葉勇　楊雪津

[摘 要] 近十幾年來，中國行政成本（不含港澳臺地區(qū)）呈現(xiàn)一個不斷上升的趨勢。影響中國行政成本變化的因素主要有財政支出、國內(nèi)生產(chǎn)總值、城市化水平、行政人員工資以及行政固定資產(chǎn)支出等。實現(xiàn)對行政成本的有效管理，可以從以下四個方面入手：一是健全行政人員的績效考核制度，有效地管理行政人員的工資；二是推行市場化改革，加快轉(zhuǎn)變政府職能；三是深化部門預(yù)算改革，強化財政支出預(yù)算的剛性管理；四是嚴格規(guī)范和控制行政固定資產(chǎn)支出，打造廉潔高效的服務(wù)型政府。

[關(guān)鍵詞] 行政成本；演變趨勢；影響因素；對策建議

[中圖分類號]D630

[文獻標識碼]A

[文章編號] 1673-5595（2015）03-0028-05

一、引言

所謂行政成本是指政府為了進行公共管理和提供公共服務(wù)所消耗資源的總和。行政成本并不是越少越好，而要能夠有效地保障政府公共管理的水平和公共服務(wù)的質(zhì)量。但是，也不能夠放任行政成本無節(jié)制無限度地增長。黨的十八屆三中全會提出的行政審批制度改革和控制財政供養(yǎng)人員數(shù)量就是降低中國行政成本的一個有效的指導(dǎo)意見。要將行政成本控制在一個比較合理的水平，還需要比較清楚地認識到其演變趨勢及相關(guān)的影響因素。

目前，一些學(xué)者已經(jīng)對行政成本做了一些實證研究，主要代表有：董建新等通過將行政成本與19個內(nèi)外部驅(qū)動因素做灰色關(guān)聯(lián)度分析，提出控制行政成本規(guī)模和優(yōu)化行政成本結(jié)構(gòu)的對策建議[1]；韓銳等從公務(wù)員行為的角度研究行政成本的影響因素，指出個人品質(zhì)、組織文化、組織制度和社會期待等會影響公務(wù)員的行為，進而影響行政成本[2]；羅文劍等建立了線性回歸模型，得出了財政支出和城市化水平是影響政府行政成本增長最重要的影響因素[3]?？偟膩碚f，學(xué)者們普遍認為中國行政成本存在著總量過高、增長過快的問題，想要達到降低行政成本、提高行政效率的特定目標，需要多方的努力和研究。從目前的情況來看，中國對政府行政成本的實證研究還比較薄弱，在研究過程中，對行政成本數(shù)據(jù)的確定也比較模糊，缺乏定論?；谶@種情況，對行政成本進行確定及系統(tǒng)的實證分析，全面闡述行政成本總量及其相對變化趨勢，研究影響其增長的主要因素，并有針對性地提出相關(guān)的對策建議，便顯得非常必要了。

二、數(shù)據(jù)來源及指標界定

本文在探討中國行政成本演變趨勢和影響因素的實證分析過程中，有針對性地選擇了一些指標，數(shù)據(jù)主要來源于2002—2014年的《中國統(tǒng)計年鑒》。以下為各指標具體的選擇和界定。

（一）行政成本

行政成本包括預(yù)算內(nèi)行政成本和預(yù)算外行政成本兩類，預(yù)算內(nèi)行政成本采用年鑒中財政按功能性質(zhì)分類支出中的“行政管理費”項目，預(yù)算外行政成本采用年鑒中預(yù)算外資金分項目支出中的“行政事業(yè)費支出”項目。2007年以后，統(tǒng)計年鑒的統(tǒng)計口徑發(fā)生變化，不再統(tǒng)計“行政管理費”，因此，本文2007年以后行政成本預(yù)算內(nèi)的部分用年鑒中的“一般公共服務(wù)”、“外交”和“公共安全”三個項目的數(shù)據(jù)加總代替，預(yù)算外行政成本采用預(yù)算外資金分項目支出中的“一般公共服務(wù)”項目。2011年以后不再統(tǒng)計預(yù)算外資金支出，予以忽略。

（二）其他各指標的選擇與解讀

在查閱相關(guān)資料之后，發(fā)現(xiàn)影響行政成本變化的指標主要有城市化水平、行政人員工資和行政固定資產(chǎn)支出等，因此，便選擇了城市化水平、行政人員平均工資和行政人員工資總額以及行政固定資產(chǎn)支出作為行政成本增長的影響指標進行分析。另外，為更好地說明行政成本的相對演變趨勢，還選擇了財政支出和國內(nèi)生產(chǎn)總值進行比較分析。以下為各指標具體的界定。

財政支出：財政支出包括預(yù)算內(nèi)財政支出和預(yù)算外財政支出（2011年以后不再統(tǒng)計預(yù)算外資金支出，予以忽略）。

國內(nèi)生產(chǎn)總值：即《中國統(tǒng)計年鑒》中對中國GDP的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

城市化水平：城市化水平為城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎亍?/p>

行政人員工資：行政人員工資有兩個指標，分別為行政人員平均工資和行政人員工資總額。行政人員工資總額采用年鑒中“公共管理和社會組織的職工人員工資總額”項目的數(shù)據(jù)；行政人員平均工資為“公共管理和社會組織就業(yè)人員平均工資”的數(shù)據(jù)。

行政固定資產(chǎn)支出：采用年鑒中“公共管理和社會組織固定資產(chǎn)投資額”項目的數(shù)據(jù)。

各指標的具體數(shù)值如表1所示。

三、中國行政成本的演變趨勢

（一）行政成本總量的演變趨勢

從表1來看，2001—2013年間，中國行政成本總體上呈上升趨勢，從2001年的601249億元增加到2013年的2189767億元，增加了364倍，年均增長率約為1137%，具體增長情況如表2所示。

同期，財政支出和國內(nèi)生產(chǎn)總值分別增長了約693倍和519倍，均高于行政成本的增長速度。2001年，行政成本占財政支出和國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重分別為2971%和550%，而2013年所占的比重分別為1562%和385%，比重各自下降了1409和165個百分點。由此看來，中國行政成本在這十多年間的增長速率有所趨緩。具體演變態(tài)勢如圖1所示。

具體來看，行政成本增長的波動比較大，除去2007年，行政成本增長率最低為2010年的550%，最高為2005年的1990%，相差了1140個百分點。這體現(xiàn)出了中國行政成本變化缺乏穩(wěn)定性，年際間變化波動比較大。

另外值得一提的是，2007年的行政成本較之2006年有所下降，究其原因，可能是前后統(tǒng)計口徑不一致所造成的，但是《中國統(tǒng)計年鑒》中并沒有給出具體的解釋。

（二）行政成本相對于財政支出和國內(nèi)生產(chǎn)總值的彈性系數(shù)的演變態(tài)勢

為了更好地了解行政成本的相對變化特點，探索行政成本的彈性大小就顯得很有必要。以下本文通過研究行政成本相對于財政支出和國內(nèi)生產(chǎn)總值的彈性系數(shù)來研究行政成本的彈性大小。

如表3所示，中國行政成本相對于財政支出的彈性系數(shù)基本上都小于1，除去2007年，最低為2010年的035，最高為2012年的101。這表示中國行政成本的彈性系數(shù)較小，增長率小于財政支出。行政成本相對于國內(nèi)生產(chǎn)總值來說，彈性系數(shù)有所增加，但仍以小于1為主，只有2002年、2005年和2009年以及2012年大于1，分別為127、127、118和160，這表示國內(nèi)生產(chǎn)總值每增長1個百分點，行政成本分別增長127、127、118和160個百分點。

（三）行政成本的波動性特征

行政成本增長的波動系數(shù)為其增長率的標準差與均值之比的百分數(shù)，它能夠反映出行政成本的增長率偏離其平均值的相對幅度。2001—2013年間，中國行政成本的增長率平均為1149%，標準差為524個百分點，波動系數(shù)達到4560%，波動性較大，并且呈現(xiàn)出一定的周期性。這在一定程度上體現(xiàn)了中國行政成本的伸縮空間大，對行政支出的管理不夠科學(xué)，不夠嚴格，缺乏剛性的約束，控制乏力。2003年、2008年分別進行了大規(guī)模的新一輪政府機構(gòu)改革，擬降低行政成本，行政成本增長率確實有所下降，但隨后增長率又有所反彈，這顯示出中國政府機構(gòu)改革對于控制行政支出并未取得實質(zhì)性的效果，所取得的有限的改革成果也難以進一步夯實鞏固。

四、中國行政成本變化的影響因素分析

上文我們分析了中國2001—2013年行政成本的演變態(tài)勢，下一步有必要研究一下是什么因素促使行政成本不斷變化，從而通過控制這些因素達到更科學(xué)地管理行政成本的目的，提高行政支出的有效性，即花同樣多的錢，辦更多對社會起正面效應(yīng)的事。本文通過利用SPSS190軟件①，分析行政成本與財政支出、國內(nèi)生產(chǎn)總值、城市化水平、行政人員工資總額、行政人員平均工資以及行政固定資產(chǎn)支出的皮爾遜相關(guān)系數(shù)②，來確定行政成本與各因素的關(guān)系密切程度，從而找出對行政成本產(chǎn)生最大影響的因素。

皮爾遜相關(guān)系數(shù)r越接近于1，就說明兩個變量之間的相關(guān)性就越大，r<0說明兩個變量之間變化的方向相反。表4即為各指標與行政成本之間的皮爾遜相關(guān)系數(shù)。

由上表可得，行政成本變化與財政支出、國內(nèi)生產(chǎn)總值、城市化水平、行政人員工資以及行政固定資產(chǎn)支出等因素都具有高度的相關(guān)性，相關(guān)系數(shù)都在095以上。其中又與行政人員工資總額關(guān)系最為密切，達到0991，這說明行政人員工資增長是影響行政成本增長的一大因素。行政成本與財政支出的相關(guān)系數(shù)達到了0988，這說明財政支出的增長促進了行政成本的增長。行政成本與城市化水平的相關(guān)性次之，但仍處于較高的水平。國內(nèi)生產(chǎn)總值與行政成本的相關(guān)系數(shù)高達0989，這再次說明了中國行政成本的增長有其合理性與必然性，國民經(jīng)濟的增長是其重要的現(xiàn)實基礎(chǔ)。

五、結(jié)論與建議

綜上所述，中國行政成本在2001—2013十余年間有所增長，但較之學(xué)者對以往的研究，中國行政成本的增長速率已有所減緩，平均增長速度有所降低，相對于財政支出和國內(nèi)生產(chǎn)總值的彈性系數(shù)也基本上小于1。從這點來看，中國控制行政成本的措施還是有一定成效的。但是，我們也應(yīng)當看到，中國行政成本波動較大，反映出政府措施一收就緊、一放就亂的情況，說明中國政府在保持行政成本平穩(wěn)發(fā)展方面還有待進一步提高。

從行政成本的影響因素來看，行政人員工資總額是影響行政成本變化的一個最重要的原因。另外，本文所選其他指標，諸如財政支出、城市化水平和固定資產(chǎn)支出對行政成本也具有很大的影響作用。

為此，要實現(xiàn)對行政成本的有效控制，讓其朝著預(yù)期的方向平穩(wěn)地發(fā)展，可以采取以下幾點措施。

（一）健全行政人員的績效考核制度，有效地管理行政人員的工資

可以引入私人部門的核算機制，注重投入產(chǎn)出率，提高行政人員的辦事效率。效率增加了，在一定程度上來看，也可以說是行政成本降低了。另外，還要特別注意行政人員工作時的浪費現(xiàn)象。政府人員在辦事時，往往只追求結(jié)果，而不注重投入和成本，這很容易造成大量的浪費。因此，可以將投入產(chǎn)出率作為行政人員的考核指標，建立既注重結(jié)果又注重成本的現(xiàn)代行政績效考核體系，根據(jù)績效考核的結(jié)果進行獎勵和懲罰，把降低行政成本、節(jié)約開支與行政人員的切身利益掛鉤，充分發(fā)揮制度的誘導(dǎo)功能，使節(jié)儉成為每個行政人員的自覺行為[4]。除此之外，還應(yīng)當加強對行政人員工資的法制化管理，保持行政人員平均工資增長與社會職工平均工資增長的相對同步性。控制行政人員的增長，嚴格按照行政編制來管理也是控制行政人員工資過快增長的有效措施之一。

（二）推行市場化改革，加快轉(zhuǎn)變政府職能

政府并不是無所不包、無所不能的。黨的十八大明確提出，要全面正確履行政府職能，最大限度減少中央政府對微觀事務(wù)的管理，市場機制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟活動，一律取消審批。特別是在城市化的過程中，政府要定位好自身的角色，從根本上消除傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制的影響，清理那些“管了很多不該管、管不好、管不了的事”[5]，防止過多地干預(yù)與介入。因為這不僅會阻礙中國城市化的進程，而且還會大大提升政府的行政成本。隨著城市化水平的提高，公共服務(wù)的需求也會隨之增加，政府要履行好自身的職責，提供公共服務(wù)，盡力滿足公共需求，為城市化水平創(chuàng)造良好的環(huán)境。但是，這并不是說政府要親力親為提供每一種公共物品，這樣會極大地加重政府的負擔，而且還效率低下，不一定能夠取得好的效果。一種可行的方法就是進行市場化改革，吸引私人資本參與到公共物品的提供上來，引入競爭機制，提高公共物品的提供效率。

（三）深化部門預(yù)算改革，強化財政支出預(yù)算的剛性管理

行政支出是財政支出的一部分。近年來，中國預(yù)算外財政支出增長迅速，預(yù)算管理缺乏嚴肅性。今后要強化預(yù)算約束力，切實提高財政資金使用效益。首先，要提高認識，加強對部門預(yù)算管理工作的領(lǐng)導(dǎo)。領(lǐng)導(dǎo)班子中應(yīng)確定一名成員分管部門預(yù)算管理工作，負責做好本部門的預(yù)算編制和執(zhí)行。其次，要提高預(yù)算編制質(zhì)量，切實解決預(yù)算編制不夠精細的問題。根據(jù)本部門的年度工作規(guī)劃，如實編制年度部門預(yù)算。嚴把基礎(chǔ)數(shù)據(jù)關(guān)，行政人員工資按照國家工資制度據(jù)實測算；公用經(jīng)費按定額標準測算，對于超編人員、超編車輛財政不能安排經(jīng)費；項目支出要按照項目庫管理的要求細化到下屬單位和具體項目，不漏項、缺項。最后，要嚴格預(yù)算執(zhí)行，努力實現(xiàn)剛性預(yù)算管理的要求。杜絕預(yù)算執(zhí)行隨意更改的現(xiàn)象，防止對公共財政資金的濫用，全面規(guī)范政府的支出行為，從而有效地控制政府的各項財政支出。

（四）嚴格規(guī)范和控制行政固定資產(chǎn)支出，打造廉潔高效的服務(wù)型政府

首先要加強購建控制。行政固定資產(chǎn)購建涉及大額資金開支，通常是舞弊多發(fā)點。因此，對于大中型購建項目應(yīng)實行項目負責人負責制，小型項目或零星采購可實行雙人采購制。一旦發(fā)現(xiàn)項目存在貪污腐敗的情況應(yīng)及時嚴肅處理，項目負責人或執(zhí)行人要擔責。其次要加強驗收控制。嚴格將實物與購貨合同、供應(yīng)商的發(fā)貨單及其他相關(guān)單據(jù)、資料進行核對，核對無誤后方可辦理驗收手續(xù)，出具驗收報告。對于權(quán)屬不清的行政固定資產(chǎn)須及時補辦相關(guān)手續(xù)或?qū)ｉT提供依據(jù)，經(jīng)明確后方可驗收入賬。最后要創(chuàng)新管理方式，實施電算化管理。由于近年來行政固定資產(chǎn)增長較快，種類繁多，傳統(tǒng)的手工統(tǒng)計管理已不能適應(yīng)新時代的工作要求，因此必須創(chuàng)新工作方式，實現(xiàn)固定資產(chǎn)的電算化管理，將固定資產(chǎn)的購建、預(yù)算、決算、處置、報廢等業(yè)務(wù)在電子系統(tǒng)上及時更新，實現(xiàn)對固定資產(chǎn)的實時監(jiān)控[6]。這樣才能真正規(guī)范和控制行政固定資產(chǎn)支出，真正建設(shè)廉潔高效的服務(wù)型政府。

注釋：

① SPSS（Statistical Product and Service Solutions）即“統(tǒng)計產(chǎn)品與服務(wù)解決方案”軟件，是世界上最早的統(tǒng)計分析軟件，能通過數(shù)據(jù)統(tǒng)計揭示不同事物之間的聯(lián)系，發(fā)現(xiàn)規(guī)律，被廣泛應(yīng)用于人文社會科學(xué)研究領(lǐng)域。

② 皮爾遜相關(guān)系數(shù)，又稱“皮爾遜積矩相關(guān)系數(shù)”，是對兩個定距變量關(guān)系強度的測量，用于描述兩個定距變量間聯(lián)系的緊密程度。利用樣本相關(guān)系數(shù)可以推斷總體中兩個變量是否相關(guān)。

[參考文獻]

[1] 董建新，余鈞.中國行政成本的演變特征及其驅(qū)動因素分析（2000—2009）[J].中國行政管理，2012（6）：112-117.

[2] 韓銳，李景平.公務(wù)員行為對行政成本影響的實證研究——基于Cooper理論[J].經(jīng)濟體制改革，2012（5）：24-28.

[3] 羅文劍，呂華.政府行政成本增長的影響因素實證研究[J].財會月刊，2013（14）：42-44.

[4] 胡聯(lián)合，何勝紅.我國行政成本演變態(tài)勢的實證研究（1978—2006）[J].公共行政評論，2009（5）：121-156.

[5] 鄧小平.黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革[M]//鄧小平.鄧小平文選：第2卷.北京：人民出版社，1994：328.

[6] 孫常珂.行政事業(yè)單位加強固定資產(chǎn)管理研究[J].經(jīng)濟研究導(dǎo)刊，2013（13）：194-195.

[責任編輯：陳可闊]

Abstract： Over the last decade， Chinese Governments administrative cost （excluding Hong Kong， Macao and Taiwan） has presented a growth trend. Affecting factors that made the administrative cost change are financial expenditure， GDP， the level of urbanization， wage of administrative staff and investment in fixed assets of public management and social organizations. Therefore， to make the management of administrative costs effectively， we can start from the following four aspects： Firstly， to improve the performance appraisal system of administrative staff to manage the administrative staff salaries effectively. Secondly， to accelerate the transformation of the government function and the implementation of market-oriented reform. Thirdly， to deepen the reform of departmental budget and strengthen the management of financial expenditure budget. Fourthly， to regulate and control the expenses of administrative fixed assets strictly， create a clean and efficient service-oriented government.

Key words： administrative costs； evolution tendency； influencing factors； countermeasures