陳玉玲

(1．北京大學(xué)政府管理學(xué)院，北京 100871;2．重慶市渝中區(qū)地方稅務(wù)局，重慶 400010)

一、引言

在“云物大智”(云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和智慧工程)時(shí)代背景下的政府治理，要踐行一種全新的現(xiàn)代政府治理模式，必須充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)思維和大數(shù)據(jù)的作用，倡導(dǎo)“以人為中心”的政府柔性治理理念，以積極推進(jìn)柔性的網(wǎng)絡(luò)執(zhí)政［1－2］。稅收治理也不例外，稅收是國(guó)家財(cái)政收入的主要來(lái)源，它既體現(xiàn)了國(guó)家的主權(quán)，也體現(xiàn)了國(guó)家的權(quán)力。根據(jù)制定的法律法規(guī)，國(guó)家依靠社會(huì)公共權(quán)力對(duì)納稅人包括法人企業(yè)、非法人企業(yè)和單位以及自然人強(qiáng)制無(wú)償征收，納稅人依法納稅，以滿足社會(huì)公共需求和公共商品的需要。傳統(tǒng)稅收治理方法顯然已經(jīng)不能滿足時(shí)代的要求［3－5］，在新時(shí)代背景下，大數(shù)據(jù)技術(shù)已經(jīng)將社會(huì)治理推動(dòng)到了要善治的新階段，如提出了“協(xié)同治理”“多中心治理”“復(fù)合治理”“多元共治”和“公共治理”等新概念?；诨ヂ?lián)網(wǎng)思維，大數(shù)據(jù)技術(shù)將社會(huì)治理定義為所有利益攸關(guān)者(如政府、個(gè)人、企業(yè)、社區(qū)單位與社會(huì)組織等)共同參與及協(xié)同行動(dòng)的過(guò)程，并且該治理模式已成為提升國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力和政府公信力的重要因素。實(shí)質(zhì)上，這是一種政府治理模式的巨大變革，在這種治理模式支撐下，政府可以做到精準(zhǔn)智慧決策與提高服務(wù)質(zhì)量。

就政府征稅系統(tǒng)而言，稅收職能是在一定政治經(jīng)濟(jì)條件下對(duì)諸多相關(guān)因素權(quán)衡利弊并將其相結(jié)合的產(chǎn)物，它是有條件的，具有因時(shí)因地而異的特點(diǎn)，隨著國(guó)家發(fā)展不同歷史時(shí)期的政治經(jīng)濟(jì)條件變化而變化。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，由于稅收具有強(qiáng)制性、無(wú)償性、固定性的特征，因此基于及時(shí)、穩(wěn)定、可靠的財(cái)政收入，稅收已經(jīng)成為國(guó)家滿足社會(huì)公共需要的財(cái)力保障。此外，稅收在引導(dǎo)資源配置、調(diào)節(jié)社會(huì)需求總量、調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、調(diào)節(jié)社會(huì)收入分配與保護(hù)國(guó)家權(quán)益，以及監(jiān)督經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等方面發(fā)揮著舉足輕重的作用。因此，如何完善與網(wǎng)絡(luò)信息時(shí)代高度發(fā)展相匹配的征稅系統(tǒng)建設(shè)一直是稅務(wù)工作者追求夢(mèng)想成真的愿望。在李克強(qiáng)總理2015年提出“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)計(jì)劃前，大部分征稅系統(tǒng)都采用“電子稅務(wù)+互聯(lián)網(wǎng)”工作模式，即采用將互聯(lián)網(wǎng)當(dāng)作補(bǔ)充技術(shù)手段的“+互聯(lián)網(wǎng)”傳統(tǒng)稅收管理方式，盡管取得了巨大進(jìn)步，但許多問(wèn)題并沒(méi)有從根本上得到解決，比如納稅義務(wù)人納稅遵從度并沒(méi)有從根本上得到提高，偷逃稅現(xiàn)象仍然時(shí)有發(fā)生。為此，有必要對(duì)相關(guān)問(wèn)題做某些探討，尋求以納稅人為核心，提高稅法遵從度以做好稅收管理工作，確保國(guó)家稅收權(quán)益不受損失。

二、提高征納雙方的稅法遵從度

(一)稅法遵從度影響因素分析

稅制公平性是影響納稅遵從的重要因素［6］。有很多國(guó)家，稅務(wù)罰金水平和稽查水平并不高，但是人們的納稅遵從度卻相當(dāng)高［7］，這種現(xiàn)象被歸結(jié)為稅制公平對(duì)納稅遵從的影響。研究表明，納稅人認(rèn)為稅收制度越不公平，就越有可能產(chǎn)生納稅不遵從行為［8－9］，Richardson G．(2006)通過(guò)對(duì)跨國(guó)數(shù)據(jù)的研究也得出了相同的結(jié)論［10］。另外，基于受益原則，政府提供的公共服務(wù)是否與公眾所納稅款相匹配會(huì)影響公眾的納稅遵從度呢?研究發(fā)現(xiàn)，如果政府公共支出水平提高了，納稅遵從度也相應(yīng)提高［11］，Chung Kweon Kim(2002)也進(jìn)一步驗(yàn)證了這一結(jié)果［12］。稅收管理涉及到政府征稅方與納稅義務(wù)人納稅方兩個(gè)方面行為的規(guī)范，稅收征管系統(tǒng)所追求的最佳目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)征稅方與納稅方兩個(gè)方面都要認(rèn)真遵從稅法，提高稅法遵從度，并進(jìn)一步提高納稅人的滿意度，其中任何一方不遵從稅法，都會(huì)導(dǎo)致國(guó)家稅收流失。因此，征稅管理系統(tǒng)構(gòu)建應(yīng)當(dāng)有利于實(shí)現(xiàn)征納雙方的關(guān)系和諧與法治稅收，增強(qiáng)征納雙方的真誠(chéng)信任和倫理道德的自我約束，正確處理稅法剛性與執(zhí)法柔性和基層納稅服務(wù)規(guī)范與優(yōu)質(zhì)納稅服務(wù)的關(guān)系，并促進(jìn)稅務(wù)文化建設(shè)和建設(shè)績(jī)效稅務(wù)的路徑探索。如果采用“互聯(lián)網(wǎng)+稅務(wù)”創(chuàng)新工作模式，達(dá)到上述要求相對(duì)比較易于實(shí)現(xiàn)，因?yàn)椤盎ヂ?lián)網(wǎng)+稅務(wù)”創(chuàng)新模式意味著稅收管理真正從互聯(lián)網(wǎng)思維出發(fā)，可以做到以納稅人為核心。相反，如果采用“電子稅務(wù)+互聯(lián)網(wǎng)”工作模式，僅僅將互聯(lián)網(wǎng)作為一種技術(shù)手段工具，實(shí)質(zhì)上仍然是傳統(tǒng)稅收管理方式，那么上述諸多問(wèn)題是難以從根本上得到解決的［13－18］。

(二)“電子稅務(wù)+互聯(lián)網(wǎng)”模式的局限性

“電子稅務(wù)+互聯(lián)網(wǎng)”工作模式是傳統(tǒng)意義上的稅收征管，對(duì)提高稅法遵從度的局限性比較大，一般傳統(tǒng)稅收管理方式只包括稅務(wù)登記管理和發(fā)票管理等常規(guī)環(huán)節(jié)。從系統(tǒng)論層次分析，稅收征管實(shí)際上是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，而傳統(tǒng)的稅收征管治理只是粗線條地集中在部分常規(guī)環(huán)節(jié)上的治理，而忽視征管過(guò)程的全面治理，故稅收流失是難以避免的。稅收征管不僅包括了從稅務(wù)登記、申報(bào)納稅、稅務(wù)稽查，到稅務(wù)違法處罰、稅務(wù)爭(zhēng)議全過(guò)程與多角度的動(dòng)態(tài)管理，還包括了稅收計(jì)劃、稅收會(huì)計(jì)、稅收統(tǒng)計(jì)和稅收票證在內(nèi)的內(nèi)部信息管理。稅收征管的關(guān)鍵在于管人，管信息，通過(guò)管人去管信息，借助管信息去管稅。稅收征管現(xiàn)代化就是借助科學(xué)合理、簡(jiǎn)明有效的信息管理實(shí)現(xiàn)對(duì)稅收征管系統(tǒng)整個(gè)運(yùn)行過(guò)程的全方位監(jiān)控。因此，稅收征管現(xiàn)代化無(wú)論對(duì)征稅方還是納稅方，在保密規(guī)定容許的范圍內(nèi)，納稅人與稅務(wù)機(jī)關(guān)之間以及稅務(wù)機(jī)關(guān)之間的信息應(yīng)該是對(duì)稱的，彼此都是透明的，在陽(yáng)光下可以強(qiáng)化對(duì)征納雙方稅法遵從的督導(dǎo)，極大地方便稅務(wù)機(jī)關(guān)之間的督察和制約，因而可從源頭上治理稅收流失。國(guó)家金稅三期工程的初步實(shí)踐，也驗(yàn)證了稅收征管現(xiàn)代化有利于提高稅法遵從度，規(guī)范稅收?qǐng)?zhí)法和提升納稅服務(wù)水平與納稅人的滿意度。因此，應(yīng)當(dāng)加速淘汰傳統(tǒng)稅收征管模式，更有效地避免稅收的流失，從而使稅收管理變得更有活力和更加高效［19－21］。

(三)提高稅法遵從度的國(guó)外經(jīng)驗(yàn)借鑒

要提高征納雙方的稅法遵從度，其關(guān)鍵在于要實(shí)現(xiàn)信息管稅，世界上一些發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)是值得學(xué)習(xí)的［22］?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”行動(dòng)計(jì)劃是針對(duì)中國(guó)特殊情況提出的，在國(guó)外并沒(méi)有這種名稱，但是事實(shí)上國(guó)外早就實(shí)現(xiàn)了信息管稅。比如美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家的納稅義務(wù)人偷逃稅行為比較少，這與征納稅雙方的稅法遵從度高有密切的關(guān)系。在美國(guó)，由于金融系統(tǒng)發(fā)達(dá)，信息化程度高，通過(guò)銀行轉(zhuǎn)賬的非現(xiàn)金交易為稅務(wù)有效監(jiān)管提供了強(qiáng)力保證。納稅義務(wù)人的基本資料、收支記錄、交易行為等在銀行計(jì)算機(jī)系統(tǒng)中都有詳細(xì)記錄，基于身份證號(hào)碼、社會(huì)保障號(hào)碼與個(gè)人的稅務(wù)代碼等的三碼統(tǒng)一，稅務(wù)機(jī)關(guān)與相關(guān)部門可全面快捷地實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息交換，掌握納稅義務(wù)人的相關(guān)納稅信息，順利地實(shí)現(xiàn)對(duì)各項(xiàng)應(yīng)稅收入的匯總與監(jiān)控。完善的信用制度也確保了稅收嚴(yán)格管理的道德規(guī)范實(shí)現(xiàn)。美國(guó)公民都希望保持良好的信譽(yù)記錄，不良信用記錄將會(huì)給個(gè)人的社會(huì)活動(dòng)和行為帶來(lái)嚴(yán)重后果?；趶?qiáng)大的計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)，借助嚴(yán)密的交叉稽核可以確保納稅申報(bào)的真實(shí)性，對(duì)于申報(bào)異常的可進(jìn)行重點(diǎn)稽核。嚴(yán)格的約束與處罰機(jī)制有效地遏制了偷稅行為，對(duì)偷逃稅行為實(shí)施嚴(yán)厲的處罰與剛性執(zhí)法，自由裁量權(quán)極小，偷稅罪名一旦成立，違法成本極高，納稅義務(wù)人負(fù)責(zé)訴訟費(fèi)用，要繳納數(shù)倍于應(yīng)納稅款的巨額罰款，甚至可能被判刑入獄。此外，除經(jīng)濟(jì)上的懲罰和訴訟外，在個(gè)人信用檔案中將記錄其偷稅行為，因此將給偷逃稅者的社會(huì)保障造成巨大影響。在國(guó)家稅法的強(qiáng)力震懾下，是沒(méi)有人敢觸犯國(guó)家稅法這個(gè)高壓線的，因而納稅義務(wù)人的稅法遵從度是比較高的。又如日本，其信息化程度高是不言而喻的，稅收征管經(jīng)驗(yàn)也是值得借鑒的。日本按照課稅權(quán)的征管范圍不同，稅務(wù)行政分別設(shè)立了國(guó)稅和地稅兩套機(jī)構(gòu)，其職責(zé)是:宣傳、咨詢、指導(dǎo)和調(diào)查。以納稅宣傳為例，稅務(wù)機(jī)關(guān)借助各種媒體廣泛宣傳、普及稅收支持，使納稅人了解稅收的意義，納稅人的義務(wù)和權(quán)利，主動(dòng)全面有針對(duì)性地講解稅法，增強(qiáng)納稅人的納稅意識(shí)，以體現(xiàn)稅務(wù)行政的有效性。在日本納稅服務(wù)具有普遍性，各個(gè)國(guó)稅局的稅務(wù)咨詢都稱為“稅務(wù)相談”，并設(shè)有稅務(wù)相談室，其中包括與納稅人面談、稅務(wù)相談室、網(wǎng)絡(luò)查詢系統(tǒng)、傳真服務(wù)、人工電話應(yīng)答咨詢、電話自動(dòng)應(yīng)答等多種稅務(wù)咨詢形式。日本稅務(wù)機(jī)關(guān)的稅務(wù)咨詢充分體現(xiàn)了維護(hù)納稅人的權(quán)利與對(duì)納稅人的尊重，提高了納稅服務(wù)的服務(wù)質(zhì)量。在納稅申報(bào)方面也有其特色，藍(lán)色納稅申報(bào)被認(rèn)定為是納稅人依法納稅、誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)的典型代表，給予的特殊待遇本身就可消除納稅人的抗稅心理，激勵(lì)其積極主動(dòng)納稅，有助于良好納稅環(huán)境的形成，同時(shí)鞭策使用白色納稅申報(bào)表的納稅人積極履行納稅義務(wù)。區(qū)分對(duì)不同申報(bào)表納稅人實(shí)施不同的管理，有利于對(duì)納稅人實(shí)施“重點(diǎn)稽查”以節(jié)約征稅成本。總之，美、日等發(fā)達(dá)國(guó)家非常重視以信息管稅，也就是采用先進(jìn)的信息化手段管理政府征稅方與納稅義務(wù)人納稅方的相關(guān)稅務(wù)信息，并借助強(qiáng)大的信息系統(tǒng)同時(shí)提高征納雙方的稅法遵從度。

三、“互聯(lián)網(wǎng)+稅務(wù)”創(chuàng)新工作模式

通過(guò)“互聯(lián)網(wǎng)+稅務(wù)”與“稅務(wù)+互聯(lián)網(wǎng)”稅收工作模式的對(duì)比，可以發(fā)現(xiàn)，前者既符合中央要求和發(fā)展趨勢(shì)，也符合稅收工作特點(diǎn)和納稅人需求，因此極具戰(zhàn)略性眼光和創(chuàng)新意義。其顯著特征與最大優(yōu)勢(shì)在于:“互聯(lián)網(wǎng)+稅務(wù)”稅收工作模式充分利用了互聯(lián)網(wǎng)可超越空間、時(shí)間和形態(tài)的限制，借助信息化手段，將稅收服務(wù)由在辦稅服務(wù)廳實(shí)地辦稅轉(zhuǎn)化為足不出戶的移動(dòng)辦稅、自助辦稅和網(wǎng)上辦稅，把實(shí)體辦稅服務(wù)的主要業(yè)務(wù)大量移植到線上，推動(dòng)線上線下融合發(fā)展，從而使辦稅方式發(fā)生根本性變革，給納稅人帶來(lái)了前所未有的便利。“互聯(lián)網(wǎng)+稅務(wù)”可以讓納稅人辦稅不再受時(shí)間限制而享受全天候納稅服務(wù);“互聯(lián)網(wǎng)+稅務(wù)”可以通過(guò)有線或無(wú)線網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)移動(dòng)辦稅，不再受地域、場(chǎng)所限制;“互聯(lián)網(wǎng)+稅務(wù)”也可以讓納稅人所有涉稅事項(xiàng)都不受物理形態(tài)限制，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上申請(qǐng)、網(wǎng)上流轉(zhuǎn)、網(wǎng)上辦結(jié)與全流程無(wú)紙化辦稅。

“互聯(lián)網(wǎng)+稅務(wù)”在便利納稅人納稅的同時(shí)，給稅務(wù)機(jī)關(guān)提升征稅效率也帶來(lái)了極大的空間，突破了傳統(tǒng)服務(wù)地點(diǎn)單一、時(shí)間固定和手段有限的缺陷，并促其向全方位、全天候和全時(shí)段服務(wù)模式轉(zhuǎn)變;網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)時(shí)代為稅務(wù)機(jī)關(guān)流程再造提供了廣闊空間，可以使辦稅流程縮短并趨于簡(jiǎn)單與優(yōu)化;各種稅收征管軟件的運(yùn)行，必然會(huì)提高稅收征管數(shù)據(jù)的質(zhì)量，增強(qiáng)稅收征管的科學(xué)性和規(guī)范性;以納稅服務(wù)平臺(tái)為核心的矩陣式服務(wù)體系，提高了征納雙方的溝通效率;稅務(wù)機(jī)關(guān)可直接通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)獲取納稅人信息，有利于提高稽查效率和準(zhǔn)確性;互聯(lián)網(wǎng)為稅務(wù)機(jī)關(guān)加強(qiáng)與公眾的交流提供了極為順暢、便捷的通道，使各項(xiàng)決策更加符合實(shí)際工作的需要，從而更好地為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展服務(wù)。

“互聯(lián)網(wǎng)+稅務(wù)”的最大優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)是，在提高稅務(wù)機(jī)關(guān)征收效率的同時(shí)更加方便于納稅人靈活地處理相關(guān)稅務(wù)問(wèn)題，稅務(wù)機(jī)關(guān)也可在辦稅過(guò)程中實(shí)現(xiàn)稅收管理由粗放式向精準(zhǔn)化轉(zhuǎn)型。具體表現(xiàn)在:一是以云計(jì)算、大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)為手段，便于開(kāi)發(fā)“數(shù)字稽查”與數(shù)據(jù)情報(bào)平臺(tái)等軟件，可以充分挖掘應(yīng)用第三方信息，依照分析模型比對(duì)涉稅數(shù)據(jù)，徹底改變“人盯戶、票管稅”的傳統(tǒng)做法，提高稅收稽查精準(zhǔn)度;二是網(wǎng)絡(luò)時(shí)代稅務(wù)機(jī)關(guān)可以隨時(shí)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、涉稅平臺(tái)抓取數(shù)據(jù)開(kāi)展分析、評(píng)估，這將使稅收分析更具科學(xué)性和準(zhǔn)確性;三是信息技術(shù)使數(shù)據(jù)在納稅人和稅務(wù)機(jī)關(guān)之間不再需要層級(jí)的過(guò)濾，可直達(dá)對(duì)方，可以倒逼稅務(wù)機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)扁平化、集約化管理，提高行政效率與加強(qiáng)內(nèi)部管理。

總之，“互聯(lián)網(wǎng)+稅務(wù)”思維為稅收現(xiàn)代化管理提供了無(wú)限的創(chuàng)新空間，“互聯(lián)網(wǎng)+稅務(wù)”創(chuàng)新工作模式可為稅收工作開(kāi)創(chuàng)全新的局面。

四、結(jié)束語(yǔ)

“互聯(lián)網(wǎng)+稅收”是一種新的管理形態(tài)與理念，旨在落實(shí)信息管稅。它是現(xiàn)代信息技術(shù)和先進(jìn)管理理念有機(jī)融合的結(jié)晶與產(chǎn)物，對(duì)促進(jìn)稅法遵從度提高、規(guī)范稅收管理、實(shí)現(xiàn)依法治稅和治理稅收流失必將產(chǎn)生積極作用，“互聯(lián)網(wǎng)+稅收”的模式對(duì)實(shí)現(xiàn)稅收管理逐步過(guò)渡到“智慧稅務(wù)”服務(wù)也是一種必然的歷史戰(zhàn)略選擇。

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