代 瑞

（北京航空航天大學(xué) 法學(xué)院，北京100191）

我國(guó)農(nóng)民自建低層住宅質(zhì)量隱患多發(fā)，質(zhì)量糾紛頻出，法律適用差異，但由于我國(guó)現(xiàn)行建設(shè)工程質(zhì)量管制性公法將農(nóng)民自建低層住宅排除在外，故而解決農(nóng)民自建低層住宅質(zhì)量糾紛的私法規(guī)范基礎(chǔ)模糊，農(nóng)民自建低層住宅質(zhì)量法律規(guī)制體系缺失。雖然我國(guó)學(xué)界也認(rèn)識(shí)到了我國(guó)農(nóng)民自建低層住宅質(zhì)量規(guī)制的混亂現(xiàn)狀，但尚未深思如何構(gòu)建我國(guó)農(nóng)民自建低層住宅質(zhì)量規(guī)制體系。本文基于城鄉(xiāng)住宅無(wú)差別的公共相關(guān)性，以及城鄉(xiāng)一元化新農(nóng)村建設(shè)的時(shí)代背景，探討農(nóng)民自建低層住宅質(zhì)量規(guī)制體系的構(gòu)建。

一、農(nóng)民自建低層住宅的界定及其質(zhì)量法律規(guī)制現(xiàn)狀

我國(guó)農(nóng)民自建低層住宅質(zhì)量法律規(guī)制，基于其公共相關(guān)性及質(zhì)量糾紛的法律適用需要，包括公法規(guī)制與私法規(guī)制兩個(gè)方面。從規(guī)制現(xiàn)狀上看，我國(guó)農(nóng)民自建低層住宅質(zhì)量法律公法規(guī)制缺位，私法規(guī)制曖昧。

（一）農(nóng)民自建低層住宅的界定

基于房屋結(jié)構(gòu)復(fù)雜化需求以及建房成本的考量，將工程承包給農(nóng)村個(gè)體建筑工匠日益占據(jù)農(nóng)民自建模式的主流地位?！稗r(nóng)民自建低層住宅”這一概念首次由《建筑法》提出，并為制定于其后的其他建設(shè)工程公法規(guī)范使用，但我國(guó)立法并沒(méi)有明確其規(guī)范內(nèi)涵。我們認(rèn)為，在城鄉(xiāng)建設(shè)一元化的時(shí)代背景下，可以參照《建筑法》通過(guò)之后規(guī)定的城市住宅國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)《住宅設(shè)計(jì)規(guī)范》（GB50096－1999）關(guān)于“低層住宅為一至三層”的規(guī)定，將“農(nóng)民自建低層住宅”界定為農(nóng)民自己或雇人施工，或者承包給他人建設(shè)的三層以下（包括三層）住宅?，F(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村農(nóng)民自建住宅大多屬于低層住宅。

（二）農(nóng)民自建低層住宅質(zhì)量法律規(guī)制現(xiàn)狀

1.缺位的公法：農(nóng)民自建住宅質(zhì)量監(jiān)督管理無(wú)法可依。

住房質(zhì)量監(jiān)督管理所牽涉的法律包括兩塊，一是對(duì)住房實(shí)體質(zhì)量的規(guī)制，另一個(gè)是對(duì)住房的建設(shè)行為，包括勘察、設(shè)計(jì)、施工行為的規(guī)制。我國(guó)農(nóng)村自建低層住宅建造質(zhì)量的監(jiān)督管理屬于薄弱環(huán)節(jié)。

建設(shè)工程綜合性質(zhì)量監(jiān)督管理立法明確將農(nóng)民自建低層住宅排除在外。《建筑法》是我國(guó)政府對(duì)房屋建造活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理的根本大法，保證建筑工程的質(zhì)量和安全是其根本目的之一，但其第83條第3款的規(guī)定，農(nóng)民自建低層住宅的建筑活動(dòng)被排除在《建筑法》的調(diào)整范圍之外?；凇督ㄖā返囊I(lǐng)性立法地位，其后發(fā)布的行政法規(guī)、部門規(guī)章，例如，《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)管理?xiàng)l例》《房屋建筑工程和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程竣工驗(yàn)收暫行規(guī)定》等，皆放棄了對(duì)農(nóng)民自建低層住宅建筑活動(dòng)的規(guī)范適用，導(dǎo)致農(nóng)民自建低層住宅的質(zhì)量監(jiān)督管理無(wú)法可依［1］。

《管理?xiàng)l例》第21條規(guī)定，農(nóng)民兩層（含兩層）以上的住宅，必須由取得相應(yīng)的設(shè)計(jì)資質(zhì)證書的單位進(jìn)行設(shè)計(jì)，或者選用通用設(shè)計(jì)、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)，而該條施行面臨的實(shí)際狀況是，一方面農(nóng)民出于經(jīng)濟(jì)成本考慮，大多不會(huì)請(qǐng)有勘察、設(shè)計(jì)資質(zhì)的企業(yè)進(jìn)行建房前地基的勘察以及設(shè)計(jì)施工圖；另一方面我國(guó)沒(méi)有制定農(nóng)村住房設(shè)計(jì)規(guī)范。我國(guó)雖為城市居民制定了城市住宅的《住宅設(shè)計(jì)規(guī)范》，卻忽視了對(duì)農(nóng)村住房設(shè)計(jì)的規(guī)范。另外，此條例第23條第2款規(guī)定，在村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，從事建筑施工的個(gè)體工匠，除承擔(dān)房屋修繕外，須按有關(guān)規(guī)定辦理施工資質(zhì)審批手續(xù)，但自從《村鎮(zhèn)建筑工匠從業(yè)資格管理辦法》2004年失效以來(lái)，農(nóng)村個(gè)體建筑工匠資質(zhì)的認(rèn)定與管理處于無(wú)法可依的狀況。

2.曖昧的私法：解決農(nóng)民低層住宅自建活動(dòng)質(zhì)量糾紛的私法規(guī)范基礎(chǔ)模糊。

我國(guó)建設(shè)工程質(zhì)量糾紛所適用的私法規(guī)范基礎(chǔ)主要有兩個(gè)，一是《合同法》的建設(shè)工程合同法部分，一是《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《施工合同司法解釋》）。

《合同法》對(duì)農(nóng)民自建低層住宅質(zhì)量糾紛的規(guī)范適用態(tài)度不明?！逗贤ā返?69條規(guī)定，建設(shè)工程合同是承包人進(jìn)行工程建設(shè)，發(fā)包人支付價(jià)款的合同。《合同法》沒(méi)有明確限定建設(shè)工程合同法的適用范圍，一切建設(shè)工程的建設(shè)，包括農(nóng)民自建低層住宅，都應(yīng)當(dāng)然適用于建設(shè)工程合同法，但我們從建設(shè)工程合同被《合同法》獨(dú)立規(guī)范于承攬合同之外的立法目的來(lái)看，農(nóng)民自建低層住宅活動(dòng)當(dāng)然適用建設(shè)工程合同立法的結(jié)論并不準(zhǔn)確。

工程建設(shè)活動(dòng)以完成并交付工作成果為目的，是大陸法系承攬合同立法規(guī)范的內(nèi)容之一。我國(guó)《合同法》采建設(shè)工程合同獨(dú)立于承攬合同之外予以規(guī)范的典型化規(guī)范模式，其根本原因在于我國(guó)立法者認(rèn)識(shí)到建設(shè)工程合同與承攬合同顯著不同之處，即建設(shè)工程活動(dòng)對(duì)公共安全的影響較大，應(yīng)受到國(guó)家諸多方面的嚴(yán)格調(diào)控［2］。國(guó)家的強(qiáng)制性建設(shè)工程管制立法通過(guò)法律行為效力控制條款——不違反法律和社會(huì)公共利益——間接影響建設(shè)工程合同的效力?？疾煳覈?guó)現(xiàn)有的建設(shè)工程強(qiáng)制性立法，不僅在適用工程上將“農(nóng)民自建低層住宅”排除在外，在適用主體上也僅限于“單位”，“農(nóng)民自建低層住宅”顯然不在現(xiàn)行建設(shè)工程強(qiáng)制性立法規(guī)范范圍。換言之，由于現(xiàn)行法的制定者認(rèn)為農(nóng)民自建低層住宅無(wú)涉公共安全，不值得予以強(qiáng)制性規(guī)制，因而其也喪失了特別適用建設(shè)工程合同立法的規(guī)范基礎(chǔ)。

《施工合同司法解釋》通過(guò)對(duì)施工合同效力要件的規(guī)定間接排除農(nóng)民自建低層住宅的適用。根據(jù)我國(guó)《施工合同司法解釋》第1條解釋，工程承包人未取得建設(shè)施工企業(yè)資質(zhì)或超越資質(zhì)的建設(shè)工程合同無(wú)效，因此一個(gè)有效的建設(shè)工程施工合同的合法施工主體只能是具有相應(yīng)“承包資質(zhì)”的建設(shè)工程“承包企業(yè)”。此條關(guān)于建設(shè)工程施工合同效力規(guī)范的解釋，將農(nóng)村自建低層住宅或其他住宅排除在《合同法》建設(shè)工程合同法的適用范圍之外。首先，《施工合同司法解釋》對(duì)建設(shè)工程合同承包人的身份進(jìn)行了前提預(yù)設(shè)，即只能為建設(shè)施工企業(yè)，而實(shí)際上，出于成本考慮、安全意識(shí)淡薄等各種因素，農(nóng)民低層住房的建設(shè)大都承包給農(nóng)村個(gè)體建筑工匠主導(dǎo)的施工隊(duì)。其次，《施工合同司法解釋》還進(jìn)一步明確，一個(gè)有效的建設(shè)施工合同以施工人具有相應(yīng)資質(zhì)為前提，如前文所述，我國(guó)目前沒(méi)有認(rèn)定農(nóng)村個(gè)體建筑工匠資質(zhì)的法律、法規(guī)或本門規(guī)章，一旦將農(nóng)民自建低層住宅法律關(guān)系定性為建設(shè)工程施工合同法律關(guān)系，其所面臨的宿命必然是因農(nóng)村個(gè)體建筑工匠無(wú)資質(zhì)而“無(wú)效”。

二、我國(guó)農(nóng)民自建低層住房質(zhì)量法律規(guī)制現(xiàn)狀的根本成因及不利后果

（一）我國(guó)農(nóng)民自建低層住房質(zhì)量法律規(guī)制現(xiàn)狀的根本成因：城鄉(xiāng)建設(shè)的二元體制

“城鄉(xiāng)二元體制”開始于二元的戶籍制度，城鄉(xiāng)二元體制就是指新中國(guó)成立以來(lái)長(zhǎng)期實(shí)施的城鄉(xiāng)分割、城市偏向的一系列政策措施和制度安排［3］。其已經(jīng)成為目前中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的一個(gè)嚴(yán)重障礙?！俺青l(xiāng)二元體制”表現(xiàn)之一便是城市和鄉(xiāng)村建設(shè)的二元結(jié)構(gòu)。受二元結(jié)構(gòu)的制約，農(nóng)房建設(shè)長(zhǎng)期以來(lái)未納入城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理體制以及建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理體制。為了保障城市居民的住宅安全，國(guó)家從住房建筑的規(guī)劃、勘察、設(shè)計(jì)、施工圖的審查、施工許可證的發(fā)放、施工監(jiān)理制度、建筑監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的施工監(jiān)督、房屋的竣工驗(yàn)收等各個(gè)層面予以監(jiān)管，為城市住宅建筑質(zhì)量提供了比較完備的監(jiān)管機(jī)制，而對(duì)于農(nóng)民自建低層住宅的規(guī)劃、監(jiān)管卻幾乎無(wú)法可依。城鄉(xiāng)建設(shè)的二元體制，造成了住宅質(zhì)量監(jiān)督管理的城鄉(xiāng)割裂現(xiàn)狀，造成了對(duì)農(nóng)民自建住宅監(jiān)督管理的漠視?，F(xiàn)行綜合性建設(shè)工程質(zhì)量管理的立法者在城鄉(xiāng)建設(shè)二元體制的思維定勢(shì)下，將農(nóng)民自建低層建筑與臨時(shí)性建筑置于同等的被排除在監(jiān)管之外的法律地位，反映出立法者對(duì)農(nóng)民自建低層住宅的歧視性價(jià)值定位，即農(nóng)民自建低層住宅與農(nóng)民居住安全、公共安全的相關(guān)性無(wú)足輕重。

1.5 統(tǒng)計(jì)學(xué)分析 文章運(yùn)用RevMan 5.3統(tǒng)計(jì)分析軟件，計(jì)數(shù)資料用比值比(OR)為效應(yīng)指標(biāo)，計(jì)量資料采用均數(shù)差(MD)為效應(yīng)指標(biāo)，各效應(yīng)量均給出其點(diǎn)估計(jì)值和95%CI。首先采用χ2檢驗(yàn)對(duì)研究進(jìn)行統(tǒng)計(jì)學(xué)異質(zhì)性分析。若納入研究統(tǒng)計(jì)學(xué)同質(zhì)性檢驗(yàn)P>0.1，I2≤50%，則表示納入文獻(xiàn)間的異質(zhì)性小，采用固定效應(yīng)模型進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，若納入研究統(tǒng)計(jì)學(xué)同質(zhì)性檢驗(yàn)P≤0.1，I2>50%，則表示納入的文獻(xiàn)異質(zhì)性大，采用隨機(jī)效應(yīng)模型進(jìn)行數(shù)據(jù)分析。計(jì)算合并OR值及其95%CI，并通過(guò)逐個(gè)剔除單個(gè)研究對(duì)總體分析結(jié)果的影響進(jìn)行敏感性分析。使用漏斗圖分析納入研究是否存在發(fā)表偏倚。

（二）我國(guó)農(nóng)民自建低層住宅質(zhì)量法律規(guī)制現(xiàn)狀引發(fā)的不利后果

1.農(nóng)民自建低層住宅質(zhì)量安全問(wèn)題突出，質(zhì)量糾紛頻發(fā)。

農(nóng)民自建低層住宅質(zhì)量問(wèn)題比較普遍。調(diào)研者通過(guò)對(duì)廣東省五個(gè)城市的五個(gè)村莊房屋的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，五個(gè)村莊中存在質(zhì)量問(wèn)題的房屋占全村房屋的比例分別為45.14%、39.25%、29.8%、41.7% 和57.7%［4］。我國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究中心課題組通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民自建低層住宅質(zhì)量問(wèn)題主要表現(xiàn)于三個(gè)方面：一是農(nóng)民自建低層住宅大都由個(gè)體包工頭或農(nóng)民自發(fā)組織的工匠隊(duì)承建；二是不少農(nóng)民在建房時(shí)不采用符合設(shè)計(jì)規(guī)范要求的設(shè)計(jì)施工圖紙，靠農(nóng)民自己比劃，憑經(jīng)驗(yàn)自行決定；三是新建房屋完工后，沒(méi)有安檢部門進(jìn)行驗(yàn)收，缺少必要的監(jiān)控，房屋抵御各種災(zāi)害的能力低下［5］。

隨著各地農(nóng)村自建住宅熱潮高漲，由于施工無(wú)勘察設(shè)計(jì)、施工隊(duì)伍素質(zhì)低、監(jiān)督管理缺乏、書面合同缺失等諸多原因，自建住宅質(zhì)量糾紛逐年增多。

2.私法實(shí)踐與理論對(duì)解決農(nóng)民自建住宅質(zhì)量糾紛的法律適用混亂。

司法實(shí)踐對(duì)解決農(nóng)民自建住宅質(zhì)量糾紛的法律適用混亂。司法實(shí)踐中人民法院對(duì)圍繞農(nóng)民自建低層住宅施工而形成的法律關(guān)系性質(zhì)的認(rèn)識(shí)，分化為兩個(gè)陣營(yíng)：一是明確認(rèn)為農(nóng)民自建低層住宅的施工合同屬于房屋承攬合同，適用《合同法》關(guān)于“承攬合同”的規(guī)定。一是認(rèn)為農(nóng)民自建低層住宅的施工合同屬于建設(shè)工程合同，適用《合同法》關(guān)于“建設(shè)工程合同”的規(guī)定及《施工合同司法解釋》。

法學(xué)理論對(duì)解決農(nóng)民自建住宅質(zhì)量糾紛的法律適用觀點(diǎn)沖突。關(guān)于農(nóng)民自建低層住宅合同的定性，學(xué)者們觀點(diǎn)不一：一種觀點(diǎn)認(rèn)為農(nóng)民自建低層住宅合同屬于承攬合同，而非建設(shè)工程合同［6］。一種觀點(diǎn)主張農(nóng)村兩層（含兩層）以下的低層住宅的建房合同應(yīng)認(rèn)定為承攬合同，如果建設(shè)的是農(nóng)村兩層以上的住宅以及廠房，其建設(shè)活動(dòng)的規(guī)范應(yīng)適用我國(guó)建筑法的規(guī)定，將其定性為建設(shè)工程施工合同［7］。還有一種觀點(diǎn)主張以工程的復(fù)雜程度和價(jià)值額來(lái)確定，工程價(jià)值小、結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單的農(nóng)民自建低層住宅建設(shè)屬于承攬合同的規(guī)制范圍，工程價(jià)值大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜的農(nóng)民自建低層住宅建設(shè)則屬于建設(shè)工程合同法規(guī)制的范圍［8］。

對(duì)解決農(nóng)民自建住宅質(zhì)量糾紛的法律適用不同，質(zhì)量責(zé)任不同。如果將農(nóng)民自建低層住宅建設(shè)合同定性為建設(shè)工程合同，依據(jù)《施工合同》司法解釋，與沒(méi)有施工資質(zhì)的農(nóng)村個(gè)體建筑工匠簽訂的建設(shè)工程合同無(wú)效，而且由于沒(méi)有農(nóng)村住宅設(shè)計(jì)規(guī)范，一旦需要進(jìn)行住宅質(zhì)量鑒定，參照城市住宅設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村個(gè)體建筑工匠將無(wú)力承擔(dān)鑒定報(bào)告中的修復(fù)費(fèi)用。如果將農(nóng)民自建低層住宅建設(shè)合同定性為承攬合同，建造住宅的農(nóng)民將無(wú)法得到建設(shè)工程質(zhì)量強(qiáng)制性法律規(guī)定的保護(hù)。

三、我國(guó)農(nóng)民自建低層住房質(zhì)量法律規(guī)制體系的構(gòu)建基礎(chǔ)

（一）構(gòu)建我國(guó)農(nóng)民自建低層住宅質(zhì)量法律規(guī)制體系的價(jià)值基礎(chǔ)——城鄉(xiāng)住宅無(wú)差別的公共相關(guān)性

我國(guó)對(duì)建筑質(zhì)量予以嚴(yán)格規(guī)制的目的在于保障其所承載的公共安全。住宅作為最重要的建筑物，一旦其毀損或倒塌，不僅給住宅所有人或使用人的生命和財(cái)產(chǎn)安全帶來(lái)較大損害，而且會(huì)嚴(yán)重威脅住宅周邊人員財(cái)產(chǎn)與人身安全，造成社會(huì)財(cái)富的極大浪費(fèi)。我國(guó)農(nóng)村人口比重大，農(nóng)民的居住安全與國(guó)家利益、公共安全密切相關(guān)。

農(nóng)民自建低層住宅雖然與城市住宅一樣具有無(wú)差別的公共相關(guān)性，但受公共財(cái)政投入長(zhǎng)期不足、集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力逐步弱化等多種因素的長(zhǎng)期影響，我國(guó)農(nóng)民住房在數(shù)量上明顯增長(zhǎng)、總體質(zhì)量狀況顯著改善的同時(shí)，由于農(nóng)民自建低層住宅處于監(jiān)管空白地帶，不僅建造完成的農(nóng)民自建低層住宅普遍存在質(zhì)量安全隱患，甚至在住宅的建造過(guò)程中發(fā)生重大質(zhì)量安全事故。由于農(nóng)民自建低層住宅質(zhì)量普遍較差，一旦面臨地震等嚴(yán)重自然災(zāi)害，整個(gè)村莊住宅往往呈普遍性倒塌、毀損狀態(tài)。我國(guó)2008年“5·12”汶川地震以及2013年“4·20”雅安地震中震區(qū)農(nóng)房的普遍倒塌，嚴(yán)重?fù)p害了公共安全。

由于城鄉(xiāng)住宅具有無(wú)差別的公共相關(guān)性，構(gòu)建我國(guó)農(nóng)民自建低層住宅質(zhì)量法律規(guī)制體系時(shí)，應(yīng)當(dāng)基于相同的價(jià)值考量適用一致的質(zhì)量監(jiān)管規(guī)范以及質(zhì)量責(zé)任規(guī)范，無(wú)差別地保障住宅質(zhì)量安全。

（二）構(gòu)建我國(guó)農(nóng)民自建低層住房質(zhì)量法律規(guī)制體系的時(shí)代背景——城鄉(xiāng)一元化建設(shè)

中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)提出形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局。將對(duì)農(nóng)民自建低層住宅質(zhì)量的法律規(guī)范體系與城市住宅質(zhì)量的法律規(guī)范體系融合為一體，是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化的重要方面。

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展，農(nóng)民日益追求住宅的宜居性、安全性。與過(guò)去簡(jiǎn)易住宅相比，現(xiàn)在農(nóng)民自建低層住宅結(jié)構(gòu)、設(shè)計(jì)上更加復(fù)雜，兩三層的樓房建筑在農(nóng)村地區(qū)日益常見(jiàn)。與城市居民住宅一樣，農(nóng)民住宅也承載著農(nóng)民的重大生活投資、安全保障。由于現(xiàn)行綜合性建設(shè)工程質(zhì)量規(guī)制的公法規(guī)范適用主體僅為“單位”，適用的工程建設(shè)活動(dòng)對(duì)象不包括“農(nóng)民自建低層住宅”，其身份立法所帶來(lái)的住宅質(zhì)量規(guī)制的城鄉(xiāng)二元割裂現(xiàn)狀，以及將占我國(guó)人口絕大部分的農(nóng)民的自建低層住宅與臨時(shí)性建筑放在同等法律地位予以規(guī)制的做法，不僅不符合城鄉(xiāng)一元化建設(shè)社會(huì)發(fā)展的要求，也無(wú)法保障農(nóng)民的居住安全。

四、構(gòu)建我國(guó)農(nóng)民自建低層住宅質(zhì)量法律規(guī)制體系

構(gòu)建我國(guó)農(nóng)民自建低層住宅質(zhì)量法律規(guī)制體系，既要將農(nóng)民低層住宅建設(shè)納入《建筑法》等公法規(guī)制體系，實(shí)現(xiàn)一元化規(guī)制，同時(shí)根據(jù)地區(qū)差異、民族特點(diǎn)有針對(duì)性地予以特別規(guī)范，又要在私法上明確將其納入建設(shè)工程合同規(guī)范的適用范圍，統(tǒng)一我國(guó)人民法院在處理農(nóng)民自建低層住宅質(zhì)量糾紛時(shí)的法律適用。

（一）建立綜合性立法與專門性立法相結(jié)合的公法規(guī)制規(guī)范。

1.制定城鄉(xiāng)住宅統(tǒng)一適用的綜合性建設(shè)工程質(zhì)量規(guī)制的公法規(guī)范

建設(shè)工程質(zhì)量規(guī)制的綜合性公法規(guī)范在適用主體上應(yīng)該“去單位化”，實(shí)現(xiàn)從建設(shè)單位、勘察設(shè)計(jì)單位、施工單位、監(jiān)理單位到建設(shè)者、勘察設(shè)計(jì)者、施工者、監(jiān)理者的轉(zhuǎn)變。首先，從我國(guó)現(xiàn)行住宅建設(shè)情形看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民、農(nóng)民自建住房普遍存在，住宅建設(shè)者不僅包括城市住宅的開發(fā)企業(yè)，還包括居民、農(nóng)民等個(gè)體自建者。從筆者以“房屋施工”為關(guān)鍵詞從北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)上下載的2013年21個(gè)農(nóng)村自建低層住房案例來(lái)看，21個(gè)案件中的涉案農(nóng)民低層住宅建設(shè)活動(dòng)全部由農(nóng)村個(gè)體建筑工匠完成。綜合性建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)管規(guī)范適用主體的“去單位化”，可以將自建住宅建設(shè)活動(dòng)參與各方的建設(shè)行為涵括進(jìn)住宅質(zhì)量監(jiān)管規(guī)范的監(jiān)管范圍，不僅使農(nóng)民自建低層住宅建設(shè)行為有法可依，也能避免重復(fù)立法下的資源浪費(fèi)。其次，由于自建住房的建設(shè)者往往不會(huì)花費(fèi)不小的代價(jià)尋求與勘察、設(shè)計(jì)企業(yè)的合作，而要么不經(jīng)勘察、設(shè)計(jì)就進(jìn)行施工，要么由個(gè)體建筑工匠提供設(shè)計(jì)方案。在規(guī)范適用主體上“去單位化”，不僅改變現(xiàn)行建設(shè)工程質(zhì)量規(guī)制的身份立法的反科學(xué)性，更能適應(yīng)我國(guó)住宅建設(shè)市場(chǎng)的多元化現(xiàn)狀，為有相關(guān)資質(zhì)的個(gè)體建筑工匠、建筑師、工程師的個(gè)體合法執(zhí)業(yè)提供合法依據(jù)。

建設(shè)工程質(zhì)量規(guī)制的綜合性公法監(jiān)管規(guī)范在適用對(duì)象上應(yīng)該“住宅一元化”。如果因?yàn)樽≌摹吧矸荨庇袆e而要予以不同立法，會(huì)導(dǎo)致集中開發(fā)商住宅與自建住宅，城市住宅、鄉(xiāng)鎮(zhèn)住宅與農(nóng)村住宅，農(nóng)民自建低層住宅與農(nóng)民自建高層住宅適用法律的人為割裂。其實(shí)，不管是何種“身份”住宅，都具有無(wú)差別的公共相關(guān)性，都與國(guó)家公民的居住安全息息相關(guān)，所有住宅的質(zhì)量應(yīng)該得到一致的嚴(yán)格監(jiān)管。城鄉(xiāng)住宅的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)可以不一樣，住宅的勘察、設(shè)計(jì)、施工者的資質(zhì)可以有不同的強(qiáng)制性要求，但不應(yīng)該因?yàn)樽≌吧矸荨辈煌M(jìn)行不同的監(jiān)督管理。

制定城鄉(xiāng)住宅一致適用的強(qiáng)制性住宅設(shè)計(jì)規(guī)范。例如，強(qiáng)制性抗震設(shè)計(jì)規(guī)范以及住宅室內(nèi)空氣污染物限值等與住宅使用者生命安全、身體健康密切相連的設(shè)計(jì)規(guī)范。在關(guān)涉住宅使用者生命安全、身體健康問(wèn)題上，城鄉(xiāng)住宅設(shè)計(jì)規(guī)范應(yīng)無(wú)任何差別，應(yīng)當(dāng)制定城鄉(xiāng)住宅一致適用的強(qiáng)制性住宅設(shè)計(jì)規(guī)范。當(dāng)然，除此之外，城鄉(xiāng)住宅設(shè)計(jì)規(guī)范無(wú)法完全統(tǒng)一，因?yàn)?，一方面由于自建低層住宅的設(shè)計(jì)與建設(shè)者的自由意志密切相關(guān)，在住宅使用上具有專屬性，與面向多住戶的、住宅使用者與建設(shè)者不同的商業(yè)住宅有很大差異，國(guó)家應(yīng)當(dāng)對(duì)商業(yè)住宅設(shè)計(jì)規(guī)定更全面的強(qiáng)制性設(shè)計(jì)規(guī)范；另一方面要考慮到農(nóng)村地區(qū)房屋建設(shè)的地域性和民族習(xí)慣等。

2.根據(jù)農(nóng)村建房實(shí)際建立專門性的農(nóng)民自建低層住房規(guī)制的公法規(guī)范。

制定農(nóng)村建筑工匠資格認(rèn)證規(guī)范。高素質(zhì)的農(nóng)村建筑工匠是農(nóng)村自建低層住宅質(zhì)量的重要保障。隨著農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)民群眾提高居住品質(zhì)的愿望與農(nóng)村缺少高素質(zhì)建筑工匠的現(xiàn)實(shí)矛盾日益突出。為進(jìn)一步提高農(nóng)房建設(shè)水平，確保由符合條件的建筑工匠承擔(dān)農(nóng)民建房項(xiàng)目，建議盡早建立包括農(nóng)村建筑工匠從業(yè)資格申請(qǐng)、培訓(xùn)考核、等級(jí)認(rèn)定、經(jīng)營(yíng)范圍等方面內(nèi)容的管理制度，從而將農(nóng)村建筑工匠管理納入法制化、規(guī)范化軌道。制定農(nóng)村建筑工匠資格認(rèn)證規(guī)范既是提高農(nóng)村建筑工匠專業(yè)素質(zhì)的法律保障，又為農(nóng)村建筑工匠按照各自的資質(zhì)從事建筑活動(dòng)提供法律依據(jù)。建筑工匠依據(jù)農(nóng)村建筑工匠資格認(rèn)證規(guī)范所取得的相應(yīng)資質(zhì)，將是農(nóng)民自建低層住宅建造合同效力認(rèn)定依據(jù)。

因地制宜制定地方性農(nóng)村住宅設(shè)計(jì)規(guī)范。由于我國(guó)是個(gè)多民族國(guó)家，幅員遼闊，地質(zhì)多樣，可以根據(jù)民族特色、地質(zhì)特征制定地方性農(nóng)村住宅設(shè)計(jì)規(guī)范。地方性農(nóng)村住宅設(shè)計(jì)規(guī)范中的強(qiáng)制性規(guī)范可以保障農(nóng)民自建低層住宅的安全性、宜居性，還可以為農(nóng)民自建低層住宅的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)提供法律依據(jù)。農(nóng)村住宅設(shè)計(jì)規(guī)范中的任意性規(guī)范可以為農(nóng)民自建住宅設(shè)計(jì)提供引導(dǎo)作用，甚至可以據(jù)以作成區(qū)域性通用自建低層住宅設(shè)計(jì)圖紙，在農(nóng)民自建住宅中予以推廣。另外，制定農(nóng)村住宅設(shè)計(jì)規(guī)范還可以作為自建住宅質(zhì)量糾紛提供質(zhì)量鑒定標(biāo)準(zhǔn)，為明晰住宅質(zhì)量責(zé)任奠定法律基礎(chǔ)。

（二）明確建設(shè)工程合同立法對(duì)農(nóng)民自建低層住宅建設(shè)活動(dòng)質(zhì)量糾紛的適用

1.農(nóng)民自建低層住宅建設(shè)活動(dòng)質(zhì)量糾紛應(yīng)適用建設(shè)工程合同規(guī)范。

農(nóng)民自建低層住宅建設(shè)活動(dòng)質(zhì)量糾紛法律適用的混亂，損害我國(guó)法律適用的一致性與權(quán)威性，必須明確解決農(nóng)民自建低層住宅質(zhì)量糾紛的法律適用規(guī)范。農(nóng)民自建低層住宅建設(shè)活動(dòng)，與由合同當(dāng)事人自由約定工作成果質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)并承擔(dān)一般質(zhì)量責(zé)任的一般工作承攬不同，必須接受建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)管規(guī)范的嚴(yán)格調(diào)整。農(nóng)民自建低層住宅建造活動(dòng)必須適用特別承攬合同規(guī)范——建設(shè)工程合同規(guī)范。

2.明確建設(shè)工程合同立法適用于農(nóng)民自建低層住宅建設(shè)活動(dòng)質(zhì)量糾紛的路徑。

明確建設(shè)工程合同立法適用于農(nóng)民自建低層住宅建設(shè)活動(dòng)質(zhì)量糾紛的路徑有兩條。第一，完善《施工合同司法解釋》第1條關(guān)于建設(shè)工程施工合同無(wú)效的解釋，將其第1條第1款修改為“工程承包人沒(méi)有取得相應(yīng)施工資質(zhì)的”。如此解釋，不僅在施工主體上將公民個(gè)體（包括農(nóng)民）涵括進(jìn)去，而且為農(nóng)民自建低層住宅建設(shè)活動(dòng)提供效力依據(jù)，即農(nóng)民與有資質(zhì)的農(nóng)村個(gè)體建筑工匠簽訂的自建低層住宅建設(shè)合同是合法有效的建設(shè)工程施工合同，其引發(fā)的質(zhì)量糾紛依據(jù)建設(shè)工程合同法予以解決。第二，由最高人民法院發(fā)布建設(shè)工程合同司法解釋，并將現(xiàn)行有價(jià)值的《施工合同司法解釋》內(nèi)容整合進(jìn)去。不僅建設(shè)者與有相應(yīng)資質(zhì)的個(gè)體工匠訂立的建筑施工合同歸屬于建設(shè)工程施工合同［9］，而且建設(shè)者與有相應(yīng)資質(zhì)的個(gè)體工匠、個(gè)體建筑師的建筑設(shè)計(jì)合同也都屬于建設(shè)工程設(shè)計(jì)合同。

［1］王利明.地震中建筑工程質(zhì)量缺陷的民事責(zé)任探討［J］.社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線，2008（9）.

［2］謝鴻飛.承攬合同［M］.北京：法律出版社，1999：22.

［3］梁謇.論中國(guó)城鄉(xiāng)二元體制的變遷［J］.行政論壇，2011（5）.

［4］何春保，張棟，吳欽銘.廣東地區(qū)農(nóng)村房屋質(zhì)量問(wèn)題調(diào)研及原因分析［J］.建筑安全，2013（6）.

［5］住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究中心課題組.對(duì)我國(guó)農(nóng)民住房及建設(shè)問(wèn)題的幾點(diǎn)思考［N］.中國(guó)建設(shè)報(bào)，2009－06－30（5）.

［6］王利明.中國(guó)民法典學(xué)者建議稿及立法理由.債法總則編、合同編［M］.北京：法律出版社，2005：500；魏振瀛.民法［M］.北京：北京大學(xué)出版社，高等教育出版社，2004：507；黃健德.農(nóng)村房屋承建合同糾紛處理探析［J］.長(zhǎng)春工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2012（3）.

［7］陳燕萍.淺析農(nóng)村建房合同的法律性質(zhì)［J］.山東審判，2011（4）.

［8］王洪亮.合同法難點(diǎn)、熱點(diǎn)、疑點(diǎn)理論研究［M］.北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2000：361；王建東.建設(shè)工程合同法律制度研究［M］.北京：中國(guó)法制出版社，2004：11；宋宗宇.建設(shè)工程合同原理［M］.上海：同濟(jì)大學(xué)出版社，2007：17.

［9］劉竹梅.農(nóng)民自建住宅是否適用《建筑法》問(wèn)題［M］／／黃松有.中國(guó)民事審判前沿：第二集.北京：法律出版社2005：261.