江蘇“萬(wàn)頃良田”政策失敗的原因探析

徐慧

摘 要：政策失敗是在政策實(shí)踐和研究政策過(guò)程中經(jīng)常遇到的問(wèn)題，原因主要在于政策制定和政策執(zhí)行兩個(gè)方面。江蘇“萬(wàn)頃良田”政策基于“有效集聚潛在資源，有序統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”，緩解耕地保護(hù)壓力而制定，于2008年底在江蘇開(kāi)始試點(diǎn)，2011年被叫停，省政府禁停該項(xiàng)目的審核。本文以該政策為分析對(duì)象，探究其失敗的原因，以達(dá)到減少和預(yù)防政策失誤的目的。

關(guān)鍵詞：政策失??；政策制定；政策執(zhí)行；萬(wàn)頃良田

政府實(shí)現(xiàn)其職能主要依賴(lài)于政策，通過(guò)政策實(shí)施來(lái)實(shí)現(xiàn)其意志。改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)出臺(tái)很多政策，得到有效的執(zhí)行，促進(jìn)了社會(huì)主義的建設(shè)發(fā)展；然而也有很多政策沒(méi)有得到有效制定和實(shí)施，實(shí)施效果違背其初衷，沒(méi)有促進(jìn)相應(yīng)發(fā)展，導(dǎo)致政策失敗?！叭f(wàn)頃良田”就是其中一個(gè)實(shí)例。作為我國(guó)東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，江蘇省面臨破解城市化和工業(yè)化進(jìn)程中一系列矛盾，要緩解耕地保護(hù)壓力，探索“有效集聚潛在資源，有序統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”。故于2008年9月28日，省國(guó)土資源廳向各市、縣（市、區(qū)）人民政府印發(fā)《關(guān)于印發(fā)〈江蘇省“萬(wàn)頃良田建設(shè)工程”試點(diǎn)方案〉的通知》，在全省正式開(kāi)始“萬(wàn)頃良田建設(shè)工程”試點(diǎn)工作，但隨后由于民眾反應(yīng)大，反對(duì)呼聲高，該政策于2011年被叫停。下面從兩個(gè)方面來(lái)分析政策失敗的原因。

一、政策制定的缺陷

在公共管理領(lǐng)域，科學(xué)的制定政策是保證政策有效實(shí)施的前提，但目前很多政策不能達(dá)到預(yù)期效果，執(zhí)行困難重重，在很大程度上與政策本身有關(guān)。

第一是政策內(nèi)容的不具體。對(duì)于一項(xiàng)公共政策，如果想實(shí)現(xiàn)預(yù)期的效果并促進(jìn)相應(yīng)的發(fā)展，那么政策內(nèi)容必須具體，要有可行性和可操作性。江蘇“萬(wàn)頃良田”政策的實(shí)施對(duì)象涉及到13個(gè)城市，每個(gè)城市的情況大不相同，要實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)，也應(yīng)該根據(jù)每個(gè)城市的具體情況制定出具體的實(shí)施步驟和目標(biāo)，而該政策只是給出了大的方向和目標(biāo)，沒(méi)有落實(shí)具體，這樣的政策對(duì)于各個(gè)地方政府執(zhí)行起來(lái)很困難。

第二是政策不配套。政策不是孤立單一存在的，任何一項(xiàng)具體政策都是整個(gè)政策群的一個(gè)小部分。要想政策有效運(yùn)行，最基本的要求就是要保障該政策有配套實(shí)施的政策，相互協(xié)調(diào)。江蘇“萬(wàn)頃良田”政策屬于土地創(chuàng)新一部分，其最終目的是為了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，但城鄉(xiāng)發(fā)展除了土地之外，還包括戶(hù)籍、產(chǎn)權(quán)、社保等其他領(lǐng)域的創(chuàng)新發(fā)展，但在這些領(lǐng)域，省政府并沒(méi)有出臺(tái)相應(yīng)創(chuàng)新政策，沒(méi)有充分保障人民的利益。江蘇省政府只是抓住某一政策，片面追求某一方面利益，當(dāng)政策出現(xiàn)問(wèn)題或?qū)嵤├щy，會(huì)缺少輔助或替代措施，會(huì)損害整體的利益。

二、政策執(zhí)行的缺陷

政策執(zhí)行是公共政策的實(shí)踐過(guò)程，是將政策觀念轉(zhuǎn)化為實(shí)際的效果。然而公共政策在實(shí)際執(zhí)行中發(fā)生偏差已成為普通問(wèn)題。

第一是政策執(zhí)行者主觀性。政策執(zhí)行者在政策執(zhí)行的過(guò)程中發(fā)揮重要作用，但也會(huì)存在主觀錯(cuò)誤?！叭f(wàn)頃良田”目的在于增加有效耕地面積，把農(nóng)村居民遷移到城鎮(zhèn)，建成大面積高效農(nóng)田，破解用地難問(wèn)題，并促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，所以拆遷也就成為其關(guān)鍵。在拆遷的過(guò)程中，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)盡可能讓利于民，合理確定拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范拆遷程序，并充分尊重民意來(lái)建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用的安置房，最大化保證農(nóng)民的利益。但是很多地方政府在具體拆遷中，采取強(qiáng)拆、“一刀切”。南京市竹鎮(zhèn)的送駕村的不少村民反映在安置房還沒(méi)有開(kāi)工的情況下，竟然讓農(nóng)民搬遷，而一再承諾的補(bǔ)償款也遲遲不見(jiàn)蹤影，讓農(nóng)民生活遭遇困難，惠民的工程變成了傷民工程，很多村民只能選擇去租房，過(guò)著簡(jiǎn)陋的生活。很多地方政府公職人員因與拆遷工程勾結(jié)，貪污腐敗，將這項(xiàng)為民服務(wù)的工程變成自己謀取私利的工具，只是想靠著這樣的“政績(jī)工程”往上爬，耗盡農(nóng)民財(cái)富，為人民服務(wù)成了口頭禪，“為自己、為職位服務(wù)才是真”。這樣注定這項(xiàng)利民工程變成害民工程，注定政策失敗。

第二是政策目標(biāo)群體的負(fù)面性。政策的目標(biāo)群體也就是執(zhí)行客體，如果政府推行的一項(xiàng)公共政策得不到群眾的支持和擁護(hù)，那么這項(xiàng)政策是很難推行。所以一項(xiàng)政策要想實(shí)現(xiàn)目的，并不是政策制定者所能決定的。正如上文所說(shuō)，“萬(wàn)頃良田”政策要想在13個(gè)城市順利推進(jìn)并實(shí)現(xiàn)其最終目標(biāo)，關(guān)鍵就是要做好拆遷工作，政府和相關(guān)部門(mén)要做好宣傳工作，從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的角度來(lái)加大宣傳力度，做到有理、有據(jù)、有節(jié)，讓農(nóng)民了解這項(xiàng)政策真正意義，調(diào)動(dòng)其積極性，配合共同完整這項(xiàng)工程，實(shí)現(xiàn)雙贏。然后在實(shí)際過(guò)程中，很多地方政府在開(kāi)始實(shí)施到項(xiàng)目的完工過(guò)程中都幾乎是沒(méi)有任何宣傳標(biāo)語(yǔ)的，農(nóng)民根本不明白政府在做什么，農(nóng)民會(huì)對(duì)整個(gè)工程產(chǎn)生誤區(qū)，認(rèn)為自己又是被政府“被城鎮(zhèn)化”了，政府要開(kāi)始?jí)赫Z取農(nóng)民的利益。目標(biāo)群體的負(fù)情緒以及認(rèn)可度低自然會(huì)導(dǎo)致這項(xiàng)政策的失敗。

第三是執(zhí)行體制的不健全。公共政策執(zhí)行體制的核心就是中央與地方的集權(quán)和分權(quán)的關(guān)系，關(guān)鍵是中央政府是否把握好度。如果權(quán)力過(guò)于集中，那么下達(dá)到地方政府時(shí)，政府官員會(huì)缺乏相應(yīng)的靈活性和創(chuàng)造性，不會(huì)因地制宜的采取措施；如果權(quán)力過(guò)于松散，那么政府官員就會(huì)怠慢，不會(huì)有效率的執(zhí)行中央的政府，為民服務(wù)。對(duì)于我們所探討的“萬(wàn)頃良田”政策，則是面臨著江蘇省政府權(quán)力的過(guò)于集中，導(dǎo)致下面的13個(gè)城市的地方政策只能是被動(dòng)的接受這項(xiàng)政策，只是負(fù)責(zé)簡(jiǎn)單的說(shuō)教和宣傳。政府官員沒(méi)有靈活性，每個(gè)城市的地理環(huán)境，發(fā)展水平，教育程度都是存在很大差別的，不能不顧情況一股腦的將中央政策直接的往上套，而應(yīng)該具體地域具體分析，否則就會(huì)適得其反。

第四是監(jiān)督體制不健全。法國(guó)政治學(xué)家孟德斯鳩曾說(shuō)過(guò)：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是一條萬(wàn)古不易的經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才停止?！北O(jiān)督環(huán)節(jié)是必不可少的，任何人手中的權(quán)力也都需要進(jìn)行監(jiān)督，才能保證政策執(zhí)行有效率。但是在“萬(wàn)頃良田”實(shí)施中，其拆遷程序農(nóng)民不得知曉，農(nóng)民也看不到任何政府蓋章文件，看到的只是拆遷工作組工作的宣傳手冊(cè)，背地里都是暗箱操作。另外，對(duì)于修建拆遷房所選取的具有土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目建設(shè)和管理經(jīng)驗(yàn)的公司，也都是與政府官員之間相互勾結(jié)，農(nóng)民根本也就沒(méi)有參與到其中，也根本沒(méi)有機(jī)會(huì)來(lái)捍衛(wèi)自己的權(quán)益。地方政府沒(méi)有能夠做到陽(yáng)光操作，沒(méi)有增強(qiáng)執(zhí)行過(guò)程中的透明度，沒(méi)有給機(jī)會(huì)農(nóng)民參與其中，使得政府官員手中的權(quán)力變形，這都是因?yàn)槿狈ο鄳?yīng)的健全監(jiān)督機(jī)制。

三、政策失敗的建議

從上文“萬(wàn)頃良田”政策失敗的分析中，我們可以分析得出要想克服政策失敗，可從政策制定和政策執(zhí)行角度入手：

第一是要保證政策制定的科學(xué)化。應(yīng)當(dāng)要遵循科學(xué)的決策程序，充分尊重人民的建議，提高決策人員的素質(zhì)，不斷完善政策內(nèi)容，要有配套的政策方案，提升科學(xué)性和民主性。

第二是強(qiáng)化對(duì)政策執(zhí)行的監(jiān)督，減少執(zhí)行的偏差，包括對(duì)行政人員、執(zhí)行過(guò)程，執(zhí)行機(jī)制的監(jiān)督。要明確各自的職責(zé)，制定必要的行政法規(guī)和制度，提升政策執(zhí)行的權(quán)威。（作者單位：南京理工大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院）

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