龔曼霞 鄧建華

[摘要]近年來，我國各地基層政府在實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化進(jìn)程中引入?yún)f(xié)商民主，實(shí)踐總結(jié)了很多成功經(jīng)驗(yàn)，但這種實(shí)踐還處在起步階段，離制度化的協(xié)商民主還有很大的距離。本文以沅江市為例，從治理的角度分析基層協(xié)商民主實(shí)踐的現(xiàn)狀、問題，進(jìn)而提出推進(jìn)基層協(xié)商民主發(fā)展的現(xiàn)實(shí)路徑。認(rèn)為協(xié)商民主與基層治理存在契合點(diǎn)，沅江市基層協(xié)商民主實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)是為協(xié)商民主提供的組織保障，是積極構(gòu)建基層協(xié)商的新模式，是努力推進(jìn)基層協(xié)商機(jī)制的規(guī)范化。但沅江市基層協(xié)商民主的現(xiàn)實(shí)具有局限性，協(xié)商民主主體的主動(dòng)參與程度和協(xié)商民主主體的組織化程度都不高，協(xié)商民主實(shí)踐方式的實(shí)際利用狀況不太理想，協(xié)商民主的民間參與管道缺失。提出了推進(jìn)基層協(xié)商民主發(fā)展的現(xiàn)實(shí)路徑，即大力宣傳協(xié)商民主新理念、積極培育基層協(xié)商民主參與主體、推進(jìn)基層協(xié)商民主規(guī)范化發(fā)展和構(gòu)建相對(duì)穩(wěn)定的協(xié)商機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]協(xié)商民主；基層實(shí)踐；局限性；路徑

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.42.172

黨的“十八大”對(duì)社會(huì)主義協(xié)商民主作了重要論述，“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度”、“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”、“就經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題廣泛協(xié)商，廣納群言、廣集民智，增進(jìn)共識(shí)、增強(qiáng)合力”、“積極開展基層民主協(xié)商”。這些論述將協(xié)商民主提高到了一個(gè)新的高度，表明協(xié)商民主在公民政治生活中起到越來越重要的作用。廣大基層政府直接和民眾接觸，很多事務(wù)涉及群眾切身利益，在基層政府治理過程中引入?yún)f(xié)商民主，使之為實(shí)現(xiàn)基層政府治理現(xiàn)代化創(chuàng)造良好的社會(huì)基礎(chǔ)。近年來，我國各地基層政府在這方面進(jìn)行了諸多實(shí)踐，探索總結(jié)了很多成功經(jīng)驗(yàn)，但是也存在一些問題，需要在實(shí)踐中不斷加以改進(jìn)，進(jìn)一步發(fā)揮協(xié)商民主在基層政府治理過程的積極作用。本文以沅江市為例，從實(shí)證研究出發(fā)，調(diào)查分析基層協(xié)商民主發(fā)展的現(xiàn)狀，試圖歸納出一些先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)并加以推廣，為實(shí)現(xiàn)基層善治提供一些參考性建議。

1協(xié)商民主與基層治理的關(guān)系

協(xié)商民主與基層治理之間是否存在契合點(diǎn)，我們認(rèn)為，從上述協(xié)商民主和基層治理的內(nèi)涵來看，答案是肯定的。無論民主表現(xiàn)為何種形式，最終目標(biāo)都是為了更好地實(shí)現(xiàn)善治。關(guān)于協(xié)商民主與基層治理的關(guān)系，可以從協(xié)商民主的特征入手加以分析。

2沅江市基層協(xié)商民主發(fā)展現(xiàn)狀調(diào)查

2.1調(diào)查背景及調(diào)查對(duì)象

本調(diào)查走訪了沅江市5個(gè)社區(qū)5個(gè)村，問卷共發(fā)放300份，有效問卷266份，樣本有效率92%。調(diào)查對(duì)象中男性占67.2%，女性占32.8%。年齡18～25歲占11.4%，25～34占16.5%，35～44歲占24.3%，45～54歲占28.2%，55歲以上占19.6%。調(diào)查對(duì)象職業(yè)分布為離退休/待業(yè)人員占24.6%，自由職業(yè)者占35.2%，黨政機(jī)關(guān)/事業(yè)單位工作者占20.4%，其他職業(yè)居民占19.8%。調(diào)查對(duì)象的月收入水平在1500元以下的占20.4%，1500～2500元的占36.7%，2500～5000元的占26.4%，5000元以上的占16.5%。各種調(diào)查對(duì)象分布基本均衡。

2.2沅江市基層協(xié)商民主實(shí)踐

2.2.1為協(xié)商民主提供組織保障

隨著我國《村民委員會(huì)組織法》和《居民委員會(huì)組織法》的頒布實(shí)施，以及“四位一體”村級(jí)組織管理模式的建立，沅江市城鄉(xiāng)基層協(xié)商民主逐步開展。自2012年開展基層組織改革工作以來，該市已實(shí)現(xiàn)“四位一體”（村黨組織、村民議事會(huì)、村民委員會(huì)、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)）村級(jí)組織管理模式全覆蓋。構(gòu)建了“以村（社區(qū)）黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心，村民（居民）議事會(huì)為常設(shè)決策機(jī)構(gòu)，村民（居民）議事會(huì)下設(shè)村民（居民）小組議事會(huì)，村委會(huì)（居委會(huì)）為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，村務(wù)（居務(wù)）監(jiān)督委員會(huì)為監(jiān)督機(jī)構(gòu)，其他各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織廣泛參與的村級(jí)治理機(jī)制”。這一新型基層組織管理模式契合了十八屆三中全會(huì)創(chuàng)新社會(huì)治理的要求，是一個(gè)典型的新型基層治理機(jī)制。這一新型基層治理機(jī)制充分體現(xiàn)了基層協(xié)商，為基層協(xié)商民主的有效運(yùn)行提供了可靠的組織保障。

2.2.2積極構(gòu)建基層協(xié)商新模式

基層協(xié)商在沅江雖然比較廣泛，但還沒有形成固定形式，具有很大的隨意性。一是對(duì)話型協(xié)商。對(duì)話型協(xié)商是由基層政府及其職能部門組織，結(jié)合群眾工作站工作，下鄉(xiāng)走訪，直接傾聽群眾呼聲、向居民群眾征詢意見，通過面對(duì)面的條分縷析加以解釋，對(duì)居民提出的當(dāng)時(shí)不能予以解決的問題，認(rèn)真作好記錄，并在之后逐步解決，不斷改進(jìn)政府工作的協(xié)商方式。二是政府主導(dǎo)型協(xié)商。這類協(xié)商以公益事業(yè)為目標(biāo)，由政府主導(dǎo)，召集村民（居民）代表對(duì)關(guān)系人民切身利益的重大事件進(jìn)行協(xié)商。這類協(xié)商比較典型的做法如南大膳鎮(zhèn)對(duì)道路硬化籌資征集意見開展的協(xié)商。

2.2.3努力推進(jìn)基層協(xié)商機(jī)制規(guī)范化

根據(jù)“四位一體”村級(jí)管理模式的要求，沅江市基層政府在推進(jìn)基層協(xié)商機(jī)制規(guī)范化方面做出了很多有益的探索，對(duì)基層協(xié)商機(jī)制規(guī)范化亦能起到有力的推進(jìn)作用。

2.3沅江市基層協(xié)商民主的現(xiàn)實(shí)局限性

2.3.1協(xié)商民主主體的主動(dòng)參與程度不高

在調(diào)查結(jié)果中，“居民（村民）參與社區(qū)公共事務(wù)的狀況”一項(xiàng)顯示，69.2% 的人表示參加過社區(qū)公共事務(wù)，說明居民（村民）參與社區(qū)公共事務(wù)活動(dòng)具有一定的廣泛性。但在“主動(dòng)參與或由組織或他人指派”選項(xiàng)中，選擇“由組織或他人指派”的人數(shù)占到了72.4%。這一數(shù)據(jù)表明，居民參與社區(qū)公共事務(wù)的主動(dòng)性并不是很高。由于認(rèn)知上的模糊，半數(shù)以上的居民（村民）把村民委員會(huì)（社區(qū)居委會(huì)）誤認(rèn)為是政府機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致居民（村民）在處理社會(huì)公共事務(wù)時(shí)存在嚴(yán)重的“行政性依賴”。在對(duì)待公共事務(wù)問題上，他們認(rèn)為“是政府的責(zé)任”，因而抱觀望態(tài)度，不予參與。

2.3.2協(xié)商民主主體的組織化程度不高

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，30.8%的人沒有參與過社區(qū)公共事務(wù)；在參與過社區(qū)公共事務(wù)的調(diào)查對(duì)象中，以個(gè)人身份參加的占80.1%，而以組織或團(tuán)體成員身份參加的不超過20%。這個(gè)結(jié)果表明，協(xié)商民主的參與主體組織化程度不高，大量的參與者以個(gè)體身份出現(xiàn)不利于有序化參與和意愿表達(dá)，更不利于達(dá)成協(xié)商成果，是提高基層治理效率的一大困境。

2.3.3協(xié)商民主實(shí)踐方式的實(shí)際利用狀況不太理想

在回答“社區(qū)居民參與社區(qū)代表會(huì)議的情況”時(shí)，43%的人表示參加過，47% 的人表示沒參加過，7%的人表示不知道社區(qū)有沒有居民代表會(huì)議。這是很有代表性的居民參與社區(qū)公共事務(wù)的樣本，代表了官方正式管道的參與狀況?？傮w看來，這類管道的實(shí)際利用狀況沒有超過半數(shù)。從前面的制度建設(shè)狀況來看，官方在民主協(xié)商制度方面已經(jīng)做了很多努力，但在居民看來，要么是管道缺失，要么是不知道有此管道。特別是我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在某些基層領(lǐng)導(dǎo)看來，“四位一體”只不過是掛在墻上給人看的，實(shí)際運(yùn)用價(jià)值不大，操作時(shí)沒有真正遵照?qǐng)?zhí)行。

2.3.4協(xié)商民主的民間參與管道缺失

為拓寬協(xié)商民主參與渠道，沅江市基層政府大膽探索，取得了一定的成效。但從調(diào)研情況來看，這些努力都是在官方正式管道層面上。關(guān)于“居民參與社區(qū)論壇的情況”的數(shù)據(jù)顯示，被調(diào)查者全部表示沒參加過，不知道有沒有這一組織。在對(duì)10個(gè)村社區(qū)的走訪中，我們發(fā)現(xiàn)，沅江市基層社會(huì)團(tuán)體和社會(huì)組織發(fā)育程度低下，民間社團(tuán)的功能基本停留在文藝、休閑類，具有一定政治功能的類似“社區(qū)論壇”、“村民在線”這樣的基層協(xié)商民主的民間管道尚未建立，留下一個(gè)空白區(qū)。由此可見，管道不明或者缺失影響了基層民眾有效地參與基層自治管理活動(dòng)。

3推進(jìn)基層協(xié)商民主發(fā)展的現(xiàn)實(shí)路徑

基層協(xié)商的有效應(yīng)用的確給我們提供了解讀現(xiàn)代基層治理的新視角。但是，有了協(xié)商并不一定有協(xié)商民主。從我們對(duì)沅江市基層協(xié)商民主的現(xiàn)狀調(diào)研可以看出，在建設(shè)基層協(xié)商民主，使基層協(xié)商規(guī)范化的過程中，沅江市基層政府的確做出了很多有益的探索，但這些基層協(xié)商民主的實(shí)踐探索還處于起步階段，還僅僅是一些單純的協(xié)商手段和方法，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有形成完備的民主機(jī)制。我們知道，民主是一種基本的制度安排，基層協(xié)商提升到民主的高度，它應(yīng)該成為基層治理中一種被普遍接受的制度，而不是一種單純的手段或工具。從實(shí)際出發(fā)，健全規(guī)范化的協(xié)商民主機(jī)制勢(shì)在必行。

3.1大力宣傳協(xié)商民主新理念

徹底摒棄舊思想舊觀念，使民主理念深入人心，需要大力宣傳現(xiàn)代民主治理理念。

3.1.1必須從領(lǐng)導(dǎo)者的教育抓起

在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，一些基層組織領(lǐng)導(dǎo)者，民主意識(shí)特別淡薄，把上級(jí)推行的制度擱置不用，“掛在墻上”做做表面文章。如果制度成為“掛在墻上給人看的”，不深入貫徹下去，那么再完善的制度也只能是一紙空文。領(lǐng)導(dǎo)者的行為在基層民眾中具有很強(qiáng)的引領(lǐng)作用，在基層民主治理中，領(lǐng)導(dǎo)者不作為，對(duì)基層協(xié)商民主的推進(jìn)將是一個(gè)嚴(yán)重的阻礙。

3.1.2公民教育

小城市居民因?yàn)槌鞘谢^晚，在理念上實(shí)際還處在同農(nóng)村村民基本一致的狀態(tài)。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，只有有了基本的物質(zhì)保障，村民才有時(shí)間和精力去了解政治。

3.2積極培育基層協(xié)商民主參與主體

現(xiàn)階段基層協(xié)商主體大都以個(gè)體身份出現(xiàn)，村民（居民）代表具有較大的隨意性，既有組織也很少在基層民主管理中發(fā)揮應(yīng)有的作用，協(xié)商民主參與主體的組織化程度較低。為此，必須積極培育基層協(xié)商民主的參與主體。一要發(fā)揮村民（居民）委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)等基層組織自身的村民（居民）自治管理功能，并指導(dǎo)、組織和監(jiān)督社區(qū)內(nèi)社會(huì)組織依法開展工作，維護(hù)村民（居民）的合法權(quán)益；二要發(fā)動(dòng)黨代表、人大代表、政協(xié)委員等多元主體積極參與轄區(qū)社會(huì)服務(wù)和建設(shè)，真正實(shí)現(xiàn)共同管理、自我服務(wù)、和諧發(fā)展；另外，還應(yīng)該充分重視民間組織的作用，重視社會(huì)組織在溝通、對(duì)話、談判、調(diào)解中協(xié)商渠道和平臺(tái)的建設(shè)，大力培育一批新型社會(huì)組織，如農(nóng)村各種專業(yè)協(xié)會(huì)、經(jīng)濟(jì)組織以及村民自治組織，吸引廣大村民（居民）積極參與到各類組織中去，在合法的制度范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)村民有效、理性的利益表達(dá)，培養(yǎng)村民的參政意識(shí)，提升村民（居民）的組織化程度，從而有序參與公共活動(dòng)。

3.3推進(jìn)基層協(xié)商民主規(guī)范化發(fā)展

目前，我國對(duì)于立法協(xié)商、行政協(xié)商、社會(huì)協(xié)商的主體和客體的確定尚未明確規(guī)范，這種狀態(tài)，很難保障基層協(xié)商民主的有序進(jìn)行。協(xié)商是通過理性的互動(dòng)和包容實(shí)現(xiàn)的。關(guān)于促進(jìn)基層協(xié)商民主法制化，一方面要健全相關(guān)制度，促進(jìn)協(xié)商式治理法制化發(fā)展，在“四位一體”村級(jí)治理模式的基礎(chǔ)上。另一方面要把現(xiàn)有的制度貫徹下去，將協(xié)商制度融入現(xiàn)有的鄉(xiāng)村治理制度框架內(nèi)，真正貫徹落實(shí)“四位一體”的村級(jí)治理模式。

3.4構(gòu)建相對(duì)穩(wěn)定的協(xié)商機(jī)制

在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，沅江市的基層協(xié)商還沒有形成穩(wěn)定的機(jī)制，具有很大的隨意性。要通過構(gòu)建以決策、咨詢等為重點(diǎn)的協(xié)商機(jī)制來發(fā)展公民協(xié)商，并與基層民主建設(shè)有機(jī)統(tǒng)一起來，讓人民充分行使其民主權(quán)利，實(shí)現(xiàn)當(dāng)家做主，使基層民主有效運(yùn)行起來。

3.4.1以決策為重點(diǎn)的協(xié)商機(jī)制

由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會(huì)組織，以村民自治為制度基礎(chǔ)，以“四位一體”村級(jí)治理模式為運(yùn)行平臺(tái)，就某一重大事項(xiàng)或涉及村民切身利益的決定，村民平等、自由地公開參與協(xié)商和討論，它主要圍繞著與基層社會(huì)生活密切相關(guān)的政府公共政策而展開。

3.4.2以咨詢?yōu)橹攸c(diǎn)的協(xié)商機(jī)制

這類協(xié)商在基層已經(jīng)有廣泛的實(shí)踐，如沅江市的議事型協(xié)商、對(duì)話型協(xié)商，要把這類具有較大隨意性的協(xié)商模式以制度的形式固定下來，保障協(xié)商民主的持續(xù)性，使協(xié)商走向民主。

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