盧熙明，林偉敏，黃和亮

(福建農(nóng)林大學經(jīng)濟學院，福建 福州 350002)

基于博弈論的新型城鎮(zhèn)化背景下失地農(nóng)民問題研究

盧熙明，林偉敏，黃和亮

(福建農(nóng)林大學經(jīng)濟學院，福建 福州 350002)

隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，城鎮(zhèn)住宅、公共設(shè)施用地需求急劇增長，城鎮(zhèn)周邊大量耕地被占用，失地農(nóng)民問題越顯嚴重。該文通過分析征地過程中各利益相關(guān)者之間的多元博弈，探討失地農(nóng)民、政府及開發(fā)商之間矛盾沖突的成因，并提出保護土地合法權(quán)益、建立失地農(nóng)民權(quán)益保障體系、實現(xiàn)利益動態(tài)平衡等解決失地農(nóng)民問題的對策建議。

城鎮(zhèn)化；失地農(nóng)民；利益博弈；制度創(chuàng)新

在推進新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展進程中，為了滿足新增人口在住房、商品配套設(shè)施和其他方面的需要，同時也為了追求GDP增長及財政收入的增加，城鎮(zhèn)周邊的大量耕地不得不被征用。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國有470.15萬hm2的耕地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用地，平均每年就有29.38萬hm2的農(nóng)地消失[1]。《國家新型城鎮(zhèn)化(2014-2020年)》指出：“2000-2011年，城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增加了76.4%，而恰恰相反的是城鎮(zhèn)人口的增長速度卻僅為50.5%”，這是由近些年來的“造城運動”所導(dǎo)致的。地方政府往往為了追求經(jīng)濟指標的增長而從農(nóng)戶手中征收農(nóng)地，再轉(zhuǎn)手給企業(yè)或其他組織，以換取城市經(jīng)濟效益的增加。正是由于“賣地經(jīng)濟”的頻繁出現(xiàn)，“目前，全國累計失地農(nóng)民人數(shù)已達4000萬～5000萬，而且該數(shù)值每年以至少300萬的速度在增加，其中完全失去土地、沒有工作的農(nóng)民至少在1000萬人以上，占失地農(nóng)民的20%，預(yù)計到2030年我國失地農(nóng)民將增至1.1億人?！盵2]因此，我國城鎮(zhèn)化進程中失地農(nóng)民問題已成為了當前社會的熱點問題。

1 城鎮(zhèn)化進程中失地農(nóng)民面臨的問題分析

中國是一個農(nóng)業(yè)大國，土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，土地不僅是農(nóng)民主要的經(jīng)濟來源，也是其最基本的生存保障。我國現(xiàn)行的土地管理法規(guī)定，征用耕地的土地補償費用一般由3部分組成。即：(1)土地補償費用，該費用一般為被征收耕地前3年年平均產(chǎn)值的6～10倍；(2)安置補償費用，該費用為被征耕地年產(chǎn)值的4～6倍；(3)被征收耕地青苗及其他附作物一次性補償費。這一補償方案往往只關(guān)心失地農(nóng)民當前的生活需求，卻難以對失地農(nóng)民未來的生活起到保障性的作用。例如，根據(jù)《福州市人民政府關(guān)于調(diào)整福州市征地補償標準的通知》(榕政綜〔2013〕37號)中的有關(guān)規(guī)定，福州市實行征地區(qū)片綜合地價補償最低標準為32500元/畝(1畝=0.067 hm2)。也就是說，農(nóng)民在30年土地承包期間所獲得的農(nóng)業(yè)收入只表現(xiàn)為這3萬多塊錢。我國目前征地補償方案多是采取對失地農(nóng)民進行一次性貨幣補償，雖說補償金和失地農(nóng)民農(nóng)業(yè)年產(chǎn)值差不多等值，但是對于城鎮(zhèn)化高速發(fā)展的今天，被征耕地的未來收益肯定是越來越高，況且城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中被征耕地多為城郊土地，這類耕地所進行的早已不是傳統(tǒng)意義上的粗放式農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而是集生態(tài)農(nóng)業(yè)、精品農(nóng)業(yè)和休閑觀光農(nóng)業(yè)等為一體的現(xiàn)代都市型農(nóng)業(yè)發(fā)展模式[3]。此外，根據(jù)《福建統(tǒng)計年鑒(2014)》可知，2013年福建省城市居民年人均消費性支出為20093元，失地農(nóng)民如若按照此類補償標準得到的補償金也只夠維持其不到2年的基本生活。

城鎮(zhèn)化發(fā)展中失地農(nóng)民所面臨的另一大問題是農(nóng)民就業(yè)安置問題。由于大部分農(nóng)民的文化教育水平普遍較低、專業(yè)技能單一，除了農(nóng)作外不再具有其他非農(nóng)作的任何工作經(jīng)驗，再加上目前政府尚沒有較為完善的對此類群體進行再就業(yè)培訓及出臺就業(yè)幫扶的相關(guān)措施，所以失地對于他們而言就等于失去工作。即使他們當中有一部分人找到了工作，也普遍存在工資收入低、就業(yè)層次差等問題。因此，失地農(nóng)民再就業(yè)問題陷入了一個瓶頸，被市場排擠淘汰的農(nóng)民最后也只能選擇接受重新回流到農(nóng)村這樣一種殘酷的現(xiàn)實[4]。此外，社會保障體系的缺失、法律救助制度的不健全同樣也阻礙著失地農(nóng)民成為城市真正意義上的“主人公”。目前我國在針對失地農(nóng)民的社會保障上還不夠完善，比如我國對于城市居民城鎮(zhèn)醫(yī)療保險和對于失地農(nóng)民的新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險在繳納保險金及報銷流程方面存在較大差別，在同一地區(qū)對于城鎮(zhèn)低保和農(nóng)村最低生活保障的最高標準相差了205元/(月·人)；而從法律層面來看，當前我國還沒有一部完整的關(guān)于失地農(nóng)民的法律規(guī)定，各地政府只能根據(jù)實際情況對失地農(nóng)民進行相應(yīng)的法律保障。總之，社會保障體系的缺失和法律救助制度的不健全將直接導(dǎo)致失地農(nóng)民直接失去其最基本的生活和生產(chǎn)資源以及以土地為載體的一系列政治權(quán)益、經(jīng)濟權(quán)益與社會權(quán)益，這也就意味著失地農(nóng)民將面臨諸多潛在的危機與隱患[5]。

2 城鎮(zhèn)化征地過程中各利益相關(guān)者間的多元博弈分析

在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，各利益相關(guān)者之間存在著諸多矛盾、諸多聯(lián)系，導(dǎo)致失地農(nóng)民的權(quán)益往往難以得到保障。本文通過分析各利益相關(guān)者之間的博弈情況，探討失地農(nóng)民權(quán)益受損的成因。利益相關(guān)者是指那些在城鎮(zhèn)化進程中因受到某種利益關(guān)聯(lián)而產(chǎn)生沖突的個體或群體。城鎮(zhèn)化進程中的沖突者大致可分為三類：農(nóng)民、政府和開發(fā)商，在經(jīng)濟、政治、文化等力量驅(qū)動下這三股力量產(chǎn)生了較大沖突。

2.1 失地農(nóng)民與地方政府之間的博弈分析

從失地農(nóng)民和地方政府利益博弈角度來看，兩者之間的沖突點在于農(nóng)地征用、反對農(nóng)地被征用，抑或是農(nóng)地征用補償標準的方式上。政府往往希望通過支付較低的征地補償款便能順利征收耕地，而農(nóng)民則希望通過獲得較高的征地補償款使自己的生活質(zhì)量在征地前后發(fā)生些許改變。基于“理性經(jīng)紀人”追求利益最大化假設(shè)，無論對政府還是農(nóng)民而言，每個經(jīng)濟主體都希望為自己爭取最大的利益，以減少自身既得利益損失。而正是這種利益關(guān)系的存在，造就了失地農(nóng)民與地方政府之間的博弈。

目前，政府對農(nóng)民的征地補償行為主要采取兩種策略：一種策略是政府愿意支付高額的征地補償款以保障失地農(nóng)民的權(quán)益；另一種策略則是按照現(xiàn)有土地管理法，支付失地農(nóng)民較低的征地補償款，再將土地低征高賣。而相應(yīng)地，農(nóng)民也有兩種選擇方案：選擇接受被征地或選擇不接受被征地。首先，從新制度經(jīng)濟學的視角來看，自古以來農(nóng)民一直處于社會的底層，而征地行為往往具有強制性，農(nóng)民只能是被動接受，當失地農(nóng)民的征地補償款不能維持其最基本生活保障，以及因自己子女上學、養(yǎng)老、失業(yè)、買不起房等一系列社會問題亟待解決時，農(nóng)民就會尋求各種途徑與政府進行談判，倘若談判一旦破裂就會與政府發(fā)生沖突，甚至會選擇一些非正常的利益表達方式來維護自己的權(quán)益，極端情況下可能引起雙方的激烈對峙。其次，從地方政府角度來看，有些地區(qū)80%的財政收入都來自于土地出讓金，而其也有成為“第一財政”的發(fā)展趨勢[6]，當許多縣市政府把賣地作為拉動GDP增長、擴大內(nèi)需的主要手段時，政府也因此成為了失地農(nóng)民眼中的利益收益者及主導(dǎo)者。最后，從制度角度來看，政府在制度安排方面往往發(fā)揮著決定性作用，作為“理性經(jīng)紀人”的政府通常希望將土地低征高賣，盡可能支付較少的耕地補償款。因此，如何在失地農(nóng)民和政府目標選擇上找到“雙贏”點，成為解決失地農(nóng)民權(quán)益保障問題的關(guān)鍵所在。

2.2 地方政府與開發(fā)商之間的博弈分析

政府和開發(fā)商之間的利益博弈主要集中在土地授權(quán)上。對于開發(fā)商即土地競爭者來說，其目標就是以最短時間、最低價格獲得土地授權(quán)。當開發(fā)商獲得土地授權(quán)書后，其建筑成本可以大大降低，從而在不完全競爭市場中獲得超額利潤。因此，在開發(fā)商與地方政府展開的博弈中，開發(fā)商可以采取公平競標方式爭奪土地授權(quán)，但有時為了降低建筑成本，也可能會采取非正常灰色手段爭奪土地授權(quán)。

而政府在博弈中往往體現(xiàn)出尋租或不尋租兩種狀態(tài)：(1)尋租。受區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展目標以及地方財政征收的內(nèi)在驅(qū)動，地方政府更多的是采用土地招標制度，對每一標的土地引入較多的開發(fā)商來競爭土地的開發(fā)授權(quán)，拍高地價；或采取限制土地授權(quán)指標、提高征地相關(guān)稅費等方法引入更多買方(開發(fā)商)，推高地價；更有甚者，個別地方政府為了提高農(nóng)用地出讓金及土地成交量，人為降低土地招標條件，為開發(fā)商敞開“方便的大門”，極少部分具有土地審批權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)干部為了私自謀取巨額土地收益，越權(quán)審批、先用后批、擅自改變土地使用用途，進行土地非法交易。(2)不尋租。政府不尋租指的是政府通過深化財稅改革，加快構(gòu)建地方財稅體系，打造地方支柱稅種，形成主體財源，逐步擺脫對土地財政的依賴[7]。同時，在土地授權(quán)審批方面堅持“公平、公正、公開”原則，以改善民生為根本，不弄虛作假，把失地農(nóng)民的利益放到首位，不與民爭利，不盲目追求經(jīng)濟增長，努力創(chuàng)建以人為本的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。

2.3 失地農(nóng)民與開發(fā)商之間的博弈分析

在征地過程中，失地農(nóng)民和開發(fā)商利益博弈點主要在于開發(fā)商是否采取正當手段來解決征地矛盾。開發(fā)商的戰(zhàn)略決策通常是強征土地或正常獲地，但是在現(xiàn)實生活中，開發(fā)商作為“理性經(jīng)紀人”，難免會以利益最大化為主要目標。如果開發(fā)商對農(nóng)民群體做思想工作遭遇失敗，他們往往為了降低成本、縮短工期而采取一些有違道德的武力手段，想盡一切辦法爭奪農(nóng)民土地。倘若此種情況發(fā)生，失地農(nóng)民往往會選擇順從或是抵抗。雖說社會地位較低的農(nóng)民有時候只能無奈被迫順從，但若他們因失去耕地而致生活水平下降或補償款與期望值相差甚遠時，農(nóng)民群體往往會聯(lián)合起來反抗開發(fā)商，抵制政府征地方案，由此雙方就會發(fā)生暴力沖突。

征地過程中各方利益的相互驅(qū)使共同作用形成了各利益相關(guān)者之間的多元博弈(如圖1所示)。從對農(nóng)民不利的一面看，征地方若采用非法手段爭奪土地授權(quán)、強奪農(nóng)民耕地的行為很大程度上將加劇農(nóng)民與各利益主體之間的矛盾。從對農(nóng)民有利的一面看，政府合法征地、不尋租，開發(fā)商采用公平競價手段獲得土地授權(quán)、采用正常手段獲得耕地等行為則可在一定程度上緩解各利益相關(guān)者之間的矛盾。因此，在新型城鎮(zhèn)化的征地過程中，如何解決失地農(nóng)民面臨的各種問題、實現(xiàn)各利益相關(guān)者之間博弈的均衡合理化、盡可能化解失地農(nóng)民、開發(fā)商與政府之間的矛盾，顯得至關(guān)重要。

圖1 征地過程中各利益相關(guān)者間的多元博弈分析情況

3 城鎮(zhèn)征地過程中實現(xiàn)利益博弈動態(tài)平衡的對策建議

通過對各利益相關(guān)者之間的博弈分析可知，相對于政府和開發(fā)商，失地農(nóng)民往往處于弱勢群體的地位，而政府和開發(fā)商之間之所以能夠形成較為強勢的利益聯(lián)盟主要是基于當前中國所存有的舊制度機制。誠然，如何保障數(shù)千萬失地農(nóng)民的正常生活、化解各利益相關(guān)者之間的矛盾固然重要，但一個更值得關(guān)注的嚴峻問題則是當前的舊制度是否依然有效、能否從根本上解決失地農(nóng)民所面臨的諸多問題。一方面，現(xiàn)行的城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃制度是失地農(nóng)民問題形成的外部環(huán)境，其促使了城鎮(zhèn)的擴張、拆遷及改造合法化[6]；同時，現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度對農(nóng)民土地占有權(quán)和收益權(quán)規(guī)定模糊，使得農(nóng)村集體土地不再受物權(quán)法保護；另一方面，現(xiàn)行的土地征收制度依舊受計劃經(jīng)濟舊制度的牽制，政府未能嚴格遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，而是利用政治手段給土地定價，導(dǎo)致失地農(nóng)民失去了土地的增值收益；此外，社會保障制度的缺失也使得失地農(nóng)民在就業(yè)安置、生活基本保障等方面出現(xiàn)了一系列供給與需求間的矛盾，在上述制度問題的共同作用下，嚴重的農(nóng)民社會問題日益凸顯。

制度作為一種行為規(guī)則，涉及社會、政治及經(jīng)濟行為等諸多方面[9]，科學合理的制度安排將成為農(nóng)民在征地過程中與各利益主體展開充分博弈的基石。因此，解決失地農(nóng)民面臨的各種問題的本質(zhì)措施就是制度創(chuàng)新問題。而征地制度創(chuàng)新問題說到底就是要對現(xiàn)有土地產(chǎn)權(quán)制度、土地征收制度以及社會保障制度等進行改進和完善。

3.1 不斷充實完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度

第一，應(yīng)承認農(nóng)民對土地的占有權(quán)和收益權(quán)，將農(nóng)業(yè)土地承包經(jīng)營權(quán)列入物權(quán)法范疇，從法律層面上保障農(nóng)民的使用、收益、轉(zhuǎn)讓等各項土地權(quán)利；第二，促使政府角色從利益相關(guān)者轉(zhuǎn)變?yōu)橹俨谜撸幚砗瞄_發(fā)商與失地農(nóng)民之間的利益關(guān)系，使得土地資源配置更趨向帕累托最優(yōu)效率，從而在制度框架內(nèi)實現(xiàn)互惠共贏。

3.2 引入市場機制完善土地征收制度

首先，對農(nóng)村土地的征收應(yīng)區(qū)分公益性和商業(yè)性兩種用途：對于國家建設(shè)所必需的公益性用地，應(yīng)采取政府征購的方式，法律不能直接規(guī)定被征耕地的補償標準；對于集體所有的耕地，可以選舉產(chǎn)生村民領(lǐng)導(dǎo)小組，再與各利益相關(guān)者展開充分博弈，以確保失地農(nóng)民能夠最大限度地獲得補償；而對于經(jīng)營性用地，政府要盡可能地創(chuàng)造條件，讓開發(fā)商與農(nóng)民直接談判，協(xié)商購買。其次，應(yīng)建立農(nóng)地價格評估體系，讓失地農(nóng)民獲得土地市場價值和土地增值收益，同時還應(yīng)充分考慮因失地而給農(nóng)民帶來的非正常損失，如再就業(yè)成本、失地風險成本等。

3.3 加快農(nóng)村社會保障體系建設(shè)

政府應(yīng)主動承擔起構(gòu)建長久高效的農(nóng)村社會保障制度的任務(wù)，積極建立公平、高水平的養(yǎng)老保險、最低生活保障、失業(yè)保險、醫(yī)療保險等制度，特別是建立與城鎮(zhèn)化相適應(yīng)的被征用農(nóng)地農(nóng)民的社會保障制度；切實解決失地農(nóng)民的就業(yè)安置問題，努力創(chuàng)建城鄉(xiāng)一體化的就業(yè)市場，創(chuàng)造良好的再就業(yè)宏觀環(huán)境；重視失地農(nóng)民的崗前培訓，為進一步提高失地農(nóng)民的就業(yè)能力創(chuàng)造有利條件。

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ResearchontheProblemofLandlessPeasantsUndertheBackgroundofNew-typeUrbanizationBasedonGameTheory

LU Xi-ming, LING Wei-min, HUANG He-liang

(CollegeofEconomics,FujianAgricultureandForestryUniversity,Fuzhou,Fujian350002,China)

With the accelerated process of urbanization, there has been a sharp increase in land demands for urban residential buildings and public facilities, and a large number of farmland around towns has been occupied, thus making the problem of landless peasants more serious. On the basis of analyzing on the diversified game among stakeholders in the process of land acquisition, this paper discussed the causes for the conflicts among landless peasants, the government, and land developers. Then, the countermeasures for solving the problem of landless peasants were put forward, such as protecting the legitimate land rights and interests, establishing the right security system for landless peasants, achieving the dynamic equilibrium of interests, and so on.

urbanization; landless peasants; interest game; institutional innovation

2015-05-05

盧熙明(1990-)，男，碩士研究生，研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟. E-mail：376313264@qq.com

黃和亮(1965-)，男，教授，博士，研究方向：資源與環(huán)境經(jīng)濟. E-mail：hhh370@163.com

10.16006/j.cnki.twnt.2015.05.009

F321.1

A

：1637-5617(2015)05-0039-04