對(duì)授權(quán)立法中授權(quán)行為的監(jiān)控——基于比較法視角的分析

張維靜

（蘭州大學(xué) 法學(xué)院，甘肅 蘭州730000）

黨的十八屆四中全會(huì)對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)作出了頂層設(shè)計(jì)，提出建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的總目標(biāo)。其中，堅(jiān)持立法先行，提高立法質(zhì)量是實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的關(guān)鍵，素有“管法的法”之稱的《立法法》是我國(guó)規(guī)范立法活動(dòng)的基本準(zhǔn)則。第十二屆全國(guó)人大第三次會(huì)議通過的《立法法》對(duì)立法質(zhì)量設(shè)定了更為嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)授權(quán)立法的“限縮”體現(xiàn)出嚴(yán)格立法主體立法權(quán)限的強(qiáng)硬態(tài)度。例如，修改后的《立法法》完善了授權(quán)明確性原則，加大了對(duì)授權(quán)行為的控制。嚴(yán)格控制授權(quán)立法中的授權(quán)行為，有利于維護(hù)立法的專屬性與嚴(yán)肅性，提高行政法規(guī)質(zhì)量，厘清立法與行政立法的權(quán)限。發(fā)達(dá)的授權(quán)立法制度可以防止政府以無限制的權(quán)力，把最專斷的統(tǒng)治合法化[1]，對(duì)授權(quán)立法必經(jīng)環(huán)節(jié)——授權(quán)行為進(jìn)行監(jiān)控，有利于完善授權(quán)立法制度，從而限制政府權(quán)力，保障法的規(guī)范化、合法化以及正當(dāng)化。

一、《立法法》對(duì)授權(quán)行為監(jiān)控的規(guī)定

此次對(duì)授權(quán)立法的修改，主要集中于對(duì)授權(quán)行為的監(jiān)控?！读⒎ǚā返?0 條是對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)以專門決定進(jìn)行授權(quán)立法的完善。在原來的“明確授權(quán)的目的、范圍”的基礎(chǔ)上，增加了“事項(xiàng)、期限、被授權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)遵循的原則等?！泵鞔_授權(quán)的事項(xiàng)，是針對(duì)我國(guó)存在授權(quán)籠統(tǒng)的現(xiàn)象提出的，“一事一授”打破了“一攬子”授權(quán)的做法，從而約束行政機(jī)關(guān)在立法領(lǐng)域的裁量權(quán)，有利于事前規(guī)制被授權(quán)機(jī)關(guān)的越權(quán)行為。明確授權(quán)的期限可以初步解決“無限期授權(quán)”的問題，規(guī)范授權(quán)的時(shí)效性。此次修改不僅從原則上規(guī)定了明確授權(quán)的期限，更加注重對(duì)授權(quán)期限的可操控性，新《立法法》明確規(guī)定，“授權(quán)的期限不得超過五年，但是授權(quán)決定另有規(guī)定的除外。被授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在授權(quán)期限屆滿的六個(gè)月以前，向授權(quán)機(jī)關(guān)報(bào)告授權(quán)決定實(shí)施的情況，并提出是否需要制定、修改或者廢止法律的意見；需要繼續(xù)授權(quán)的，可以提出相關(guān)意見，由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)決定”。在需要繼續(xù)授權(quán)的情況下，被授權(quán)機(jī)關(guān)需提出意見，這種做法突破了原來由授權(quán)機(jī)關(guān)主動(dòng)授權(quán)立法的單一模式，對(duì)于充分考慮是否繼續(xù)授權(quán)具有積極作用。新《立法法》第13 條是對(duì)消極授權(quán)立法①“就行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定”的表述與“授權(quán)對(duì)部分事項(xiàng)先行制定行政法規(guī)”和“經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)的授權(quán)決定，制定法規(guī)”的表述剛好相反，本文姑且稱之為“消極授權(quán)立法”。的大膽創(chuàng)新，對(duì)于豐富我國(guó)的授權(quán)立法形式大有裨益。消極授權(quán)立法明確了授權(quán)的范圍，即“行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)”，但對(duì)其期限沒有詳細(xì)的說明。同時(shí)，新《立法法》依舊沒有對(duì)大量存在的法條授權(quán)進(jìn)行專門規(guī)定。除了法條授權(quán)的缺憾，新《立法法》對(duì)授權(quán)行為的監(jiān)控仍有值得進(jìn)一步探討的地方。在授權(quán)立法期限的問題上，新《立法法》只是對(duì)授權(quán)期限予以控制，而授權(quán)立法的期限則沒有明確的限制，依舊采用“經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)，制定法律的條件成熟時(shí)”的模糊規(guī)定，未能直接解決授權(quán)立法的期限問題。同時(shí)，對(duì)于授權(quán)期限的規(guī)定存在矛盾。新《立法法》已經(jīng)確定，通常情況下授權(quán)期限不超過五年，但是卻沒有修改“授權(quán)立法事項(xiàng)制定法律后，相應(yīng)立法事項(xiàng)的授權(quán)終止”的表述。那么，授權(quán)立法的期限是短于還是長(zhǎng)于授權(quán)期限的5 年呢？如果授權(quán)立法期限長(zhǎng)于授權(quán)期限的5 年，就會(huì)導(dǎo)致實(shí)際的授權(quán)期限長(zhǎng)于5 年。另外，授權(quán)期限不超過5 年的規(guī)定還得解決是否具有溯及力的問題。例如，1985 年《全國(guó)人大關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》的授權(quán)期限已有30 個(gè)年頭了，對(duì)該決定的廢止，是依據(jù)《立法法》自動(dòng)廢止呢，還是由授權(quán)機(jī)關(guān)以會(huì)議的形式廢止呢？此外，新《立法法》欠缺對(duì)授權(quán)行為的程序、授權(quán)行為的監(jiān)督及法律責(zé)任等方面的規(guī)范。

二、兩大法系典型國(guó)家對(duì)授權(quán)行為監(jiān)控的比較

對(duì)授權(quán)行為的控制是從源頭上規(guī)范授權(quán)立法?！笆跈?quán)立法所提出的真正的憲法性難題已經(jīng)不再是其存在是否合理，而是由于授權(quán)立法的激增已經(jīng)使得議會(huì)難以對(duì)其監(jiān)督?！盵2]西方國(guó)家采用授權(quán)法的形式進(jìn)行授權(quán)，因此對(duì)授權(quán)行為的控制就轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)授權(quán)法的規(guī)制，主要涉及授權(quán)立法的理由（授權(quán)必要性的角度）、授權(quán)立法主體的確立、授權(quán)明確性、對(duì)授權(quán)行為的監(jiān)督四個(gè)方面的內(nèi)容。

（一）英美法系——以英國(guó)、美國(guó)為例

英國(guó)早在16 世紀(jì)就已經(jīng)存在授權(quán)立法的實(shí)踐，是最早采用授權(quán)立法的國(guó)家。①1539 年英國(guó)議會(huì)通過《公告法》，授權(quán)國(guó)王為了治理國(guó)家和維持秩序可以發(fā)布公告，其效力與議會(huì)制定的法律相同。英國(guó)遵循議會(huì)至上原則，只有議會(huì)擁有立法權(quán)，行政機(jī)關(guān)的立法權(quán)則源于立法機(jī)關(guān)的授予。由于對(duì)議會(huì)的信任先定，英國(guó)法律對(duì)議會(huì)的授權(quán)范圍沒有明確的規(guī)定。從理論上說，將何種立法權(quán)授予何人、何機(jī)構(gòu)是由議會(huì)來決定的，不受任何人和任何機(jī)構(gòu)的限制。[3]因此，授權(quán)立法的理由與范圍都由議會(huì)決定。對(duì)議會(huì)的過分信任，對(duì)議會(huì)授權(quán)行為限制的薄弱，加上缺乏立法權(quán)限的明確劃分，議會(huì)不可避免地會(huì)授出不應(yīng)授權(quán)的事項(xiàng)，導(dǎo)致授權(quán)立法的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出議會(huì)法案。例如，1974年，行政機(jī)關(guān)制定的行政管理法規(guī)超出了議會(huì)法案的38 倍。②“1974 年，議會(huì)只通過了58 個(gè)公法案，但行政機(jī)關(guān)制定的行政管理法規(guī)卻達(dá)到2231 件?！眳⒁娡趺麚P(yáng)：《英國(guó)行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2007 年版，第85 頁。英國(guó)授權(quán)立法的受權(quán)主體相當(dāng)廣泛，除部長(zhǎng)、行政部門等中央行政機(jī)關(guān)外，還包括教會(huì)、大學(xué)、法院等。在對(duì)授權(quán)行為的監(jiān)督方面，由于是以“授權(quán)法案”的形式作出，因此必須遵照立法程序進(jìn)行。但是，議會(huì)至上的原則排除了司法機(jī)關(guān)對(duì)授權(quán)法案本身的審查，法院不能置疑議會(huì)法案的合法性。英國(guó)法院只能采用附帶性審查的方式對(duì)受權(quán)機(jī)關(guān)根據(jù)授權(quán)所制定的法律規(guī)范予以審查。

相對(duì)于英國(guó)議會(huì)寬松的授權(quán)來說，美國(guó)經(jīng)歷了從禁止授權(quán)立法原則到明確授權(quán)原則的發(fā)展過程。《美國(guó)聯(lián)邦憲法》第1 條第1 款規(guī)定：“憲法所授予的立法權(quán)，均屬于參議院與眾議院所組成的美國(guó)國(guó)會(huì)。國(guó)會(huì)由參議院、眾議院兩院組成”。但是嚴(yán)格貫徹僵硬的分權(quán)理論是不實(shí)際的。在2001 年惠特曼訴美國(guó)貨車運(yùn)輸業(yè)協(xié)會(huì)（Whitman v.American Trucking Ass'ns）案中，史蒂文斯（Stevens）大法官認(rèn)為，《憲法》第1 條雖然規(guī)定立法權(quán)由國(guó)會(huì)享有，但并未禁止國(guó)會(huì)授權(quán)行政機(jī)關(guān)立法，所以只要授權(quán)時(shí)有“明確原則”足以引導(dǎo)行政立法，根本不需避諱立法授權(quán)，要誠(chéng)實(shí)地看待行政、立法間的關(guān)系。[4]美國(guó)通過判例承認(rèn)授權(quán)立法合憲性的同時(shí)，③1935年的巴拿馬冶煉公司訴瑞安（PanamaRefining Co.V.Ryan）案和謝克特家禽公司訴美國(guó)（A.L.A SchechterPoultryCorp.v.United States）案兩個(gè)案例確立了授權(quán)立法的合憲性。對(duì)國(guó)會(huì)的授權(quán)行為進(jìn)行了嚴(yán)格限制，國(guó)會(huì)授權(quán)必須受到適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)的制約。首先，國(guó)會(huì)的主要立法者地位必須得到保證，美國(guó)明確了國(guó)會(huì)保留事項(xiàng)，即必須由立法機(jī)關(guān)親自以法律形式加以規(guī)范的事項(xiàng)。目前國(guó)會(huì)保留的范圍主要有征稅、選舉制度、憲法修正、國(guó)家基本政治制度、國(guó)家權(quán)力的根本分配結(jié)構(gòu)等。其次，授權(quán)法案應(yīng)對(duì)國(guó)會(huì)的授權(quán)劃定明確限度，使其受到法定目的、授權(quán)范圍、授權(quán)運(yùn)作方式等要素的制約。最后，審查授權(quán)法案應(yīng)遵循“適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)”?！斑m當(dāng)”具有很大的靈活性，包括所授之權(quán)的性質(zhì)及廣泛程度、授權(quán)行為發(fā)生時(shí)國(guó)家所處的狀態(tài)、根據(jù)所授之權(quán)的調(diào)整事項(xiàng)判斷授權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。[5]在對(duì)授權(quán)行為監(jiān)督方面，與英國(guó)的議會(huì)至上原則不同，美國(guó)國(guó)會(huì)通過的授權(quán)法案本身也要接受司法審查。但是，受三權(quán)分立原則的約束，法院對(duì)授權(quán)法案作出違憲無效判決后，只有權(quán)在本案及以后類似案件中拒絕適用此法，但無權(quán)直接撤銷違憲法案?，F(xiàn)實(shí)中，美國(guó)法院很少作出授權(quán)違憲無效的判決，而是傾向于通過司法解釋明確授權(quán)法案的合法。①只有1935 年的巴拿馬案和謝克特案由于授權(quán)法中沒有規(guī)定適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)而被最高法院否認(rèn)了國(guó)會(huì)委任立法的權(quán)力。

（二）大陸法系——以法國(guó)、德國(guó)為例

法國(guó)與德國(guó)對(duì)授權(quán)行為的控制與英國(guó)、美國(guó)有很大區(qū)別，前者傾向于立法監(jiān)控的方式，并在憲法中都有明確的規(guī)定。②《法國(guó)第五共和國(guó)憲法》第38 條第1 款和第3 款對(duì)授權(quán)立法作出了明確的規(guī)定，《德國(guó)基本法》第80 條也有類似的規(guī)定。雖然同屬大陸法系國(guó)家，但法、德兩國(guó)在對(duì)授權(quán)行為的控制上卻大相徑庭。

《法國(guó)第五共和國(guó)憲法》的特點(diǎn)是強(qiáng)化政府權(quán)力，對(duì)法律和行政條例的關(guān)系作了明確的規(guī)定。第34 條列舉了國(guó)會(huì)立法的范圍。第37 條規(guī)定，凡在由法律所規(guī)范的事項(xiàng)之外的其他事項(xiàng)都屬于條例的范圍。第38 條規(guī)定，屬于法律的事項(xiàng)范圍，政府也可以要求議會(huì)授權(quán)制定法令。這導(dǎo)致了法國(guó)法律的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于條例。因此，法國(guó)的法律保留事項(xiàng)相當(dāng)狹窄，從而導(dǎo)致授權(quán)立法范圍的寬泛。但是，法國(guó)并不忽視對(duì)授權(quán)行為的監(jiān)控。首先，授權(quán)立法的目的性明確，即“政府為執(zhí)行其計(jì)劃”，這被理解為“在提議授權(quán)法案并為此提供理由時(shí)，內(nèi)閣必須向議會(huì)準(zhǔn)確說明它所提議采取的措施目標(biāo)”。[6]其次，在授權(quán)的方式上，除了議會(huì)的主動(dòng)授權(quán)外，還包括政府要求授權(quán)。授權(quán)的期限也十分明確，期限屆滿后，只能由法律對(duì)授權(quán)的事項(xiàng)予以修改。除了規(guī)定授權(quán)的期限外，還規(guī)定了法令有效的期限，通常比授權(quán)的期限長(zhǎng)。授權(quán)立法的名稱只能是法令。最后，憲法委員會(huì)通過立法解釋來限制議會(huì)授予內(nèi)閣的權(quán)力范圍。

二戰(zhàn)后，德國(guó)吸取了希特勒通過議會(huì)空白授權(quán)獲得廣泛而不受限制的立法權(quán)，發(fā)動(dòng)第二次世界大戰(zhàn)的教訓(xùn)，不僅作出行政機(jī)關(guān)的固有立法權(quán)只限于涉及其內(nèi)部事務(wù)的行政命令的規(guī)定，還注重對(duì)授權(quán)行為的控制；不僅在其基本法中確立了授權(quán)明確性原則，還通過憲法法院發(fā)展了不同的審查方法和標(biāo)準(zhǔn)，豐富了授權(quán)明確性的內(nèi)涵。在審查方法上，經(jīng)歷了從“一號(hào)明確性公式”到“二號(hào)明確性公式”的轉(zhuǎn)變?！耙惶?hào)明確性公式”要求具備“充分明確性”，特殊情況下，要求“無懈可擊明確性”?！岸?hào)明確性公式”對(duì)授權(quán)明確標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)放松，并不要求授權(quán)的內(nèi)容、目的與范圍明確地規(guī)定在授權(quán)法案中，只要依一般的法律解釋能從授權(quán)條款所依附的法律整體知悉，即可認(rèn)為此授權(quán)法案達(dá)到憲法所要求的明確性標(biāo)準(zhǔn)。在審查標(biāo)準(zhǔn)上，在早期的可預(yù)見性公式、自行決定公式、方針公式的基礎(chǔ)上，結(jié)合“重要性理論”，發(fā)展了綜合考察方式，強(qiáng)調(diào)審查標(biāo)準(zhǔn)的靈活性，根據(jù)授權(quán)事項(xiàng)對(duì)人民基本權(quán)利的侵害程度，選擇不同的標(biāo)準(zhǔn)。侵害程度越大，則授權(quán)明確性的要求就越大。[7]

可以看出，英國(guó)雖然遵循議會(huì)至上原則，但由于對(duì)議會(huì)授權(quán)行為控制的薄弱，行政立法數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出議會(huì)立法。美國(guó)授權(quán)立法經(jīng)歷了禁止授權(quán)到明確授權(quán)的發(fā)展，在普通法院放松對(duì)授權(quán)法案明確性標(biāo)準(zhǔn)審查的前提下，通過授權(quán)立法制定的法規(guī)數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過法律。法國(guó)行政機(jī)關(guān)雖然有廣泛的固有立法權(quán)，但授權(quán)立法越來越經(jīng)常地成為制定規(guī)章的權(quán)力基礎(chǔ)，且議會(huì)與內(nèi)閣關(guān)系不斷獲得改善。二戰(zhàn)的慘痛經(jīng)歷迫使德國(guó)加大了對(duì)授權(quán)行為的控制，隨著授權(quán)立法的發(fā)展，對(duì)授權(quán)明確性的審查有放松的趨勢(shì)。我國(guó)的行政立法權(quán)限與法國(guó)更為接近，法國(guó)的實(shí)踐證明，加大對(duì)授權(quán)行為的監(jiān)控，完善授權(quán)立法，有利于協(xié)調(diào)立法與行政之間的關(guān)系，從而提高法的質(zhì)量。

三、完善我國(guó)授權(quán)立法中對(duì)授權(quán)行為監(jiān)控的構(gòu)想

新《立法法》對(duì)授權(quán)立法的規(guī)定有許多值得稱道之處，但與先進(jìn)國(guó)家的規(guī)制相比，還有一定差距。對(duì)授權(quán)行為監(jiān)控的力度由強(qiáng)到弱依次為德國(guó)、法國(guó)、美國(guó)、英國(guó)。授權(quán)行為的作出普遍采用“授權(quán)法案”的形式；這四國(guó)都明確了授權(quán)的目的、事項(xiàng)、范圍、期限等事項(xiàng)；除英國(guó)外，美國(guó)、法國(guó)、德國(guó)都嚴(yán)格明確了授權(quán)的禁區(qū)——國(guó)會(huì)保留；美國(guó)、法國(guó)、德國(guó)注重對(duì)授權(quán)行為的監(jiān)督，其中美國(guó)與德國(guó)是司法機(jī)關(guān)的審查，分別為普通法院與憲法法院，法國(guó)則由憲法委員會(huì)進(jìn)行審查；美國(guó)和德國(guó)在司法審查中發(fā)展了對(duì)授權(quán)明確性審查的適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)與綜合審查標(biāo)準(zhǔn)。這些成功經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。對(duì)此，我國(guó)對(duì)授權(quán)行為監(jiān)控的具體完善措施有：

1.明確法條授權(quán)屬于我國(guó)授權(quán)行為作出的形式之一，加強(qiáng)對(duì)授權(quán)立法條款的控制。以上四個(gè)國(guó)家的立法機(jī)關(guān)均以授權(quán)法案的形式作出授權(quán)，在制定授權(quán)法案時(shí)，必須遵照立法程序進(jìn)行，具有民主、公開、法治的色彩。我國(guó)《立法法》所規(guī)定的授權(quán)立法的依據(jù)是“決定”，該決定從最初的提出到最后的形成都帶有神秘的味道，對(duì)授權(quán)立法必要性的探討也大打折扣。而西方國(guó)家的授權(quán)法案形式與我國(guó)的授權(quán)立法條款極為相似。明確授權(quán)立法的依據(jù)包括法條授權(quán)，有助于將廣泛的授權(quán)行為納入立法程序的控制。有學(xué)者提出可以采取“先行表決制”監(jiān)控授權(quán)立法條款是否滿足授權(quán)明確性的要求。[8]規(guī)制法條授權(quán)必須明確區(qū)分授權(quán)立法條款和執(zhí)行義務(wù)重申條款，《立法法》可對(duì)此作出原則規(guī)定，如哪些法律位階文件可以授權(quán)立法，可以對(duì)哪些事項(xiàng)授權(quán)等，如果不符合《立法法》的規(guī)定，則視為執(zhí)行義務(wù)重申條款。此外，明確授權(quán)立法的依據(jù)包括法條授權(quán)，需要區(qū)分法條授權(quán)與專門決定的事項(xiàng)范圍。對(duì)于易侵害公民基本權(quán)利的授權(quán)事項(xiàng)，應(yīng)采用法條授權(quán)的形式，受立法程序的控制；對(duì)于緊急情況下的授權(quán)，則采用專門決定的形式授權(quán)。

2.完善授權(quán)必要性原則和授權(quán)明確性原則。授權(quán)行為作出前，需要對(duì)國(guó)家、社會(huì)、個(gè)人三個(gè)層面進(jìn)行全方位的利益考量，探求授權(quán)立法的條件是否具備，以保證授權(quán)立法的正當(dāng)性。法條授權(quán)的方式由于受到立法程序的控制，相對(duì)來說能兼顧到授權(quán)的必要性問題。但是，專門決定方式尤其是授權(quán)機(jī)關(guān)的主動(dòng)性授權(quán)則很難滿足必要性原則的要求。對(duì)此，我國(guó)可以借鑒法國(guó)政府要求議會(huì)授權(quán)的方式以彌補(bǔ)授權(quán)必要性不足的問題。同時(shí)，授權(quán)還要考慮授權(quán)事項(xiàng)是否屬于法律保留的范圍，能否降低這些事項(xiàng)的重要程度。美國(guó)在對(duì)授權(quán)行為審查的適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)中十分注重保證國(guó)會(huì)的主要立法者地位，并明確了國(guó)會(huì)保留事項(xiàng)。完善授權(quán)明確性原則可從兩方面考察。一是對(duì)授權(quán)期限的完善。從上文分析可知，我國(guó)目前需要解決授權(quán)立法的期限問題，應(yīng)取消“經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)，制定法律的條件成熟時(shí)，由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)及時(shí)制定法律”和對(duì)授權(quán)事項(xiàng)“制定法律后，授權(quán)終止”的規(guī)定。從1983 年的授權(quán)立法開始，30 多年的試驗(yàn)性立法已經(jīng)為全國(guó)人大及其常委會(huì)立法提供了充足的時(shí)間，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成后，更加需要立法機(jī)關(guān)擔(dān)當(dāng)起立法的責(zé)任來提高立法質(zhì)量。我們可以嘗試采用法國(guó)授權(quán)立法的期限長(zhǎng)于授權(quán)期限的做法。二是授權(quán)行為作出時(shí)，限制不確定概念的使用。使用不確定概念容易導(dǎo)致授權(quán)的目的、范圍等模糊不清，在必須使用不確定概念時(shí)，應(yīng)按照其通常的意思理解，同時(shí)立法機(jī)關(guān)對(duì)不確定概念享有解釋權(quán)。

3.建立對(duì)授權(quán)行為的監(jiān)督機(jī)制。我國(guó)已經(jīng)確立了全國(guó)人大及其常委會(huì)主導(dǎo)下的對(duì)授權(quán)立法的裁決、撤銷、備案等監(jiān)督制度，但是對(duì)授權(quán)行為的監(jiān)督卻未提及。把法條授權(quán)納入授權(quán)行為的范疇，有利于立法機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)對(duì)授權(quán)行為的監(jiān)控。除此之外，我國(guó)還應(yīng)確立對(duì)授權(quán)行為的他律監(jiān)督措施，目前主要有三種模式可供選擇。一是美國(guó)普通法院模式。由于受到三權(quán)分立原則的約束，美國(guó)法院遵守司法自律原則，只能附帶審查授權(quán)法案的合憲性問題，審查堅(jiān)持明顯違憲原則和適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)，因此很少作出授權(quán)違憲無效判決。違憲無效判決只能拘束本案，但由于美國(guó)屬于判例法國(guó)家，以后類似案件也可拒絕該違憲法案的適用。由于我國(guó)法院不能審查立法的合憲性，因而美國(guó)普通法院模式在我國(guó)沒有現(xiàn)實(shí)存在的基礎(chǔ)。二是德國(guó)憲法法院模式。其案件來源和裁決效力與美國(guó)普通法院模式有很大的區(qū)別。首先，案件來源較為廣泛，包括政府或不少于1/3 的聯(lián)邦議員基于《基本法》第80 條提請(qǐng)審查，公民在窮盡其他法律途徑后提出的憲法訴訟，普通法院將置疑的授權(quán)法案移送憲法法院審理三種途徑。其次，憲法法院對(duì)授權(quán)法案作出的違憲無效裁決具有対世效力，不得上訴。三是法國(guó)憲法委員會(huì)審查模式。美國(guó)和德國(guó)對(duì)授權(quán)法案的審查都是司法審查模式。法國(guó)的憲法委員會(huì)是一個(gè)與政府、司法系統(tǒng)并行的非司法性的政治機(jī)構(gòu)，其作為立法與行政之間的“扳道工”，對(duì)立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的立法權(quán)限爭(zhēng)議具有裁決權(quán)。[9]憲法委員會(huì)對(duì)授權(quán)法案的審查采用事先審查、秘密進(jìn)行的方式，通過成員投票方式作出裁決。該裁決具有最終法律效力，被宣布為違憲的授權(quán)法案不得公布也不得執(zhí)行。與美國(guó)、德國(guó)的司法審查相比較，我國(guó)目前比較可行的做法是采用法國(guó)的憲法委員會(huì)模式，但是對(duì)于憲法委員會(huì)的設(shè)置仍然需要繼續(xù)探索，前提是要保證憲法委員會(huì)的獨(dú)立地位。

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