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論行政精神救助制度的完善路徑*

梁銘明

(華東政法大學法律學院，上海200042)

摘要：現(xiàn)有的行政救助制度主要集中于物質(zhì)救助，而缺少精神救助方面的相關(guān)規(guī)定，這種狀態(tài)已經(jīng)不能滿足社會的需要。因此，通過法律對行政機關(guān)進行精神救助的行為進行規(guī)范和引導，要求政府堅持“以人為本”的理念，最大程度地發(fā)揮行政機關(guān)在精神救助方面的職能，并且利用多種途徑增加與社會救助主體之間的交流與合作，從而建立起“全方位、多層次”的精神救助體系，這樣可以不斷促進公民權(quán)利的實現(xiàn)和行政機關(guān)依法行政，實現(xiàn)社會的和諧。

關(guān)鍵詞：精神救助；依法救助；救助措施；社會救助

行政救助是指行政機關(guān)基于法定的職權(quán)和職責對特定的對象在特定的情況下所實施的救援和幫助，屬于一種職責性的具體行政行為。［1］在當前“秩序行政”向“服務(wù)行政”的發(fā)展過程中，行政救助的范圍也在不斷擴大，由傳統(tǒng)的物質(zhì)救助為主逐漸擴展為物質(zhì)救助和精神救助共同發(fā)展。

按照馬斯洛的“需求層次理論”，人的需求從低到高分為五個層次：生理需求、安全需求、愛和歸屬感需求、尊重需求和自我實現(xiàn)需求。從這種需求的層次遞進發(fā)展來看，人的需求會隨著物質(zhì)保障的提升而更加注重精神需求的滿足。以往行政救助體系的構(gòu)建主要依據(jù)《憲法》第45條“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利”的規(guī)定，因此，在實踐過程中的行政救助也往往局限于對這些弱勢群體的物質(zhì)幫助。但隨著社會發(fā)展的不斷進步，社會中出現(xiàn)了許多新的情況，社會中需要得到救助的弱勢群體的數(shù)量和類型都有了新的增加。所謂的弱勢群體也不再僅僅局限于“物質(zhì)貧困”和“身體殘疾”等受救助對象，還出現(xiàn)了許多諸如“空巢老人”、“失獨家庭”等新型弱勢群體。比起金錢等物質(zhì)幫助，他們更多的需要往往是精神上的關(guān)心和撫慰。針對以上這種社會現(xiàn)實，為更好地發(fā)揮行政機關(guān)在提供公共服務(wù)過程中的作用，提供更加合適的行政救助，保障公民得到更好的行政救助，更好地感受到“服務(wù)行政”的優(yōu)越性，建立行政精神救助制度的必要性顯而易見。但是由于我國尚處社會主義初級階段，現(xiàn)有的行政精神救助制度還比較欠缺，理論和實踐的經(jīng)驗也不豐富，因此需要通過一系列的途徑來加以完善。

一、建立行政精神救助法律體系

十八屆四中全會提出各級政府必須堅持在法治軌道上開展工作，完善執(zhí)法程序，嚴格執(zhí)法責任，建立權(quán)責統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，加快建設(shè)職能科學、權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。依法行政作為行政機關(guān)工作的基本原則，在規(guī)范行政權(quán)力的行使上具有重要的作用。

在“行政并非僅系國家實踐法律與權(quán)力目的之手段，而是應(yīng)作為國家福利目的之工具，來滿足社會之需求”的全新背景下，為民眾生存、發(fā)展不斷提供各類給付將成為現(xiàn)代行政的根本任務(wù)。［2］行政救助作為政府提供公共服務(wù)，實現(xiàn)其工作職能的重要組成部分，同樣需要依照相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定進行。但是，由于我國尚未建立統(tǒng)一的行政救助法律體系，相關(guān)行政救助法律規(guī)范大多分散在社會保障法律體系和其他法律部門的具體條文中，并且也主要是《城市居民最低生活保障條例》、《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》等物質(zhì)救助的規(guī)定，不僅行政救助的范圍狹窄，立法的層次也比較低。由于法律法規(guī)的缺失，行政機關(guān)在救助領(lǐng)域職權(quán)不清、自由裁量權(quán)較大的弊端也開始顯現(xiàn)，行政救助的實施效果也受到了不利影響，救助實際產(chǎn)生的收益與立法目標相偏離。因此，為了規(guī)范行政精神救助的行為實施，保障需救助人的合法權(quán)益，推進精神救助的實施效果，必須從立法上為精神救助提供法律支持和保障。

1.行政精神救助的職權(quán)法定

職權(quán)法定是依法行政理念的基本要求和內(nèi)涵，它要求行政機關(guān)的所有權(quán)力的行使都具有法律上的來源和依據(jù)，按照“法無授權(quán)皆禁止”的原則，政府不得行使法律規(guī)定之外的權(quán)力，如果政府的權(quán)力在法律授權(quán)的范圍之外行使，則構(gòu)成違法并需要承擔相應(yīng)的法律責任。但是我國現(xiàn)行法律體系不健全，一些亟需的法律，尤其是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟所必需的基本法律，由于各種原因，至今尚未制定，無法實現(xiàn)“有法可依”。［3］根據(jù)人民主權(quán)原則，政府權(quán)力來源于人民的授權(quán)和立法機關(guān)的規(guī)定，行政主體擁有何種性質(zhì)、何種范圍的權(quán)力，都應(yīng)當有相應(yīng)的法律依據(jù)。行政主體實施沒有法律職權(quán)依據(jù)的行為就是越權(quán)，越權(quán)行為無效。行政機關(guān)獲得合法的行政職權(quán)主要是以下三種方式：一是通過行政組織法設(shè)定，在法律創(chuàng)設(shè)某一行政機關(guān)時，組織法往往會對該行政機關(guān)的職能、職權(quán)、活動方式等作出規(guī)定，這些構(gòu)成行政機關(guān)的固有職權(quán)；二是通過單行法律規(guī)定，在行政機關(guān)成立后，某一單行法律可能規(guī)定該行政機關(guān)與其職能相關(guān)的權(quán)力；三是有權(quán)機關(guān)依照法律、法規(guī)的規(guī)定授予行政機關(guān)一定的權(quán)力。［4］通過這樣三種方式，行政機關(guān)的權(quán)力有了法律制度的保障，依法行政便可以得到較好地貫徹和實施。因此，通過制定相關(guān)法律法規(guī)或者由有權(quán)機關(guān)授權(quán)給行政機關(guān)進行精神救助，保障權(quán)力來源的合法，為行政機關(guān)的依法行政提供法律基礎(chǔ)。同時，職權(quán)法定也對行政機關(guān)履行職責提出了相應(yīng)的要求，行政機關(guān)必須按照法律規(guī)定的程序和方式貫徹落實自己的法律責任，保障行政機關(guān)進行行政精神救助職能的充分發(fā)揮。

2.行政精神救助的內(nèi)容法定

行政精神救助本質(zhì)上是利用公共財政和公共資源對弱勢群體進行的授益性行為，因此其內(nèi)容也要受到法律的規(guī)范。精神救助的主要內(nèi)容包括救助對象和救助形式兩個方面?？傮w上看，在行政救助的內(nèi)容上，傳統(tǒng)的行政法理念僅僅包括公民在年老、疾病和喪失勞動能力的時候從國家和社會獲得物質(zhì)幫助和物質(zhì)相關(guān)權(quán)益，而沒有涵蓋住房救助、災(zāi)害救助、醫(yī)療救助、教育救助和法律援助等廣泛救助內(nèi)容。行政救助的對象主要是在生活貧困、喪失勞動能力等經(jīng)濟條件較差的群體，救助的方式也多局限于撫恤金、補助費、救災(zāi)款等物質(zhì)幫助。這種救助內(nèi)容為相對人提供了生存的保障，但是與現(xiàn)實需要存在一定的差距，尚未滿足一些精神上缺少關(guān)心支持等弱勢群體的切實需要。因此，精神救助的法律制度在內(nèi)容上要不斷擴充豐富精神救助對象和形式的內(nèi)容，完善精神救助的法律制度，實現(xiàn)精神救助的有序進行。

3.行政精神救助的程序正當

現(xiàn)代行政法對行政行為的控制不再僅僅局限于實體上，程序控制的意識和強度都在不斷增加。面對日益復雜多變的社會現(xiàn)實，行政法的實體控制往往不能做到面面俱到，很難實現(xiàn)對行政行為的全面規(guī)范。特別是在當前不斷變革的社會中，由于法律具有一定的滯后性，一些社會問題的處理上也出現(xiàn)了許多實體法律的空白領(lǐng)域，此時，程序規(guī)定作為實體法律的重要補充，在保障行政行為的合法運行方面具有重要的意義。行政程序包括行政權(quán)力行使的方式、步驟、順序、時限等內(nèi)容，是實現(xiàn)行政行為過程合法性的基本保障，也是為相對人提供權(quán)利保障的必要方法。一個正當?shù)某绦驊?yīng)當包括公平、公正、公開等內(nèi)容，這就要求行政行為的作出必須充分考慮到相對人的合法權(quán)益，充分保障相對人參與到行政過程中來，提升依法行政的透明度，以公正的態(tài)度確保行政行為的正義。只有這樣，才能提升行政相對人的可接受程度，同時提升行政機關(guān)權(quán)威和公信力。更重要的是，在行政程序正當原則的規(guī)范下，公民個人的主體性得到了尊重和體現(xiàn)，公民不再是政府履行職能的工具，保護公民權(quán)利成為政府履行職能的目標。因此，建立正當?shù)木戎绦蛑贫龋Ｕ瞎竦膮⑴c度，提升精神救助決定的透明度，公平正義地采取救助行為，對于行政機關(guān)保障精神救助行為的實施，提升救助效果以及充分尊重和實現(xiàn)相對人的合法權(quán)益和實際需求都具有重要的現(xiàn)實意義。

二、完善創(chuàng)新行政精神救助措施

傳統(tǒng)行政法聚焦于對干預行政的研究，在給付行政迅速崛起的當下中國，行政法學無疑應(yīng)當聚焦于給付行政法研究，并以此為契機推動傳統(tǒng)行政法學知識體系的適時更新。［5］長期以來，由于受到“秩序行政”理念的影響，行政機關(guān)的職能更多的傾向于“社會管理”，“公共服務(wù)”的意識并未得到較好的體現(xiàn)。行政救助仍然具有一定的“恩賜觀”或者“特權(quán)觀”，公民尚未形成主動尋求政府救助的觀念和意識?，F(xiàn)代行政法更多的要求行政機關(guān)在履職過程中發(fā)揮“公共服務(wù)”的職能，在當前“服務(wù)行政”觀念的大背景下，提供更多的公共服務(wù)、為公民創(chuàng)造更多的國家福利不僅僅是政府的工作職能，更是其義不容辭的責任。

1.行政機關(guān)要樹立公共服務(wù)理念

行政救助思想自古有之，最為著名的可以算是儒家的“民本”、“仁政”等思想，這些反映政府在對民眾的救助方面都采取了一系列措施。從國家層面來說，增加對弱勢群體的救助，既可以幫助其渡過難關(guān)，恢復正常生活，更重要的是可以緩解社會矛盾和壓力，維護社會的穩(wěn)定秩序和長治久安，塑造良好的政府形象，增加政府的公信力和權(quán)威影響力。對于公民來說，通過政府的救助，可以滿足基本的生活需求，提高自己的生活質(zhì)量。對于政府和民眾而言，必要的行政救助都是百利而無一害的。同時，在政府職能由“干預行政”向“給付行政”的過程中，“公共服務(wù)”等“生存照顧”的行政行為逐漸成為行政機關(guān)的工作要點，特別是2004年將“國家尊重和保障人權(quán)”的規(guī)定寫入《憲法》，這就以最高法律的形式要求政府作出更多的工作和努力來保障公民權(quán)利的實現(xiàn)。因此，行政機關(guān)在采取行政救助行為時必須考慮到當前社會發(fā)展的實際情況，建立完善的信息交流機制，及時了解公民的實際需求，并根據(jù)民眾的需要提供適合的救助，堅持以人為本，在救助體系中增加精神救助的內(nèi)容，完善對相對人的權(quán)利保障，為相對人提供更好的公共服務(wù)，提升相對人的生活質(zhì)量和水平，維護社會的穩(wěn)定發(fā)展。

2.行政救助機關(guān)增加精神救助的職能

現(xiàn)代行政法規(guī)范下的國家行政救助，其標的已經(jīng)不再局限于生存資料的供給，而必須滿足人們?nèi)找嬖鲩L的精神需求。與此相適應(yīng)，政府的救助內(nèi)容應(yīng)以保障公民的基本生活需要為基礎(chǔ)，并增加隨著社會發(fā)展而出現(xiàn)的新的精神文化救助，讓公民可以得到及時全面的救助，保證他們的正常生活。尤其對于那些需要特殊關(guān)懷的弱勢群體，政府在對他們的生活給予幫助的同時，還應(yīng)當尊重他們的人格尊嚴，為他們找回社會歸屬感和尊嚴感。［6］但是，當前我國行政救助的問題主要是救助標準偏低，把救助家庭的復雜問題簡單化，制度中沒能設(shè)計不同困難家庭的救助方式，只有“定期發(fā)放補助金”的單一形式，尚未考慮到“孤寡老人”、“失獨家庭”等困難對象的實際精神需求，造成行政救助效果的單一和不足。所以，政府需要改變傳統(tǒng)的救助思維，形成更加符合社會發(fā)展需要的“全面救助”理念，通過對全社會進行準確合理的調(diào)查，將符合救助標準的公民進行必要合理的“多元救助”。在救助方式上，要加強精神救助的內(nèi)容，例如心理咨詢、思想教育、文化救助、精神撫慰等方式，為社會中處于劣勢地位的特殊困難人群提供更多的精神救助，給予更多精神上的關(guān)懷和安慰，鼓勵和引導他們積極面對生活，適應(yīng)社會發(fā)展，提升生活水平。通過現(xiàn)有的行政機關(guān)進行精神救助，既可以利用原有積累的相關(guān)信息和資料，減少重新調(diào)查工作的成本和困難，同時可以更好地履行救助職能，發(fā)揮行政機關(guān)在采取行政精神救助行為的積極作用。

3.增設(shè)專門化和體系化的精神救助機構(gòu)

當前的政府不僅僅是“權(quán)力政府”，更是“責任政府”和“服務(wù)政府”，這就對政府權(quán)力的行使效果提出了更高的標準和要求。行政行為不僅僅是行政機關(guān)行使權(quán)力的表現(xiàn)，更是其履行對社會、對公眾的一種責任和義務(wù)，這就要求行政行為必須切實考慮到社會發(fā)展的實際情況和公民的實際需要。精神救助行為是一個頗具專業(yè)性和理論性的行為，該行為所產(chǎn)生的效果好壞很大程度上由行為主體的專業(yè)程度來決定。因此，為了更好地實現(xiàn)行政精神救助的行為目的，減少行政過程中的彎路和損失，可以在民政部門內(nèi)部設(shè)置一個專門的機構(gòu)來處理精神救助的相關(guān)問題。通過對社會的深入了解和分析，真正認識到社會和公眾的實際需要，從而作出最佳的行政精神救助行為，用最小的行政成本實現(xiàn)行政目標效益的最大化。同時，這也對該部門工作人員的個人素質(zhì)提出了更高的要求，由于屬于理論要求比較高的專業(yè)化部門，所以工作人員也需要學習相關(guān)的知識，具體包括心理學、倫理學、社會學等工作中必不可少的理論知識。通過部門的專業(yè)化和工作人員的理論化，并及時與社會問題進行銜接，這樣一定可以盡可能地減少工作過程中的失誤和成本，提升工作人員和部門的工作效率，發(fā)揮行政精神救助的實施效果，提升行政機關(guān)的執(zhí)政水平和工作效能，最終實現(xiàn)行政機關(guān)和相對人的兩者共贏，促進社會的穩(wěn)定與和諧發(fā)展。

4.完善各救助職能部門之間的銜接工作

當前行政機關(guān)內(nèi)部進行行政救助的部門主要由民政部門負責，并且救助的職能較為分散，這會導致許多救助范圍之間的重復和浪費，另一方面也產(chǎn)生了一些救助范圍的真空，導致行政救助范圍的不均衡和不協(xié)調(diào)，影響了行政救助職能發(fā)揮的效果。因此，為了保證行政救助的及時、高效，政府可以建立“民政統(tǒng)籌、部門聯(lián)動”的行政救助統(tǒng)一運行機制。民政部門作為行政救助工作的主管部門，在行政救助的政策銜接、信息管理、資源調(diào)度和工作實施等方面發(fā)揮職能作用，并按照統(tǒng)分結(jié)合的原則，協(xié)調(diào)各相關(guān)部門按照分工各盡其責，推進行政救助工作整體協(xié)調(diào)發(fā)展。［7］同時，基礎(chǔ)工作落實方面，行政救助工作集中通過救助事務(wù)機構(gòu)實現(xiàn)銜接，提升救助工作的效率。通過多部門之間的聯(lián)動和銜接，可以增進不同行政機關(guān)之間的交流和溝通，盡早地發(fā)現(xiàn)救助過程中存在問題和矛盾，更快地解決精神救助過程中的問題，恢復正常合理的救助程序，推進行政精神救助效率的提升。

三、加強行政精神救助與社會救助的交流和銜接

隨著社會進步，法律的發(fā)展也有了更進一步的要求。為了緊跟當前發(fā)展形勢，法律必須與政治、經(jīng)濟、文化協(xié)調(diào)發(fā)展，必須全面發(fā)展。［8］社會救助是指國家和其他社會主體對于遭受自然災(zāi)害、失去勞動能力、低收入公民以及其他弱勢群體給予的物質(zhì)幫助或精神救助，以幫助弱勢群體滿足基本的生活需求，提升自身的生活質(zhì)量和水平。它對于實現(xiàn)對弱勢群體的救濟，維護社會穩(wěn)定，推動社會的發(fā)展具有非常重要的作用。比起行政救助，社會救助的主體更加好廣泛，在行政機關(guān)的基礎(chǔ)上又多了許多的公民和組織，同時救助的對象和方式也更加廣泛和多樣，并且能夠直接面對社會的各種新情況、新問題及時作出相應(yīng)的調(diào)整，這樣可以更好地實現(xiàn)對弱勢群體的救助效果。所以，為了克服行政機關(guān)在面對社會變革時所具有的滯后性的缺陷，可以增加行政機關(guān)與社會救助主體的溝通和交流，更好地銜接二者在進行救助的范圍和方法，更好地發(fā)揮兩者的救助效果。

1.構(gòu)建行政機關(guān)與社會救助主體的交流機制

行政機關(guān)是精神救助的主導力量，但政府不是萬能的，尚未擁有足夠的力量保證救助效果的實現(xiàn)。隨著社會的發(fā)展，社會組織和民眾在社會救助事業(yè)中的作用逐漸增強，其在精神救助中所體現(xiàn)出來的工作能力和救助效果也十分優(yōu)秀。在社會主義初級階段的特殊時期，困難群眾的數(shù)量和種類都很多，僅靠政府尚不能全面救助。為了幫助困難群體實現(xiàn)正常生活，為他們提供及時完善的物質(zhì)救助和精神救助，更加需要調(diào)動社會力量的參與積極性和主動性，形成“政府主導、社會參與”的全面救助體系。而且，比起物質(zhì)救助，精神救助的內(nèi)容更加復雜、方式更加細致，必須通過集中更多的資源來實現(xiàn)救助效果。因此，引入社會力量廣泛參與到救助實踐過程中具有非常大的必要性。在這個過程中，政府需要加快社會救助法治進程，完善社會救助法律制度，規(guī)范和明確社會組織和公民在社會救助中的權(quán)利和義務(wù)，組織和完善志愿者隊伍建設(shè)，推進社會救助社會化的依法運行。同時，行政機關(guān)可以建立多元化的社會救助途徑，從物質(zhì)需求和精神需求出發(fā)，滿足不同經(jīng)濟發(fā)展水平、地域、時間及自身條件的受助對象的需求，實現(xiàn)對特定群體全面有效的“生存照顧”。當前社會中出現(xiàn)了許多社會救助組織，如高校的研究群體，社會中存在的一些志愿者團隊等公益組織等，這些社會組織在長期的精神救助實踐中積累了豐富的理論知識和實踐經(jīng)驗，這些知識行政機關(guān)都可以主動積極地向社會組織進行聯(lián)系交流和學習，從而指導和幫助行政機關(guān)在精神救助過程中更好地發(fā)揮行政職能，同時也可以在實踐中不斷對相關(guān)理論知識進行補充和改進，從而更好地改進兩者的精神救助工作。

2.行政機關(guān)借助公共服務(wù)市場化進行精神救助

公共服務(wù)市場化就是政府向社會力量購買服務(wù)，把政府掌握的部分公共服務(wù)職能按照一定的程序和方式，交由符合相關(guān)要求的市場主體去實施，政府再根據(jù)市場主體履行公共服務(wù)職能、提供公共服務(wù)產(chǎn)品的質(zhì)量和水平支付相關(guān)的費用。國務(wù)院公報中提出要推進政府向市場購買公共服務(wù)，這其實也是與當前的社會現(xiàn)實相適應(yīng)的。隨著社會的日益發(fā)展，政府職能不斷增加，社會治理的范圍越來越廣，政府在履行部分公共服務(wù)職能時顯得有些力不從心，出現(xiàn)了一些問題，公共服務(wù)的效率也受到了影響。這種情況促使政府進一步創(chuàng)新公共服務(wù)職能的實現(xiàn)路徑，積極動員社會力量，構(gòu)建“全方位、多角度”的公共服務(wù)供給體系。因此，在當前政府缺少行政精神救助的理論和經(jīng)驗的現(xiàn)實情況下，行政機關(guān)可以通過向社會主體購買公共服務(wù)的方式來進行精神救助行為，增加市場主體的積極性，發(fā)揮市場主體靈活應(yīng)對社會發(fā)展的優(yōu)越性，提升公共服務(wù)的效果和水平，減少行政過程中的問題和弊端。行政機關(guān)一方面可以扶持現(xiàn)有的養(yǎng)老院、福利院、救助站等資源，另一方面鼓勵和引導民間力量參與精神救助事業(yè)，同時培育和發(fā)展出一批社會工作者和志愿者隊伍，組織開展精神救助工作。通過公共服務(wù)市場化的形式，并制定相關(guān)法律法規(guī)來規(guī)范和指導社會救助程序，建立我國全面完善的社會精神救助體系。

行政精神救助行為的實施，是適應(yīng)社會發(fā)展和公眾需要的必要行為。通過法律對行政機關(guān)進行精神救助的行為進行規(guī)范和引導，同時要求政府堅持“以人為本”的理念，最大程度地發(fā)揮行政機關(guān)在精神救助方面的職能，并且利用多種途徑增加與社會救助主體之間的交流與合作，從而建立起“全方位、多層次”的精神救助體系，這樣可以不斷促進公民權(quán)利的實現(xiàn)和行政機關(guān)依法行政，實現(xiàn)社會的和諧。

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(責任編輯：王佩)

On the Perfection of Administrative Spiritual Salvation System

LIANG Ming-ming

(Law School of East China University of Political Science and Law，Shanghai200042，China)

Abstract：The existing administrative salvation system focuses mainly on the material assistance，and lacks of provisions of the spiritual aspect，which unable to meet the needs of the society.Therefore，it is necessary to specify and guide spiritual relief behaviors by law.The government is supposed to adhere to the people-oriented concept and maximize the functions of its executive authorities to take more exchanges and co-operations with major bodies of social relief in variety of ways，so as to establish an all-round and multi-leveled salvation system，which will promote the realization of civil rights，administration according to law and social harmony.

Key words：spiritual assistance； assistance according to law； relief measures； social assistance

作者簡介：梁銘明(1992-)，男，安徽合肥人，華東政法大學碩士研究生，研究方向：憲法學與行政法學。

*收稿日期：2014-10-26

文章編號：1673-2103(2015) 03-0071-05

中圖分類號：D912.1

文獻標識碼：A