權(quán)力與權(quán)利的藝術(shù)：論我國(guó)檢察院組織法修改的平衡設(shè)計(jì)——以依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)為視角

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權(quán)力與權(quán)利的藝術(shù)：論我國(guó)檢察院組織法修改的平衡設(shè)計(jì)——以依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)為視角

吳高飛

（如東縣人民檢察院，江蘇如東226400）

【摘要】《檢察院組織法》的修改必須體現(xiàn)和保障服務(wù)于公民社會(huì)的本質(zhì)，即充分發(fā)揚(yáng)司法民主、司法公正，在社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供一個(gè)公平、公正的司法環(huán)境，重點(diǎn)打擊權(quán)力尋租和公權(quán)異化。同時(shí)，以《憲法》為基礎(chǔ)，始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，履行打擊犯罪、保護(hù)人民的歷史使命。因此，《檢察院組織法》的修改必須以檢察權(quán)依法獨(dú)立公正行使為前提，尊重檢察院的司法主體地位，為檢察權(quán)的行使創(chuàng)造良好的司法環(huán)境。同時(shí)還要建立相應(yīng)的制衡監(jiān)督體系，完善人權(quán)司法保障制度，防止背離黨的領(lǐng)導(dǎo)，造成權(quán)力濫用，侵犯公民合法權(quán)利的行為，做到檢察權(quán)既能獨(dú)立行使，又能依法公正行使。

【關(guān)鍵詞】檢察院組織法；檢察權(quán)；公民權(quán)利；適度獨(dú)立化；適度行政化

一、回顧與展望：現(xiàn)行《檢察院組織法》略談

（一）現(xiàn)行《檢察院組織法》曾起到的積極作用

新中國(guó)的檢察院設(shè)置于1949年，當(dāng)時(shí)名稱為檢察署，1954年根據(jù)當(dāng)時(shí)的《檢察院組織法》改名為檢察院，而后由于爆發(fā)“文化大革命”，1968年12月，經(jīng)歷過反右斗爭(zhēng)及大躍進(jìn)運(yùn)動(dòng)沖擊的各級(jí)檢察院相繼撤銷，《檢察院組織法》也成了一紙空文。文革結(jié)束后，根據(jù)1978年《憲法》的規(guī)定，重新恢復(fù)了檢察機(jī)構(gòu)并首次明確了檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，規(guī)定最高人民檢察院對(duì)全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。另外還明文規(guī)定了地方各級(jí)檢察院對(duì)本級(jí)人大和本級(jí)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，有別于1954年的《檢察院組織法》，地方各級(jí)檢察院獨(dú)立行使職權(quán)，不受地方國(guó)家機(jī)關(guān)包括地方各級(jí)人大干涉的規(guī)定。同時(shí)又規(guī)定檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)之間是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人的干涉。該法自1983年以來僅修改了4個(gè)條文（如果算上1986年的修改應(yīng)該是5條），涉及專門檢察院的設(shè)置和人事任免權(quán)等，而后對(duì)《檢察院組織法》沒有任何改動(dòng)。但現(xiàn)行的《檢察院組織法》以憲法法律的形式，明確了檢察院的主體地位和職權(quán)以及相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員任免，是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的組成部分，是《憲法》對(duì)檢察院定位的具體化，從根本上避免了法律虛無主義。從文革后的全國(guó)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)參與平反和糾正冤假錯(cuò)案，到后來的嚴(yán)懲經(jīng)濟(jì)犯罪活動(dòng)，打擊刑事犯罪，以及當(dāng)前的健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，完善人權(quán)司法保障，檢察院的一系列工作都要遵行現(xiàn)行的《檢察院組織法》?！稒z察院組織法》可以說記錄了中國(guó)法治建設(shè)的進(jìn)程。

（二）現(xiàn)行《檢察院組織法》修改的必要性

1.糾偏和重構(gòu)：歷史使命已經(jīng)完成

從現(xiàn)行的立法背景到實(shí)施過程，可以看出該法立法的初衷是出于糾正文革中泛濫的法律虛無主義，“使民主制度化、法律化”。1979年3月，《檢察院組織法》和《刑法》、《刑事訴訟法》等共計(jì)7部法律一起被提上了制定、修改議程，至1979年底全國(guó)各級(jí)檢察院基本重新建立起來了?？梢哉f，現(xiàn)行《檢察院組織法》推動(dòng)了當(dāng)前檢察制度的建立與完善。隨著改革開放的深入，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的提出，現(xiàn)行《檢察院組織法》肩負(fù)的糾偏和重構(gòu)的歷史使命已經(jīng)完成，必須對(duì)其進(jìn)行完善和修改。

2.不能適應(yīng)復(fù)雜的社會(huì)形勢(shì)，妨礙檢察權(quán)的充分發(fā)揮

當(dāng)今的社會(huì)環(huán)境與上世紀(jì)七、八十年代相比，從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)到上層建筑，從人們的思想觀念到社會(huì)風(fēng)氣，都發(fā)生了很大的變化。檢察機(jī)關(guān)面對(duì)的是一個(gè)各種矛盾叢生、各種利益博弈的社會(huì)。20年來，犯罪數(shù)量平均每年增長(zhǎng)10%以上，超過了同一時(shí)期全國(guó)GDP的增長(zhǎng)①白建軍：《從中國(guó)犯罪率數(shù)據(jù)看罪因、罪行與刑罰的關(guān)系》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2010年第2期。。同時(shí)，各地“維穩(wěn)”經(jīng)費(fèi)的逐年上升，與此相關(guān)的卻是“群體性事件”的相對(duì)高發(fā)，就其原因而言當(dāng)然涉及到復(fù)雜的社會(huì)原因，然而檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能能否充分、高效、合法地得到落實(shí)，確實(shí)與犯罪形勢(shì)密切相關(guān)。尤其是“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人的干涉”，“貫徹執(zhí)行群眾路線，傾聽群眾意見，接受群眾監(jiān)督”能否切實(shí)落到實(shí)處，是關(guān)系到檢察權(quán)設(shè)置和運(yùn)行初衷的重大問題。對(duì)檢察院自身建設(shè)而言，盡管現(xiàn)行《檢察院組織法》有“中華人民共和國(guó)設(shè)立……和軍事檢察院等專門人民檢察院?！焙汀白罡呷嗣駲z察院根據(jù)需要，設(shè)立若干檢察廳和其他業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)?！钡容^為靈活地關(guān)于檢察院類型和組織機(jī)構(gòu)的規(guī)定，加上近幾年檢察院內(nèi)部也不乏有新的機(jī)構(gòu)出現(xiàn)，或是出于機(jī)構(gòu)整合或是創(chuàng)造性地設(shè)立，在兩大訴訟法（民訴法、刑訴法）修改前后，各地檢察院的組織創(chuàng)新更是別出心裁，為當(dāng)前的檢察改革提供了很多實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。然而，由于無法突破現(xiàn)行組織法的框架，一些創(chuàng)新舉措始終無法處理好公平和效率的辯證關(guān)系，既沒有科學(xué)的數(shù)據(jù)將推行創(chuàng)新舉措的檢察院的履職效果與未做創(chuàng)新的檢察院做橫向比較，也沒有詳實(shí)的數(shù)據(jù)對(duì)創(chuàng)新主體自身的工作效果進(jìn)行創(chuàng)新前后的實(shí)際比較。相反，當(dāng)前刑事案件居高不下，職務(wù)犯罪形勢(shì)依然嚴(yán)峻等社會(huì)現(xiàn)實(shí)，恰恰從實(shí)證的角度給了某些創(chuàng)新舉措較為客觀的評(píng)價(jià)。實(shí)踐證明在現(xiàn)行組織法框架內(nèi)的任何檢察改革，很少取得明顯的效果，某些新設(shè)機(jī)構(gòu)的種種舉措，由于僅限于“螺螄殼里做道場(chǎng)”往往容易造成“十羊九牧”的局面，司法效率和司法效果都難以得到充分保障。

3.不能適應(yīng)司法改革的需要，檢察改革任重道遠(yuǎn)

盡管“以1978年12月黨的十一屆三中全會(huì)召開為標(biāo)志，當(dāng)代中國(guó)司法制度進(jìn)入了恢復(fù)與重建的歷史時(shí)期，也因此揭開了司法改革的序幕。”②公丕祥：《中國(guó)特色社會(huì)主義司法改革道路概覽》，載公丕祥著：《當(dāng)代中國(guó)的司法改革》，法律出版社2012年版，第39頁(yè)。繼而，在黨的十五大會(huì)議上，首次提出“推進(jìn)司法改革，從制度上保證司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)，建立冤案、錯(cuò)案責(zé)任追究制度”③姜小川：《“進(jìn)一步深化司法體制改革”之意蘊(yùn)》，載《中國(guó)黨政干部論壇》2013年第1期，第37頁(yè)。從而把檢察改革提上了日程。聯(lián)系到十八屆三中全會(huì)，“依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)”，作為司法改革（檢察改革）的目標(biāo)，至今已近17周年。與此形成鮮明對(duì)比的是現(xiàn)行《檢察院組織法》自1979年以來，只修改了1次（如果1986年的修改也算上，共計(jì)2次），其規(guī)定過于簡(jiǎn)略，共計(jì)才3章28條。而同處于司法改革階段的俄羅斯，其《檢察院組織法》（2009年修正）卻有7編（編下設(shè)章）54條（條下又有若干規(guī)定），從組織活動(dòng)原則、職權(quán)范圍以及任職要求和福利待遇等規(guī)定，均有勝于我國(guó)現(xiàn)行《檢察院組織法》之處，更引人注目的是俄羅斯《檢察院組織法》明確規(guī)定了檢察院和檢察官的獨(dú)立（第4條）。相比之下，我國(guó)當(dāng)前檢察現(xiàn)狀與先進(jìn)國(guó)家尚有差距。當(dāng)然，我國(guó)的檢察改革經(jīng)過近些年的努力還是取得了較大成就，比如：強(qiáng)化法律監(jiān)督職能的改革取得重大進(jìn)展；對(duì)自身執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督制約機(jī)制逐步完善；貫徹落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策工作機(jī)制更加健全；檢察機(jī)關(guān)組織體系和干部管理制度改革正在深入推進(jìn)；檢察經(jīng)費(fèi)保障體制改革取得重大突破。④胡澤君：《深化檢察改革的若干思考》，載《人民檢察》2012年第5期，第5-8頁(yè)。這些都為《檢察院組織法》的修改提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，然而我們還應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到任何發(fā)展和成就都是相對(duì)的，既存在縱向比較也存在橫向比較，而檢驗(yàn)檢察改革成效的關(guān)鍵就在于司法的社會(huì)價(jià)值和檢察權(quán)的合理配置。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、公民社會(huì)和建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的語(yǔ)境下，檢察改革所要解決的不是小修小補(bǔ)的問題，而是關(guān)系到大梁和框架設(shè)計(jì)的問題，這些問題只有通過《檢察院組織法》的修改來解決。

二、制度平衡設(shè)計(jì)

《檢察院組織法》的修改，必須立足權(quán)力優(yōu)化配置。

（一）追求的價(jià)值：檢察權(quán)應(yīng)當(dāng)服務(wù)于公民權(quán)，實(shí)現(xiàn)人權(quán)司法保障

如果說檢察院是刀把子（今年1月份的中央政法會(huì)議指出政法機(jī)關(guān)是黨和人民掌握的刀把子，檢察院當(dāng)然屬于這個(gè)刀把子的范疇），《檢察權(quán)組織法》的修改就是對(duì)刀法的改進(jìn)，既讓鋼刀發(fā)揮打擊犯罪、保護(hù)人民的效力，又要讓這刀法有據(jù)可循，不能鋼刀失控，傷及無辜。所以說《檢察院組織法》的修改必須遵循授權(quán)和控權(quán)的辯證統(tǒng)一，其首先應(yīng)當(dāng)服務(wù)于公民權(quán)，實(shí)現(xiàn)人權(quán)司法保障。對(duì)此既不能以無限制地維護(hù)抽象的公共利益，又不能陷入所謂的人權(quán)絕對(duì)論，而是必須在制度公平的前提下，以最小的代價(jià)實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利的雙贏。比如新的刑事訴訟法賦予了檢察機(jī)關(guān)技術(shù)偵查的權(quán)力，然而具體的適用主體、適用程序、救濟(jì)措施等執(zhí)行情況的內(nèi)容，該法并沒有明確的規(guī)定。如果交由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，勢(shì)必在司法資源、內(nèi)在動(dòng)力、偵查效率等方面受限，交由檢察機(jī)關(guān)自偵部門執(zhí)行又面臨人才儲(chǔ)備不足，物質(zhì)保障缺失等問題，而且反貪、反瀆還會(huì)各自為政。為了實(shí)現(xiàn)人權(quán)司法保障，避免當(dāng)前存在的個(gè)人信息濫用等現(xiàn)象，檢察機(jī)關(guān)最好將技術(shù)偵查的權(quán)力交由技術(shù)部門統(tǒng)一行使，實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行的科學(xué)分工、相互監(jiān)督。在《檢察院組織法》修改的過程中，應(yīng)當(dāng)始終堅(jiān)持檢察權(quán)服務(wù)于公民權(quán)的宗旨，這既是黨的群眾路線的司法化，又是將《憲法》規(guī)定的“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”的具體落實(shí)。對(duì)此，如東縣檢察院在南通市檢察系統(tǒng)第一個(gè)設(shè)置了檢調(diào)對(duì)接工作局，將某些刑事案件進(jìn)行訴前調(diào)解，再根據(jù)調(diào)解情況做出不同的處理。實(shí)際效果如何，自有實(shí)踐檢驗(yàn)，但《檢察院組織法》修改過程中應(yīng)當(dāng)在檢察權(quán)服務(wù)于公民權(quán)的基礎(chǔ)上，有所創(chuàng)新，對(duì)創(chuàng)新舉措要有所反應(yīng)，合理取舍。

（二）對(duì)檢察權(quán)的定位：《檢察院組織法》的修改應(yīng)當(dāng)確保檢察權(quán)依法獨(dú)立公正行使

我國(guó)《憲法》第131條規(guī)定“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！笔藢萌腥珪?huì)提出的“確保依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)”，表明黨一直把《憲法》要義作為執(zhí)政理念。同時(shí)，《憲法》第5條規(guī)定“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家?！睋?jù)此可以認(rèn)為，確保檢察權(quán)依法獨(dú)立公正行使是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的必然選擇。而現(xiàn)行《檢察院組織法》第9條亦有“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)”之規(guī)定。由此可以看出檢察權(quán)的依法獨(dú)立行使，是我國(guó)檢察事業(yè)長(zhǎng)期以來追求的目標(biāo)。因此，《檢察院組織法》的修改，不能滿足于該法第9條的過于抽象、簡(jiǎn)略的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)在人財(cái)物方面予以具體化，而不是寄希望于通過今后的司法解釋等方式解決。2009年修正的《俄羅斯聯(lián)邦檢察院組織法》①趙路譯：《俄羅斯聯(lián)邦檢察院組織法》，載《中國(guó)刑事法學(xué)雜志》2010年第5期。在保障檢察院的獨(dú)立行使職權(quán)方面，以詳細(xì)的條文，給予了制度性的設(shè)計(jì)，對(duì)我國(guó)檢察院組織法的修改》。有著借鑒意義。對(duì)此，我們提出以下建議：一是要正確處理黨的領(lǐng)導(dǎo)與法治原則的關(guān)系。因?yàn)辄h的領(lǐng)導(dǎo)與法治原則并無沖突。從全國(guó)各地司法環(huán)境中的地方保護(hù)主義的現(xiàn)狀可以看出有些地方黨政機(jī)關(guān)把黨的領(lǐng)導(dǎo)作為擅用的權(quán)利來干涉司法權(quán)（包括檢察權(quán)），造成案件審理中的長(zhǎng)官意志，從而背離了司法公平、公正的軌道。因此，黨的十八屆三中全會(huì)提出了“改革司法管理體制……探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，保證國(guó)家法律統(tǒng)一正確實(shí)施?！钡哪繕?biāo)具有很強(qiáng)的針對(duì)性。檢察工作必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，不能搞完全的司法獨(dú)立，但是為了防止地方黨政機(jī)關(guān)利用組織人事權(quán)、財(cái)政撥款權(quán)、土地使用權(quán)等對(duì)檢察機(jī)關(guān)加壓，所以在檢察院人事任免方面應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力，財(cái)政經(jīng)費(fèi)方面要得到充分保障。二是要體現(xiàn)司法民主，檢察權(quán)的運(yùn)行要擯棄一切暗箱操作?！瓣?yáng)光是最好的防腐劑,燈泡是最有效的警察”，美國(guó)法官布蘭狄西的這句名言，一針見血地指出了公開透明對(duì)遏制權(quán)力腐敗的重要性。而公開透明的關(guān)鍵在于民主。法律官僚體系（盡管自古就有）由于民主政治的規(guī)約而成為維護(hù)人權(quán)的手段。②簡(jiǎn)軍波：《民族結(jié)構(gòu)、后民族結(jié)構(gòu)與人權(quán)危機(jī)》，載《復(fù)旦人權(quán)研究》，復(fù)旦大學(xué)出版社2004年版，第69頁(yè)。相反，民主的缺失，一定會(huì)造成暗箱操作和公權(quán)私有化?；仡欀袊?guó)法制史，“刑不可知?jiǎng)t威不可測(cè)”的執(zhí)法理念，導(dǎo)致了司法資源的壟斷，甚至個(gè)案的“挾仇報(bào)復(fù)，為絕其訟，以法脅之”。如果《檢察院組織法》的修改不能將司法民主落到實(shí)處，檢察權(quán)的運(yùn)行就會(huì)偏離正軌。

我們建議：一是要發(fā)展人民監(jiān)督員制度，讓檢察權(quán)在陽(yáng)光下運(yùn)行。鑒于人民陪審員制度早就在《法院組織法》中有了明確規(guī)定，作為檢察院接受監(jiān)督的人民監(jiān)督員制度，也要相應(yīng)地在《檢察院組織法》的修改中予以明文規(guī)定。根據(jù)當(dāng)前人民監(jiān)督員制度的運(yùn)行效果，《檢察院組織法》在修改內(nèi)容上對(duì)人民監(jiān)督員的選任機(jī)構(gòu)、選任條件，介入程序和經(jīng)費(fèi)保障等都應(yīng)該本著民主、公開、有利于監(jiān)督的原則予以明確，同時(shí)還要規(guī)定出現(xiàn)監(jiān)督不暢時(shí)的救濟(jì)措施，實(shí)現(xiàn)對(duì)檢察權(quán)的有效監(jiān)督。二是要給予下級(jí)檢察院對(duì)上級(jí)檢察院主要領(lǐng)導(dǎo)的投票選舉權(quán)。在擴(kuò)大上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的人事權(quán)、財(cái)政權(quán)的同時(shí)，還要體現(xiàn)司法官員任命的民主性，即上級(jí)檢察院主要領(lǐng)導(dǎo)的任命必須首先經(jīng)過下級(jí)檢察院全體人員的投票，實(shí)行差額選舉。在財(cái)政撥款的問題上也要為下級(jí)檢察院設(shè)置一定的話語(yǔ)權(quán)。總而言之，檢察權(quán)的運(yùn)行既要擺脫地方不當(dāng)干涉，又要避免管理失控。三是要深化檢務(wù)督察制度，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督。所謂正人先正己，建立切實(shí)有效的檢務(wù)督查制度，對(duì)于保持檢察隊(duì)伍的廉潔性很有必要。高檢院于2007年通過了《最高人民檢察院檢務(wù)督察工作暫行規(guī)定》,專門對(duì)檢務(wù)督察的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定，從而對(duì)檢察機(jī)關(guān)及其工作人員履行職責(zé)、行使職權(quán)、遵章守紀(jì)等方面的督查提供了制度性的依據(jù)。檢務(wù)督查制度不僅要加強(qiáng)對(duì)一般人員的監(jiān)督，還要加強(qiáng)對(duì)檢察院領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的內(nèi)部制約。當(dāng)前《檢察院組織法》的修改可以吸收各方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，制定全方位、無死角的監(jiān)督體制。

（三）對(duì)檢察人員的定位：《檢察院組織法》的修改應(yīng)當(dāng)促進(jìn)檢察官隊(duì)伍的高度專業(yè)化和履職權(quán)威化

2013年，《人民檢察院工作人員分類管理制度改革意見》的出臺(tái)，把檢察工作人員分類管理正式提上了議程。然而分類管理首先要解決的問題就是檢察官隊(duì)伍的高度專業(yè)化和履職權(quán)威化。盡管我國(guó)《檢察官法》第4章規(guī)定了擔(dān)任檢察官的條件，多年的司法實(shí)踐證明目前檢察官人員的素質(zhì)離檢察官隊(duì)伍的高度專業(yè)化還有距離：比如自偵人員大多半路出家，接受系統(tǒng)的專業(yè)培訓(xùn)人員所占比例太小；辦理經(jīng)濟(jì)案件的檢察人員不懂會(huì)計(jì)常識(shí)；辦理人身傷害案件的檢察人員不懂生理常識(shí)；從事人事工作的檢察人員對(duì)人力資源管理不熟悉等等。而建設(shè)法治國(guó)家的形勢(shì)要求“檢察官絕非僅僅充當(dāng)一個(gè)辯護(hù)律師的對(duì)立面就能勝任的，與辯護(hù)律師的最大不同在于檢察官的職責(zé)不能僅限于具體案件的勝敗，更不能以被告人統(tǒng)統(tǒng)被判有罪為全部?jī)r(jià)值，檢察官必須保證整個(gè)訴訟過程依法進(jìn)行，并且充分保障被告人的各項(xiàng)法定權(quán)利，檢察官的價(jià)值在于維護(hù)司法秩序，追求公平正義?！雹俸?jiǎn)軍波：《民族結(jié)構(gòu)、后民族結(jié)構(gòu)與人權(quán)危機(jī)》，載《復(fù)旦人權(quán)研究》，復(fù)旦大學(xué)出版社2004年版，第69頁(yè)。，由此可見檢察官的職業(yè)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值。但目前檢察官隊(duì)伍專業(yè)化缺失造成的最明顯的弊端就是檢察官的職業(yè)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值難以得到充分體現(xiàn)。我們建議：一是進(jìn)一步完善檢察官職業(yè)準(zhǔn)入制度。擔(dān)任檢察官的人員除了要通過司法考試之外，還要根據(jù)崗位的不同接受相應(yīng)的培訓(xùn)，在一些專業(yè)化要求相當(dāng)高的崗位（如涉及技術(shù)偵查、金融財(cái)會(huì)等崗位），應(yīng)當(dāng)經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)，持證上崗。為了與國(guó)際接軌，在檢察官等級(jí)問題上，要在一定程度上擺脫與行政職務(wù)直接掛鉤，組織公平公開的業(yè)務(wù)能力考試，結(jié)合平時(shí)的工作表現(xiàn)予以評(píng)定。二是要改革現(xiàn)行工資制度及身份保障制度，建立與檢察官等級(jí)制度相配套的檢察官工資序列。由于檢察工作的特殊性，造成檢察官職業(yè)有別于一般的公務(wù)員，檢察官等級(jí)的存在就是明證。所以需要擴(kuò)大檢察官等級(jí)津貼，而且檢察官所享有的等級(jí)工資待遇不能因檢察官的退休而取消。還要建立身份保障制度，減少避免檢察官因傷病致貧，最大限度地減少檢察官的后顧之憂，為獨(dú)立公正履職奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。②魯曉慧、許永?。骸稒z察官職業(yè)化建設(shè)探析》，載《人民檢察》2012年第7期，第65頁(yè)。在檢察官等級(jí)合理評(píng)定的情況下，檢察官工資序列根據(jù)檢察官等級(jí)予以配套。三是建立有效的監(jiān)督機(jī)制，最大限度地遏制人格墮落。新《刑事訴訟法》，在特別程序中增加了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的新內(nèi)容，加強(qiáng)了檢察機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督，在一定范圍內(nèi)擴(kuò)大了律師權(quán)利，還涉及了證據(jù)制度中檢察機(jī)關(guān)職權(quán)的變化等，在擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)權(quán)力的同時(shí)又有所遏制。而《檢察院組織法》的修改必須考慮到這些實(shí)際情況，對(duì)于檢察人員必須設(shè)立切實(shí)有效的監(jiān)督制度，保證檢察權(quán)的執(zhí)行者能夠正人先正己，比如，可以規(guī)定檢務(wù)公開的具體內(nèi)容，公民權(quán)利在受檢察權(quán)侵犯時(shí)的救濟(jì)措施，檢察院領(lǐng)導(dǎo)和檢察員提名的民主公開、差額投票和當(dāng)場(chǎng)唱票選舉等，還有涉及到重大人事、對(duì)外交往的事項(xiàng)，如何切實(shí)貫徹群眾路線的具體措施等，真正實(shí)現(xiàn)公生正、廉生威。

（四）對(duì)該法自身的定位：《檢察院組織法》的修改，應(yīng)當(dāng)保證其得到切實(shí)有效的落實(shí)

《淮南子》有曰“法籍禮儀者，所以禁君，使無擅斷也……法者，非天墜，非地生，發(fā)于人間，而反以自正……所謂亡國(guó)，非無君也，無法。變法者，非無法也，有法而不用與無法等。”③轉(zhuǎn)引自郭建主編：《中國(guó)法律思想史》，復(fù)旦大學(xué)出版社2007年版，第154頁(yè)。從我國(guó)《檢察院組織法》的誕生和修改歷程，可以看到1954年的《檢察院組織法》有地方各級(jí)檢察院獨(dú)立行使職權(quán)，不受地方國(guó)家機(jī)關(guān)包括地方各級(jí)人大的干涉的規(guī)定，從該條文出發(fā)，似乎可以認(rèn)為其監(jiān)督權(quán)范圍較現(xiàn)在更廣。但是由于眾所周知的原因，檢察院的權(quán)力在共和國(guó)的歷史上消失了數(shù)年。古人早就認(rèn)識(shí)到“有法而不用與無法等”，實(shí)際情況卻是有法而不用比無法更壞?！吨袊?guó)的司法改革》白皮書和十八大以及十八屆三中全會(huì)提出的司法改革目標(biāo)，首先要解決的是法律的貫徹落實(shí)問題。一方面要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，維護(hù)法律的權(quán)威。由于中國(guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)最廣大人民根本利益的忠實(shí)代表，中國(guó)革命和建設(shè)的實(shí)踐表明只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)才能實(shí)現(xiàn)國(guó)家的繁榮昌盛，人民的生活幸福。作為檢察機(jī)關(guān)，在依法治國(guó)方面，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)就是要要自覺維護(hù)法律權(quán)威，將在黨的領(lǐng)導(dǎo)下制定的法律充分貫徹實(shí)施。第二方面要設(shè)置相應(yīng)的違法救濟(jì)途徑。《檢察院組織法》的違法主體不同于刑法和民法的一般主體，而是包括檢察院在內(nèi)的國(guó)家機(jī)關(guān)以及掌握公權(quán)力資源的個(gè)人，需要在今后的行政法、行政訴訟法、公務(wù)員法等規(guī)范公權(quán)力的公法修改中有所體現(xiàn)。就目前情況而言，逐步擴(kuò)大民主監(jiān)督不失為一條好的途徑。第三方面要適當(dāng)擴(kuò)大檢察權(quán)，排除外界對(duì)法律實(shí)施不當(dāng)干涉的因素。西方“司法獨(dú)立說”建立的基礎(chǔ)之一，就是司法權(quán)較之其它公權(quán)弱小，所以要給予其獨(dú)立。我國(guó)的司法，雖然不適用西方的司法獨(dú)立，但司法權(quán)（檢察權(quán)）較其它公權(quán)弱小也是事實(shí)，否則不會(huì)出現(xiàn)司法的地方保護(hù)主義之類的現(xiàn)象（針對(duì)此弊端，十八屆三中全會(huì)明確提出“改革司法管理體制……探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，保證國(guó)家法律統(tǒng)一正確實(shí)施。”）。在實(shí)際操作方面，有人認(rèn)為我國(guó)當(dāng)前檢察權(quán)的運(yùn)行要遵循“謙抑原則”，但這僅限于檢察權(quán)與公民權(quán)的關(guān)系層面。但就檢察機(jī)關(guān)與地方黨政機(jī)關(guān)的依附關(guān)系而言，檢察權(quán)的行使不僅不能謙抑，反而在某些方面尤其是人事組織權(quán)、財(cái)政撥款權(quán)和查辦職務(wù)犯罪權(quán)等方面還應(yīng)當(dāng)予以適當(dāng)擴(kuò)充。

（五）制度措施的保障：檢察權(quán)的優(yōu)化配置，必須實(shí)現(xiàn)適度獨(dú)立化和適度行政化的結(jié)合

檢察權(quán)屬于行政權(quán)還是司法權(quán)的問題一直爭(zhēng)論不休。持行政權(quán)說者一般從上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，上下一體的行權(quán)模式以及與司法審判權(quán)的中立性、終局性、被動(dòng)性等個(gè)性差異方面論證檢察權(quán)具有的行政化特征。但從相反的角度講，當(dāng)代行政機(jī)關(guān)中仲裁、行政聽證等都具有司法審判的中立性、被動(dòng)性等特征，但卻不能據(jù)此把該類行政機(jī)關(guān)列為司法機(jī)關(guān)。①馮景合：《檢察權(quán)及其獨(dú)立行使問題研究》，中國(guó)檢察出版社2012年版，第58—59頁(yè)。況且，中國(guó)目前實(shí)行的是“人大領(lǐng)導(dǎo)下的一府兩院制”體制，決定了檢察機(jī)關(guān)是一種并列于法院的司法機(jī)關(guān)。隨著社會(huì)的發(fā)展，加上概念邊界的模糊性，討論檢察院屬于司法機(jī)關(guān)還是行政機(jī)關(guān)或者屬于其它性質(zhì)的機(jī)關(guān)，都會(huì)公說公有理，婆說婆有理，關(guān)鍵看誰說了算。根據(jù)現(xiàn)行《檢察院組織法》，我國(guó)檢察院的上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系必然存在行政化的特征。但作為司法機(jī)關(guān)，行政化過于明顯，對(duì)于司法權(quán)的獨(dú)立、中立行使存在不利影響，具體到檢察人員個(gè)人在辦理案件中必須服從上級(jí)指示，當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)的“三級(jí)審批制”就是明證。然而，結(jié)合當(dāng)前的“錯(cuò)案追究制”和“辦案責(zé)任終生制”，難免置案件承辦人“張公喝酒，李公醉”的境地。雖然有學(xué)者坦言“為了正義，哪怕天崩地裂”②周永坤：《法理學(xué)（第三版）》序言，法律出版社2010年版。，但是如果《檢察院組織法》的修改不能營(yíng)造一個(gè)“權(quán)責(zé)自負(fù)”的環(huán)境，“依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)”難度極大。所以檢察院的性質(zhì)決定檢察權(quán)的優(yōu)化配置，要實(shí)現(xiàn)公平正義，履行打擊犯罪、保護(hù)人民的使命，既不能完全獨(dú)立化（比如檢察院的偵查權(quán)，就有明顯的行政權(quán)特征，不適合司法語(yǔ)境的“獨(dú)立”），又不能完全行政化，否則“中立”、“公正”難以實(shí)現(xiàn)。針對(duì)《檢察院組織法》的修改，我們建議：一是促進(jìn)辦案上適度的獨(dú)立化。尊重檢察官的主體地位，處理好檢察官個(gè)體獨(dú)立與檢察院獨(dú)立的關(guān)系。雖然當(dāng)前案件辦理中存在的“三級(jí)審批制”，在一定程度上發(fā)揮了內(nèi)部制約的作用，但也影響了“權(quán)責(zé)自負(fù)”的實(shí)現(xiàn)。建議《檢察院組織法》的修改，吸收諸如“主訴檢察官”制度的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)自主性（辦案獨(dú)立）和權(quán)責(zé)自負(fù)的完美結(jié)合。二是管理上適度行政化。檢察機(jī)關(guān)上命下從的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系中，上級(jí)檢察首長(zhǎng)就下級(jí)檢察官處理的檢察事務(wù)，不但有指揮監(jiān)督權(quán)，也有職務(wù)收取權(quán)及移轉(zhuǎn)權(quán)。下級(jí)檢察官則有相應(yīng)的服從義務(wù)和報(bào)告義務(wù)。③孫謙：《中國(guó)的檢察改革》，《法學(xué)研究》2003年第6期，轉(zhuǎn)引自陳文興：《論檢察一體化與檢察官獨(dú)立的沖突與協(xié)調(diào)》，載《中國(guó)司法》2011年第11期。這充分說明了檢察院組織管理行政化的特征。從黨的十八屆三中全會(huì)提出“省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理”的規(guī)定可見，檢察院的管理模式不能完全去行政化，但是“探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”又要求檢察院必須做到相對(duì)的獨(dú)立，不能行政化色彩過濃，這就要求管理上的適度行政化，比如既“上命下從”，又民主選舉上級(jí)官員，還給予下級(jí)適度的救濟(jì)途徑等。三是在方法論層面上有必要適當(dāng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家成功經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)法律移植和法律本土化的完美結(jié)合?；仡櫸覈?guó)檢察制度的起源和發(fā)展史，不可否認(rèn)檢察制度屬于舶來品。所以，在《檢察院組織法》的修改過程中，為了實(shí)現(xiàn)檢察權(quán)的優(yōu)化配置，應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)情，適當(dāng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，比如法國(guó)刑事訴訟法確定的“筆受約束，口為自由”原則，即檢察官所做的書面結(jié)論必須與上司的命令一致，但在法庭上可以自由表達(dá)其意見。①龍宗智：《論獨(dú)立依法行使檢察權(quán)》，載《中國(guó)刑事法雜志》2002年第1期，轉(zhuǎn)引自陳文興：《論檢察一體化與檢察官獨(dú)立的沖突與協(xié)調(diào)》，載《中國(guó)司法》2011年第11期。

三、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)《檢察院組織法》的修改，說到底就是對(duì)檢察權(quán)配置和運(yùn)行的再優(yōu)化組合。而檢察權(quán)的優(yōu)化組合，其立足點(diǎn)是為了建設(shè)有中國(guó)特色的社會(huì)主義法治國(guó)家，保障人民群眾的合法權(quán)益，適應(yīng)當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公民社會(huì)的需要。所以，必須在制度公平的前提下，以最小的代價(jià)實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利的雙贏，徹底消除“講形式、打官腔、遇事但求對(duì)上能交代、一味被動(dòng)地刻板應(yīng)付、一味地把責(zé)任向上或向下推諉”②引自王亞南：《中國(guó)官僚政治研究》，商務(wù)印書館2010年版，第7頁(yè)。的現(xiàn)象，從而在立法和司法中將群眾路線落到實(shí)處。由于檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，更應(yīng)當(dāng)切實(shí)樹立尊重和保障人權(quán)的理念③孫謙：《關(guān)于修改人民檢察院組織法的若干思考》，載《人民檢察》2011年第12期，第25頁(yè)。。在“理論自信、道路自信、制度自信”的前提下，《檢察院組織法》的修改必須做到檢察權(quán)和公民合法權(quán)利的合理平衡，真正實(shí)現(xiàn)打擊犯罪和保護(hù)人民的有機(jī)統(tǒng)一。為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，《檢察院組織法》的修改既要借鑒國(guó)外相關(guān)立法的經(jīng)驗(yàn)，也要吸收建國(guó)以來尤其是改革開放以來的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，建立公開透明的監(jiān)督機(jī)制，追求司法公正。為了實(shí)現(xiàn)檢察權(quán)的“依法獨(dú)立公正行使”，《檢察院組織法》在修改中，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，尊重《憲法》和法律，既要擺脫地方保護(hù)主義，適度獨(dú)立化，又要處理好上下級(jí)檢察院的關(guān)系，適度行政化，從而把“以改革創(chuàng)新為核心的時(shí)代精神”在立法和司法中得到充分體現(xiàn)。

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收稿日期：2014-04-19責(zé)任編校：鄭曉薇

【文章編號(hào)】1673―2391(2015)01―0132―06

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【中圖分類號(hào)】DF214