張海報(bào)

摘要基于安徽省阜陽(yáng)市潁東區(qū)實(shí)際情況，分析了當(dāng)?shù)卣毓芾泶嬖诘膯?wèn)題，提出了加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的相關(guān)措施：一是營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍；二是強(qiáng)化規(guī)劃導(dǎo)向作用；三是激發(fā)基層政府活力；四是合理調(diào)整土地；五是規(guī)范宅基地審批；六是加強(qiáng)土地執(zhí)法監(jiān)察；七是注重宣傳和產(chǎn)權(quán)登記工作；八是建立和完善宅基地退出和補(bǔ)償機(jī)制。

關(guān)鍵詞宅基地管理；對(duì)策措施；潁東區(qū)

中圖分類號(hào)S27文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)0517-6611（2015）21-299-02

農(nóng)村宅基地事關(guān)農(nóng)民安居樂業(yè)，直接影響社會(huì)的和諧穩(wěn)定，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理是節(jié)約集約利用土地，保護(hù)耕地，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的必然要求。筆者以阜陽(yáng)市潁東區(qū)農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀為例，探討加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的相關(guān)措施。

1研究區(qū)概況

阜陽(yáng)市潁東區(qū)地處淮北平原，轄12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處，土地面積68 312.35 hm2，其中村莊建設(shè)用地10 041.97 hm2，城市規(guī)劃區(qū)外有村居委會(huì)103個(gè)，2 642個(gè)自然村，農(nóng)戶120 710戶，農(nóng)業(yè)人口457 293人。農(nóng)村宅基地總宗數(shù)217 859宗，總面積9 973.419 9萬(wàn)m2。其中“一戶一宅”戶數(shù)為82 550戶，“一戶多宅”37 820戶，宗地?cái)?shù)為85 640宗，無(wú)房戶340戶，閑置或廢棄宅基地49 669宗，面積1 986.740 1萬(wàn)m2。

2潁東區(qū)農(nóng)村宅基地管理存在的問(wèn)題

近年來(lái)，阜陽(yáng)市潁東區(qū)以“美好鄉(xiāng)村”建設(shè)為契機(jī)，加大空心村治理和老宅基地復(fù)墾力度，整合了土地資源，提高了土地使用效率[1]。但是總體上全區(qū)農(nóng)村宅基地利用低效、規(guī)劃滯后布局不合理、超標(biāo)準(zhǔn)建房現(xiàn)象依然存在，村民逐路建房、“多兒多建，幼兒早建”的陳規(guī)陋習(xí)沒有破除，“守好自己一畝三分地絕不外換”的私利思想依然沒有改變。建設(shè)用地流轉(zhuǎn)難，中心村用地指標(biāo)無(wú)法單列報(bào)批的實(shí)際問(wèn)題依然沒有得到有效解決。這些為管理帶來(lái)諸多不便，形成了規(guī)劃區(qū)內(nèi)集約節(jié)約用地?zé)o法審批，符合建房條件的無(wú)地可建，規(guī)劃區(qū)外亂建制止拆除難的尷尬局面。農(nóng)村宅基地違法呈現(xiàn)點(diǎn)多、量大、面廣的特點(diǎn)，占每年土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查總量的較大比重。據(jù)測(cè)算，每年1個(gè)人口5萬(wàn)～6萬(wàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)因農(nóng)民建房新增建設(shè)用地量為3.33 hm2左右。雖然國(guó)土資源管理部門和地方政府下大力氣控建，取得一定成效，但是卻無(wú)法消除建設(shè)占用耕地這一“頑疾”。實(shí)施“美好鄉(xiāng)村”建設(shè)，整合土地資源，一定程度上解決了一些急需建房戶的實(shí)際需要，但是土地流轉(zhuǎn)難，受村集體經(jīng)濟(jì)弱小和上級(jí)幫扶不足的實(shí)際影響，一些村為趕進(jìn)度加快實(shí)施新村建設(shè)，就只能想辦法聯(lián)系建筑商先行投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和住房，往往形成隱形“土地私買私賣”和“小產(chǎn)權(quán)房”開發(fā)行為，引起上訪事件發(fā)生，導(dǎo)致新村建設(shè)停滯和公共設(shè)施、公共建筑用地難。

3加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的對(duì)策措施

3.1營(yíng)造良好社會(huì)氛圍

采取多種形式宣傳土地管理法律法規(guī)知識(shí)，特別是《農(nóng)村宅基地管理辦法》，提高群眾“守法建設(shè)和愛惜土地、保護(hù)耕地”的思想意識(shí)，讓群眾知曉耕地占補(bǔ)平衡、依規(guī)建設(shè)、節(jié)約集約利用土地的重要性和必要性[2]。組織群眾自覺學(xué)法、知法、守法、用法，并監(jiān)督檢查法律實(shí)施的成效，凝聚依法建設(shè)、節(jié)約用地的社會(huì)共識(shí)。在宅基地管理中，要注重遵循5大原則：一是堅(jiān)守耕地保護(hù)的原則；二是堅(jiān)持節(jié)約集約用地原則；三是協(xié)調(diào)土地利益原則；四是尊重群眾意愿的原則；五是結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃布局的原則。

3.2強(qiáng)化規(guī)劃導(dǎo)向作用

中心村和居民點(diǎn)規(guī)劃所涉及的村鎮(zhèn)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃的編制要結(jié)合實(shí)際，立足當(dāng)前，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，不能僅靠“土辦法、土人才”。一要借鑒先進(jìn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合地理區(qū)位、城鄉(xiāng)未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)和優(yōu)勢(shì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的科學(xué)布局，統(tǒng)籌考慮群眾耕作和生活的合理半徑。二要結(jié)合構(gòu)建美好鄉(xiāng)村建設(shè)的實(shí)際需要，漸進(jìn)式推進(jìn)宜居型居民點(diǎn)、中心村和中心鎮(zhèn)（集鎮(zhèn)）建設(shè)，逐步改造治理空心村，實(shí)現(xiàn)田、水、路、林、村、渠綜合整治，打造和諧、美麗、富足新農(nóng)村。三要結(jié)合土地復(fù)墾，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡和耕地有效增加。積極做好新增耕地的土地權(quán)屬調(diào)整工作，采取適當(dāng)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的方式，鼓勵(lì)組團(tuán)連片實(shí)施農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。合理安排“空巢”老人、“五保戶”等孤寡老人的宅基地，切實(shí)為他們解決居住條件惡劣、交通不便利的生產(chǎn)生活實(shí)際問(wèn)題；四要結(jié)合涉農(nóng)民生工程項(xiàng)目建設(shè)，整合資金，集中力量搞好居民點(diǎn)等新村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，減輕居民的經(jīng)濟(jì)壓力，增強(qiáng)新村的磁力吸引。五要結(jié)合土地利用總體規(guī)劃修編工作，使“兩規(guī)”合一，防止出現(xiàn)“兩張皮”現(xiàn)象[3]。

3.3激發(fā)基層政府活力

近年來(lái)，潁東區(qū)村居黨組織和村居委會(huì)在群眾的影響力有所下降，突出表現(xiàn)在新村建設(shè)中的土地調(diào)整難等方面。一些基層黨代表和人大政協(xié)代表多次就擴(kuò)大村黨組織和村居委會(huì)影響作用，提升基層干部的政治待遇，向有關(guān)部門積極建議，但效果不佳。根據(jù)《村民委員會(huì)自治法》等法律法規(guī)和政策的規(guī)定，適當(dāng)以文件的形式明確其職權(quán)內(nèi)容，這樣，必將會(huì)進(jìn)一步增強(qiáng)基層組織和黨員干部的自信心和干事創(chuàng)業(yè)的勇氣。在地方財(cái)力緊張的情況下，可給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)適當(dāng)發(fā)展的空間，比如盤活現(xiàn)有存量建設(shè)用地，適當(dāng)安排一些增量指標(biāo)，實(shí)施土地“招拍掛”，籌集發(fā)展資金，帶動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，特別是增強(qiáng)“反哺”新村建設(shè)的能力。研究農(nóng)村宅基地合理流轉(zhuǎn)等有償使用的方法、措施，對(duì)新村建設(shè)的房屋給予辦理房產(chǎn)登記過(guò)戶和房產(chǎn)抵押貸款等優(yōu)惠政策，吸引農(nóng)村居民向居民點(diǎn)、中心村、中心鎮(zhèn)集中。

3.4合理調(diào)整土地

新村建設(shè)用地調(diào)整可采取適當(dāng)方式進(jìn)行：一是鎮(zhèn)政府（街道辦事處）指導(dǎo)村居委會(huì)，召開村民代表大會(huì)或群眾大會(huì)，依照規(guī)劃做好集中調(diào)整土地工作?；蛴纱寰游瘯?huì)代表村集體向被租賃土地戶一次性土地租金，使用土地的居民建設(shè)時(shí)，可適當(dāng)向村委會(huì)支付一定的使用費(fèi)用，但是村居必須承擔(dān)耕地占補(bǔ)平衡的義務(wù)。二是以置換方式，由村居委會(huì)以征地補(bǔ)償價(jià)格，將符合規(guī)劃用途的土地從承包農(nóng)戶手中“流轉(zhuǎn)”過(guò)來(lái)，以代建或統(tǒng)建方式實(shí)施建設(shè)。各自然村需建房戶將擬占用的土地采取“地?fù)Q地”的方式交給村集體，同時(shí)從村集體流轉(zhuǎn)所得的土地上取得建房所需的土地或住房。村居集體經(jīng)濟(jì)組織可將聚成一塊或多塊屬集體的土地承包出去獲得收益，以支付新村建設(shè)中所需的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用。三是提高土地復(fù)墾費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，村居集體經(jīng)濟(jì)組織或鎮(zhèn)（街道）將復(fù)墾剩余資金，用于新農(nóng)村建設(shè)土地調(diào)整的“經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償”，對(duì)復(fù)墾戶根據(jù)情況實(shí)施供地。對(duì)全鎮(zhèn)（街道）范圍內(nèi)其他擬遷建戶（堅(jiān)持“一戶一宅”標(biāo)準(zhǔn)和建房條件）繳納復(fù)墾押金和適當(dāng)支付相關(guān)費(fèi)用后，給予安排用地。地方政府也可將增減掛鉤項(xiàng)目指標(biāo)收益的費(fèi)用，直接用于復(fù)墾地塊所在的村居新村建設(shè)或新村用地的“再置換”，以解決新村建設(shè)中的用地問(wèn)題[4]。

3.5規(guī)范宅基地審批

本著占補(bǔ)平衡“年內(nèi)消號(hào)”的原則，對(duì)新村內(nèi)符合建房條件的住戶集中快速審批。對(duì)按時(shí)完成復(fù)墾任務(wù)，并通過(guò)占補(bǔ)平衡驗(yàn)收確認(rèn)的，可采取多種獎(jiǎng)勵(lì)措施，激勵(lì)村居和農(nóng)戶保護(hù)耕地。對(duì)違法占地建設(shè)堅(jiān)決打擊，對(duì)城區(qū)內(nèi)當(dāng)?shù)鼐用窦毙杞Y(jié)婚分戶建房的，區(qū)別情況，劃定集中區(qū)，無(wú)償提供地點(diǎn)，定好建設(shè)條件（規(guī)模、層數(shù)），或是提供直接住房（由街道、鎮(zhèn)或區(qū)政府出資建設(shè)，按成本價(jià)微利出售），化解群眾無(wú)地建房和無(wú)房居住的矛盾。同時(shí)，對(duì)外來(lái)以買賣土地非法建設(shè)謀取利益的行為予以堅(jiān)決打擊，對(duì)當(dāng)?shù)厮阶浴百u出”土地的居民收回承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)或沒收非法所得予以懲戒，打擊違法用地行為。

3.6加強(qiáng)土地執(zhí)法監(jiān)察

建立完善好村、鎮(zhèn)、縣（市、區(qū)）3級(jí)土地監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)，劃片包干，責(zé)任到人。堅(jiān)持轄區(qū)政府和村居為主體，實(shí)行主要領(lǐng)導(dǎo)工作負(fù)責(zé)制，建立部門聯(lián)系互動(dòng)協(xié)調(diào)工作機(jī)制。明確土地信息員職責(zé)，建立獎(jiǎng)懲制度，對(duì)違法用地做到早發(fā)現(xiàn)、早制止、早處理。提高國(guó)土資源管理人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，加強(qiáng)政治理論素質(zhì)教育、培訓(xùn)、管理工作，增強(qiáng)服務(wù)群眾和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力及水平，活絡(luò)用人機(jī)制，實(shí)行“能進(jìn)能出”和交流輪崗制度，獎(jiǎng)優(yōu)罰懶，創(chuàng)優(yōu)工作新環(huán)境，激發(fā)土地執(zhí)法人員“守土盡責(zé)”的工作熱情。

3.7注重宣傳和產(chǎn)權(quán)登記工作

農(nóng)村宅基地管理工作涉及農(nóng)民的實(shí)際權(quán)益，要強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)和輿論宣傳工作，在群眾基礎(chǔ)較好的地方先試現(xiàn)行，探索經(jīng)驗(yàn)，逐步推開。要加快宅基地確權(quán)登記工作，明晰產(chǎn)權(quán)，建好管理信息檔案，推動(dòng)信息化建設(shè)，把握好宅基地使用、流轉(zhuǎn)、退出等管理工作的現(xiàn)勢(shì)性。

3.8建立和完善宅基地退出和補(bǔ)償機(jī)制

建立宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)村民自愿退出合法占用的宅基地，由村民小組予以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或政府補(bǔ)助。村民退出全部宅基地進(jìn)入城鎮(zhèn)，可納入城鎮(zhèn)保障性住房行列。規(guī)范中心村、居民點(diǎn)、集鎮(zhèn)用地建設(shè)的流轉(zhuǎn)工作，在保證“一戶一宅”的前提下，允許區(qū)內(nèi)農(nóng)民跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)使用集體建設(shè)用地建設(shè)住宅。對(duì)超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)農(nóng)村住宅的，多占面積按違法占地處理，在以后規(guī)劃調(diào)整時(shí)，核減用地面積。對(duì)城鎮(zhèn)居民因繼承房屋及其他原因合法占用的宅基地，村民小組等土地所有權(quán)人可收取宅基地有償使用費(fèi)。

參考文獻(xiàn)

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