摘 要：本文認(rèn)為，跨界水環(huán)境治理應(yīng)從行政區(qū)行政向垮行政區(qū)的合作治理轉(zhuǎn)變，其實(shí)質(zhì)是從碎片化管理轉(zhuǎn)向整體性治理選擇的過(guò)程。荔灣區(qū)廣佛跨界河涌治理為城市間水環(huán)境的整體性治理提供了經(jīng)驗(yàn)。但面對(duì)水環(huán)境治理中的碎片化困境，仍需從理念、機(jī)制、組織、技術(shù)等整體性合作層面進(jìn)一步完善。

關(guān) 鍵 詞：跨界水環(huán)境治理；整體性治理；荔灣區(qū)

中圖分類(lèi)號(hào)：D63-3 文獻(xiàn)標(biāo)記碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2015）08-0007-07

收稿日期：2015-03-25

作者簡(jiǎn)介：李海峰（1982—），男，湖南新寧人，中共廣州市荔灣區(qū)委黨校講師，研究方向?yàn)楣舱吲c地方政府治理。

水環(huán)境污染不以省界、市界、縣界為限，其治理當(dāng)然也不能以行政區(qū)劃為界。但是，各行政轄區(qū)往往都有自己的利益要求，從而出現(xiàn)了屬地水環(huán)境管理碎片化的現(xiàn)象，導(dǎo)致跨界地區(qū)的水域成為“三不管”地帶。筆者認(rèn)為，要促進(jìn)區(qū)域間各行政區(qū)在“合作中競(jìng)爭(zhēng)、競(jìng)爭(zhēng)中合作”，化解“生態(tài)不經(jīng)濟(jì)、經(jīng)濟(jì)不生態(tài)”的矛盾，需要“整體性治理”在水環(huán)境治理協(xié)作中發(fā)揮作用。

一、理論選擇：水環(huán)境治理的“整體性”

處理跨區(qū)域水環(huán)境治理的矛盾，對(duì)于區(qū)域內(nèi)不同行政主體是一個(gè)難題。就如何解決行政分割阻滯環(huán)境治理協(xié)作問(wèn)題，有學(xué)者提出應(yīng)撤銷(xiāo)原有的行政建制，建立統(tǒng)一的新的行政區(qū)，或是建立一個(gè)超越區(qū)域的跨區(qū)域行政組織來(lái)管轄。這種意見(jiàn)雖獲得了一定的支持，但仍值得商榷，因?yàn)閱?wèn)題的根源不在于行政邊界的存在。首先，“無(wú)論行政區(qū)劃如何調(diào)整，行政的層級(jí)和邊界總是存在的”。[1]其次，行政壁壘和行政分割問(wèn)題在其他行政區(qū)域也都存在，不可能都通過(guò)調(diào)整行政區(qū)劃來(lái)解決。第三，調(diào)整行政區(qū)劃的設(shè)想仍然停留在傳統(tǒng)的管理理念上，不符合現(xiàn)代治理模式對(duì)服務(wù)、法治、信息、公民參與等新時(shí)代的要求。由此，“整體性治理”應(yīng)運(yùn)而生，其理念是：既要承認(rèn)行政區(qū)劃的邊界存在，明確各區(qū)域行政主體的權(quán)力與義務(wù)，不逃避責(zé)任，做到各司其職；又要認(rèn)識(shí)到個(gè)別與跨區(qū)域兩者統(tǒng)一的重要性，要突破行政區(qū)劃的剛性約束，從運(yùn)行機(jī)制和理念上為環(huán)境整體治理提供理論支撐。

誠(chéng)然，在唯物辯證法中對(duì)整體與部分、整體中部分與部分的關(guān)系已有非?？茖W(xué)的論述，但具體到跨界水環(huán)境治理上，整體性治理作為一種實(shí)踐模式仍然為政府改革理念提供了很多借鑒。它“注重多元主體的參與、機(jī)構(gòu)邊界的調(diào)整、職能權(quán)責(zé)的整合、運(yùn)行機(jī)制的再造優(yōu)化、無(wú)縫隙服務(wù)的優(yōu)質(zhì)高效、公民多元需求的充分滿足等，既秉承傳統(tǒng)時(shí)期社會(huì)科學(xué)理論的系統(tǒng)整體的哲學(xué)邏輯，又充分借鑒現(xiàn)當(dāng)代自然科學(xué)技術(shù)的先進(jìn)理論成果，開(kāi)拓出一片新的行政理論沃土。”[2]所以，“整體性治理是政府再造過(guò)程的系統(tǒng)體現(xiàn)，包括政府的治理理念、組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制和技術(shù)系統(tǒng)四個(gè)方面的整體性制度化策略”。[3]

⒈公共導(dǎo)向的價(jià)值理念。整體性治理是協(xié)作，而不是簡(jiǎn)單的各管一片。相對(duì)于單干，整體性治理可以使公共利益得到更好的維護(hù)。整體性治理強(qiáng)調(diào)的是服務(wù)，而不是管理。因此，其要求將公民的訴求和實(shí)現(xiàn)公民訴求的實(shí)效性作為治理成功的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，這就需要從理念和行為上實(shí)現(xiàn)以下幾個(gè)轉(zhuǎn)變：“政府治理的價(jià)值導(dǎo)向由行政區(qū)行政向區(qū)域公共治理轉(zhuǎn)變，社會(huì)公共事務(wù)的治理主體由單一主體向多主體復(fù)合行政轉(zhuǎn)變，公共問(wèn)題治理的層級(jí)由科層式向多中心網(wǎng)絡(luò)式轉(zhuǎn)變，公共權(quán)力的運(yùn)行向度由管治統(tǒng)治向治理服務(wù)轉(zhuǎn)變。”[4]

⒉跨邊界的組織結(jié)構(gòu)。在對(duì)傳統(tǒng)的自上而下的縱向?qū)蛹?jí)結(jié)構(gòu)與橫向功能結(jié)構(gòu)以及橫向功能結(jié)構(gòu)之間的邊界清晰界定的基礎(chǔ)上，整體性治理對(duì)跨區(qū)域的政府組織架構(gòu)與形態(tài)（包括治理層級(jí)、治理功能以及公私部門(mén)）進(jìn)行整合。換言之，“首先是治理層次上即不同層級(jí)或者同一層級(jí)上治理的整合，它包括地方政府、地方以及中央政府的代理機(jī)構(gòu)、國(guó)際社會(huì)范圍內(nèi)全球治理網(wǎng)絡(luò)的整合；其次是治理功能的整合，它既有同一機(jī)構(gòu)內(nèi)不同功能上的整合，也有不同部門(mén)之間的整合；最后是公私部門(mén)之間的整合，如政府部門(mén)、私人部門(mén)以及非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)之間的合作”。[5]

⒊制度規(guī)范的運(yùn)行機(jī)制。整體性治理以完善的法規(guī)制度為先導(dǎo)，以多元主體間的對(duì)話、利益協(xié)調(diào)、信息溝通、問(wèn)題磋商等機(jī)制為基礎(chǔ)，以科學(xué)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)制為保障，以預(yù)算的整合、跨區(qū)域補(bǔ)償、跨邊界調(diào)解糾紛以及跨邊界問(wèn)責(zé)和司法救濟(jì)為補(bǔ)充，形成了不顧及他人則利益受損、協(xié)調(diào)合作則利益共進(jìn)的整體性運(yùn)行機(jī)制。

⒋服務(wù)優(yōu)化的技術(shù)系統(tǒng)。整體性治理的關(guān)鍵內(nèi)核是政府協(xié)同，協(xié)同的關(guān)鍵在于無(wú)縫隙對(duì)接。現(xiàn)代的信息技術(shù)如現(xiàn)代化移動(dòng)設(shè)備、一站式服務(wù)、呼叫中心等硬件以及微博、微信、QQ、便捷的網(wǎng)站搜尋等軟件環(huán)境，使得整體性治理的方法、主體、渠道更加多樣化、多元化、現(xiàn)代化。因此，首先要應(yīng)用聯(lián)合、協(xié)調(diào)、整合、引導(dǎo)的方法，而不是強(qiáng)制的理念。其次要強(qiáng)調(diào)區(qū)域合作的主體是多元的，但在注重社會(huì)、市場(chǎng)主體的作用的同時(shí)，不應(yīng)忽視政府在合作組織中的主導(dǎo)作用；在注重政府間合作的同時(shí)，不應(yīng)忽視上級(jí)政府的指導(dǎo)性作用。第三要借助先進(jìn)的技術(shù)為公眾提供無(wú)縫隙的公共服務(wù)，如風(fēng)險(xiǎn)防控系統(tǒng)、微博微信、移動(dòng)設(shè)備等先進(jìn)信息通訊技術(shù)的應(yīng)用，以促進(jìn)信息的快速傳播和正確引導(dǎo)，從而促進(jìn)整體性協(xié)作的有效運(yùn)作。

二、實(shí)踐探索：廣佛跨界河涌治理

跨界水環(huán)境治理是整體性治理的重要內(nèi)容。近年來(lái)，廣佛兩市跨界河涌合作治理成為地方政府跨界環(huán)境合作治理的典型案例，其主要做法就是基于共同目標(biāo)的需要，從目標(biāo)、制度、機(jī)構(gòu)、機(jī)制方面展開(kāi)整體性協(xié)作治理（如圖1）。①

⒈共同目標(biāo)：健康發(fā)展與群眾訴求的公共性，利于政策執(zhí)行。珠三角一體化、廣佛肇經(jīng)濟(jì)圈、廣佛同城、廣州荔灣區(qū)與佛山南海區(qū)聯(lián)動(dòng)等發(fā)展目標(biāo)是珠三角區(qū)域所在地政府的施政舉措，這些提法不僅是因?yàn)樗鼈冊(cè)诘乩砩弦呀?jīng)成為相互依賴(lài)的城市群，也是因?yàn)樵诠I(yè)化、城市化進(jìn)程中區(qū)域市場(chǎng)一體化、市民生活一體化不能以犧牲環(huán)境為代價(jià)的群眾訴求?！肮ぷ髟趶V州，生活在佛山”一度成為商業(yè)主體所倡導(dǎo)的生存方式。因此，廣佛兩市作為相對(duì)獨(dú)立的行政主體，治理跨界水污染問(wèn)題已成為區(qū)域公共治理的內(nèi)生需求和市民的內(nèi)心訴求，并由此催生了公共政策與產(chǎn)業(yè)布局的優(yōu)化，催動(dòng)了兩市的核心競(jìng)爭(zhēng)力，提升了市民幸福感。

⒉整治內(nèi)容：明確共同的任務(wù)時(shí)間，利于有的放矢。以廣州荔灣區(qū)與佛山南海區(qū)為例，其相連接或作為界河的河涌有6條（廣佛河、牛肚灣涌、五眼橋鐵路邊河涌、秀水涌、窖口涌，佛山水道），其中荔灣側(cè)涌邊沿岸已全線鋪設(shè)污水管河涌4條（牛肚灣涌、五眼橋鐵路邊河涌、秀水涌、窖口涌）。根據(jù)“一年一小變，三年新突破，八年水更清”的工作目標(biāo)：到2016年，廣佛跨界區(qū)域2條河涌（花地河、牛肚灣涌）基本消除劣Ⅴ類(lèi)水體，城鎮(zhèn)污水處理率達(dá)95%。到2020年，南粵水更清行動(dòng)計(jì)劃其余18條河涌基本消除劣Ⅴ類(lèi)水體，城鎮(zhèn)污水處理率達(dá)95%以上。

⒊制度優(yōu)先：法制規(guī)章與合作框架同步，做到行動(dòng)有法可依。一是頂層設(shè)計(jì)。近年來(lái)，省、市、區(qū)在制度設(shè)計(jì)層面上相繼進(jìn)行了規(guī)劃和規(guī)范，包括《廣東省跨行政區(qū)域河流交接斷面水質(zhì)保護(hù)管理?xiàng)l例》《廣佛同城化建設(shè)環(huán)境保護(hù)合作2009年工作計(jì)劃》《關(guān)于環(huán)境保護(hù)工作促進(jìn)全省加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的意見(jiàn)》《廣佛肇經(jīng)濟(jì)圈生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)規(guī)劃（2010年-2020年）》《關(guān)于南粵水更清行動(dòng)計(jì)劃（2013-2020）的批復(fù)》《廣州、佛山跨界水污染綜合整治專(zhuān)項(xiàng)方（2013-2020）年》等。荔灣區(qū)部分廣佛跨界河涌被掛牌督辦，實(shí)施區(qū)域限批以及河長(zhǎng)責(zé)任制等措施，推動(dòng)了廣佛跨界河涌整體治理的進(jìn)程。二是基層對(duì)接。按照《廣州市人民政府關(guān)于批轉(zhuǎn)廣州市實(shí)施南粵水更清行動(dòng)計(jì)劃工作方案和廣州市水更清建設(shè)方案的通知》，荔灣區(qū)制訂了《廣州市荔灣區(qū)2014年實(shí)施南粵水更清工作計(jì)劃》《荔灣區(qū)廣佛跨界河涌治理工作方案》《關(guān)于落實(shí)廣佛跨界區(qū)域水污染整治現(xiàn)場(chǎng)會(huì)精神工作方案》《水環(huán)境綜合整治環(huán)保監(jiān)督執(zhí)法專(zhuān)項(xiàng)工作方案》等系列工作措施，將治理落實(shí)到具體舉措、經(jīng)費(fèi)、技術(shù)，將工作落實(shí)到具體的人、部門(mén)。

⒋協(xié)作機(jī)構(gòu)：縱橫網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)，避免單邊治理。一是省級(jí)層面。廣東省分管領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)銜，省環(huán)保廳推動(dòng)。如廣東省分管副省長(zhǎng)多次召開(kāi)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)議，從省級(jí)層面進(jìn)行整體協(xié)調(diào)。二是市級(jí)層面。廣佛兩市成立了由兩市黨政主要領(lǐng)導(dǎo)組成的四人領(lǐng)導(dǎo)小組，建立了市長(zhǎng)聯(lián)系會(huì)議及工作協(xié)調(diào)機(jī)制，簽訂了包含水環(huán)境保護(hù)內(nèi)容的《廣佛同城化建設(shè)合作框架協(xié)議》。2009年5月8日，廣佛同城化環(huán)保專(zhuān)責(zé)小組召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，商定聯(lián)手治理水污染和整治廣州西部水源的相關(guān)事宜，明確推進(jìn)跨界河涌的整治，以及聯(lián)合在佛山水道、西南涌、九曲河等跨境河流布設(shè)交接斷面開(kāi)展水質(zhì)監(jiān)測(cè)，相互通報(bào)監(jiān)測(cè)結(jié)果等。三是區(qū)縣級(jí)層面。如荔灣區(qū)提請(qǐng)成立了以區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥的荔灣、南海同城化建設(shè)環(huán)境保護(hù)合作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)及專(zhuān)責(zé)小組，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)、人員對(duì)接；成立水環(huán)境治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室并與佛山市南海區(qū)對(duì)應(yīng)職能部門(mén)對(duì)接；區(qū)領(lǐng)導(dǎo)組織水務(wù)、環(huán)保部門(mén)赴南海區(qū)政府進(jìn)行對(duì)接；環(huán)保、水務(wù)、綜合行政執(zhí)法局按照業(yè)務(wù)分工各司其職，實(shí)現(xiàn)多元主體間的網(wǎng)絡(luò)治理。

⒌運(yùn)作機(jī)制：審批、執(zhí)法、監(jiān)督等機(jī)制的科學(xué)銜接，利于協(xié)作效率。一是重大建設(shè)項(xiàng)目聯(lián)審機(jī)制。對(duì)跨流域污染的重大建設(shè)項(xiàng)目，荔灣和南海共同作為建設(shè)項(xiàng)目的初審單位，并通報(bào)初審結(jié)果。嚴(yán)把環(huán)保準(zhǔn)入關(guān)，實(shí)行控制單元內(nèi)污染物排放“等量置換”或“減量置換”。二是聯(lián)合調(diào)查與執(zhí)法對(duì)接機(jī)制。對(duì)跨境流域及周邊陸域水污染源單位進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法檢查，及時(shí)查處各類(lèi)違法排放水污染物的行為。兩地每季度開(kāi)展不少于一次的跨界水域聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)。對(duì)廣佛跨界區(qū)域、花地河流域范圍內(nèi)的工業(yè)、飲食服務(wù)業(yè)等排放水污染的單位及個(gè)體工商戶，分類(lèi)別、分階段實(shí)施整治。三是完善跨界水污染聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制。健全區(qū)域環(huán)境監(jiān)察協(xié)作環(huán)境應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，建立定期協(xié)調(diào)會(huì)商、信息互通共享、水質(zhì)聯(lián)合監(jiān)測(cè)和突發(fā)環(huán)境事件協(xié)同處置等制度，妥善處理跨界水污染糾紛和環(huán)境突發(fā)事件。

⒍技術(shù)保障：完善的軟硬件平臺(tái)，利于服務(wù)供給效能。一是充分利用視頻監(jiān)控、互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)設(shè)備等技術(shù)，結(jié)合聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制，及時(shí)共享監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、執(zhí)法數(shù)據(jù)以及各方輿情。率先突破行政區(qū)域和服務(wù)時(shí)間的限制，推出“廣佛同城，服務(wù)先行”的“市民之窗”自助服務(wù)終端系統(tǒng)，該系統(tǒng)同時(shí)與本區(qū)行政審批系統(tǒng)、佛山市行政審批系統(tǒng)對(duì)接，向廣佛兩地市民提供異地辦理服務(wù)，逐步實(shí)現(xiàn)從轄區(qū)分割向水環(huán)境治理的聯(lián)合審批和投訴受理轉(zhuǎn)變以及實(shí)體辦事大廳8小時(shí)服務(wù)向電子政務(wù)平臺(tái)（機(jī)器人）全天候24小時(shí)服務(wù)轉(zhuǎn)變。二是同步化宣傳。利用互聯(lián)網(wǎng)、微博微信、社區(qū)電子屏、企業(yè)宣傳欄等平臺(tái)，在“世界環(huán)境日”“世界水日”“世界地球日”和周末等時(shí)間開(kāi)展節(jié)約用水、水環(huán)境保護(hù)以及水污染處罰等方面的宣傳，調(diào)動(dòng)廣大市民和企業(yè)自覺(jué)參與保護(hù)河涌水質(zhì)的積極性，增強(qiáng)個(gè)體內(nèi)心認(rèn)同。

三、治理困境：協(xié)作的碎片化

廣州市荔灣區(qū)廣佛跨界河涌治理是在上級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)下與佛山市南海區(qū)協(xié)同展開(kāi)的，其運(yùn)行機(jī)制雖然受到整體性治理理念的影響，但其仍然存在一些不足，且大多是跨界環(huán)境治理普遍存在的困境。

⒈行政區(qū)行政難以突破。當(dāng)跨界水污染事故發(fā)生時(shí)，受地方本位主義影響，地方政府往往畫(huà)地為牢，致使跨區(qū)域事務(wù)處理執(zhí)行不難。在流域治理中，上游地區(qū)的地方政府及其環(huán)保部門(mén)在處理污染糾紛時(shí)往往消極對(duì)待。顯然，這種心理無(wú)助于跨界水環(huán)境污染問(wèn)題的解決。此外，地方政府出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考慮而對(duì)環(huán)境政策缺乏嚴(yán)格的執(zhí)行與落實(shí)。為了本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，地方政府很難會(huì)主動(dòng)要求排污企業(yè)整改乃至關(guān)停，因?yàn)檫@些排污企業(yè)都對(duì)地方財(cái)政稅收作出了“貢獻(xiàn)”。

⒉科層制結(jié)構(gòu)的碎片化難以整合?，F(xiàn)行的跨界河治理從目標(biāo)任務(wù)開(kāi)始就執(zhí)行“科層制”的管理模式，即以行政層級(jí)為基礎(chǔ)，采取“命令——服從”性行政手段，實(shí)行“下級(jí)服從上級(jí)”的原則。如廣佛跨界河治理由省政府要求廣州與佛山兩市政府共同承擔(dān)，雖然各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)層非常重視，投入巨大，態(tài)度積極，措施機(jī)制也很多，但由于兩地人、財(cái)、物、權(quán)獨(dú)立，只有跨界河治理目標(biāo)是相關(guān)和共同的，所以兩地為完成分解目標(biāo)所動(dòng)用的資源、措施均不相同。假設(shè)總?cè)蝿?wù)為“1+1=2”，廣州、佛山各負(fù)責(zé)其中的“1”，兩地實(shí)際是為自己所負(fù)責(zé)的“1”制定具體的措施，自然也難以實(shí)現(xiàn)所用工程、技術(shù)與措施相互配合和互補(bǔ)利用來(lái)取得“1+1>2”的效果，往往還會(huì)因工程實(shí)施時(shí)間的先后不同、采取的管理措施不協(xié)調(diào)而影響了各自“1”的完成效果。而在任務(wù)無(wú)法按預(yù)期完成時(shí)又會(huì)將這種似乎是客觀存在的因素（如下游總受上游污水過(guò)境影響）放大化，相互推卸責(zé)任。“上游污染影響論”往往成為最好的推脫籍口，廣州可推給上游的佛山，而佛山同樣可推給更上游的肇慶等地，最后可推出廣東省范圍，將問(wèn)題從跨市污染問(wèn)題上升到跨省問(wèn)題。

⒊跨界水環(huán)境管理機(jī)構(gòu)效能不高。近年在處理跨界環(huán)境問(wèn)題過(guò)程中常常成立一些跨區(qū)域環(huán)境管理機(jī)構(gòu)或建立長(zhǎng)期的協(xié)調(diào)溝通合作機(jī)制，但這些機(jī)構(gòu)都不是權(quán)力機(jī)構(gòu)，不具有強(qiáng)制性的行政效力和威懾力。而協(xié)調(diào)溝通合作機(jī)制的特點(diǎn)則是松散，隨意性大，所以雙方難以約束更無(wú)法監(jiān)督。以廣佛跨界治水工作為例，2009年就對(duì)外宣布雙方簽訂了《廣州佛山市同城化建設(shè)環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議》，而荔灣區(qū)、南海區(qū)兩地環(huán)保部門(mén)則建立了四大合作機(jī)制，包括聯(lián)席會(huì)議、信息互通、兩市河流、大氣環(huán)境監(jiān)測(cè)合作等機(jī)制。但制度設(shè)計(jì)之初，原先擬定的部分目標(biāo)本身就比較抽象或有目標(biāo)而無(wú)具體操作措施與完成的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，缺乏有效的相互監(jiān)督、獎(jiǎng)懲機(jī)制，導(dǎo)致雙方部分合作流于形式。再以全國(guó)范圍的水資源管理為例，一方面，我國(guó)目前在七大流域建立的跨區(qū)域的流域管理機(jī)構(gòu)，其工作重點(diǎn)也只限于洪水、泥沙、干旱的防治，或者編制所在流域水資源綜合規(guī)劃等，其學(xué)術(shù)性、智囊性勝于行政性、實(shí)效性；另一方面，各省的水利部門(mén)擁有與流域管理機(jī)構(gòu)同等的權(quán)力，它們按各省自身利益考慮流經(jīng)該地區(qū)流域河段的水資源管理。在這種行政格局下，流域管理機(jī)構(gòu)與各地區(qū)環(huán)保部門(mén)、各地區(qū)有關(guān)部門(mén)之間在處理水環(huán)境治理問(wèn)題時(shí)往往無(wú)法統(tǒng)一指揮，無(wú)法做到全流域的統(tǒng)籌管理。

⒋跨界水環(huán)境管理缺乏法律依據(jù)?？鐓^(qū)域環(huán)境管理無(wú)法可依，對(duì)各地區(qū)跨界污染缺乏約束力，是當(dāng)前跨區(qū)域環(huán)境規(guī)制存在的主要問(wèn)題。目前，國(guó)家還沒(méi)有處理跨區(qū)域事務(wù)的法律或法規(guī)。就跨區(qū)域水污染問(wèn)題來(lái)說(shuō)，僅有的法律依據(jù)只是《水污染防治法》《水法》和《環(huán)境保護(hù)法》，但是三者并沒(méi)有對(duì)一個(gè)跨區(qū)域污染事件進(jìn)行界定，對(duì)這類(lèi)事件該如何處置也沒(méi)有明確的法律規(guī)定。盡管《環(huán)境保護(hù)法》第15條要求：“跨行政區(qū)的環(huán)境污染和環(huán)境破壞的防治工作，由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決，或者由上級(jí)人民政府協(xié)調(diào)解決”，但是該規(guī)定只是原則性的法律條文，加之《廣東省跨行政區(qū)域河流交接斷面水質(zhì)保護(hù)管理?xiàng)l例》等規(guī)定大多是指導(dǎo)性意見(jiàn)，尚缺乏可操作性和正負(fù)激勵(lì)機(jī)制。因此，常常使跨區(qū)域水環(huán)境治理要么互相推諉，要么爭(zhēng)議不斷。此外，沒(méi)有相應(yīng)的跨區(qū)域事務(wù)處理與監(jiān)督機(jī)制，致使在跨區(qū)域事務(wù)處理時(shí)，地方政府無(wú)所依據(jù)，無(wú)法進(jìn)行處理，當(dāng)然也就沒(méi)有監(jiān)督的可能。

⒌績(jī)效考核的認(rèn)知存在偏差。在地方政府以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要政績(jī)的形勢(shì)下，勢(shì)必先發(fā)展影響力大的中心區(qū)域，跨界河所處地域顧名思義大多所處各行政地區(qū)的邊緣，不但是地理位置遠(yuǎn)離該區(qū)發(fā)展中心，各種資源配置也會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后中心地帶，而且中心地帶的發(fā)展還會(huì)轉(zhuǎn)移部分落后資源（如技術(shù)落后、環(huán)境污染嚴(yán)重但成本較低的產(chǎn)業(yè)）到跨界地區(qū)，加速了該地的環(huán)境污染。而這些“臟、亂、差”往往因當(dāng)?shù)厥栌诠芾怼⒐芾黼y、地方利益矛盾交叉、歷史問(wèn)題多而越來(lái)越惡化。

四、對(duì)策建議：完善跨界水環(huán)境

治理的幾點(diǎn)思考

盡管廣佛河涌治理的整體性協(xié)作概念是省、市、區(qū)一致推動(dòng)的，力度不可謂不大，且目前的協(xié)作正酣，但群眾對(duì)政府間這種協(xié)作成果在現(xiàn)實(shí)中是否能轉(zhuǎn)化為切實(shí)可行的合作行動(dòng)一直抱有懷疑心理。且由于治理時(shí)限還未到，效果也遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，就不可避免地要面對(duì)地方政府協(xié)作碎片化困境的治理。所以從整體性治理的角度出發(fā)，跨界河涌治理等環(huán)境治理協(xié)作應(yīng)處理好以下幾項(xiàng)工作：

⒈從理念上加強(qiáng)公共認(rèn)知。一是建立公眾參與機(jī)制和環(huán)境信息公開(kāi)制度。鼓勵(lì)社會(huì)公眾關(guān)注身邊的水環(huán)境狀況并對(duì)破壞環(huán)境的違法違規(guī)行為進(jìn)行檢舉揭發(fā)，同時(shí)對(duì)跨界水環(huán)境問(wèn)題的治理進(jìn)程進(jìn)行監(jiān)督并提出寶貴建議，擴(kuò)大跨界治理的群眾基礎(chǔ)。二是在區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中加強(qiáng)環(huán)境合作。將水環(huán)境合作納入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)合作框架，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)布局、產(chǎn)業(yè)布局和環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)。行政區(qū)域間在市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制和產(chǎn)業(yè)政策等方面加強(qiáng)合作，防止出現(xiàn)因準(zhǔn)入門(mén)檻、政策尺度的差別而造成的污染轉(zhuǎn)移。在有條件的地區(qū)，應(yīng)促進(jìn)區(qū)域間環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施的共建共享，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，按照“‘類(lèi)別差距越大賠償額度越大、污染越重賠償額度越大、地表水有償使用功能’原則，污染方向受污染方支付賠償金；優(yōu)于水質(zhì)目標(biāo)的，由受益方向保護(hù)方給予補(bǔ)償”，調(diào)整相關(guān)利益各方生態(tài)及其經(jīng)濟(jì)利益的分配關(guān)系，解決上下游之間開(kāi)發(fā)地區(qū)對(duì)保護(hù)地區(qū)、受益地區(qū)對(duì)受損地區(qū)利益補(bǔ)償問(wèn)題，以增強(qiáng)跨區(qū)域治理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

⒉從機(jī)制上加強(qiáng)法治力度。一是加強(qiáng)跨界水環(huán)境治理的法律和相關(guān)機(jī)構(gòu)建設(shè)。逐步探索并明確處理跨區(qū)域環(huán)境問(wèn)題的法律依據(jù)與操作細(xì)則，做到有法可依，有章可循。在相關(guān)法律出臺(tái)前強(qiáng)化對(duì)各地政府環(huán)境污染問(wèn)題的問(wèn)責(zé)制度并加強(qiáng)上一級(jí)政府出面協(xié)調(diào)解決跨區(qū)域環(huán)境問(wèn)題的力度。二是從法制上建立和落實(shí)跨行政區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償。積極探索建立下游對(duì)上游水資源、水環(huán)境保護(hù)的補(bǔ)償，上游對(duì)下游超標(biāo)排污或環(huán)境責(zé)任事故賠償?shù)碾p向責(zé)任機(jī)制。環(huán)境績(jī)效差的地方政府容易搭便車(chē)，管理力度強(qiáng)的地方政府容易受到挫傷，這是環(huán)境保護(hù)正負(fù)外部性的客觀影響，必須正視。因?yàn)樵谶M(jìn)行跨行政區(qū)環(huán)境治理協(xié)作時(shí)，每個(gè)地方對(duì)預(yù)期收益和付出的預(yù)期成本并不相同，以協(xié)作關(guān)系為形式的整體性治理中若地方政府的效益不能大于其所付出的交易成本，政府間協(xié)作關(guān)系就難以形成。所以，在補(bǔ)償機(jī)制中更重要的是要從法規(guī)政策上對(duì)環(huán)境事故雙向責(zé)任機(jī)制予以剛性明確，因?yàn)閺V佛在相關(guān)規(guī)劃中也有提出卻未得到落實(shí)，這就需要用法規(guī)政策來(lái)陽(yáng)光的解決上下游治理主體的后顧之憂。

⒊從組織上加強(qiáng)部門(mén)聯(lián)動(dòng)。分工是基礎(chǔ)，合作是根本。要建立健全跨區(qū)域各地水務(wù)、環(huán)保、工商、城管等部門(mén)的聯(lián)合執(zhí)法制度；加強(qiáng)行政區(qū)域間的執(zhí)法協(xié)作和部門(mén)間的行政執(zhí)法合作，推進(jìn)跨區(qū)域綜合執(zhí)法。探索跨區(qū)域的行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制。利用標(biāo)準(zhǔn)化的考核機(jī)制與有效的考核結(jié)果使用制度，做到部門(mén)聯(lián)動(dòng)有章可循、有的放矢、有功授獎(jiǎng)、有過(guò)問(wèn)責(zé)、無(wú)為則罰，以此來(lái)解決碎片化的利益訴求和執(zhí)行跨界環(huán)保政策的動(dòng)力機(jī)制問(wèn)題。

⒋從技術(shù)上加強(qiáng)合作力度。首先是污染治理技術(shù)上，加強(qiáng)監(jiān)測(cè)、截污、治污、清淤等技術(shù)合作，避免上下游區(qū)域不同步治污的現(xiàn)象。上游不清淤下游怎么清也不會(huì)干凈，上游不截污下游截了還是很臟。另外上下游采用的技術(shù)不同，工程實(shí)施的時(shí)間差太大也會(huì)相互影響到污染治理效果。因此，可由上級(jí)政府統(tǒng)籌一部分經(jīng)費(fèi)，同級(jí)政府中技術(shù)強(qiáng)的扶助技術(shù)弱的，以同步提升技術(shù)現(xiàn)代化水平。其次是在治理協(xié)作的技術(shù)上，加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新在水環(huán)境治理及其協(xié)作中的作用，對(duì)“工廠、生產(chǎn)、物流”等與水有關(guān)的環(huán)節(jié)進(jìn)行三位一體的智能監(jiān)測(cè)和治理，搭上現(xiàn)代技術(shù)甚至以“智能為核心的工業(yè)4.0”①時(shí)代的便車(chē)，從軟硬件上提升水環(huán)境治理的現(xiàn)代化水平。

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（責(zé)任編輯：劉亞峰）