吳 飛

(安徽工業(yè)經(jīng)濟(jì)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 教務(wù)處，安徽 合肥 230051)

土地是農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的固定資產(chǎn)，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，進(jìn)入市場的農(nóng)村土地就不能再簡單視為一種自然資源，它必然具備財產(chǎn)和資本的特性。所謂的土地資產(chǎn)指具有明確的權(quán)屬關(guān)系(有其物主)和排他性，并具有經(jīng)濟(jì)價值的土地資源，其必然具有經(jīng)濟(jì)(價值)及法律(獨占權(quán))意義。農(nóng)村土地資產(chǎn)化就是指將農(nóng)村土地權(quán)利(包括集體土地所有權(quán)或者使用權(quán)、承包經(jīng)營權(quán))進(jìn)行市場化配置，使權(quán)利主體能夠得到相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)收益，從而能合理高效地利用農(nóng)村土地。［1］改革開放以來，我國逐步深化土地制度改革，國有土地資產(chǎn)總量不斷增加，資產(chǎn)價值日益體現(xiàn)，城市土地資產(chǎn)化已深入人心，并為國民經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了強(qiáng)大的推動力，促進(jìn)了國民經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展。而與此相對應(yīng)的更為廣袤的農(nóng)村土地卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有發(fā)揮資產(chǎn)的作用，資產(chǎn)化收益微乎其微，嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)民收入的增加。因此研究農(nóng)村土地資產(chǎn)化的相關(guān)問題，探討資產(chǎn)化運行機(jī)制，有助于更好地推進(jìn)新農(nóng)村的建設(shè)，提高農(nóng)民財產(chǎn)性收入，促進(jìn)高效利用土地。

一、農(nóng)村土地資產(chǎn)化是時代所需

(一)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然

我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)歷了一個較長的階段。1978 年十一屆三中會提出以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，拉開了改革開放的大幕。1984 年十二屆三中全會通過《關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決議》，提出要建設(shè)具有中國特色的現(xiàn)代社會主義經(jīng)濟(jì)體制。1992 年十四大明確提出經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，2001 年加入WTO 標(biāo)志著世界各國已經(jīng)開始認(rèn)同我國的市場經(jīng)濟(jì)地位。我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展至今，核心在于在國家宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)上，以市場為手段，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各種資源實現(xiàn)基礎(chǔ)配置，從而保證公平、效率。當(dāng)然市場經(jīng)濟(jì)體制的改革進(jìn)程也是一個非常復(fù)雜的制度變遷過程，對于農(nóng)村而言，市場化體制環(huán)境的建立使得農(nóng)村各類生產(chǎn)要素不斷流動與擴(kuò)散，農(nóng)村土地作為重要的資源，其資產(chǎn)化屬性得以不斷顯化，農(nóng)村土地資產(chǎn)化也就成為市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。在這種情況下，土地不只是自然資源，它同樣具備了經(jīng)營、開發(fā)、融資、盈利等功能。總而言之，農(nóng)村土地資產(chǎn)化是市場經(jīng)濟(jì)的必然選擇，也是管好農(nóng)村土地資源的必然選擇。只有這樣才能使農(nóng)村土地資源使用者自覺地節(jié)約、高效、持續(xù)利用資源，保證經(jīng)濟(jì)、社會的持續(xù)發(fā)展。

(二)土地制度變遷的必然

改革開放以來，農(nóng)村土地制度有著深刻的時代烙印，它隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展而不斷變遷。首先是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實施，實現(xiàn)了土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的適度分離，促進(jìn)了農(nóng)村勞動力資源與土地要素的有機(jī)結(jié)合。［2］但這種情況相對原有的制度變化不大，并沒有深層次的土地產(chǎn)權(quán)的變革，因此依然存在農(nóng)民對土地的掠奪性經(jīng)營等問題。為了進(jìn)一步解放農(nóng)村生產(chǎn)力，促進(jìn)農(nóng)村改革與發(fā)展，土地制度在農(nóng)村土地集體所有以及家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上不停地進(jìn)行變革。所以我們可以看出，農(nóng)村土地制度的變遷首先是向著強(qiáng)化土地產(chǎn)權(quán)的方向發(fā)展，土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)已經(jīng)明確;其次是向著市場化方向發(fā)展，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的市場主體地位得到強(qiáng)化，農(nóng)村土地資產(chǎn)化進(jìn)程不斷加快。

(三)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然

工業(yè)化和城鎮(zhèn)化是人類社會發(fā)展的潮流，是我國走向現(xiàn)代化的必經(jīng)之路，也是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑。當(dāng)前，我國正處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的階段，正在不斷地推動產(chǎn)業(yè)聚集、人口聚集，不斷地推動農(nóng)村勞動力人口向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。這就帶來兩個問題，一個是城鎮(zhèn)化占用大量農(nóng)村土地與耕地保護(hù)制度沖突的問題，另一個是出現(xiàn)大量農(nóng)村土地拋荒問題。我們既要實現(xiàn)土地的高效配置，又要保障糧食安全，農(nóng)村土地資產(chǎn)化就已成為不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。只有這樣才能發(fā)揮土地的資產(chǎn)效益，讓農(nóng)民能獲得相應(yīng)的土地收益，真正將農(nóng)村土地成為農(nóng)民的堅實保障，實現(xiàn)農(nóng)村土地的規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平，提高農(nóng)民收入。

二、農(nóng)村土地資產(chǎn)化面臨的制度障礙

(一)集體產(chǎn)權(quán)制度的限制

2004 年修訂的《中華人民共和國土地管理法》第二章第八條規(guī)定:“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有;宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有?！钡湍壳岸裕瑢Α稗r(nóng)民集體”如何界定，存在一定差異，有鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體，有村委農(nóng)民集體，還有村組農(nóng)民集體等解釋，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)時，土地所有權(quán)主體又涉及到農(nóng)村集體組織。［3］而我國幅員遼闊，各地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村組織有很大的不同，組織形式比較復(fù)雜，互相之間缺乏明確的界限，經(jīng)常出現(xiàn)土地所有權(quán)的爭議。同時在現(xiàn)實生活中具體行使土地所有權(quán)的主要是村民委員會，但村民委員會既不是法人，也不是政府部門，這就導(dǎo)致集體土地所有權(quán)主體虛置，有時甚至可以說是模糊或虛無的。農(nóng)村土地雖然為集體所有，但卻一般掌控在所謂的村民委員會手中，而村民委員會并不是在規(guī)范的財產(chǎn)治理程序下產(chǎn)生的，導(dǎo)致異化的集體所有權(quán)代理人支配土地權(quán)利過大，在農(nóng)村土地資產(chǎn)化的過程中鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村干部時有發(fā)生侵害農(nóng)民利益的現(xiàn)象，對于農(nóng)村土地資產(chǎn)化的進(jìn)程帶來不利影響。

(二)土地處分權(quán)的限制

我國土地所有權(quán)分為國家所有和集體所有，就是國家和集體分別對所有的土地?fù)碛姓加小⑹褂?、收益、處分的?quán)利。但就集體土地所有權(quán)來說，這種權(quán)利是不完整的，國家對集體土地的控制是比較嚴(yán)格的，不僅有法律上的限制，還有行政審批上的控制，事實上農(nóng)村集體對土地的處分權(quán)在相當(dāng)大程度上都掌握在國家手中。以征用土地來說，農(nóng)村集體只能把土地出讓給國家，再由國家出讓給企業(yè)或其他部門。那么作為農(nóng)村土地的所有者來說，在這個過程中無法行使自己的權(quán)力，既不能參與其中，更不能確定價格，只有被動接受。而對于目前比較依賴“土地財政”的地方政府來說，征地的隨意性是比較大的，農(nóng)民的土地使用權(quán)和收益權(quán)得不到保障。這不管是對于擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶來說，還是對于土地流轉(zhuǎn)的承包方來說，所投入的人、財、物隨時可能化為烏有。同時對于集體建設(shè)用地使用權(quán)來說，在現(xiàn)有的法律體系下處分權(quán)也是有限的。比如說農(nóng)村宅基地，就具有明顯的福利性質(zhì)，這就在很大程度上阻礙了農(nóng)村土地的資產(chǎn)化。

(三)土地流轉(zhuǎn)制度的限制

隨著國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷發(fā)展，自改革開放興起的家庭承包責(zé)任制由于其分散經(jīng)營的特點，已經(jīng)越來越難適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求。因此從20 世紀(jì)80 年代末以來，一系列土地流轉(zhuǎn)的實踐在各地展開，目的是為了提高土地資產(chǎn)化水平。但就目前看來，現(xiàn)階段農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)仍存在以下幾方面的問題。一是土地使用權(quán)主體細(xì)小化的影響，由于當(dāng)時對土地進(jìn)行承包時，主要采用的辦法是按人口基數(shù)均分，而且還要考慮土地的質(zhì)量和位置，使得一塊連片土地上會有多個土地承包人，土地使用權(quán)出現(xiàn)平均化和凝固化。在這種情況下，要想進(jìn)行土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)，就需要同多戶農(nóng)民進(jìn)行談判或簽約，成本太高，大大影響了土地的適度流轉(zhuǎn)與合理集中。二是土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，從多地土地流轉(zhuǎn)的實踐來看，大部分農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時存在自發(fā)性、隨意性與盲目性，主要是相互間進(jìn)行私下口頭協(xié)議，沒有簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議的強(qiáng)烈意識，從而缺乏必要的登記備案手續(xù)，很容易出現(xiàn)土地糾紛。三是政府對土地流轉(zhuǎn)的有效服務(wù)比較缺乏，由于現(xiàn)行制度的缺陷，目前基層政府和集體組織在面對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)時，工作積極性不高，相關(guān)服務(wù)不到位，引導(dǎo)、管理、監(jiān)督等職能沒有很好地發(fā)揮出來。

(四)農(nóng)村土地資產(chǎn)管理水平的限制

在我們國家，土地是農(nóng)民的根本，土地和住宅在農(nóng)民的財產(chǎn)當(dāng)中占有相當(dāng)大的比例。但長期以來農(nóng)村土地和住宅除了滿足農(nóng)民自身的生產(chǎn)生活需要外，并不能像城市那樣進(jìn)入市場流通，也就是說僅能體現(xiàn)其保障功能，卻無法具備融資和增值功能。目前來說農(nóng)村土地資產(chǎn)管理水平不高，受到很多因素的限制。一是管理制度不健全，農(nóng)民雖然擁有土地經(jīng)營權(quán)，但財產(chǎn)權(quán)嚴(yán)重不足，比如說無法將土地或住宅抵押向銀行貸款。二是管理機(jī)制失靈，現(xiàn)行土地資產(chǎn)管理機(jī)制受行政干預(yù)較多，國家對農(nóng)村土地所有權(quán)的交易具有最終決策權(quán)，土地所有權(quán)交易的收益更多的歸國家所有。同時對于農(nóng)村集體來說，它既是政府的農(nóng)村基層管理組織，又負(fù)責(zé)農(nóng)村土地的經(jīng)營管理，相當(dāng)于“政企不分”，在土地資產(chǎn)管理中既是“運動員”又是“裁判員”，管理效率可見一斑。另外現(xiàn)行的征地制度缺陷明顯，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，而征地后土地的增值部分以及未來產(chǎn)生的收益農(nóng)民很難享受，土地所有權(quán)權(quán)能不能充分體現(xiàn)。三是管理水平低下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地資產(chǎn)的管理者，對于土地資產(chǎn)的確權(quán)、統(tǒng)計、評估等工作重視程度不夠，土地登記滯后，登記數(shù)據(jù)不夠全面。而作為地方政府來說，對于農(nóng)村土地資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、資金管理和經(jīng)營狀況缺乏相應(yīng)的檢查、監(jiān)督和管理，這就使得農(nóng)村土地資產(chǎn)管理效益不高，很多地方出現(xiàn)土地?zé)o序流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，土地資產(chǎn)收益大量流失，土地資產(chǎn)化進(jìn)程面臨困境。

三、改進(jìn)路徑

農(nóng)村土地資產(chǎn)化已成為當(dāng)前國家高度關(guān)注的一項問題，2013 年11 月12 日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確指出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。”這是中國土地管理制度改革的一個重大舉措，也為農(nóng)村土地資產(chǎn)化指明了方向。

(一)完善農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)

目前之所以集體土地所有權(quán)沒有得到地方政府重視，屢受侵犯，是因為法律未能充分賦權(quán)，與國家土地所有權(quán)相比受到很多不應(yīng)有的限制?！吨腥A人民共和國物權(quán)法》第一章第四條明確規(guī)定:“國家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個人不得侵犯?！边@事實上意味著國家、集體、個人的財產(chǎn)保護(hù)是平等的，那么就集體土地所有權(quán)來說其權(quán)利內(nèi)容應(yīng)與國家土地所有權(quán)保持一致，而從十八屆三中全會的決定來看，國家已經(jīng)明確指出集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。這就說明既然國家作為所有權(quán)人能夠充分行使權(quán)利，那么農(nóng)民也應(yīng)該能自由的行使自己的所有權(quán)，所以完善農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)是我們當(dāng)前必須要做的工作。［4］首先要進(jìn)一步明確農(nóng)戶對土地的占有權(quán)，進(jìn)行土地登記，核發(fā)土地證書;同時強(qiáng)化土地使用權(quán)能，在進(jìn)行合理的土地休耕保護(hù)的前提下，逐步杜絕土地低效利用;還要明確農(nóng)村與國家平等的土地收益權(quán)。其次在此基礎(chǔ)上不斷完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，確保實現(xiàn)《物權(quán)法》中所規(guī)定的土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)，并明確其財產(chǎn)權(quán)，確保農(nóng)戶在合法土地流轉(zhuǎn)過程的收益權(quán):同時對土地征收和征用制度進(jìn)行修改，盡量減少國家和集體對土地承包經(jīng)營權(quán)的干涉，保障農(nóng)民失地后的合法收益。

(二)構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的土地市場

目前來看，我國仍處于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，城市土地和農(nóng)村土地的使用也是城鄉(xiāng)分割開來的。城市國有土地市場包括土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓市場，農(nóng)村集體土地市場包括集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場和農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，原則上兩者是分割的，但是在法律規(guī)定的前提下又能聯(lián)系在一起。因為集體土地經(jīng)過征用可以轉(zhuǎn)為國有土地，而農(nóng)用土地經(jīng)過審批又可成為建設(shè)用地，所以在兩個市場之間又形成了農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場。很明顯國有土地市場遠(yuǎn)比農(nóng)村集體市場發(fā)育完善，運行更加高效率，資源配置更加合理。因此要使農(nóng)村土地同國有土地一樣，充分發(fā)揮市場對土地資源的配置作用，消除征地過程中對集體土地的產(chǎn)權(quán)歧視，建立城鄉(xiāng)一體化的土地市場勢在必行［5］。

首先是要解決市場主體問題，在完善集體土地產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步確定集體土地的所有者和使用者，這個可以通過土地確權(quán)、登記和頒證工作來實現(xiàn)。在法律上確保農(nóng)民市場主體地位的同時，減少政府的行政干預(yù)，發(fā)揮政府的監(jiān)督管理作用，提高農(nóng)民的市場主體意識。其次在產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上，推進(jìn)集體土地市場機(jī)制的建設(shè)，一是市場交易規(guī)則的制定，保障土地交易行為的合法、規(guī)范進(jìn)行;二是構(gòu)建土地市場交易平臺，通過不同的交易形式拓寬土地進(jìn)入市場的渠道;三是明確土地交易運行模式，包括土地流轉(zhuǎn)的條件、土地流轉(zhuǎn)的方式和土地流轉(zhuǎn)的時限。最后是要建立城鄉(xiāng)一體化土地市場的運行保障模式，全面落實黨的十八屆三中全會精神，進(jìn)一步完善市場運行的法律、法規(guī)制度，優(yōu)化配套服務(wù)體系。

(三)提高農(nóng)村土地資產(chǎn)管理水平

首先要進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)村土地資產(chǎn)管理主體也就是村集體或者說村民委員會的資產(chǎn)管理職能。2010年頒布的《中華人民共和國村民委員會組織法》第八條指出:“村民委員會應(yīng)當(dāng)支持和組織村民依法發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟(jì)和其他經(jīng)濟(jì)，承擔(dān)本村生產(chǎn)的服務(wù)和協(xié)調(diào)工作，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展”以及“村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)”。黨的十八大報告中再次強(qiáng)調(diào)人民的主體地位，強(qiáng)調(diào)基層群眾自治的基本政治制度，所以強(qiáng)化村民委員會的資產(chǎn)職能，優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置是提高農(nóng)村土地資產(chǎn)管理水平的必由之路，也是發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的必然趨勢。

其次是要加大對農(nóng)村土地資產(chǎn)的清理核查，了解農(nóng)村土地資本結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步顯化農(nóng)村土地資產(chǎn)價值。以全國土地調(diào)查的成果及農(nóng)村土地確權(quán)頒證工作成果為依據(jù)，對農(nóng)村集體土地資產(chǎn)進(jìn)行清理核查，搞清其價值、規(guī)模及組成情況，為農(nóng)村土地資產(chǎn)管理決策提供依據(jù)。在此基礎(chǔ)實現(xiàn)保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟(jì)的目的，同時為農(nóng)民獲得更多的土地收益和財產(chǎn)性收入提供幫助。

還要建立和完善農(nóng)村土地資產(chǎn)評估服務(wù)體系。［6］一是要研究農(nóng)村土地價格形成機(jī)制及價格體系，完善農(nóng)村土地價格評估辦法，為農(nóng)村土地資產(chǎn)評估提供理論基礎(chǔ)。二是建立農(nóng)村土地交易政府指導(dǎo)價制度，根據(jù)農(nóng)村土地資產(chǎn)管理的實際情況，同國有土地一樣建立農(nóng)村集體土地基準(zhǔn)地價制度，實行最低價保護(hù)制度，由政府定期公布、適時調(diào)整，正確引導(dǎo)農(nóng)村土地市場價格，穩(wěn)定農(nóng)村土地市場，避免土地資產(chǎn)流失。三是要完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的價格機(jī)制，以農(nóng)民為核心根據(jù)市場供求自主進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)定價，實現(xiàn)價格調(diào)控機(jī)能，同時建立公開透明的價格信息體制，及時更新土地流轉(zhuǎn)信息。四是要在政府的指導(dǎo)下建立農(nóng)村土地資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)，培訓(xùn)專業(yè)人員，進(jìn)行土地定級估價。

最后要建立和完善科學(xué)合理的農(nóng)村土地資產(chǎn)收益分配機(jī)制。作為農(nóng)村土地資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)人，必須體現(xiàn)其財產(chǎn)權(quán)，在收益分配時應(yīng)該根據(jù)不同區(qū)域、不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，堅持公平與效率兼顧及權(quán)利與利益對應(yīng)原則，制定一個合理的分配比例，而不是簡單的說“保持農(nóng)民原有生活水平”。同時確保行政權(quán)力不隨意侵害農(nóng)村土地資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)人的財產(chǎn)權(quán)，保護(hù)參與土地資產(chǎn)化各方的利益。

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