòng)產(chǎn)登記的實(shí)踐需要。我國的不動(dòng)產(chǎn)登記制度仍然有待進(jìn)一步細(xì)化和完善，故對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)登記立法的研究并不因暫行條例的公布而止步，相反暫行條例將成為我國不動(dòng)產(chǎn)登記立法研究的新起點(diǎn)。為此筆者依據(jù)《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》的相關(guān)條文，對(duì)有關(guān)規(guī)定進(jìn)行評(píng)析并提出完善的建議，以期對(duì)完善不動(dòng)產(chǎn)登記制度有所裨益。

一、關(guān)于總則的評(píng)析與建議

(一)我國不動(dòng)產(chǎn)登記的現(xiàn)狀及缺陷

當(dāng)前，我國的不動(dòng)產(chǎn)登記分屬不同部門負(fù)責(zé)，形成了一套復(fù)雜、繁瑣的不動(dòng)產(chǎn)登記體系。集體土地所有權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)由國土資源部門依據(jù)《土地管理法》、《土地登記辦法》進(jìn)行登記;房屋所有權(quán)和他項(xiàng)權(quán)由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門依據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》、《房屋登記辦法》進(jìn)行登記;農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)由農(nóng)業(yè)部依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》進(jìn)行登記;林木所有權(quán)和林地使用權(quán)由林業(yè)主管部門依據(jù)《森林法》、《林木和林地權(quán)屬登記管理辦法》進(jìn)行登記。草原、水面灘涂的養(yǎng)殖使用權(quán)、海域使用權(quán)等也由相應(yīng)的農(nóng)業(yè)部門、海洋行政主管部門負(fù)責(zé)登記。這種條塊分割的不動(dòng)產(chǎn)登記體系使得登記機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一、登記依據(jù)不統(tǒng)一，登記薄和權(quán)屬證書不統(tǒng)一，既增加行政管理的成本，降低了行政效率，也不利于建立統(tǒng)一的歸屬明晰流轉(zhuǎn)順暢的產(chǎn)權(quán)制度，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的需求?！段餀?quán)法》第十條第二款規(guī)定，國家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一的登記制度。統(tǒng)一登記的范圍、登記機(jī)構(gòu)、登記辦法，由法律、行政法規(guī)規(guī)定，這為統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記提供了法律依據(jù)，無論是管理部門還是專家學(xué)者都對(duì)制定統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記法形成了廣泛共識(shí)，在不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記問題上已經(jīng)不存在分歧，但是對(duì)于統(tǒng)一的范圍、統(tǒng)一到何種程度尚存異議。

對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)登記統(tǒng)一到何種程度?一直以來就存在“大統(tǒng)一”和“小統(tǒng)一”兩種觀點(diǎn)。前者是指以土地為基礎(chǔ)，將與土地有關(guān)的所有不動(dòng)產(chǎn)均納入統(tǒng)一登記;后者是指僅僅將土地和房屋及地上建筑物、構(gòu)筑物等進(jìn)行統(tǒng)一登記［1］。暫行條例第五條規(guī)定:“下列不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利，依照本條例的規(guī)定辦理登記:(一)集體土地所有權(quán);(二)房屋等建筑物、構(gòu)筑物所有權(quán);(三)森林、林木所有權(quán);(四)耕地、林地、草地等土地承包經(jīng)營權(quán);(五)建設(shè)用地使用權(quán);(六)宅基地使用權(quán);(七)海域使用權(quán);(八)地役權(quán);(九)抵押權(quán);(十)法律規(guī)定需要登記的其他不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利”。該條以明文列舉與兜底條款并用的方式明確需要登記的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利范圍，當(dāng)屬采納了“大統(tǒng)一”的觀點(diǎn)，將與土地有關(guān)的不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一登記，如此便可在整合各個(gè)登記機(jī)構(gòu)職能的基礎(chǔ)上，構(gòu)建以土地為核心的完整的不動(dòng)產(chǎn)登記制度，這對(duì)于市場經(jīng)濟(jì)體系的發(fā)展與完善，保證不動(dòng)產(chǎn)交易的便捷與安全具有重要意義。但是，暫行條例還是遺漏了部分重要的自然資源物權(quán)，如探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)等。雖然依據(jù)我國《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》、《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》、《取水許可和水資源費(fèi)征收管理辦法》等法律規(guī)定，探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)未規(guī)定登記薄，只給權(quán)利人頒發(fā)相應(yīng)的權(quán)屬證書:勘查許可證、采礦許可證和取水許可證。但是，這樣的管理方式具有濃厚的行政審批色彩，不利于對(duì)權(quán)利人權(quán)利的保護(hù)，也容易滋生腐敗與尋租行為，可以參照建設(shè)用地使用權(quán)出讓的方式，將探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)改造成民事性質(zhì)的用益物權(quán)。以此次不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記為契機(jī)，通過改革自然資源利用方式，將自然資源的利用由行政審批向市場機(jī)制配置的方式轉(zhuǎn)變，作為用益物權(quán)的探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)也將進(jìn)入統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記。筆者建議在未來制定不動(dòng)產(chǎn)登記條例的實(shí)施細(xì)則的時(shí)候，將該三種自然資源物權(quán)納入統(tǒng)一的物權(quán)登記中去，為自然資源物權(quán)市場化改革奠定基礎(chǔ)。

(二)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的規(guī)定及評(píng)析

在暫行條例出臺(tái)之前，關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的設(shè)置存在較大爭議，主要有兩種觀點(diǎn):一是基層人民法院［2］;二是行政機(jī)關(guān)，而該說既有主張統(tǒng)一在房地產(chǎn)登記機(jī)關(guān)，也有主張統(tǒng)一在國土資源部門，還有主張?jiān)O(shè)立專門負(fù)責(zé)登記活動(dòng)的單獨(dú)的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)［3］。任何的改革都是在現(xiàn)實(shí)條件約束下進(jìn)行的，就登記機(jī)構(gòu)的歷史沿革和現(xiàn)實(shí)國情來看，基層法院不適合承擔(dān)不動(dòng)產(chǎn)登記的重任。作為國家司法審判機(jī)關(guān)的人民法院承擔(dān)不動(dòng)產(chǎn)登記工作與其自身的性質(zhì)、地位、任務(wù)、職責(zé)等均不相符，況且當(dāng)前各個(gè)基層法院的審判任務(wù)已經(jīng)十分繁重，根本無力承擔(dān)不動(dòng)產(chǎn)登記的職能。在我國，一直以來都是行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)不動(dòng)產(chǎn)登記的，在民國初期不動(dòng)產(chǎn)登記是由當(dāng)時(shí)作為行政機(jī)構(gòu)的地政局進(jìn)行的，目前登記機(jī)構(gòu)雖然沒有統(tǒng)一，但無一例外的都是行政機(jī)構(gòu)，故由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)不動(dòng)產(chǎn)登記職能是現(xiàn)實(shí)、理性的選擇，問題的關(guān)鍵在于選擇哪個(gè)行政機(jī)構(gòu)作為未來統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)。暫行條例第六條第一款規(guī)定:“國務(wù)院國土資源主管部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)督全國不動(dòng)產(chǎn)登記工作?！痹摋l第二款規(guī)定:“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)確定一個(gè)部門為本行政區(qū)域的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)不動(dòng)產(chǎn)登記工作，并接受上級(jí)人民政府不動(dòng)產(chǎn)登記主管部門的指導(dǎo)和監(jiān)督?！庇纱丝梢?，暫行條例只是確定了不動(dòng)產(chǎn)登記的指導(dǎo)監(jiān)督機(jī)構(gòu)是國土資源主管部門，并沒有確定不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)，而是授權(quán)給縣級(jí)以上地方人民政府來確定。這也意味著未來在全國范圍內(nèi)，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)并不完全統(tǒng)一，各地的具體登記機(jī)構(gòu)為何部門則取決于縣級(jí)以上地方人民政府的授權(quán)。

統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記重要的一個(gè)方面就在于登記機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一，而暫行條例并沒有實(shí)現(xiàn)完全意義上登記機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一，造成這種尷尬局面的原因或許在于未能打破部門利益的藩籬。在2013年11月20日的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，由國土資源部負(fù)責(zé)指導(dǎo)監(jiān)督全國土地、房屋、草原、林地、海域等不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，但由于國務(wù)院沒有明確地方的登記監(jiān)管機(jī)關(guān)和不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)如何統(tǒng)一，因此，在不動(dòng)產(chǎn)登記條例起草過程中，有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，國務(wù)院明確規(guī)定了由國土資源部負(fù)責(zé)指導(dǎo)監(jiān)督全國的土地、房屋等不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的職責(zé)，那么出于管理與業(yè)務(wù)指導(dǎo)上的方便和對(duì)口，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)該為國土資源部門。全國也已有17個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)明確了由國土資源部門牽頭負(fù)責(zé)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記職責(zé)整合工作;而另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)尊重各地實(shí)踐，不應(yīng)都統(tǒng)一到國土部門［4］。暫行條例作為各方觀點(diǎn)妥協(xié)、調(diào)和的結(jié)果，最終也未能形成一致的意見，而是規(guī)定縣級(jí)以上地方政府按照實(shí)際情況確定登記機(jī)構(gòu)，可能是國土部門，也可能是住建部門或其他部門。

值得注意的是，與征求意見稿相比，暫行條例第七條除了規(guī)定“不動(dòng)產(chǎn)登記由不動(dòng)產(chǎn)所在地的縣級(jí)人民政府不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)辦理”之外，增加規(guī)定了“直轄市、社區(qū)的市人民政府可以確定本級(jí)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)統(tǒng)一辦理所屬各區(qū)的不動(dòng)產(chǎn)登記”。相較于征求意見稿的規(guī)定，這樣的規(guī)定有望在直轄市、設(shè)區(qū)的市的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)登記機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一，較之征求意見稿有了進(jìn)步，但是距離全國統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的要求依然相差甚遠(yuǎn)。

(三)不動(dòng)產(chǎn)登記最終目標(biāo)是建立全國統(tǒng)一的登記機(jī)構(gòu)

不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一，不僅僅是將目前眾多的登記機(jī)構(gòu)統(tǒng)一到一個(gè)登記機(jī)構(gòu)中，也要在全國范圍內(nèi)確定唯一的登記機(jī)構(gòu)來承擔(dān)不動(dòng)產(chǎn)登記重任。不動(dòng)產(chǎn)是社會(huì)財(cái)富最重要的組成部分，房屋是自然人安身立命之所在，土地等自然資源是市場經(jīng)濟(jì)最重要的經(jīng)濟(jì)要素之一，如果在全國范圍內(nèi)登記機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一，既給不動(dòng)產(chǎn)交易帶來安全隱患，也不利于統(tǒng)一的市場經(jīng)濟(jì)體制。統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記意味著不動(dòng)產(chǎn)登記薄、不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書需要統(tǒng)一的制式，如果全國范圍內(nèi)存在不同的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)，由這些不同登記機(jī)構(gòu)制作、保存、管理的登記薄如何統(tǒng)一制式，不同機(jī)構(gòu)頒發(fā)的權(quán)屬證書如何統(tǒng)一、權(quán)屬證書在全國范圍內(nèi)是否還具有統(tǒng)一的效力等?這些問題殊值深入思考。故筆者認(rèn)為，授權(quán)地方政府確定不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的方式違背不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的初衷，應(yīng)當(dāng)排除部門利益、行業(yè)利益干擾，確定國土部門或住建部門亦或成立獨(dú)立的不動(dòng)產(chǎn)登記局作為不動(dòng)產(chǎn)登記唯一的機(jī)構(gòu)，真正實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一。

二、關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記薄的評(píng)析與建議

(一)何謂不動(dòng)產(chǎn)登記薄

不動(dòng)產(chǎn)登記薄是不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)依據(jù)法定的程序和標(biāo)準(zhǔn)制作的，用以記載不動(dòng)產(chǎn)自然狀況、權(quán)利狀況及其它情況，并由登記機(jī)構(gòu)保存、管理具有法律效力的專用薄冊(cè)［5］。在《物權(quán)法》之前，《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等都沒有對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記薄做出規(guī)定，無論是理論上還是實(shí)務(wù)上都存在重權(quán)屬證書、輕不動(dòng)產(chǎn)登記薄的傾向;《物權(quán)法》首次對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記薄做出了原則性的規(guī)定，暫行條例在第二章第八條至第十三條共計(jì)6個(gè)條文對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記薄做出了科學(xué)完善的規(guī)定。

第八條規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)以不動(dòng)產(chǎn)單元為基本單位進(jìn)行登記，且不動(dòng)產(chǎn)單元具有唯一性。物權(quán)要求權(quán)利標(biāo)的特定，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)也不例外。無論是土地、房屋或者其他不動(dòng)產(chǎn)都不能在物理意義上加以分割而只能在法律技術(shù)上使其特定化，因此能夠進(jìn)行登記的不動(dòng)產(chǎn)都要具備以下條件:具有明確的界址、界線;具備空間上的確定性與唯一性;具有相對(duì)獨(dú)立的使用價(jià)值。依據(jù)該條第三款的規(guī)定，登記的內(nèi)容包括不動(dòng)產(chǎn)的自然狀況、權(quán)屬狀況和其他事項(xiàng)。由此可見，我國不動(dòng)產(chǎn)登記薄系采“物的編成主義”，即不動(dòng)產(chǎn)這一“物”在登記薄中處于核心地位，在該體例下，一宗土地設(shè)置一份登記薄頁，在該頁中列明該宗土地上的各種權(quán)利關(guān)系，德國、日本、瑞士等國家皆采此例。第九條規(guī)定了不動(dòng)產(chǎn)登記薄的形式，規(guī)定應(yīng)當(dāng)采用電子介質(zhì)，暫不具備條件的可以采用紙質(zhì)介質(zhì)。這個(gè)一改征求意見稿“可以采用紙質(zhì)介質(zhì)，也可以采用電子介質(zhì)”的規(guī)定，明確應(yīng)當(dāng)采用電子介質(zhì)形式，并對(duì)電子介質(zhì)的形式與電子向紙質(zhì)的轉(zhuǎn)化做出規(guī)定，這符合我國不動(dòng)產(chǎn)登記的實(shí)踐做法。目前95%的市縣建立了登記數(shù)據(jù)庫，85%的市縣建立了信息系統(tǒng)，土地登記和產(chǎn)權(quán)查詢基本實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)和電子化。暫行條例對(duì)電子介質(zhì)形式登記薄的備份、轉(zhuǎn)化、存儲(chǔ)、安全防護(hù)等做出規(guī)定，將進(jìn)一步規(guī)范實(shí)踐中廣泛應(yīng)用的電子信息登記，確保登記系統(tǒng)安全、穩(wěn)定運(yùn)行。第十條到第十三條分別規(guī)定了對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記工作人員、登記機(jī)構(gòu)的要求，即工作人員應(yīng)具備相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)與業(yè)務(wù)能力，登記機(jī)構(gòu)應(yīng)該將各類登記事項(xiàng)準(zhǔn)確、完整、清晰地記載于登記薄，指定專人保管登記薄并永久保存。暫行條例關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記薄的規(guī)定，既與國際通行的做法接軌，也符合我國當(dāng)前不動(dòng)產(chǎn)登記的現(xiàn)實(shí)，內(nèi)容較之《物權(quán)法》更加詳盡、細(xì)致。

(二)不動(dòng)產(chǎn)登記簿的法律效力

暫行條例雖然對(duì)登記簿做出了較多、較為全面的規(guī)定，與征求意見稿相比也增加了對(duì)登記機(jī)構(gòu)工作人員的職業(yè)要求，但是不動(dòng)產(chǎn)登記薄的規(guī)定并不完備，欠缺法律效力的內(nèi)容。不動(dòng)產(chǎn)登記薄作為國家依法設(shè)置的文件，具有法律效力，體現(xiàn)在不動(dòng)產(chǎn)登記薄的推定效力和公信力兩個(gè)方面。雖然在原則上，《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》是關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記的方式、方法等內(nèi)容的程序性行政法規(guī)，關(guān)于法律效力的實(shí)體內(nèi)容可以在《物權(quán)法》中做出規(guī)定，但是遺憾的是，《物權(quán)法》關(guān)于登記推定力的規(guī)定并不明確。

推定效力是指不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)經(jīng)過登記的，推定其登記狀態(tài)的物權(quán)與真實(shí)物權(quán)一致的效力。包括兩個(gè)方面的內(nèi)容:一凡是不動(dòng)產(chǎn)登記薄上記載的物權(quán)就推定該權(quán)利是存在的，而被注銷的權(quán)利則推定該權(quán)利不存在;二是凡是不動(dòng)產(chǎn)登記薄記載的權(quán)利人推定為該不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的權(quán)利人，而被注銷的權(quán)利人推定為不是該不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的權(quán)利人。而物權(quán)法第16條第1句:“不動(dòng)產(chǎn)登記薄是物權(quán)歸屬和內(nèi)容的依據(jù)”，如此表述不動(dòng)產(chǎn)登記薄的推定效力產(chǎn)生了法律上的歧義，對(duì)此該如何理解有不同意見。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，這是不動(dòng)產(chǎn)登記薄推定效力的法律規(guī)定，即依據(jù)不動(dòng)產(chǎn)登記薄上記載的內(nèi)容來確定物權(quán)權(quán)利人和物權(quán)內(nèi)容，即使與真實(shí)物權(quán)狀況不符，在沒有進(jìn)行變更登記之前，依然以登記薄記載內(nèi)容為準(zhǔn)判斷權(quán)利人和權(quán)利狀況［6］。而另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，該規(guī)定僅僅是賦予不動(dòng)產(chǎn)登記薄以證據(jù)資格，訴爭中的當(dāng)事人可以將不動(dòng)產(chǎn)登記薄作為訴訟證據(jù)使用［7］。推定效力是產(chǎn)生公信力的基礎(chǔ)與前提，正是在登記薄的記載具有推定效力的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步賦予登記的絕對(duì)效力，因信賴登記薄所記載之物權(quán)而以其為標(biāo)的進(jìn)行交易的人，即使該權(quán)利不存在或者內(nèi)容與實(shí)際狀況不符合，法律依舊會(huì)承認(rèn)該交易具有與真實(shí)物權(quán)存在時(shí)相同的法律效果，是為公信力。因此，在物權(quán)法關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記薄的推定效力存在歧義的情況下，暫行條例在第二章應(yīng)當(dāng)借鑒《德國民法典》第891條的規(guī)定:“在土地登記薄上，登記某人為某項(xiàng)權(quán)利的權(quán)利人的，就推定其權(quán)利屬于某人。在土地登記薄上，涂銷已登記之權(quán)利，就推定其權(quán)利不存在”，對(duì)登記薄的推定效力作出更加直接、明確的規(guī)定，通過這樣整合物權(quán)法中關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記薄法律效力的規(guī)定，實(shí)現(xiàn)程序法與實(shí)體法之間緊密銜接。遺憾的是，暫行條例對(duì)此依然付之闕如。

(三)不動(dòng)產(chǎn)登記薄的完善

暫行條例糾正了以往我國不動(dòng)產(chǎn)登記登記實(shí)踐中輕簿冊(cè)、重證書的趨勢，彌補(bǔ)不動(dòng)產(chǎn)登記簿立法空白，首次就不動(dòng)產(chǎn)登記簿的設(shè)置、內(nèi)容、保存、管理、查閱等做出了相對(duì)完整的規(guī)定。但是，不動(dòng)產(chǎn)登記簿的立法本身不僅僅是完善登記簿本身，更重要的在于賦予登記簿所記載之內(nèi)容以法律效力;為全面貫徹物權(quán)的公示公信原則，應(yīng)當(dāng)賦予不動(dòng)產(chǎn)登記簿的推定力和公信力，在暫行條例沒有規(guī)定的情況下，在法律上當(dāng)做如此解釋，待將來制定實(shí)施細(xì)則的時(shí)候再加以規(guī)定。

三、關(guān)于登記程序的評(píng)析與建議

(一)不動(dòng)產(chǎn)登記程序概述

不動(dòng)產(chǎn)登記程序是申請(qǐng)人申請(qǐng)、不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)受理申請(qǐng)并完成登記的步驟與過程。為保證不動(dòng)產(chǎn)登記的嚴(yán)肅性、權(quán)威性和公信力，法律要求申請(qǐng)人的登記申請(qǐng)、登記機(jī)構(gòu)的受理與審查均需符合法定的程序性要件。暫行條例第三章自第十四條至第二十二條共計(jì)9個(gè)條文，規(guī)定了不動(dòng)產(chǎn)登記的雙方申請(qǐng)和單方申請(qǐng)、提交材料、不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的初步審查和查驗(yàn)、受理期限、登記完成等內(nèi)容，充分體現(xiàn)出簡化程序、方便群眾的原則。統(tǒng)一的登記程序?qū)⑦M(jìn)一步提高登記效率，規(guī)范登記機(jī)構(gòu)的登記行為。

第十四條對(duì)基于雙方法律行為的物權(quán)變動(dòng)，規(guī)定必須由雙方當(dāng)事人共同申請(qǐng)，而對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)首次登記、非基于法律行為的物權(quán)變動(dòng)、變更登記、注銷登記、異議登記等可以單方申請(qǐng)。暫行條例區(qū)分不同的登記類型，并對(duì)不同類型登記的申請(qǐng)主體做出不同要求，登記類型的劃分基本上涵蓋了物權(quán)法當(dāng)中已經(jīng)規(guī)定的登記類型。與征求意見稿相比，暫行條例在第三條增加規(guī)定了首次登記、變更登記、轉(zhuǎn)移登記、注銷登記、更正登記、異議登記、預(yù)告登記、查封登記等登記類型，一方面登記類型與需要登記的物權(quán)種類相結(jié)合，構(gòu)成了完整的物權(quán)登記體系，另一方面，不同的登記類型適用相應(yīng)的登記程序，方便登記申請(qǐng)人進(jìn)行登記申請(qǐng)。

但是，暫行條例沒有整合物權(quán)法中關(guān)于登記的程序性規(guī)定，形成獨(dú)立明晰、適用方便的登記程序。如物權(quán)法十九條規(guī)定申請(qǐng)人在異議登記之日起15日內(nèi)不起訴的，異議登記失效，若異議最終不成立，給登記權(quán)利人造成損害的，由異議登記申請(qǐng)人承擔(dān)賠償責(zé)任。物權(quán)法二十條規(guī)定預(yù)告登記后如果債權(quán)消滅或者自能夠進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記之日起3個(gè)月內(nèi)未申請(qǐng)登記的，預(yù)告登記失效。在暫行條例沒有出臺(tái)之前，這些程序性的規(guī)范規(guī)定在物權(quán)法當(dāng)中僅僅是作為權(quán)宜之計(jì)，當(dāng)暫行條例頒布之后則應(yīng)當(dāng)納入到該條例中去，這是由物權(quán)法和不動(dòng)產(chǎn)登記條例各自不同的立法目的、法律定位所決定的，不動(dòng)產(chǎn)登記條例作為程序性的行政法規(guī)，應(yīng)該盡可能地包含涉及不動(dòng)產(chǎn)登記的主要程序性規(guī)范，為登記申請(qǐng)人提供明確、詳細(xì)的行為指引，最大程度上規(guī)范登記機(jī)構(gòu)的登記行為，故關(guān)于異議登記、預(yù)告登記的程序性規(guī)范應(yīng)納入到不動(dòng)產(chǎn)登記條例中，使得登記條例和物權(quán)法在適當(dāng)劃分各自功能的基礎(chǔ)上相得益彰，形成體系完整、邏輯自洽的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)實(shí)體法和程序法體系。

(二)登記機(jī)構(gòu)查驗(yàn)義務(wù)與賠償責(zé)任

暫行條例第十六條規(guī)定申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)對(duì)其申請(qǐng)材料的真實(shí)性負(fù)責(zé)，第十八條規(guī)定了不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的查驗(yàn)義務(wù)，第十九條則進(jìn)一步規(guī)定了不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)必要時(shí)需要實(shí)地查看和調(diào)查。對(duì)此3條的分析與評(píng)價(jià)需要與物權(quán)法第二十一條登記錯(cuò)誤時(shí)當(dāng)事人賠償責(zé)任、登記機(jī)構(gòu)賠償責(zé)任聯(lián)系起來考察，方能妥當(dāng)?shù)卦谏暾?qǐng)人、登記機(jī)構(gòu)之間合理地分配注意義務(wù)和責(zé)任承擔(dān)。與征求意見稿相比，暫行條例在第五章第二十九條中，明確規(guī)定了登記機(jī)構(gòu)錯(cuò)誤登記、當(dāng)事人提供虛假材料登記時(shí)的賠償責(zé)任援引物權(quán)法的規(guī)定承擔(dān)賠償責(zé)任，這樣法律參引技術(shù)進(jìn)一步明確了登記機(jī)構(gòu)和提供虛假材料申請(qǐng)人的責(zé)任分擔(dān)方式。

前文已經(jīng)論及，不動(dòng)產(chǎn)登記具有推定效力和公信力，這要求盡可能保證登記的正確性與權(quán)威性，使得登記的權(quán)利情況與實(shí)際狀況一致，減少錯(cuò)誤登記發(fā)生的可能，為此暫行條例首先要求登記申請(qǐng)人對(duì)提供材料的真實(shí)性負(fù)責(zé)。在不動(dòng)產(chǎn)登記的實(shí)踐中，發(fā)生登記錯(cuò)誤的原因主要也是因申請(qǐng)人提供虛假材料騙取登記導(dǎo)致的，故要求登記申請(qǐng)人對(duì)申請(qǐng)材料的真實(shí)性負(fù)責(zé)，是筑起保障登記正確性的第一道屏障。在2008年7月施行的《房屋登記辦法》中，不僅僅要求申請(qǐng)人對(duì)于申請(qǐng)材料的真實(shí)性負(fù)責(zé)，而且要求對(duì)其合法性和有效性負(fù)責(zé)。對(duì)于普通的登記申請(qǐng)人而言，這樣的要求過于嚴(yán)苛。由于不具備專業(yè)知識(shí)，普通登記申請(qǐng)人無法對(duì)合法性與有效性作出判斷，故暫行條例僅僅要求申請(qǐng)人對(duì)于材料的真實(shí)性負(fù)責(zé)更為合理、恰當(dāng)，此規(guī)定也與物權(quán)法第二十一條申請(qǐng)人的賠償責(zé)任相銜接，申請(qǐng)人提供虛假材料申請(qǐng)登記，給他人造成損害的，承擔(dān)賠償責(zé)任。

(三)登記錯(cuò)誤賠償責(zé)任的邊界

物權(quán)法雖然在第十二條中規(guī)定了登記機(jī)構(gòu)查驗(yàn)材料、詢問申請(qǐng)人、實(shí)地查看等職責(zé)，但在法律解釋上并不能因此而認(rèn)為登記機(jī)構(gòu)對(duì)于登記錯(cuò)誤僅僅在因沒有盡到上述職責(zé)而承擔(dān)過錯(cuò)責(zé)任，因?yàn)榈诙粭l第二款規(guī)定，因登記錯(cuò)誤給他人造成損害的應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任，據(jù)此可以認(rèn)為登記機(jī)構(gòu)對(duì)于登記錯(cuò)誤承擔(dān)嚴(yán)格責(zé)任［8］，其是否盡到審查職責(zé)在所不問。不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)作為國家法定的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)，暫行條例亦規(guī)定其工作人員應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)能力，故為維持不動(dòng)產(chǎn)登記的權(quán)威性，保護(hù)登記權(quán)利人的利益，平衡登記機(jī)構(gòu)、登記申請(qǐng)人的利益關(guān)系，也為有效促進(jìn)登記機(jī)構(gòu)更加審慎、細(xì)致、周全地對(duì)登記申請(qǐng)進(jìn)行形式審查和實(shí)質(zhì)審查，故規(guī)定登記錯(cuò)誤情形下登記機(jī)構(gòu)承擔(dān)嚴(yán)格責(zé)任有其合理性。同時(shí)，賦予登記機(jī)構(gòu)對(duì)造成登記錯(cuò)誤的人的追償權(quán)，也兼顧了登記機(jī)構(gòu)的利益。故登記機(jī)構(gòu)履行的謹(jǐn)慎義務(wù)應(yīng)在合理邊界上，既要對(duì)登記申請(qǐng)進(jìn)行一定程度的審查以保證登記的真實(shí)性與權(quán)威性，也要將審查義務(wù)確定在合理范圍之內(nèi)［9］。暫行條例第十八、十九條關(guān)于登記機(jī)構(gòu)查驗(yàn)、實(shí)地查看與調(diào)查的規(guī)定，較之物權(quán)法更加明確、詳盡、具體，實(shí)地查看限于房屋所有權(quán)初始登記、在建建筑物抵押登記、注銷登記等情形;調(diào)查限于有權(quán)屬爭議或者涉及他人利害關(guān)系，一改物權(quán)法實(shí)質(zhì)審查的規(guī)定，采用形式審查和部分實(shí)質(zhì)審查相結(jié)合的方式，兼顧了登記真實(shí)性要求與登記機(jī)構(gòu)審查義務(wù)的水平。因?yàn)闀盒袟l例此二條的規(guī)定，是登記機(jī)構(gòu)應(yīng)履行的審查義務(wù)，也是其應(yīng)行使的職責(zé)。但對(duì)于登記機(jī)構(gòu)而言，如果出現(xiàn)錯(cuò)誤登記，對(duì)于是否盡到審查義務(wù)在所不問，均需承擔(dān)嚴(yán)格責(zé)任，這個(gè)遠(yuǎn)較當(dāng)初的征求意見稿更為明晰，征求意見稿并沒有規(guī)定登記機(jī)構(gòu)錯(cuò)誤登記的責(zé)任，這樣更有利于對(duì)因登記錯(cuò)誤而造成損失的登記申請(qǐng)人的保護(hù)。

四、結(jié)論

暫行條例總則、不動(dòng)產(chǎn)登記薄、登記程序三章構(gòu)成了我國不動(dòng)產(chǎn)登記制度的主體部分，奠定不動(dòng)產(chǎn)登記制度的基本框架;而暫行條例第四章登記信息共享與保護(hù)，則從優(yōu)化行政管理角度出發(fā)，規(guī)定要在不同行政部門之間實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)登記信息的互通互享，第五章是關(guān)于法律責(zé)任的規(guī)定，第六章為附則，因此對(duì)于后面三章筆者不予置評(píng)?！恫粍?dòng)產(chǎn)登記暫行條例》最重大的意義在于落實(shí)物權(quán)法的規(guī)定與要求，實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記。較之征求意見稿在不動(dòng)產(chǎn)登記類型、登記機(jī)構(gòu)的賠償責(zé)任等方面有所改進(jìn)，但是如前文所述，一方面對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)未能實(shí)現(xiàn)完全的統(tǒng)一;另一方面在程序性規(guī)定上未能與《物權(quán)法》第二章不動(dòng)產(chǎn)登記一節(jié)加以整合，以期能與之形成體系協(xié)調(diào)、功能互補(bǔ)、科學(xué)完善的不動(dòng)產(chǎn)實(shí)體法與程序法制度?？傊?，不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例本質(zhì)上是不動(dòng)產(chǎn)登記的程序法，條例將成為未來不動(dòng)產(chǎn)登記法律制度的主干，惟有內(nèi)容盡可能詳盡、具體，方能在不動(dòng)產(chǎn)登記的實(shí)踐中發(fā)揮指導(dǎo)作用，便于操作，而這些尚待改進(jìn)的地方需要在將來的實(shí)施細(xì)則中加以明確。雖然《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》已經(jīng)正式頒布，并于2015年3月1日正式實(shí)施，但是不動(dòng)產(chǎn)登記制度的完善將是一個(gè)長期的過程，對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)登記立法研究依然任重而道遠(yuǎn)。

［1］車娜．如何迎接“統(tǒng)一”的到來——不動(dòng)產(chǎn)登記研討會(huì)述評(píng)［J］．中國土地，2013(6):15－18．

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［4］王亦君 高穎．“有些問題爭議較大，短期內(nèi)很難達(dá)成共識(shí)”［EB/OL］．(2014－09－13)［2014－12－01］．http://zqb．cyol．com/html/2014－09/13/nw．D110000zgqnb_20140913_2－03．htm．

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