作者簡介：任雪（1990-），女，維吾爾族，新疆，碩士研究生，西南民族大學(xué)管理學(xué)院行政管理專業(yè)，研究方向：公共政策分析。

摘要：社區(qū)建設(shè)是社會穩(wěn)定與發(fā)展的根基，多民族社區(qū)建設(shè)是城市民族工作研究中的一個重要方面。城市多民族社區(qū)建設(shè)不僅是國家政策推行的重要方面，同時也是民族社區(qū)內(nèi)部政治、經(jīng)濟(jì)、文化現(xiàn)代化發(fā)展的重要過程。本文以烏魯木齊市多民族社區(qū)為例，從行政管理研究視角在城市社區(qū)建設(shè)方面，闡述了當(dāng)前烏魯木齊市多民族社區(qū)發(fā)展的現(xiàn)狀，并對其存在問題提出了合理的建議。

關(guān)鍵詞：少數(shù)民族地區(qū)；社區(qū)建設(shè)；烏魯木齊市

都市少數(shù)民族社區(qū)一般是指“存在于城市中的少數(shù)民族聚居村落或街道，亦即少數(shù)民族相對集中的居住區(qū)域”。①這些社區(qū)作為城市功能的載體，是衡量城市現(xiàn)代化水平的重要標(biāo)志，是城市發(fā)展的推動力量。黨的十八大以來，政府對我國城市社區(qū)的建設(shè)給予了更多的關(guān)注，特別是在民族地區(qū)城市社區(qū)的發(fā)展規(guī)劃和指導(dǎo)方面給予了更多的資源支持。多民族地區(qū)的城市社區(qū)被賦予了特殊的地緣政治屬性，烏魯木齊市多民族社區(qū)的建設(shè)更加凸顯出了其中的重要意義。

一、城市社區(qū)建設(shè)理論與發(fā)展

滕尼斯在《社區(qū)與社會》一書中最早提出“社區(qū)”這一概念。經(jīng)過一個多世紀(jì)的發(fā)展，城市民族社區(qū)逐漸成為學(xué)者關(guān)注的焦點(diǎn)，具體指聚居在城市中某一街道內(nèi)的有著共同的宗教信仰，具有強(qiáng)烈的民族認(rèn)同度和歸屬感，具有某些共同的價值觀念、生活方式和風(fēng)俗習(xí)慣的生活共同體。黨的十八大提出城鄉(xiāng)社區(qū)治理和加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制。社區(qū)建設(shè)是社會治理的重要內(nèi)容，完善社區(qū)建設(shè)的價值就在于大力推進(jìn)我國城市社區(qū)建設(shè)，有利于加快城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，健全城市基層管理體制，完善城市服務(wù)體系；有利于團(tuán)結(jié)全市各族人民，防范和化解公共矛盾；有利于創(chuàng)新城市社會管理體制。

二、烏魯木齊市社區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀

烏魯木齊市是新疆的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，更是一個多民族聚居的城市。它的發(fā)展、穩(wěn)定在全疆乃至全國的發(fā)展穩(wěn)定大局中起著至關(guān)重要的作用。社區(qū)作為城市基層建設(shè)的重要元素，在促進(jìn)城市發(fā)展、維護(hù)城市穩(wěn)定等方面具有重要的意義。因此，加強(qiáng)城市社區(qū)建設(shè)和治理，維護(hù)民族團(tuán)，做好社區(qū)群眾工作是城市發(fā)展和進(jìn)步的根基。為此，積極探索適合烏魯木齊地域特色的社會管理模式，不斷地從中發(fā)現(xiàn)問題、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，對于提升社區(qū)管理和服務(wù)的能力與水平、夯實(shí)基層、筑牢社會維穩(wěn)根基、創(chuàng)建全國文明城市具有重要作用。

（一）烏魯木齊市社區(qū)建設(shè)概況

烏魯木齊全市居住著維吾爾、漢、哈薩克、回等47個民族，②少數(shù)民族總量達(dá)到63.71萬人，占全市總?cè)丝诘谋戎貫?7%③，是典型的“大城市、小郊區(qū)”?，F(xiàn)有58個街道辦事處，502個社區(qū)居委會，人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜、民族成分較多、地處偏遠(yuǎn)區(qū)域的重點(diǎn)復(fù)雜偏遠(yuǎn)社區(qū)有100個。隨著城市經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展和現(xiàn)代化進(jìn)程的加快烏魯木齊市的城市社區(qū)建設(shè)發(fā)展迅速，經(jīng)過多年的摸索創(chuàng)立了獨(dú)具特色的社區(qū)工作模式——不斷強(qiáng)化基層黨組織建設(shè)，健全完善社區(qū)制度，著力加強(qiáng)社會保障、社會救助、社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)文化、社區(qū)穩(wěn)定等工作，促進(jìn)城市的和諧穩(wěn)定。

（二）城市多民族社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐

社區(qū)建設(shè)是對社區(qū)工作的總體概括，是指在政府的領(lǐng)導(dǎo)下，依靠社區(qū)力量，利用社區(qū)資源，強(qiáng)化社區(qū)功能，解決社區(qū)問題，提高社區(qū)成員的生活質(zhì)量，促進(jìn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、環(huán)境協(xié)調(diào)、健康發(fā)展的過程，也是社區(qū)資源和社區(qū)力量的整合過程。④由于烏魯木齊市身處特殊、復(fù)雜的環(huán)境之中，城市社區(qū)建設(shè)被賦予了更加圣神的使命。特別是在2009年7·5事件之后，烏魯木齊市的社區(qū)建設(shè)又被提到了新的高度，開始著力從實(shí)際出發(fā)，探索社區(qū)建設(shè)的新模式。

（1）社區(qū)穩(wěn)定與民族工作

從建設(shè)現(xiàn)代化精品多民族社區(qū)的角度出發(fā)，積極開展社區(qū)建設(shè)是維護(hù)社會穩(wěn)定的重要工作。隨著城市化進(jìn)程的加快，多民族混合社區(qū)內(nèi)少數(shù)民族流動人口的增多給社區(qū)穩(wěn)定和管理帶來了新的問題和挑戰(zhàn)。為了打破這一瓶頸，烏魯木齊市將“四化”模式擺在社區(qū)建設(shè)的首位。提出了以出租房屋和流動人口管理站為依托，積極建立和完善“以業(yè)管人、以房管人、以證管人”的機(jī)動管理辦法；落實(shí)構(gòu)建社區(qū)網(wǎng)格化管理服務(wù)體系；推行“四知四清四掌握”的工作機(jī)制和“四類管理法”，全力抓好“單位化”管理區(qū)域的管理服務(wù)工作；充分運(yùn)用市局信息化建設(shè)推動數(shù)字化在社區(qū)工作中的實(shí)施，為社區(qū)的穩(wěn)定打下牢固的基礎(chǔ)。

（2）社區(qū)建設(shè)與民生發(fā)展

民生工程是公共利益的重要體現(xiàn)形式，公眾利益的維護(hù)和建立需要政府通過各類資源的整合逐步形成有效的管理體系。烏魯木齊市各轄區(qū)社區(qū)街道辦事處結(jié)合自身實(shí)際，組織社區(qū)居民開展了豐富多彩的便民服務(wù)。通過加強(qiáng)老舊社區(qū)的管理和改造，對無物業(yè)管理的小區(qū)實(shí)行由社區(qū)黨組織現(xiàn)行代管，平穩(wěn)向物業(yè)公司管理過渡的政策。全面推行居民辦事“預(yù)約服務(wù)制”、“全程代辦制”和“錯時工作制”。政府建立便民服務(wù)隊(duì)，成立“社區(qū)陽光仁愛社”、“幫扶工作站”幫助困難人員減輕生活負(fù)擔(dān)。

（3）社區(qū)資源整合與文化認(rèn)同

城市多民族社區(qū)由不同的經(jīng)濟(jì)利益、政治訴求、文化背景和處于不同組織中的個體所組成，這就決定了社區(qū)成員在價值觀念、思維方式、行為方式和生活方式上的差異。因此客觀上就需要培育社區(qū)成員對社區(qū)的認(rèn)同感和其相互支持的關(guān)系體系。社區(qū)文化具有整合社區(qū)成員對社區(qū)的認(rèn)同感和形成相互支持關(guān)系的功能，社區(qū)內(nèi)民族團(tuán)結(jié)宣傳活動的推廣是普及民族文化，增進(jìn)居民自我認(rèn)同和社會價值認(rèn)同感的有效方式。

三、烏魯木齊市社區(qū)建設(shè)存在的主要問題

由于新疆社區(qū)建設(shè)起步較晚，加之特殊的地理、環(huán)境等因素，經(jīng)過十多年的發(fā)展，中國特色的街道社區(qū)發(fā)展模式在新疆基本形成，新型社區(qū)管理體制逐步構(gòu)成。但是，其城市社區(qū)建設(shè)仍然處在深化認(rèn)識和探索的階段，依然在一些矛盾和問題。

（一）組織體系不夠健全，管理體制滯后于社區(qū)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求

由于長期以來形成的以單位為主體的小黨建的格局還沒有完全打破，社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用得不到充分發(fā)揮，社區(qū)管理與建設(shè)方面仍然是政府“唱主角”、擔(dān)任“包辦代替”的角色，社區(qū)職能弱化。社區(qū)的街道辦事處仍然沿用傳統(tǒng)的行政手段和行政模式，社區(qū)自治功能未得到真正發(fā)揮，權(quán)力、職責(zé)不夠明確行政化色彩比較濃。在開展社區(qū)建設(shè)工作時，參與主體缺乏創(chuàng)新意識。

（二）社區(qū)居民能動性較弱，參與意識不強(qiáng)

機(jī)械的行政化管理體制導(dǎo)致社區(qū)居民對街道辦事處有著很強(qiáng)的依賴感，但是社區(qū)中仍保留著計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的行政管理模式，這就使得社區(qū)不能充分體現(xiàn)居民的利益訴求，從而居民也就缺乏參與社區(qū)活動與建設(shè)的積極性。此外，社區(qū)歸屬感是居民參與社區(qū)活動的重要因素。由于城市多民族社區(qū)內(nèi)部受語言、文化、宗教等因素的影響，居民對社區(qū)的歸屬感不強(qiáng)，對社區(qū)事務(wù)的參與意識也相對淡薄。另一方面，社區(qū)建設(shè)主體也往往容易忽視多元居民參與意識的培養(yǎng)，這就致使居民參與惰性的增強(qiáng)。

（三）社會民間力量薄弱，社區(qū)服務(wù)處于初級階段

基層組織建設(shè)中社會民間組織對社區(qū)服務(wù)體系的完善和健全對溝通政府與居民之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)“小政府、大社會”的合理格局起到了不可替代的促進(jìn)作用。民間組織能夠給予的力量有時候比政府更加低成本、高效率，因此在社區(qū)內(nèi)著力發(fā)展各類民間專業(yè)服務(wù)組織、志愿者組織，不僅可以代表不同居民的利益訴求，也可以滿足居民多元的物質(zhì)文化、精神、政治參與的需求。烏魯木齊市作為民族文化豐富多元的城市，在開展社區(qū)建設(shè)工作中更加需要民間力量的支持。但其目前社會民間組織參與社區(qū)管理與服務(wù)的程度仍然十分有限。

四、多民族地區(qū)加強(qiáng)城市杜區(qū)建設(shè)的對策

社區(qū)建設(shè)在推進(jìn)城市發(fā)展、維護(hù)社會穩(wěn)定、踐行民主法治、滿足公民訴求中發(fā)揮著重要作用。尤其是在民族成分多元的現(xiàn)代化城市發(fā)展中牽動著整個社會的神經(jīng)。推進(jìn)社會和諧就必須將社區(qū)建設(shè)本土化，形成一套有利的現(xiàn)代化治理體系。

（一）堅持群眾路線，因地制宜

多民族聚居的城市格局賦予了烏魯木齊市社區(qū)建設(shè)特殊的使命，要求政府在社區(qū)建設(shè)中堅持群眾路線、聯(lián)系實(shí)際、因地制宜。首先，必須著力建設(shè)一支長效的聯(lián)系機(jī)制，理清街道辦事處與垂直部門的權(quán)責(zé)聯(lián)系。其次，改革垂直部門考核的方式和方法。將垂直部門的政績考核從原來單一的上司評價轉(zhuǎn)變?yōu)闂l塊部門雙重評價，更好地協(xié)調(diào)與垂直部門的關(guān)系，為社區(qū)自治創(chuàng)造良好的體制環(huán)境。

（二）培養(yǎng)專業(yè)人才隊(duì)伍

社區(qū)工作者普遍存在年紀(jì)偏大、文化程度偏低、管理能力欠缺；社區(qū)內(nèi)部人員結(jié)構(gòu)僵化、組織建構(gòu)不完善、缺乏活力創(chuàng)新等問題。為打破這種傳統(tǒng)的行政管理體制弊端，合理的調(diào)整社區(qū)街道辦事處的劃分和規(guī)模，建設(shè)便于管理、溝通和高效的社區(qū)結(jié)構(gòu)十分緊迫。在社區(qū)工作人員的選拔、考核方面，要適時選拔一批年齡較輕、文化程度較高的專業(yè)社區(qū)工作者，為社區(qū)建設(shè)儲備專業(yè)人才。同時著力培養(yǎng)雙語社區(qū)工作者，為多民族社區(qū)的建設(shè)打下群眾基礎(chǔ)。積極培養(yǎng)民間組織，讓非政府組織的新鮮血液注入社區(qū)，給社區(qū)建設(shè)增添新的力量。

（三）繁榮社區(qū)文化，增強(qiáng)社區(qū)凝聚力

廣泛開展社會主義核心價值體系宣傳普及工作，加強(qiáng)社區(qū)文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。深入開展社會公德、職業(yè)道德、家庭美德、個人品德教育，推進(jìn)廉政文化教育進(jìn)社區(qū)，推動形成良好的社會風(fēng)尚與和諧的人際關(guān)系、鄰里關(guān)系。充分挖掘社區(qū)文化資源，廣泛開展各具特色的群眾性文化活動，著力豐富居民群眾的精神文化生活。在多民族居住的城鄉(xiāng)社區(qū)，開展民族團(tuán)結(jié)宣傳教育，鞏固和發(fā)展平等團(tuán)結(jié)互助和諧的社會主義民族關(guān)系，堅定自覺地維護(hù)國家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)、社會穩(wěn)定的信心。

（四）做好流動人口的服務(wù)與管理工作

流動人口的服務(wù)與管理工作既是維護(hù)社會穩(wěn)定的需要，也是實(shí)現(xiàn)社會公平正義的必然要求。治理主體需要做到為流動人口提供迫切需求的服務(wù)和保障，促使流動人口參與所居住社區(qū)的服務(wù)和管理，促進(jìn)其心理的適應(yīng)和與社區(qū)的協(xié)調(diào)；創(chuàng)新社區(qū)管理治理體系，加強(qiáng)少數(shù)民族流動人口與城市社區(qū)的聯(lián)系；做好少數(shù)民族流動人口的職業(yè)技能培訓(xùn)，幫助少數(shù)民族勞動者提高勞動素質(zhì)，從而構(gòu)建民族團(tuán)結(jié)的和諧社區(qū)。

五、結(jié)語

城市多民族社區(qū)建設(shè)采用的新方法、新模式是做好城市社區(qū)建設(shè)工作、創(chuàng)建文明城市與和諧社會的現(xiàn)實(shí)需要。城市多民族社區(qū)作為社會系統(tǒng)中的末梢，在深入推進(jìn)城市現(xiàn)代化發(fā)展建設(shè)中起著基礎(chǔ)的關(guān)鍵性作用。做好社區(qū)建設(shè)工作，滿足公眾多層次、多樣化的物質(zhì)文化生活需求，對于夯實(shí)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，激發(fā)公眾的積極性、主動性、創(chuàng)造性，為社會發(fā)展創(chuàng)造良好的社會環(huán)境等具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。（作者單位：西南民族大學(xué)）

注解：

①桑德斯[美].社區(qū)論.徐震 譯.臺北：臺灣黎明文化事業(yè)股份有限公司，1982.

②2013年烏魯木齊統(tǒng)計年鑒

③石路，蔣云根.論政府危機(jī)管理中的公眾參與[J].改革研究，2007（1）.

④周大鳴編著.現(xiàn)代都市人類學(xué).廣州：中山大學(xué)出版社，1997.

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[5]2013年烏魯木齊統(tǒng)計年鑒

[6]石路，蔣云根.論政府危機(jī)管理中的公眾參與[J].改革研究，2007（1）.

[7]周大鳴編著.現(xiàn)代都市人類學(xué).廣州：中山大學(xué)出版社，1997.

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