農(nóng)民合作社的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制

陳建華中國合作經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心原黨組書記、研究員

農(nóng)民合作社的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是建立管理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)，對(duì)管理模式和運(yùn)行機(jī)制有直接影響。我國的社會(huì)制度與西方國家不同，各地資源稟賦和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，實(shí)踐中農(nóng)民合作社類型多樣。深入分析其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)類型及運(yùn)行機(jī)制，對(duì)于修訂《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》，指導(dǎo)農(nóng)民合作社可持續(xù)發(fā)展具有參考價(jià)值和實(shí)踐意義。

農(nóng)民合作社的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)類型

《農(nóng)民專業(yè)合作社法》實(shí)施8年來，在各級(jí)政府鼓勵(lì)及引導(dǎo)下農(nóng)民合作社蓬勃發(fā)展。按照合作社的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)劃分，不僅有能人帶動(dòng)、企業(yè)帶動(dòng)、項(xiàng)目帶動(dòng)等類型，還有股份合作、社區(qū)合作、聯(lián)合社等類型，呈現(xiàn)出多樣化管理模式。

發(fā)起人帶動(dòng)型

這種類型的農(nóng)民合作社，發(fā)起人對(duì)合作社的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行管理起著至關(guān)重要的作用。按照發(fā)起人主體可以分為三類：能人帶動(dòng)型、企業(yè)帶動(dòng)型、項(xiàng)目依托型。

1.能人帶動(dòng)型

農(nóng)民辦合作社需要有能人發(fā)起，這些能人主要是具有技術(shù)、市場、資金的農(nóng)村能人和村干部等，我國大多數(shù)農(nóng)民合作社屬于這種類型。合作社的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)有：成員入社時(shí)繳納大致相等的股金以及由發(fā)起人及核心人員出資；絕大多數(shù)社員入社不入股，或者只是象征性出一點(diǎn)資格股兩種情況。

由合作社成員共同出資成立的合作社，管理實(shí)行一人一票制，社員與合作社的聯(lián)系比較緊密。合作社遵循國際合作社聯(lián)盟關(guān)于“資本報(bào)酬有限”的原則，按社員與合作社交易量返還比例高于按股金分紅。

目前，農(nóng)民合作社社員普遍存在“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)不擔(dān)”的意識(shí)。由能人發(fā)起成立的合作社大多數(shù)是由發(fā)起人及核心人員出資，社員入社未入股，主要是通過購買生產(chǎn)資料、技術(shù)服務(wù)、生產(chǎn)、加工、儲(chǔ)運(yùn)、銷售等環(huán)節(jié)享受優(yōu)惠服務(wù)。合作社出資人之間是合伙關(guān)系，與社員主要是服務(wù)關(guān)系。合作社對(duì)社員的組織管理效率總體較低，內(nèi)部民主管理和盈余返還機(jī)制未形成法律規(guī)定的合伙企業(yè)或者合作社運(yùn)行模式。

2.企業(yè)帶動(dòng)型

龍頭企業(yè)為了獲得穩(wěn)定的加工原料或者享受優(yōu)惠政策領(lǐng)頭創(chuàng)辦合作社，或者以“企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”的形式與合作社聯(lián)合發(fā)展產(chǎn)業(yè)。由于企業(yè)具備較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和市場優(yōu)勢(shì)，在合作社管理中處于主導(dǎo)地位。

這類合作社多數(shù)利益聯(lián)結(jié)機(jī)制較為松散，成員的生產(chǎn)經(jīng)營相對(duì)獨(dú)立，農(nóng)戶只是通過企業(yè)抵御市場風(fēng)險(xiǎn)和自然風(fēng)險(xiǎn)。雖然合作社章程規(guī)定分配堅(jiān)持按交易額返還原則，但企業(yè)的逐利性易使利益返還虛化，農(nóng)產(chǎn)品多時(shí)還會(huì)在價(jià)格上打折扣；社員也會(huì)受利益驅(qū)使，農(nóng)產(chǎn)品少時(shí)將產(chǎn)品賣給出價(jià)高的收購商。

3.項(xiàng)目依托型

2010年5月4日，農(nóng)業(yè)部等六部委發(fā)出《關(guān)于支持有條件的農(nóng)民合作社承擔(dān)國家有關(guān)涉農(nóng)項(xiàng)目的意見》。這個(gè)對(duì)農(nóng)民合作社承擔(dān)國家有關(guān)涉農(nóng)項(xiàng)目起到了積極的推動(dòng)作用。如黑龍江省安排財(cái)政資金75億元，在全省扶持成立了558個(gè)農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社，為社員和周邊地區(qū)農(nóng)民提供深耕、播種、收割等農(nóng)機(jī)服務(wù)。

《農(nóng)民專業(yè)合作社法》和中央相關(guān)文件規(guī)定，財(cái)政扶持資金投入到合作社應(yīng)當(dāng)量化平均到每個(gè)社員，形成的資產(chǎn)交由合作社持有和管護(hù)。由于其資產(chǎn)主要是政府投入，社員投資入股較少，各地對(duì)政府投入合作社的資產(chǎn)由合作社持有和管護(hù)，產(chǎn)生的效益是否應(yīng)該提取折舊，利益怎樣平均分配給社員，有關(guān)部門如何實(shí)行監(jiān)督和管理等，在理解和執(zhí)行中還有差異。合作社資產(chǎn)所有權(quán)、決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)在實(shí)際操作中互相交織，管理權(quán)主要在村集體或核心社員，政府部門干預(yù)較多，農(nóng)民參與管理程度比較低。

股份合作型

為了適應(yīng)農(nóng)民對(duì)財(cái)產(chǎn)性資源合作的需求，各地出現(xiàn)了許多農(nóng)民股份合作社。按照合作的要素不同，有資金股份合作和資源股份合作兩種形式。

1.資金股份合作

合作社社員有資金入股，在生產(chǎn)合作的同時(shí)開展信用合作。按照資格股和投資股兩種股權(quán)性質(zhì)，實(shí)行按交易額分紅與按股分紅相結(jié)合的分配形式。從總體看，農(nóng)民合作社發(fā)展缺少資金是主要矛盾，普通社員投資數(shù)額較小的資格股獲得社員資格，或?qū)⑸倭块e散資金入股，目的是獲得貸款資格或獲取高于銀行存款利息的回報(bào)。因此，這類合作社發(fā)起人股東和一部分（低于社員總數(shù)的20%）非農(nóng)民身份的社員在投資股中往往占較大的比重，在合作社管理中發(fā)揮主導(dǎo)作用。

2.資源股份合作

資源股份合作主要是土地、林地、水面或其他生產(chǎn)資料。農(nóng)（林、水）地股份合作社是農(nóng)戶將承包的土地入股合作社，由合作社統(tǒng)一經(jīng)營或者對(duì)外轉(zhuǎn)包經(jīng)營，社員按股分紅。合作社實(shí)行一人（戶）一票制管理模式。其他生產(chǎn)資料有農(nóng)業(yè)機(jī)械、農(nóng)業(yè)設(shè)施等，采取折價(jià)入股方式參與合作社經(jīng)營和分配。到2012年底，江蘇省農(nóng)地股份合作社有5400個(gè)，入股土地面積達(dá)350萬畝。

股份合作社產(chǎn)權(quán)清晰，分配以投資額的多少作為主要依據(jù)。雖然以資本聯(lián)合為基礎(chǔ)在一定程度上違背了合作社“以勞動(dòng)聯(lián)合為主，資本聯(lián)合為輔”的原則，但是從資源配置和經(jīng)營效率角度來看，這種分配機(jī)制實(shí)現(xiàn)了按資分配（股息）和按勞分配（交易量、貢獻(xiàn)程度）相結(jié)合，對(duì)于提高合作社成員的積極性、提高資源配置效率有激勵(lì)和促進(jìn)作用。

股份合作社要防止資本、技術(shù)、人力等資源集中在少數(shù)大股東手中，影響社員參與決策和管理。此外，股份分紅為主的利益分配機(jī)制如果不加規(guī)范，可能會(huì)使資本聯(lián)合的利益驅(qū)逐勞動(dòng)聯(lián)合的利益，使合作社異化成為股份制企業(yè)性質(zhì)。

社區(qū)合作型

這類合作社是社區(qū)性以資產(chǎn)為紐帶、股東為成員的集體經(jīng)濟(jì)組織。目前普遍是由村集體將集體經(jīng)營性凈資產(chǎn)量化折股，分資到民，歸入新組建的股份合作社管理。

現(xiàn)階段社區(qū)股份合作社在江蘇、浙江等地有大量探索實(shí)踐，2012年江蘇省有農(nóng)村社區(qū)股份合作社3693個(gè)，量化凈資產(chǎn)總額達(dá)395億元。2007年浙江省出臺(tái)《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》，明確村經(jīng)濟(jì)合作社的市場主體地位。2012年，全省30058個(gè)村經(jīng)濟(jì)合作社實(shí)現(xiàn)收入281億元，村均用于農(nóng)業(yè)服務(wù)支出6萬元。也有一些地區(qū)將經(jīng)營性資產(chǎn)與土地資源捆綁在一起成立社區(qū)股份合作社。如棗莊市東山亭社區(qū)股份合作社設(shè)置個(gè)人股和集體股，個(gè)人股占總股份的70%，集體股占30%；個(gè)人股股東3178人，占1632392股，凈資產(chǎn)16323920元；集體股735308股，凈資產(chǎn)7353080元。合作社從事自有資產(chǎn)的經(jīng)營、管理、投資、物業(yè)和市場管理，為全體成員提供與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營有關(guān)的其他服務(wù)等項(xiàng)目。

社區(qū)股份合作社是建立在集體資產(chǎn)較為雄厚的基礎(chǔ)上，有效解決了村級(jí)集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清、收益分配不規(guī)范、資本保值增值難度大等問題。

合作社聯(lián)合型

近年來，農(nóng)民合作社聯(lián)合社發(fā)展較快。參加聯(lián)合社的成員主要是規(guī)模較小的合作社，有的聯(lián)合社還出現(xiàn)了種植業(yè)、畜牧業(yè)與流通、加工業(yè)跨行業(yè)合作模式。農(nóng)民專業(yè)合作社通過聯(lián)合與重組，合作內(nèi)容由生產(chǎn)領(lǐng)域向生產(chǎn)、流通、加工、信息、信用合作等多個(gè)領(lǐng)域延伸。

如北京市密云縣在促進(jìn)合作社規(guī)范化建設(shè)中，積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)同類農(nóng)民專業(yè)合作社及相關(guān)市場主體聯(lián)合與合作，板栗、奶牛、紅薯、旅游產(chǎn)業(yè)都組建了聯(lián)合社。板栗聯(lián)合社由全縣117個(gè)板栗合作社組成，入社農(nóng)戶4.5萬戶，種植面積30萬畝。聯(lián)合社從建立信息收集點(diǎn)，并向基層社發(fā)布板栗銷售指導(dǎo)價(jià)做起，進(jìn)而為外省市企業(yè)代收板栗，又發(fā)展到統(tǒng)一銷售板栗。奶牛聯(lián)合社有8個(gè)奶牛合作社組成，開展提供市場信息和技術(shù)指導(dǎo)、標(biāo)準(zhǔn)化飼養(yǎng)以及鮮奶成分測(cè)量、化驗(yàn)、定級(jí)，統(tǒng)一防疫，統(tǒng)一鮮奶收購和銷售等服務(wù)，生產(chǎn)的鮮奶占到了全縣總產(chǎn)量的70%以上。紅薯聯(lián)合社由11個(gè)紅薯合作社組成；旅游聯(lián)合社由8個(gè)村的旅游合作社組成，逐步形成了“生產(chǎn)在農(nóng)民專業(yè)合作社，市場營銷在聯(lián)合社”的運(yùn)行模式。

農(nóng)民合作社的運(yùn)行機(jī)制

農(nóng)民合作社對(duì)內(nèi)實(shí)行民主管理利益共享，對(duì)外追求效益最大化，需要立足自身特點(diǎn)，建立適應(yīng)民主管理并具有活力的運(yùn)行機(jī)制。

第一，民主與效率兼顧的內(nèi)部管理機(jī)制?！耙蝗艘黄薄钡拿裰鞴芾砟Ｊ?，體現(xiàn)了以人為本的理念和合作社“民辦、民管、民受益”的原則。但是我國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的時(shí)期，農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移，同時(shí)由于合作社成立初期大多數(shù)社員不愿承擔(dān)合作社的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，入社不入股，對(duì)合作社的管理不大關(guān)心，開會(huì)決策難度大，管理效率低。

基于我國農(nóng)民合作社外部環(huán)境的不穩(wěn)定性和內(nèi)部機(jī)制缺陷，一方面社員入社應(yīng)該入股，這樣有利于完善管理制度，防止決策權(quán)集中在少數(shù)人手中，增強(qiáng)社員的認(rèn)同感；另一方面，通過設(shè)立附加表決權(quán)，適當(dāng)擴(kuò)大理事會(huì)的職權(quán)，發(fā)揮核心成員的積極性和主動(dòng)性，提高管理效率，增強(qiáng)在市場經(jīng)濟(jì)條件下的競爭力。

第二，利益共享與公平兼顧的分配機(jī)制。農(nóng)民合作社無論是能人發(fā)起還是企業(yè)帶動(dòng)，盈利分配按交易量返還雖然有利于普通社員，但對(duì)發(fā)起人或企業(yè)及核心成員的資金投入、合作社管理、開拓市場的貢獻(xiàn)體現(xiàn)不夠，激勵(lì)作用不明顯，這將會(huì)使帶頭人缺乏動(dòng)力，影響合作社可持續(xù)發(fā)展。

隨著農(nóng)民合作社類型多樣化，采取多種利益分配方式，有利于調(diào)動(dòng)合作社核心成員和普通社員兩個(gè)方面的積極性。作為利益共享，應(yīng)當(dāng)限制發(fā)起人（企業(yè)）的持股規(guī)模，特別是在合作社發(fā)展起來后應(yīng)逐步減少發(fā)起人的持股，形成合理的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)；作為兼顧公平，合作社可通過章程或者其他管理制度決定分配形式，明確合作社管理人員的傭金，對(duì)合作社有貢獻(xiàn)的社員予以獎(jiǎng)勵(lì)。

第三，上掛下聯(lián)農(nóng)業(yè)科技服務(wù)機(jī)制。農(nóng)民合作社把分散的農(nóng)戶組織起來，從政府有關(guān)部門、農(nóng)業(yè)推廣機(jī)構(gòu)、科研教育單位、涉農(nóng)企業(yè)和其他社會(huì)組織，獲得項(xiàng)目、人才、技術(shù)、信息、生產(chǎn)資料、資金等多種支持和服務(wù)，組織合作社社員發(fā)展生產(chǎn)，并通過社員的輻射作用，帶動(dòng)周邊農(nóng)民學(xué)習(xí)應(yīng)用新技術(shù)、新成果，成為廣大農(nóng)民開展科技服務(wù)的平臺(tái)（見圖1）。

第四，多種形式農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)機(jī)制。中共十七屆三中全會(huì)《決定》中提出：“按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”。農(nóng)戶根據(jù)家庭情況選擇不同的土地經(jīng)營方式和流轉(zhuǎn)模式，需要多種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)。

圖1

農(nóng)民合作社可以為季節(jié)性在外打工和家庭勞動(dòng)力不足或缺少技術(shù)的農(nóng)戶提供“菜單式”服務(wù)，讓社員按照實(shí)際需要選擇代耕代種、病蟲害防治等環(huán)節(jié)的服務(wù)；為外出打工或無勞動(dòng)能力的農(nóng)戶提供從種到收全程化服務(wù)；為多年外出打工或舉家外出的農(nóng)戶提供土地流轉(zhuǎn)服務(wù)，農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)到合作社統(tǒng)一經(jīng)營或者統(tǒng)一對(duì)外流轉(zhuǎn)；為愿意合作經(jīng)營的社員提供土地入股服務(wù)，農(nóng)民用土地入股合作社，參與合作社經(jīng)營，利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

第五，“抱團(tuán)”的農(nóng)產(chǎn)品流通服務(wù)機(jī)制。目前農(nóng)村商品流通服務(wù)體系是按照?qǐng)D2實(shí)線標(biāo)示的流程運(yùn)行，中間環(huán)節(jié)多，流通成本高。農(nóng)民合作社把分散的農(nóng)戶組織起來，統(tǒng)一購買生產(chǎn)資料、統(tǒng)一銷售農(nóng)產(chǎn)品，“抱團(tuán)”參與市場競爭。如把圖中虛線變成實(shí)線，可以增加流通渠道，減少購銷活動(dòng)的中間環(huán)節(jié)和費(fèi)用，有利于建立便捷、高效的農(nóng)產(chǎn)品流通體系。

第六，封閉運(yùn)行的信用合作機(jī)制。根據(jù)中共十八屆三中全會(huì)《決定》中“允許合作社開展信用合作”和農(nóng)業(yè)部等九部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)和促進(jìn)農(nóng)民合作社規(guī)范發(fā)展的意見》精神，農(nóng)民合作社開展信用合作，須遵守以下幾點(diǎn)：

一是堅(jiān)持社員制封閉性，只能在合作社成員內(nèi)部開展信用合作；二是在有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、帶動(dòng)力強(qiáng)的合作社開展信用合作；三是堅(jiān)持利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，不承諾固定回報(bào)，不高息攬儲(chǔ)；四是財(cái)務(wù)要單獨(dú)核算，建立健全內(nèi)部管理制度，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控；五是地方政府應(yīng)明確合作社開展信用合作的審批及監(jiān)管部門，建立監(jiān)管制度。

我國普惠金融尚處于初級(jí)階段，政府扶持的規(guī)模和效應(yīng)有限，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)追求利潤最大化服務(wù)不到位，應(yīng)扶持金融機(jī)構(gòu)不愿意或者難以服務(wù)的農(nóng)村金融，允許農(nóng)民在政策框架下開展信用合作。建立和完善以縣域商業(yè)銀行為主導(dǎo)、合作社信用合作為補(bǔ)充，政策性金融為保障的農(nóng)村金融服務(wù)體系，是從制度上解決農(nóng)村金融供給不足的根本性措施。農(nóng)民合作社開展信用合作并未改變合作社的性質(zhì)，不應(yīng)按照金融機(jī)構(gòu)管理。此外，農(nóng)民合作社開展信用合作屬于金融業(yè)務(wù)，應(yīng)在農(nóng)業(yè)、金融管理部門的監(jiān)管下規(guī)范有序地推進(jìn)。

圖2

第七，社會(huì)化農(nóng)業(yè)信息服務(wù)機(jī)制。目前，我國農(nóng)業(yè)信息服務(wù)呈現(xiàn)出服務(wù)內(nèi)容多樣化、服務(wù)手段現(xiàn)代化、服務(wù)渠道社會(huì)化的趨勢(shì)。手機(jī)短信、微信、電子郵件等渠道，成為農(nóng)民合作社快速、及時(shí)地將各種信息發(fā)布給社員的有效途徑。如湖北省黃岡市浠水縣紅蓮養(yǎng)雞專業(yè)合作社，通過向社員采集信息，及時(shí)報(bào)告給縣農(nóng)技110服務(wù)中心，利用湖北省農(nóng)技110信息服務(wù)平臺(tái)發(fā)布到本縣的養(yǎng)雞戶，成為指導(dǎo)社員養(yǎng)雞的一條重要渠道。湖北省農(nóng)技110信息服務(wù)流程（見圖3）。

圖3

第八，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯機(jī)制。建立“從田頭到餐桌”的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全體系，涉及生產(chǎn)原料供應(yīng)、種植養(yǎng)殖、生產(chǎn)加工、包裝運(yùn)輸、銷售消費(fèi)等環(huán)節(jié)，其中對(duì)分散農(nóng)戶種植、養(yǎng)殖過程實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量追溯是最難控制的薄弱環(huán)節(jié)。

農(nóng)民合作社可以通過自律機(jī)制，以品牌化生產(chǎn)為抓手，規(guī)范社員投入品使用，實(shí)施統(tǒng)一的生產(chǎn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，保證農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。如浙江省嘉善縣洪家灘葡萄專業(yè)合作社，通過制定精品農(nóng)業(yè)“洪家灘”牌鮮食葡萄基地管理制度、生產(chǎn)技術(shù)規(guī)程、質(zhì)量管理辦法，規(guī)范了生產(chǎn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，保證了鮮食葡萄產(chǎn)品質(zhì)量。2012年，江西省有3000多家合作社實(shí)施了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)，1000多家合作社通過了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證，合作社生產(chǎn)、加工、銷售的無公害產(chǎn)品占全省無公害產(chǎn)品的60%以上。

農(nóng)民合作社運(yùn)行機(jī)制的探討

在經(jīng)濟(jì)全球化和市場經(jīng)濟(jì)體制影響下，農(nóng)民合作社正在由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者為保護(hù)自身利益自愿成立的合作組織，向?qū)?nèi)兼顧民主管理與效率、對(duì)外重視效益的合作經(jīng)營組織轉(zhuǎn)變。結(jié)合我國國情和農(nóng)民合作社的發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)農(nóng)民合作社的運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行以下探討。

第一，完善法律法規(guī)是農(nóng)民合作社規(guī)范運(yùn)行的基礎(chǔ)。

合作社發(fā)展已有170年歷史。隨著合作社發(fā)展和國內(nèi)外市場、經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，各類生產(chǎn)經(jīng)營主體競爭日趨激烈，單一經(jīng)營領(lǐng)域和單一經(jīng)營模式的合作社受到越來越大的挑戰(zhàn)。為了增強(qiáng)市場競爭能力，世界范圍內(nèi)農(nóng)民合作社出現(xiàn)聯(lián)合，數(shù)量整體減少，規(guī)模不斷擴(kuò)大，有關(guān)合作社的法律法規(guī)及原則內(nèi)涵也在調(diào)整。以美國“新一代”合作社為代表，突破了“一人一票”的管理模式，取而代之的是更具效率、產(chǎn)權(quán)明晰的股份制運(yùn)行機(jī)制。

我國農(nóng)民合作社在快速發(fā)展的同時(shí)，出現(xiàn)如合作社聯(lián)合社、社區(qū)合作社、股份合作社多種形式，合作社內(nèi)部開展信用合作等，需要通過修訂《農(nóng)民專業(yè)合作社法》做出規(guī)定。對(duì)于一些不作為、亂作為的合作社，發(fā)起人的動(dòng)機(jī)不純是主要的原因。同時(shí)，也要看到法律法規(guī)中還存在農(nóng)民合作社準(zhǔn)入門檻低、扶持政策政出多門，對(duì)不作為、亂作為的合作社缺少制約和處罰措施等缺陷。美國政府對(duì)合作社登記注冊(cè)有特別的規(guī)定，組建合作社要比開辦一般企業(yè)的手續(xù)復(fù)雜得多。其目的主要是一方面防止企業(yè)以合作社的名義偷逃稅款，另一方面控制合作社的數(shù)量以避免惡性競爭。

第二，正確處理法律與機(jī)制創(chuàng)新的關(guān)系。我國處于全面深化改革，同步推進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的歷史時(shí)期，加之農(nóng)民合作社發(fā)展時(shí)間短，出現(xiàn)法律沒有規(guī)定的情況是正常現(xiàn)象。如何處理法律與創(chuàng)新的關(guān)系，是需要解決的現(xiàn)實(shí)問題。對(duì)于超出法律規(guī)定的行為，不能籠統(tǒng)地認(rèn)為是違法的。如黨中央提出“允許合作社開展信用合作”，一些黨員干部一邊說堅(jiān)決擁護(hù)黨中央的路線方針政策，一邊又說這項(xiàng)政策不符合法律規(guī)定，有的人甚至把法律條文當(dāng)成維護(hù)自身或部門利益的擋箭牌。黨中央明確肯定的創(chuàng)新性成果，應(yīng)當(dāng)旗幟鮮明地貫徹執(zhí)行。

法律是在實(shí)踐的基礎(chǔ)上產(chǎn)生并不斷完善，具有滯后性。我國改革開放后實(shí)行農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營和建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，都是中國共產(chǎn)黨堅(jiān)持實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)的重大成果。農(nóng)民合作社發(fā)展中應(yīng)當(dāng)允許在一定的范圍內(nèi)試驗(yàn)創(chuàng)新，同時(shí)防止有人打著改革的旗號(hào)做違反法律的事。

第三，政府依法行政與農(nóng)民合作社依法辦社同樣重要。針對(duì)當(dāng)前農(nóng)民合作社存在的問題，加強(qiáng)合作社規(guī)范化建設(shè)越來越受到重視。但是，農(nóng)民合作社存在的問題既有內(nèi)部管理問題，也與外部因素有關(guān)。如農(nóng)民合作社平均規(guī)模小、帶動(dòng)作用發(fā)揮不夠，與法律規(guī)定“5名以上符合規(guī)定的成員”可以設(shè)立農(nóng)民專業(yè)合作社有關(guān)；合作社在行為規(guī)范不健全和缺乏監(jiān)管的情況下開展信用合作，非法集資問題就不可避免。

運(yùn)行機(jī)制探討

法律法規(guī)是合作社依法辦社的基礎(chǔ)，法律約束對(duì)農(nóng)民合作社和政府同樣重要?！掇r(nóng)民專業(yè)合作社法》需要對(duì)出現(xiàn)的新情況做出規(guī)定，進(jìn)一步明確其性質(zhì)和定位，引導(dǎo)農(nóng)民合作社依法辦社，加強(qiáng)規(guī)范化管理。與其他法人主體一樣，對(duì)農(nóng)民合作社不能只指導(dǎo)服務(wù)缺乏管理和監(jiān)督，不能因有不同意見回避主管部門的責(zé)任。法律需要引導(dǎo)合作社規(guī)范行為，落實(shí)主管部門的監(jiān)管責(zé)任。合作社和政府部門都不能不作為，也不能亂作為，在全社會(huì)形成依法辦社的環(huán)境。

第四，發(fā)揮政策引導(dǎo)作用促進(jìn)農(nóng)民合作社規(guī)范運(yùn)行。通過政策扶持引導(dǎo)農(nóng)民合作社發(fā)展是世界各國的普遍做法。在完善法律法規(guī)的同時(shí)，對(duì)農(nóng)民合作社的政策引導(dǎo)主要體現(xiàn)在財(cái)政和稅收政策方面。國外在農(nóng)民合作社發(fā)展初期，財(cái)政補(bǔ)貼政策重點(diǎn)是給予一定的啟動(dòng)經(jīng)費(fèi)或?qū)献魃缳徺I機(jī)械給予補(bǔ)貼。隨著合作社發(fā)展壯大，政府財(cái)政補(bǔ)貼逐漸減少，主要通過稅收優(yōu)惠政策激勵(lì)合作社提高其經(jīng)營能力、提升市場競爭力，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

到2015年3月底，我國在工商部門登記的農(nóng)民合作社已經(jīng)超過134萬家，應(yīng)隨著農(nóng)民合作社發(fā)展對(duì)扶持政策進(jìn)行評(píng)估。財(cái)政扶持政策從發(fā)展數(shù)量向提升質(zhì)量轉(zhuǎn)變，制定扶持標(biāo)準(zhǔn)鼓勵(lì)農(nóng)民合作社規(guī)范化建設(shè)，在參與政府項(xiàng)目，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)產(chǎn)品流通、品牌建設(shè)、人才培養(yǎng)等方面向合作社傾斜，引導(dǎo)合作社增強(qiáng)內(nèi)生活力。此外，還應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮稅收優(yōu)惠政策的普惠作用，加大稅收減免支持力度和完善相關(guān)政策，鼓勵(lì)合作社開展經(jīng)營活動(dòng)。在堅(jiān)持“多予少取”的同時(shí)做好“放活”文章，加快推進(jìn)合作社開展信用合作試點(diǎn)工作。

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。農(nóng)民合作社正在改變家庭生產(chǎn)經(jīng)營模式，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)類型與運(yùn)行機(jī)制也會(huì)在實(shí)踐中不斷豐富和完善，必將對(duì)建立新型農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系和政府管理工作產(chǎn)生深刻影響。