張敏
摘要:憲法權(quán)威的確立是全面推進(jìn)依法治國(guó)的核心,也是中國(guó)憲法得以真正有效實(shí)施的基礎(chǔ)和根本所在。憲法權(quán)威來(lái)源于:憲法文本上的最高法律效力;憲法價(jià)值的理性與正義;憲法在實(shí)踐上適應(yīng)社會(huì)發(fā)展,關(guān)注公民生活。憲法權(quán)威的確立之道在于:完善憲法文本,確立憲法權(quán)威;彰顯憲法價(jià)值,保障人權(quán);克服不利因素,對(duì)憲法實(shí)施進(jìn)行立法、程序和司法保障并予以事后監(jiān)督。當(dāng)前憲法實(shí)施應(yīng)以憲法權(quán)威統(tǒng)攝其他權(quán)威。
關(guān)鍵詞:憲法權(quán)威;憲法實(shí)施;文本;價(jià)值;實(shí)踐
中圖分類號(hào):D92104
文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A
文章編號(hào):1002-7408(2015)09-0049-05
引言
憲法是國(guó)家根本法,是關(guān)系國(guó)家命運(yùn)的制度安排?!皯椃ㄌ幱谡沃刃虻幕A(chǔ)地位:如果憲法被蔑視,無(wú)序和混亂就隨之而來(lái)?!盵1]58因此,憲法必須具有權(quán)威,被人民所信仰。十八大報(bào)告提出“全面推進(jìn)依法治國(guó)”,而憲法權(quán)威的確立是全面推進(jìn)依法治國(guó)的核心,無(wú)論從理論上還是實(shí)踐上看,對(duì)憲法權(quán)威的研究都具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。
根據(jù)政治學(xué)原理,權(quán)力(power)是指讓他人服從的能力,權(quán)力往往以國(guó)家暴力機(jī)器為基礎(chǔ),其特點(diǎn)是強(qiáng)制力。權(quán)威(authorty)是讓他人自覺(jué)自愿服從的能力,權(quán)威建立在合法性的基礎(chǔ)上,其特點(diǎn)是理性的說(shuō)服力。憲法是國(guó)家有權(quán)機(jī)關(guān)制定最高法的產(chǎn)物,其制定和實(shí)施由國(guó)家強(qiáng)制力作為保障,因此,憲法自通過(guò)并頒布起就具有權(quán)力。但是令人自愿服從的力量不是強(qiáng)制力而是說(shuō)服力,憲法擁有權(quán)力卻未必能擁有權(quán)威,因?yàn)槿藗儾粫?huì)自愿服從不正義的憲法,如法西斯政權(quán)制定的背離正義的憲法自然沒(méi)有權(quán)威。
憲法權(quán)威是指憲法具有讓人們自覺(jué)自愿服從的能力。“憲法權(quán)威來(lái)源于人們對(duì)憲法的信仰而不是基于強(qiáng)制條件下對(duì)憲法的服從。人們對(duì)憲法的信仰是建立在憲法具有諸如正義、秩序等基本理念的完備的價(jià)值體系基礎(chǔ)之上的?!盵2]憲法權(quán)威要求憲法具有實(shí)質(zhì)合法性。合法性(legitimacy)即正當(dāng)性,或正統(tǒng)性,其含義是合理性(reasonable)或公正性(rightfulness),包括法律意義上和政治意義上的合法性。法律意義上的合法性,指某一法律的制定是否符合程序,主要是指符合憲法規(guī)定;政治意義上的合法性強(qiáng)調(diào)人們自愿接受合理的法律。法律由法律規(guī)則和法律原則組成,法律規(guī)則體現(xiàn)在具體的法律條文中,體現(xiàn)了形式合法性;法律原則則是指導(dǎo)法律規(guī)則的更高精神,是正義追求,體現(xiàn)了實(shí)質(zhì)合法性。憲法的形式合法性,是指法律意義上的合法性,即憲法規(guī)范的正當(dāng)性。憲法的實(shí)質(zhì)合法性是指政治意義上的合法性,即憲法規(guī)范背后的原則是正義的。實(shí)施種族隔離政策時(shí)期的南非,制定和通過(guò)具有種族隔離性質(zhì)的法律是符合國(guó)家憲法的,具有形式合法性,但是人們特別是占人口多數(shù)的黑人卻不會(huì)認(rèn)可該法律的合法性,因?yàn)槠溥`背了正義,不具有實(shí)質(zhì)合法性。
古希臘思想家亞里士多德曾對(duì)“法治”做過(guò)一個(gè)經(jīng)典闡釋:“法治應(yīng)包含兩重含義:已成立的法律獲得普遍的服從,而大家所服從的法律本身又是制定良好的法律?!盵3]即法治要求“法律至上”和“法律至善”。憲法作為共同體的最高準(zhǔn)則,若要具有權(quán)威,自然也要符合這兩個(gè)要求。首先,憲法擁有權(quán)威的前提是它是一部“善法”,即從價(jià)值上看,“憲法至善”,憲法若是一部惡法,那么實(shí)施越好,則離正義越遠(yuǎn)。其次,憲法權(quán)威要求“憲法至上”,體現(xiàn)在兩個(gè)方面:第一,從文本上看,憲法規(guī)范具有最高法律效力。第二,從憲法實(shí)施來(lái)看,憲法權(quán)威高于任何其他權(quán)威。龔祥瑞也強(qiáng)調(diào)了憲法所具有的三種權(quán)威,即憲法在法律上的權(quán)威、憲法在道義上的權(quán)威和憲法在政治上的權(quán)威。[4]受以上兩種觀點(diǎn)的啟發(fā),筆者擬從文本、價(jià)值和實(shí)踐三個(gè)角度論述憲法權(quán)威的來(lái)源和確立。
一、憲法權(quán)威的來(lái)源:文本、價(jià)值與實(shí)踐的考察
(一)憲法權(quán)威的文本來(lái)源
從文本層面看,憲法權(quán)威源自于憲法規(guī)范這一特有法律文本所天然具有的最高法律效力。一方面,憲法規(guī)范體現(xiàn)了人民共同認(rèn)可的價(jià)值,即人權(quán)保障。另一方面,憲法通過(guò)組織、分配國(guó)家權(quán)力,規(guī)范國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行,因此絕大多數(shù)國(guó)家都賦予了憲法這一特殊法律文本以最高的法律位階地位。這一至高無(wú)上的法律地位使得憲法文本自然具有讓人們自覺(jué)自愿服從的能力。
具體來(lái)說(shuō),憲法權(quán)威的文本來(lái)源主要體現(xiàn)在三個(gè)方面:第一,憲法規(guī)范具有法律效力。憲法是法律,其規(guī)范條款自然具有法律效力。憲法規(guī)范中有政治性規(guī)范和法律性規(guī)范,政治性規(guī)范通過(guò)政治的手段對(duì)權(quán)力進(jìn)行配置。憲法規(guī)范中的政治性規(guī)范的效力往往受到質(zhì)疑,甚至被認(rèn)為削弱了憲法權(quán)威。如有學(xué)者認(rèn)為,現(xiàn)行憲法“政治宣言重于法律規(guī)范,政治性大于法律性”。因?yàn)椤靶蜓圆糠珠L(zhǎng)達(dá)1800多字,幾乎都是政治宣言;總綱部分大部分也是政治性的表達(dá)”。[5]實(shí)際上,憲法的政治性規(guī)范與法律性規(guī)范具有同樣的最高法律效力,因?yàn)椤皯椃ㄊ且粋€(gè)特定國(guó)家的政治統(tǒng)一和社會(huì)秩序的具體整體狀態(tài)”,[6]5憲法一定程度上是“政治法”,規(guī)范國(guó)家的政治生活治理方式,恰恰是政治性規(guī)范使憲法不同于普通法律。第二,憲法規(guī)范的效力高于法律規(guī)范的效力。按照漢密爾頓的理論,憲法體現(xiàn)的是全體人民的意志,而法律體現(xiàn)的是人民代表的意志,在二者發(fā)生沖突時(shí),自然是人民代表的意志服從全體人民的利益,憲法具有最高的法律效力。[7]因此,在成文法國(guó)家,憲法是最高法,任何法律、法規(guī)、行政命令都不能與其相抵觸。第三,憲法規(guī)范的效力高于黨和國(guó)家的政策。在我國(guó),治理國(guó)家不可能完全排除政策,但政策只是執(zhí)行法律的一種手段,在內(nèi)容上,政策不能和法律特別是憲法相抵觸,否則就應(yīng)被依法撤銷。
我國(guó)憲法確認(rèn)了憲法的最高法律效力,在序言中明確規(guī)定了憲法的“根本法”和“最高法”地位:“本憲法以法律的形式確認(rèn)了中國(guó)各族人民奮斗的成果,規(guī)定了國(guó)家的根本制度和根本任務(wù),是國(guó)家的根本法,具有最高的法律效力?!蹦壳?,我國(guó)社會(huì)主義法律體系初步建成,在經(jīng)濟(jì)改革取得巨大成功的同時(shí),確立了憲法體制和法治原則。
(二)憲法權(quán)威的價(jià)值來(lái)源
從價(jià)值層面看,憲法權(quán)威源自于憲法規(guī)范所天然內(nèi)涵的理性和正義。英國(guó)學(xué)者惠爾認(rèn)為,作為法律,憲法有法律基礎(chǔ)和道德基礎(chǔ),憲法必須建立在道義的基礎(chǔ)上才能享有權(quán)威,“憲法可以是某共同體的法律與秩序的基礎(chǔ),但是,單純的法律與秩序還是不夠的,它必須是良好的法律與良好的秩序?!盵1]5960憲法之所以具有權(quán)威,是基于其道德基礎(chǔ),符合正義的要求。
自然法和契約論是西方憲政文化的兩大基石,近代自由主義者以自然法和契約論為基礎(chǔ),論證了憲法的核心價(jià)值,即制約公共權(quán)力,保障公民權(quán)利。自然法與“實(shí)在法”或“成文法”相對(duì)稱,自然法觀念認(rèn)為:自然法的基礎(chǔ)是理性和正義,權(quán)利是生來(lái)就有的,任何人都不能侵犯,政府也不例外,并從這種觀念出發(fā)衡量政府行為和實(shí)在法是否正當(dāng),由此產(chǎn)生“限權(quán)”和人民保障理念。在西方文化中,理性和正義意味著權(quán)威,理性和正義的自然法具有權(quán)威性,因此,基于自然法產(chǎn)生的憲法具有先定的權(quán)威。美國(guó)人對(duì)1787年憲法的尊崇幾乎到了頂禮膜拜的地步,認(rèn)為憲法表達(dá)了更高級(jí)的法,他們對(duì)憲法的信仰來(lái)自于對(duì)自然法的信仰,認(rèn)為制憲先賢不是制定了美國(guó)憲法,而是發(fā)現(xiàn)并宣告了一個(gè)高于其他制定法(人法)的自然法(神法)。[8]
憲法權(quán)威產(chǎn)生于憲法的正義價(jià)值,憲法的正義價(jià)值是人們形成憲法信仰的前提。不道義的憲法不具有權(quán)威性,并會(huì)最終被修改或廢止。正如羅爾斯所言,“某些法律和制度,不管它們?nèi)绾斡行屎陀袟l理,只要它們不正義,就必須加以改造和廢除?!盵9]堪稱憲法典范的美國(guó)憲法即為明證。1787年憲法對(duì)黑人按“五分之三”計(jì)算,不承認(rèn)黑人的平等地位,卻承認(rèn)了奴隸貿(mào)易的合法性,使南方州奴隸制的保護(hù)憲法化。這種不正義的制度在1861年南北戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后廢止,1866年第14條修正案確定了平等法律保護(hù)條款。為了遏制嚴(yán)重的酗酒現(xiàn)象,1919年批準(zhǔn)的第18條修正案規(guī)定的“禁酒令”,剝奪了人們的選擇自由權(quán),后在1933年的第21條修正案中將之廢除。
以五四憲法為基礎(chǔ)制定的我國(guó)現(xiàn)行憲法,被學(xué)界普遍認(rèn)為是基于理性和正義制定的憲法,反映了制約公共權(quán)力、保障公民權(quán)利的憲法價(jià)值。憲法第2條第1款規(guī)定:“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”,確立了人民在國(guó)家中的主體地位。經(jīng)過(guò)1988年、1993年、1999年、2004年的修正,我國(guó)憲法做到了與時(shí)俱進(jìn),因此具有持久的生命力。
(三)憲法權(quán)威的實(shí)踐來(lái)源
從實(shí)踐層面看,憲法權(quán)威源自于憲法規(guī)范所發(fā)揮的現(xiàn)實(shí)功能。憲法權(quán)威的產(chǎn)生固然源自它的文本和價(jià)值,但更重要的權(quán)威來(lái)源于憲法能夠積極適應(yīng)社會(huì)發(fā)展,通過(guò)具體的制度保障民眾的利益和需求,并通過(guò)憲法變遷關(guān)注公民生活。具體來(lái)說(shuō),我國(guó)憲法權(quán)威的實(shí)踐來(lái)源主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:
首先,憲法適應(yīng)了社會(huì)的發(fā)展。憲法實(shí)踐證明了我國(guó)憲法是適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的,是一部?jī)?yōu)秀的憲法。任何社會(huì)的發(fā)展都是以秩序?yàn)榍疤岬模瑳](méi)有憲法確立的國(guó)家改革目標(biāo)和國(guó)家憲法秩序,社會(huì)就可能處于無(wú)序狀態(tài)中?,F(xiàn)代憲法是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果,其制定突顯了對(duì)改革的認(rèn)可和推動(dòng),確立了“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的目標(biāo)。憲法文本中也有諸多的改革性經(jīng)濟(jì)條款,憲法也因改革發(fā)展歷經(jīng)多次修改,呈現(xiàn)出諸多與當(dāng)時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)變化相適應(yīng)的條款。如1993年的憲法修正案確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的憲法地位,規(guī)定“國(guó)家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”;1999年的憲法修正案又將“發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”作為國(guó)家的根本任務(wù)之一。
其次,憲法通過(guò)規(guī)定具體的權(quán)利和制度保障民眾的利益和需求?!皯椃?quán)威根源于民眾的生活,來(lái)自于憲法對(duì)民眾生活的終極關(guān)懷,產(chǎn)生于憲法對(duì)民眾現(xiàn)實(shí)生活問(wèn)題的解決過(guò)程。”[10]現(xiàn)行憲法規(guī)定了對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù),所謂“有恒產(chǎn)者有恒心”,公民基于對(duì)生活的安定信念建立起對(duì)憲法的信仰。憲法45條規(guī)定了社會(huì)保障權(quán)利,“公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下,有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利”,突顯對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)懷及民生理念的弘揚(yáng)。憲法41條還規(guī)定了公民權(quán)利受到侵犯時(shí)的賠償權(quán),并由《國(guó)家賠償法》確立了相應(yīng)的救濟(jì)制度。同時(shí),憲法權(quán)威也源自于憲法變遷對(duì)公民生活的關(guān)注。憲法作為社會(huì)共同體生活的制度安排,給人民生活以合理期待,具有一定的穩(wěn)定性。同時(shí),作為法律的憲法具有一定的滯后性,而社會(huì)生活則是日新月異的,因此,憲法要通過(guò)憲法變遷保持其適應(yīng)性?,F(xiàn)代民主法治國(guó)家,幾乎在憲法文本產(chǎn)生的同時(shí)都建立了憲法實(shí)施機(jī)制,并在實(shí)踐中因情勢(shì)變更不斷完善憲法。憲法變遷包括憲法解釋、憲法修改、憲法慣例。我國(guó)最主要的憲法變遷模式是憲法解釋和憲法修改。憲法解釋因其具有漸進(jìn)改良理性成為目前憲法學(xué)界研究比較深入的課題。我國(guó)目前的憲法修改方式是部分修改,體現(xiàn)了漸進(jìn)改良理性。
二、憲法權(quán)威的確立:文本、價(jià)值與實(shí)踐的分析
客觀地說(shuō),我國(guó)憲法的權(quán)威還不夠理想,有待進(jìn)一步加強(qiáng),這是未來(lái)中國(guó)憲法得以真正有效實(shí)施的基礎(chǔ)和根本所在。正如上文所分析的,憲法權(quán)威的來(lái)源有三,一是文本,二是價(jià)值,三是實(shí)踐。因此,筆者認(rèn)為中國(guó)憲法權(quán)威的確立也應(yīng)該從這三個(gè)方面著手展開(kāi)。
(一)完善憲法文本,確立憲法權(quán)威
目前憲法文本中存在政策性規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單、憲法監(jiān)督規(guī)定過(guò)于原則、難以實(shí)施,部分責(zé)任主體不清等不足,為此,要按照“憲法至善”要求,克服這些不利因素,進(jìn)而確立憲法權(quán)威。
第一,完善憲法文本,提高立法技術(shù),明確法律用語(yǔ),使憲法規(guī)范成為具體的可操作性的規(guī)范。憲法能否具有權(quán)威進(jìn)而被有效實(shí)施,還需要憲法文本進(jìn)一步明確與公民權(quán)利相應(yīng)的國(guó)家和政府的義務(wù),因?yàn)闄?quán)利主體的權(quán)利實(shí)現(xiàn)就意味著相應(yīng)義務(wù)主體的責(zé)任履行。因此,應(yīng)在憲法規(guī)范內(nèi)容上明確責(zé)任主體,如針對(duì)憲法總綱中涉及的社會(huì)權(quán)條款,以及正文中的公民基本權(quán)利和義務(wù)條款,明確具體的義務(wù)主體和相應(yīng)的法律責(zé)任。
第二,通過(guò)部門法的細(xì)化和憲法性法律的補(bǔ)充,使憲法監(jiān)督有法可依。憲法性法律是法律不是憲法,它們通過(guò)將憲法內(nèi)容具體化、程序化保障憲法。有學(xué)者認(rèn)為,憲法性法律是“憲法實(shí)施的主渠道,是通過(guò)立法將憲法原則規(guī)則化,再由行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)去執(zhí)行這些法律”。[11]目前我國(guó)已出臺(tái)《選舉法》《立法法》這樣的憲法性法律,還有解釋法、監(jiān)督法、彈劾法、憲法修改法、違憲審查法等規(guī)范國(guó)家權(quán)力的憲法性法律尚未出臺(tái),有學(xué)者認(rèn)為“正是這樣的憲法性法律的缺位,才使得憲法不能真正樹(shù)立起權(quán)威,使一些違背憲法、侵犯人權(quán)的法律長(zhǎng)期存在而不能得到有效遏制”。[11]
(二)彰顯憲法價(jià)值,切實(shí)保障人權(quán)
人權(quán)和憲法聯(lián)系密切,“憲法是一張寫著人民權(quán)利的紙”,憲法以保障人權(quán)為價(jià)值定位,人權(quán)的原則、內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)途徑都要由憲法作出規(guī)定。我國(guó)憲法價(jià)值定位非常明確,即保障人權(quán)。這一價(jià)值理應(yīng)得到彰顯,成為權(quán)威之中的權(quán)威。
2004年憲法修正案明確規(guī)定“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”,從文本上肯定了人權(quán)保障的重要性,順應(yīng)了世界人權(quán)保障的潮流?,F(xiàn)行憲法對(duì)人權(quán)保障的突出表現(xiàn)是將公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)作為一項(xiàng)基本權(quán)利明確寫入憲法,即“國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)”,同時(shí)還明確規(guī)定了對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征收或征用的限制性條件,必須是“為了公共利益”,且要“依法”進(jìn)行,國(guó)家還要“給予補(bǔ)償”。這些規(guī)定符合正義,增強(qiáng)了憲法權(quán)威。
近年來(lái),我國(guó)政府積極開(kāi)展國(guó)際人權(quán)交流與合作,促進(jìn)人權(quán)事業(yè)的發(fā)展,已加入包括《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》在內(nèi)的27項(xiàng)國(guó)際人權(quán)公約,為批準(zhǔn)《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》積極創(chuàng)造條件。然而,一些地方政府和官員缺乏人權(quán)意識(shí),為了地方政績(jī)而侵犯人權(quán)的事情時(shí)有發(fā)生(主要體現(xiàn)在拆遷和城管事件中),這違背了依憲行政的基本要求,對(duì)憲法權(quán)威造成損害,應(yīng)予以懲處。但憲法實(shí)施中的諸多問(wèn)題不能否認(rèn)憲法基于理性和正義對(duì)人權(quán)保障的價(jià)值取向。憲法權(quán)威的確立需要繼續(xù)彰顯憲法價(jià)值的人權(quán)保障功能。人權(quán)入憲,體現(xiàn)了人權(quán)保障由憲法理念落實(shí)到了憲法文本,而下一步要做的是要把憲法規(guī)范落實(shí)到憲法實(shí)施中,即把人權(quán)保障進(jìn)一步制度化規(guī)范化。
(三)保障憲法實(shí)施,確立憲法權(quán)威
保障憲法實(shí)施,確立憲法權(quán)威,應(yīng)從兩個(gè)方面著手。一方面是克服憲法實(shí)施過(guò)程中的不利因素,對(duì)憲法實(shí)施進(jìn)行立法、程序和司法保障。另一方面是建構(gòu)憲法實(shí)施的事后監(jiān)督機(jī)制,即建構(gòu)真正意義上的違憲審查制度,而不是僅僅停留在一定程度的違憲審查規(guī)定上。
第一,克服不利因素,保障憲法實(shí)施。克服憲法實(shí)施中不利因素,就是對(duì)憲法實(shí)施進(jìn)行立法、程序和司法保障。
對(duì)憲法實(shí)施進(jìn)行立法保障有兩種方式。一是通過(guò)部門法使憲法具體化。例如,針對(duì)社會(huì)權(quán)規(guī)范的不明確,可以通過(guò)具體的下位法給予明確。例如由《教育法》《勞動(dòng)法》《婦女權(quán)益保障法》《兒童權(quán)利保障法》對(duì)公民受教育權(quán)及勞動(dòng)權(quán)進(jìn)一步給予具體規(guī)范。對(duì)于物質(zhì)幫助權(quán),可由具體的行政法律規(guī)范給予明確,考慮未來(lái)制定《行政給付法》予以規(guī)范,這也是近年來(lái)學(xué)界呼聲比較高的一部法律。二是制定有關(guān)憲法性法律。例如我國(guó)憲法第35條規(guī)定“中華人民共和國(guó)公民有言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由”,但對(duì)該條款中的權(quán)利進(jìn)行細(xì)化的僅有《集會(huì)游行示威法》,目前尚缺乏《新聞法》《出版法》《結(jié)社法》等憲法性法律,而僅根據(jù)憲法中的原則性規(guī)定,不足以保障相關(guān)權(quán)利的具體實(shí)現(xiàn)。
加強(qiáng)憲法實(shí)施的程序保障,強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)及其工作人員行政行為的合憲性。政府負(fù)有維護(hù)憲法權(quán)威、保障憲法實(shí)施的重要職責(zé)。要完善憲法實(shí)施,首先,必須根除行政機(jī)關(guān)及其工作人員“特權(quán)意識(shí)”觀念,增強(qiáng)其關(guān)于權(quán)力合法性來(lái)源于憲法的法律意識(shí)。其次,將行政行為依憲行政,即遵守依法行政、法律優(yōu)先和法律保留原則。納入憲法軌道,政府行政行為應(yīng)依法得到授權(quán),按照法定程序?qū)嵤┬姓袨?,并受法律監(jiān)督。約束公權(quán)力的目的是保障人民的正當(dāng)權(quán)利,增強(qiáng)憲法權(quán)威。目前已有《行政處罰法》《行政復(fù)議法》《行政強(qiáng)制法》等規(guī)范行政行為的具體部門法,還亟需出臺(tái)統(tǒng)一規(guī)制行政行為的《行政程序法》。
加強(qiáng)憲法實(shí)施的司法保障。司法獨(dú)立有利于推進(jìn)我國(guó)法治建設(shè)進(jìn)程,我國(guó)憲法第126條規(guī)定:“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán),不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”,明確了司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立審判權(quán)。尊重和維護(hù)司法權(quán)威是行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的義務(wù)。憲法實(shí)施需要民主支持,更需要專業(yè)性的保障。司法是專業(yè)化的活動(dòng),要求具有專業(yè)理論儲(chǔ)備和專業(yè)技能的法律工作者從事之,進(jìn)而確保司法的中立性。我國(guó)的司法考試制度為司法的專業(yè)化設(shè)置了基本門檻。在司法實(shí)踐中還需要注意:一方面,保持司法中立,排除民意干擾。2010年11月26日頒行的《最高人民法院關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》確立了中國(guó)案例指導(dǎo)制度,為各級(jí)法院法官獨(dú)立行使司法審判權(quán)提供了參考。據(jù)此判案,一定程度上可以做到“相同案件相同判決,相似案件相似判決”,符合法治理念和原則,從而排除了民意干擾,保持相對(duì)的司法獨(dú)立。在司法過(guò)程中,培育法官的憲法思維,也是憲法實(shí)施的精神支持。另一方面,公民參與司法的熱情不能全盤否定,只有將司法的專業(yè)性和民主性結(jié)合起來(lái),憲法才能更持久地實(shí)施。要做到民主性和專業(yè)性的平衡,就需要對(duì)民眾參與司法予以程序性、制度化的規(guī)范。
第二,建構(gòu)違憲審查制度,監(jiān)督憲法實(shí)施。從理論上看,違憲問(wèn)題是影響憲法實(shí)施的關(guān)鍵所在,只有解決違憲問(wèn)題、預(yù)防憲法危機(jī),才能保障公民權(quán)利,進(jìn)而保障憲法順利實(shí)施,增強(qiáng)憲法權(quán)威。從實(shí)踐上看,不管是英美法系國(guó)家還是大陸法系國(guó)家,一般都建立了違憲審查制度:以美國(guó)為代表的普通法院行使違憲審查權(quán)制度,以英國(guó)為代表的立法機(jī)關(guān)行使違憲審查制度,以法德為代表的專門機(jī)關(guān)行使違憲審查權(quán)制度。
目前,我國(guó)有一定程度的違憲審查規(guī)定,體現(xiàn)為兩個(gè)條款和一個(gè)工作室。82憲法第67條規(guī)定了由全國(guó)人大常委會(huì)解釋憲法,監(jiān)督憲法實(shí)施?!读⒎ǚā返?7條進(jìn)一步規(guī)定了改變或者撤銷違背憲法和上位法的機(jī)關(guān)的權(quán)限。2004年全國(guó)人大常委會(huì)在法制工作委員會(huì)下設(shè)立了“法規(guī)審查備案室”,負(fù)責(zé)法規(guī)審查備案。但是,兩個(gè)條款所授予的違憲審查權(quán)力在實(shí)踐中很少被使用。因此,在我國(guó)一直沒(méi)有建立起真正意義上的違憲審查制度,這也是我國(guó)學(xué)者不斷呼吁有“牙齒”的憲法之原因所在。[12]看來(lái),我國(guó)違憲審查制度真正建立還有待于學(xué)者和執(zhí)政者的進(jìn)一步協(xié)商探討。
三、憲法實(shí)施中,應(yīng)以憲法權(quán)威統(tǒng)攝其他權(quán)威
現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展呈現(xiàn)多元化形態(tài),在憲法實(shí)施過(guò)程中,除了憲法權(quán)威,還有政治權(quán)威、民眾權(quán)威、社會(huì)權(quán)威、宗教權(quán)威等多種權(quán)威形態(tài)。在當(dāng)前憲法實(shí)施中,綜合處理各種關(guān)系時(shí)應(yīng)以憲法權(quán)威統(tǒng)攝其他權(quán)威,尤其要強(qiáng)調(diào)憲法權(quán)威高于政治權(quán)威和大眾權(quán)威,并堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),保證憲法權(quán)威的確立。
(一)憲法權(quán)威高于政治權(quán)威
黨的十八大報(bào)告指出,“任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán),決不允許以言代法、以權(quán)代法、徇私枉法?!敝厣炅藨椃?quán)威高于政治權(quán)威這一永恒命題。要求以法治作為執(zhí)政基礎(chǔ),淡化政治權(quán)威。若政治權(quán)威高于憲法權(quán)威,最終會(huì)走上人治道路。因此,政治權(quán)威必須依法授權(quán),其權(quán)力的獲得應(yīng)具有正當(dāng)性,基于人民的同意,并取得民眾的認(rèn)同和支持,凡憲法沒(méi)有授予的,就不能行使。政治權(quán)威在行為時(shí)必須依法行政,使其行為具有正當(dāng)性;必須受到法律監(jiān)督,使其權(quán)力受到制約。
82憲法通過(guò)憲法序言明確了憲法權(quán)威高于政治權(quán)威,“全國(guó)各族人民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織,都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則。”要求包括作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨依照憲法行事,要求中央和地方各國(guó)家機(jī)關(guān)都依照憲法授予的職權(quán)履行自己的職責(zé)。其次,通過(guò)憲法規(guī)范限制政治權(quán)威的專權(quán)。憲法第66條規(guī)定 “全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)每屆任期同全國(guó)人民代表大會(huì)每屆任期相同……委員長(zhǎng)、副委員長(zhǎng)連續(xù)任職不得超過(guò)兩屆”,此處關(guān)于最高領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)連續(xù)任職不超過(guò)兩屆的規(guī)定是對(duì)個(gè)人政治權(quán)威的限制。
(二)憲法權(quán)威高于大眾權(quán)威
當(dāng)前應(yīng)樹(shù)立憲法權(quán)威高于大眾權(quán)威的理念。根據(jù)施密特的觀點(diǎn),憲法是人民的政治決斷。[6]制憲是人民實(shí)施政治決斷的權(quán)力,作為政治上的人民需要出場(chǎng),但一旦完成制憲過(guò)程,人民就應(yīng)該退場(chǎng),成為個(gè)體的公民,從而受制于憲法的約束。如何確保憲法權(quán)威高于大眾權(quán)威呢?其關(guān)鍵是注重程序民主,將民主納入法治的軌道。即,在法治的基礎(chǔ)上,推進(jìn)民主。第一,在憲法實(shí)施過(guò)程中注重公民參與的法治化,通過(guò)法治發(fā)展民主治理,樹(shù)立以憲法保護(hù)個(gè)體權(quán)利的觀念。第二,注重程序民主,建立協(xié)商機(jī)制。哈貝馬斯的溝通理論認(rèn)為多數(shù)和少數(shù)之間有協(xié)商的可能性,通過(guò)協(xié)商,人民民主才能實(shí)現(xiàn)程序民主。凱爾森主張“多數(shù)和少數(shù)之間的自由討論之所以對(duì)民主是必不可少的,就因?yàn)檫@是創(chuàng)造有利于多數(shù)和少數(shù)之間妥協(xié)氣氛的一個(gè)途徑;而妥協(xié)則是民主本性的組成部分”。[13]我國(guó)的憲法實(shí)施應(yīng)彰顯協(xié)商民主,建立公民和國(guó)家政治階層的協(xié)商機(jī)制。通過(guò)政治高層和民間的對(duì)話溝通,避免公民參與的工具化傾向。第三,由國(guó)家管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家和社會(huì)的治理模式。管理突出強(qiáng)制力,采取自上而下的行為模式;治理突出協(xié)商,采取自下而上和自上而下相互作用的模式。由管理到治理,突顯了公權(quán)力主體不再把公民單純作為權(quán)力的客體存在而與之進(jìn)行平等協(xié)商,回歸了憲法人權(quán)保障的價(jià)值,有利于人民從內(nèi)心深處產(chǎn)生對(duì)憲法的信仰,進(jìn)而確立憲法權(quán)威。
(三)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),保證憲法權(quán)威的確立
目前我國(guó)正處于轉(zhuǎn)型期,從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代,對(duì)于我國(guó)這樣一個(gè)大國(guó)而言,轉(zhuǎn)型期的建設(shè)離不開(kāi)一個(gè)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)。共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨,其執(zhí)政地位是歷史和人民的選擇,中國(guó)革命的成功、社會(huì)主義建設(shè)特別是改革開(kāi)放以來(lái)取得的巨大成就,都離不開(kāi)黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的先鋒隊(duì)的地位,決定了其在我國(guó)的國(guó)家制度結(jié)構(gòu)中,“并不是充當(dāng)一個(gè)純粹的西方式政黨,而是充當(dāng)一個(gè)不可分割的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)。在把法治從黨外擴(kuò)大到國(guó)家機(jī)器本身之前,深化中國(guó)法治的最佳途徑是在黨內(nèi)培育一種強(qiáng)大的法治倫理?!盵14]因此,黨在我國(guó)已經(jīng)成為一個(gè)不可分割的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu),我國(guó)的民主法治建設(shè)不可能繞開(kāi)黨的領(lǐng)導(dǎo)而展開(kāi),相反,民主法治建設(shè)只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,運(yùn)用黨的權(quán)威才能順利進(jìn)行。那么,在憲法實(shí)施中,如何處理黨的權(quán)威和憲法權(quán)威的關(guān)系呢?
習(xí)近平總書(shū)記在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上指出:“要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),更加注重改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式,依法治國(guó)首先是依憲治國(guó),依法執(zhí)政關(guān)鍵是依憲執(zhí)政,黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律,黨自身必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng),真正做到黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、帶頭守法?!盵15]該講話有兩層含義,一方面強(qiáng)調(diào)了堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),推進(jìn)憲法實(shí)施。另一方面強(qiáng)調(diào)了黨執(zhí)政的關(guān)鍵是“依憲執(zhí)政”,黨自身必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)。筆者認(rèn)為該講話指出了處理黨的權(quán)威和憲法權(quán)威關(guān)系的正確出路。一方面,黨運(yùn)用自身權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)法治建設(shè)進(jìn)程,能給憲法實(shí)施以保障,因此,必須強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。目前,我國(guó)憲法實(shí)施中的最大困境是“大國(guó)轉(zhuǎn)型”問(wèn)題,惟有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),在我們這樣的大國(guó)中,才能建立憲法實(shí)施所需的穩(wěn)定的政治秩序;惟有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型中,才能創(chuàng)建憲法實(shí)施所需要的和平的社會(huì)環(huán)境。另一方面,黨的領(lǐng)導(dǎo)要遵守法治,特別是要依照憲法進(jìn)行。因此,堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的最佳途徑是黨要“依憲執(zhí)政”,即,黨的一切行為都必須受制于憲法和法律的約束。
總之,在法治化的語(yǔ)境中,堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),有利于保證憲法權(quán)威的確立。我國(guó)憲法未來(lái)的發(fā)展既不是按照西方模式修憲,也不是采取美國(guó)式的“司法化”,而是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),從憲法文本、價(jià)值與實(shí)踐三個(gè)方面確立憲法權(quán)威,保證憲法實(shí)施,將成文憲法和不成文憲法互動(dòng)機(jī)制制度化,由此探索中國(guó)自己的道路。
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【責(zé)任編輯:張亞茹】