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價值理性與工具理性相互融通之有效路徑----轉(zhuǎn)型時期公共政策執(zhí)行過程的視角

李松梅， 劉耀東

(湖北工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院， 湖北 武漢 430068)

[摘要]轉(zhuǎn)型時期我國公共政策執(zhí)行過程中存在著價值理性與工具理性的矛盾與沖突現(xiàn)象。要實現(xiàn)公共政策執(zhí)行過程中價值理性和工具理性二者之間的相互融通，必須要加強(qiáng)政治社會化，提高政策執(zhí)行者的綜合素質(zhì)；健全公共政策執(zhí)行監(jiān)督體系，避免政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差；完善公共政策執(zhí)行的績效評估機(jī)制，提升政策執(zhí)行的效果；推行政務(wù)公開，加大公民民主參與力度。

[關(guān)鍵詞]政策執(zhí)行； 價值理性； 工具理性

馬克斯·韋伯在其巨著《經(jīng)濟(jì)與社會》中對價值理性與工具理性做出了經(jīng)典式的解釋。在韋伯看來，工具理性的特征在于關(guān)注手段的有效性與適用性，它是人們運(yùn)用手段而達(dá)到既定目標(biāo)的價值觀念。工具理性在某種程度上源于康德《純粹理性批判》中的理論理性，它是西方啟蒙運(yùn)動以來的理性主義思想同現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)相結(jié)合所形成的技術(shù)理性主義理念，以功利目標(biāo)和技術(shù)手段為核心，并在工業(yè)文明社會中占據(jù)統(tǒng)治地位的思維方式，因而也可稱之為技術(shù)理性。正如韋伯所言，工具理性是指“通過對外界事物的情況和其它人的舉止的期待，并利用這種期待作為‘條件’或者作為‘手段’，以實現(xiàn)自己合乎理性所爭取和考慮的作為成果的目的?！盵1]價值理性與工具理性二者之間的差異性在于價值理性是對現(xiàn)存世界的批判、反思和變革，從而建構(gòu)一個應(yīng)然的、理想的、合乎人的目的和本性的美好世界?！皟r值理性”源于康德《實踐理性批判》中的實踐理性，它強(qiáng)調(diào)人的生存意義情境下的理想價值、道德價值和情感價值等，是對自我價值和生存意義的一種認(rèn)知，具備了一定的關(guān)懷性與合理性，換言之，價值理性就是人在發(fā)展之中的主體尺度。

工具理性和價值理性作為統(tǒng)一的理性觀念和人類理性行為的兩種基本形式，雖然兩種理性分別有其不同的文化和倫理基礎(chǔ)，但二者之間也存在著相互依存、相互沖突、相互促進(jìn)的辯證關(guān)系。這主要表現(xiàn)為：第一，工具理性和價值理性反映了人類社會實踐過程中的手段和目的之間的邏輯辯證關(guān)系。第二，工具理性和價值理性反映了人類社會實踐過程中的合規(guī)律性思維與合目的性思維之間的邏輯辯證關(guān)系。第三，工具理性和價值理性反映了人類社會實踐過程中的現(xiàn)實利益和終極利益之間的邏輯辯證關(guān)系。

我國目前正處于轉(zhuǎn)型階段，其主要表現(xiàn)為由封閉型社會轉(zhuǎn)向開放型社會；高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)；由傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會轉(zhuǎn)向現(xiàn)代工業(yè)社會。轉(zhuǎn)型時期我國面臨著政治、經(jīng)濟(jì)和文化等領(lǐng)域公共政策的重大調(diào)整和完善，公共政策的執(zhí)行在公共政策過程中有著關(guān)鍵性的作用，承擔(dān)著將目標(biāo)轉(zhuǎn)換為有效行動的重要任務(wù)。公共行政過程的一個重要特質(zhì)在于公共政策的制定者和執(zhí)行者應(yīng)將公共利益視為終極目標(biāo)。正如羅森布魯姆所言：“公共行政與私營部門管理的區(qū)別在于政府有義務(wù)增進(jìn)社會的公共利益?！盵2]由此可見，公共政策執(zhí)行作為公共政策過程的中介環(huán)節(jié)，必然會為致力于維護(hù)公共利益這一終極目標(biāo)而服務(wù)。因此，從維護(hù)公共利益的層面來看，公共政策執(zhí)行表現(xiàn)為一個價值理性的問題。然而公共政策的執(zhí)行者為了更好地維護(hù)公共利益，在其執(zhí)行的過程中會采用一些具體的方法或者手段，而這些具體的方法和手段就屬于工具理性的范疇。兩種理性在現(xiàn)實公共政策執(zhí)行過程中并非總是相互協(xié)調(diào)一致的，往往不可避免地存在著相互沖突的現(xiàn)象。這主要表現(xiàn)為如下幾個方面：一是在現(xiàn)實的政策執(zhí)行過程中，一些公共政策的執(zhí)行者為了實現(xiàn)自我利益，往往會采取一些暗箱操作的方式來執(zhí)行政策；二是政策執(zhí)行者往往會采取“上有政策，下有對策”的方式，變樣執(zhí)行政策，使政策在執(zhí)行過程中表面上與政策的目標(biāo)一致，而實際效果則與政策目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)；三是本應(yīng)由公共政策執(zhí)行者作為的事件，執(zhí)行者卻選擇不作為和不主動作為的方式來規(guī)避制度性責(zé)任的追究。四是在政策執(zhí)行過程中，政策執(zhí)行者由于沒有很好地理解和領(lǐng)會政策的精神，不顧本地的實際情況，對政策只是機(jī)械式地執(zhí)行，從而造成了政策目標(biāo)與執(zhí)行效果之間的巨大偏差。

從上述公共政策執(zhí)行過程中價值理性與工具理性發(fā)生沖突的種種表現(xiàn)不難看出，沖突主要原因在于工具理性的過分?jǐn)U張而使價值理性受到了遮蔽。因此，在公共政策執(zhí)行過程中，必須要發(fā)揮價值理性的引導(dǎo)作用，通過各種有效途徑實現(xiàn)價值理性和工具理性二者之間的相互融通。

1加強(qiáng)政治社會化

政治社會化是個人通過學(xué)習(xí)政治文化，由一個自然人成長為一個社會人、政治人的活動過程[3]。不斷加強(qiáng)政治社會化才能夠促進(jìn)政策執(zhí)行者綜合素質(zhì)的不斷提高。首先，公共政策執(zhí)行者的政治知識水平對政策執(zhí)行的效果有著直接影響，而執(zhí)行者政治知識水平的提升需要借力政治社會化。同時政策執(zhí)行者通過政治社會化過程提高其政治素質(zhì)和專業(yè)技能，進(jìn)而對于政策的把控能力也將更加準(zhǔn)確，為公共政策的有效執(zhí)行奠定了良好的基礎(chǔ)。其次，政治社會化的過程也為公共政策的執(zhí)行提供了有力的支持。政策執(zhí)行者在面對復(fù)雜多變社會環(huán)境時，只有通過不斷地政治社會化過程，才能把握新的政策內(nèi)涵，適應(yīng)政治環(huán)境的變化，承擔(dān)政策執(zhí)行的新角色，掌握政策執(zhí)行的新方法。最后，政治社會化進(jìn)程的加快能夠幫助公共政策的執(zhí)行者更好地樹立政策執(zhí)行的態(tài)度，從而為公共政策執(zhí)行提供良好的前提。而政策執(zhí)行態(tài)度的形成是基于政治社會化機(jī)制長期作用的結(jié)果，同時也會在執(zhí)行過程中展現(xiàn)出來，進(jìn)而左右著決策者政策的推行。在政治社會化的過程中，可以強(qiáng)化政策執(zhí)行主體的職業(yè)道德，提高自律精神，規(guī)范執(zhí)行行為，并積極地作用于實際工作當(dāng)中[4]。政治社會化的過程，體現(xiàn)在公共政策執(zhí)行領(lǐng)域，則表現(xiàn)為公共行政官員在政策執(zhí)行過程中自覺地調(diào)整自我利益與公共利益之間的關(guān)系，從而達(dá)到克制自我利益，自覺維護(hù)公共利益的目的。正如弗雷德里克森所言：“公共行政官員不僅要促進(jìn)對自我利益的追求，而且還要不斷地努力與民選的代表和公民一起去發(fā)現(xiàn)和明確地表達(dá)一種大眾的利益或共同的利益并且要促使政府去追求那種利益?！盵5]

總之，政治社會化必然會提升公共政策執(zhí)行者的素質(zhì)，使政策執(zhí)行者充當(dāng)一種積極主動的角色以促進(jìn)公共利益，并按照公共利益而非純粹的自我利益的原則行事。

2健全公共政策執(zhí)行監(jiān)督體系

正確地處理公共利益與自我利益的矛盾，確保政策執(zhí)行者能夠妥善地利用手中的權(quán)力，除了政治社會化之外，更重要地是要完善公共政策執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制。正如孟德斯鳩所言，“有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到有界限的地方才休止?！盵6]可見，只有加強(qiáng)公共政策執(zhí)行過程的監(jiān)督，才能夠規(guī)范政策執(zhí)行者的行為，防止公共政策執(zhí)行的偏差。因此，在公共政策執(zhí)行過程中必須要完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制和外部監(jiān)督機(jī)制，雙管齊下。具體而言，在構(gòu)建完善的公共政策執(zhí)行監(jiān)督體系方面應(yīng)采取如下幾個方面的措施。一是加大社會監(jiān)督力度。要不斷完善和拓寬社會監(jiān)督的方式和渠道，使公共政策執(zhí)行時時處于公眾的監(jiān)督之中。為了實現(xiàn)社會監(jiān)督的常態(tài)化和權(quán)威化，必須盡快制定諸如《人民政協(xié)監(jiān)督法》、《輿論監(jiān)督法》、《新聞法》等法律規(guī)范，從而確保社會監(jiān)督在政策執(zhí)行過程中的有效地位。二是強(qiáng)化國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能。人民代表大會及其常務(wù)委員會作為國家的權(quán)力機(jī)關(guān)肩負(fù)著監(jiān)督政府工作的重任。然而，在現(xiàn)實過程中，國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能還沒有完全發(fā)揮出來。要改變權(quán)力監(jiān)督弱化的現(xiàn)狀，必須要理清政府機(jī)關(guān)、執(zhí)政黨與權(quán)力機(jī)關(guān)之間的復(fù)雜關(guān)系，并由權(quán)力機(jī)關(guān)制定針對政府行為有效的監(jiān)管機(jī)制，包括監(jiān)管法律、監(jiān)管方式、監(jiān)管程序、監(jiān)管處理等，唯有如此，才能夠真正確保人大及其常委會的權(quán)力監(jiān)督地位。三是實現(xiàn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨立性。進(jìn)行紀(jì)檢體制改革，實行垂直領(lǐng)導(dǎo)方式，保障其有獨立于同級政府的人事權(quán)和財政權(quán)，從根本上改變監(jiān)督主客體之間共存于同一組織單元之中的不合理狀況，使專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨立地位能在制度上得以確立，進(jìn)而使得公共政策執(zhí)行的監(jiān)督功能得到有效發(fā)揮。

3完善公共政策執(zhí)行的績效評估體系

將目標(biāo)轉(zhuǎn)換成為有效的行動是公共政策執(zhí)行的重要目標(biāo)。但就我國目前公共政策執(zhí)行的情況而言，政策執(zhí)行者往往過于追求工具理性，不能夠真正落實理想政策目標(biāo)，使價值理性出現(xiàn)了遮蔽，進(jìn)而在公共政策執(zhí)行過程中往往會出現(xiàn)各種各樣的偏差，使政策執(zhí)行難以達(dá)到預(yù)先的效果。要想提升政策執(zhí)行的效果，除了加強(qiáng)對政策執(zhí)行者的監(jiān)督之外，建立和健全良好的公共政策執(zhí)行的績效評估機(jī)制是十分必要的。因為公共政策執(zhí)行后必須要經(jīng)過科學(xué)合理的績效評估才能夠真正了解公共政策執(zhí)行的效率和效益，從而能夠真正提升政策執(zhí)行的效果。首先，實現(xiàn)公共政策執(zhí)行績效評估的制度化。一方面，要實現(xiàn)公共政策執(zhí)行評估工作的程序化，并將評估程序納入法制化軌道。另一方面，要不斷完善公共政策執(zhí)行績效評估的標(biāo)準(zhǔn)、方法和時限，使評估工作能夠有章可循。其次，設(shè)立專門的公共政策執(zhí)行的績效評估組織。堅持官方績效評估組織與民間績效評估組織共同發(fā)展、互為補(bǔ)充的原則，官方的績效評估組織主要是為了避免評估工作開展中的阻力，而民間績效評估組織則是為了拓寬監(jiān)控渠道，兩者結(jié)合，提高績效評估的科學(xué)性與有效性。政府在對民間評估組織進(jìn)行引導(dǎo)的同時，也要注重保證民間評估組織的相對獨立性。再次，要引入科學(xué)的評估理論、方法和技術(shù)。在政策執(zhí)行績效評估方法上可以引入專家判斷法、對象評定法等，同時政策評估技術(shù)的更新與完善也必不可少。最后，加強(qiáng)專業(yè)評估人員隊伍建設(shè)。吸納一部分政策分析的專業(yè)人士到公共政策執(zhí)行的績效評估組織中任職，加強(qiáng)對官方和民間公共政策執(zhí)行績效評估人員的培訓(xùn)和教育，加強(qiáng)官方與民間評估人員的交流合作，以實現(xiàn)信息共享。

4推行政務(wù)公開

政務(wù)公開是指在公共政策的執(zhí)行過程中，除了國家規(guī)定的保密事項之外，其他諸如政策內(nèi)容、執(zhí)行過程、執(zhí)行效果等所有內(nèi)容都必須向社會公開，從而實現(xiàn)“陽光”行政。公民參與公共政策執(zhí)行的政務(wù)公開活動，能夠開拓出一條公民參政的重要渠道。實行政務(wù)公開，加大公民參與力度有利于保障公民獲取公共政策執(zhí)行過程中的知情權(quán)和參與權(quán)，消除公共政策執(zhí)行過程中政府與公民的信息不對稱，有利于公民在公共政策執(zhí)行中充分有效地行使民主權(quán)利。另外，推行政務(wù)公開，加大公民參與力度有利于全面的評估、檢查與監(jiān)督公共政策執(zhí)行中的合理性與有效性，進(jìn)而將績效考核工作的效用發(fā)揮到最大。為了推進(jìn)政策公開，促進(jìn)公民的民主參與，應(yīng)做好兩個方面的工作：一方面，政府要發(fā)揮政務(wù)公開的主導(dǎo)作用，加強(qiáng)與公民之間的互動，引導(dǎo)政務(wù)公開走上規(guī)范化與法制化的軌道。政府要嚴(yán)格執(zhí)行國務(wù)院2007年頒布的《中華人民共和國政府信息公開條例》，該條例明確了政府信息公開的內(nèi)容和范圍，保障公眾的知情權(quán)，努力實現(xiàn)政務(wù)公開責(zé)任主體的實體化、全面化。與此同時，政府還應(yīng)努力培育公民政治參與文化，培養(yǎng)公民的主體意識，引導(dǎo)公民了解政務(wù)公開，改變政策執(zhí)行主體的“官本位”色彩，從而為公民創(chuàng)造一個良好的公民文化環(huán)境。另一方面，公眾可以利用網(wǎng)絡(luò)平臺了解公共政策及執(zhí)行信息，通過發(fā)E-mail的形式來加強(qiáng)與公共政策執(zhí)行主體的各項溝通，通過BBS的形式來發(fā)表政務(wù)自由論談，參與“網(wǎng)絡(luò)聽證會”，從而真正實現(xiàn)政府與公民之間的有效互動。電子政務(wù)有助于公共政策執(zhí)行的信息反饋和公民政治參與，有助于新聞媒體、社會大眾對公共政策執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督，打破了公共政策執(zhí)行的時空和組織限制，擴(kuò)大公民政治參與公共政策執(zhí)行的深度和廣度，減少了政策執(zhí)行阻力，為公共政策執(zhí)行民主化奠定了技術(shù)基礎(chǔ)[7]。

[參考文獻(xiàn)]

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[責(zé)任編校： 張眾]

Intermediation between Value Rationality and

Instrumental Rationality

-from Perspective of Implementing Public Policy in Transition Period in China

LI Songmei, LIU Yaodong

(SchoolofEconomicsandManagement;HubeiUniv.ofTech.,Wuhan430068,China)

Abstract：There are the conflict and contradiction between value rationality and instrumental rationality in implementing public policy during the transition period. In order to achieve the mutual intermediation between value and instrumental rationalities in implementing public policy,we must strengthen the political socialization,improve the overall quality of the implementation of those policies,improve the oversight system on implementation of public policy, avoid the deviation of policy implementation, improve the performance evaluation mechanism of public policy implementation, enhance the effect of policy implementation, promote openness of government affairs, and increase citizen participation in democracy efforts.

Keywords：transition period; policy implementation; value rationality;instrumental rationality

[中圖分類號]D601

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]：A

[文章編號]1003-4684(2015)06-0026-03