干部選拔任用工作的新走向
——2014版干部任用條例解讀

龔建橋

干部選拔任用工作的新走向
——2014版干部任用條例解讀

龔建橋

2014版《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作條例》于2014年月1月正式頒布，解讀《干部任用條例》可以看出干部選拔任用工作的新走向：民主推薦從依據(jù)到參考，民主投票從選舉到推薦；考察程序從驗證到印證，考察內(nèi)容從GDP到PM2.5；年輕干部從機關(guān)到基層，破格提拔從出格到紅線；紀律和監(jiān)督從黨委到紀檢，從黨組到監(jiān)察。

干部任用條例；干部選拔任用工作；走向

中共中央頒布的《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作條例》（簡稱《干部任用條例》），從2013年5月14日啟動修訂到2014年1月14日正式頒布，歷時整整8個月。本著“有效管用、簡便易行”原則修訂，新增和變化的內(nèi)容涉及11個章節(jié)35個條目。修訂前的2002版計13章74條9700字。修訂后的2014版仍為13章，新增“動議”一章，拆分“醞釀”一章；共71條11400字；增加了10條，刪除了13條；實質(zhì)性的改動有94處。解讀《干部任用條例》，可以看出干部選拔任用工作的新走向：1995版、2002版、2014版三個遞進版本，經(jīng)歷了或正經(jīng)歷著從思想到條例、從暫行到正式；從民主到公開、從醞釀到動議；從依據(jù)到參考、從選舉到推薦；從印證到驗證、從GDP到PM2.5；從機關(guān)到基層、從出格到紅線；從黨委到紀委、從黨組到監(jiān)察；從鼓勵到限制、從考試到測評；從風險到治理、從命令到集成的與時俱進。本文著重解讀以下四個新走向：

新走向一：民主推薦從依據(jù)到參考，民主投票從選舉到推薦

民主推薦是干部選拔任用工作發(fā)揚民主的重要制度安排，使注重群眾公認的原則有了制度化的落實措施，有利于選人用人過程和結(jié)果得到公認，有效遏制了“個人或少數(shù)人說了算”的現(xiàn)象。但民主推薦取得理想效果必須滿足三個前提：一是黨組織敢于擔當，二是參與推薦的人都能出于公心，三是信息對稱，參加推薦的人對所有被推薦人都比較了解。由于這3個前提還不能完全滿足，近年來民主推薦的負面效應(yīng)越來越突出，一些黨組織不敢擔當，被票綁架，簡單以票取人；參加推薦的人心態(tài)復雜，投“利益票”“感情票”“跟風票”；一些干部因為怕丟票當“老好人”，不敢擔當，甚至拉票賄選。

針對此現(xiàn)狀，2013年的全國組織工作會議對改進民主推薦提出明確要求：選人用人工作中，民主是手段而不是目的；發(fā)揚民主不是只有投票推薦一種方式，推薦票只能作為用人的重要參考，不能作為用人的唯一依據(jù)；要正確分析和對待票數(shù)，要認真解決唯票問題，讓干部不再為票糾結(jié)。根據(jù)該要求，2014版《干部任用條例》對民主推薦進行了切合實際的修訂（見表1）。

表1　《干部任用條例》民主推薦有關(guān)條文比較

民主推薦有關(guān)條文比較表明，民主推薦結(jié)果已從作為選拔任用的重要依據(jù)轉(zhuǎn)變?yōu)檫x拔任用的重要參考，民主投票已從選舉票轉(zhuǎn)變?yōu)橥扑]票，這一新走向源于2014版對民主推薦的合理定位：民主推薦不是民主選舉。如果說選舉就是“以票取人”，而民主推薦得票則只能作為選人用人的參考。2014版《干部任用條例》，由原來主要依據(jù)民主推薦確定考察對象改為根據(jù)工作需要、干部德才條件及平時表現(xiàn)、人職匹配和民主推薦等情況綜合確定。這就使民主推薦回歸到了其應(yīng)有的合理地位，［2］發(fā)揮應(yīng)有的作用。據(jù)此定位，2014版還在第十一章免職、辭職、降職規(guī)定應(yīng)當免去現(xiàn)職的情形中，刪去了2002版的“在年度考核、干部考察中，民主測評不稱職票超過三分之一、經(jīng)組織考核認定為不稱職的”條文。

新走向二：考察程序從驗證到印證，考察內(nèi)容從GDP到PM2.5

近年來考察走過場、失真失實，干部“帶病提拔”、“帶病上崗”的問題時有發(fā)生。針對此現(xiàn)狀，2013年的全國組織工作會議對改進干部考察提出明確要求：要堅持全面、歷史、辯證看干部；考察識別干部，功夫要下在平時；加強德的考察，既要在“大事”上看德，又要在“小節(jié)”中察德；改進工作實績考核，不能簡單以國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率來論英雄；干部考核要有作風要求，要把作風要求貫穿于干部培養(yǎng)選拔和管理監(jiān)督全過程。

（一）考察程序從驗證到印證

在考察環(huán)節(jié)中，2014年版前的考察多具驗證性，驗證更多的是人主動去追求事情的結(jié)果，它傾向于過程；而2014版則強調(diào)考察的印證性印證則是隨著時間的流逝事情自然發(fā)展得出的結(jié)果，它更多的傾向于結(jié)果。

2014版改進優(yōu)化了考察程序和方法，新增了考察程序和方法方面的規(guī)定，如“應(yīng)當保證充足的考察時間”，避免走過場（有個別甚至先上會后補考察）；“實地走訪、查閱干部檔案和工作資料”，明確了查閱資料包括干部檔案和工作資料；“根據(jù)需要進行民意調(diào)查、專項調(diào)查、延伸考察”，將考察拓展到八小時以外；尤其是“綜合分析考察情況，與考察對象的一貫表現(xiàn)進行比較、相互印證，全面準確地對考察對象作出評價”，體現(xiàn)了看平時、重一貫的要求，增加了綜合分析環(huán)節(jié)，要求把考察情況與干部的一貫表現(xiàn)相互比較印證，這就進一步豐富了干部考察方法，強調(diào)進行綜合比較、相互印證，全面考察干部。

（二）考察內(nèi)容從G D P到PM 2.5

為著力解決考察失真失實問題，2014版在2002版強調(diào)“全面考察其德、能、勤、績、廉，注重考察工作實績”的基礎(chǔ)上，對考察內(nèi)容進行了大量的充實和系統(tǒng)的完善，提出了一系列改進措施，并要求各級黨委（黨組）應(yīng)當根據(jù)實際，制定具體考察標準。

一是突出了對政治品質(zhì)和道德品行的考察，新增“突出考察政治品質(zhì)和道德品行”，明確要求應(yīng)“深入了解理想信念、政治紀律、堅持原則、敢于擔當、開展批評和自我批評、行為操守等方面的情況”。

二是突出了對科學發(fā)展實績的考察，全面細化“注重考察工作實績”的內(nèi)容：深入了解履行崗位職責、推動和服務(wù)科學發(fā)展的實際成效；考察地方黨政領(lǐng)導班子成員，應(yīng)當把有質(zhì)量、有效益、可持續(xù)的經(jīng)濟發(fā)展和民生改善、社會和諧進步、文化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)、黨的建設(shè)等作為考核評價的重要內(nèi)容，更加重視勞動就業(yè)、居民收入、科技創(chuàng)新、教育文化、社會保障、衛(wèi)生健康等的考核，強化約束性指標考核，加大資源消耗、環(huán)境保護、消化產(chǎn)能過剩、安全生產(chǎn)、債務(wù)狀況等指標的權(quán)重，防止單純以經(jīng)濟增長速度評定工作實績；考察黨政工作部門領(lǐng)導干部，應(yīng)當把執(zhí)行政策、營造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義等作為評價的重要內(nèi)容?？疾靸?nèi)容從過去片面追求“GDP”而導向為內(nèi)涵、外延豐富的“PM2.5”，詳細規(guī)定了具體的考察標準和考察內(nèi)容，提出了改變“唯GDP政績觀”、防止單純以經(jīng)濟總量和增長速度評定工作實績，強調(diào)著重關(guān)注“PM2.5”，使干部考察工作更科學、更具操作性。

三是突出了對作風表現(xiàn)的考察，新增“加強作風考察”，明確規(guī)定要“深入了解為民服務(wù)、求真務(wù)實、勤勉敬業(yè)、奮發(fā)有為，反對形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風等情況”。

四是突出了對干部廉政情況的把關(guān)，新增“強化廉政情況考察”，要求全面“深入了解遵守廉潔自律有關(guān)規(guī)定，保持高尚情操和健康情趣，慎獨慎微，秉公用權(quán)，清正廉潔，不謀私利，嚴格要求親屬和身邊工作人員等情況”。

規(guī)定對擬提拔的考察對象，應(yīng)當查閱個人有關(guān)事項報告情況，必要時可以進行核實。這些新規(guī)定，無疑都有利于提高干部考察質(zhì)量，客觀真實準確地評價干部。還新增了“組織（人事）部門應(yīng)當就考察對象的黨風廉政情況聽取紀檢監(jiān)察機關(guān)的意見”，“根據(jù)需要可以聽取巡視機構(gòu)和其他相關(guān)部門意見”，這對正確用人具有重要意義。

（三）從嚴設(shè)置考察“紅線”

為了避免確定考察對象失誤，2014版新增第二十四條，明確規(guī)定六條不得列為考察對象的“紅線”：群眾公認度不高的；近三年年度考核結(jié)果中有被確定為基本稱職以下等次的；有跑官、拉票行為的；配偶已移居國（境）外；或者沒有配偶，子女均已移居國（境）外的；受到組織處理或者黨紀政紀處分影響使用的；其他原因不宜提拔的。首次將所謂的“裸官”明確列入其中。這表明，2014版著力解決選人用人“公信度”方面的突出問題，回應(yīng)了人民群眾的關(guān)切。

新走向三：年輕干部從機關(guān)到基層，破格提拔從出格到紅線

根據(jù)干部成長一般規(guī)律，年輕干部應(yīng)當?shù)交鶎渝憻挘欢鄶?shù)干部應(yīng)當逐級提拔。誠然，特別優(yōu)秀的或者工作特殊需要的干部破格提拔，有利于優(yōu)秀人才脫穎而出，但破格提拔不能作為普遍情形。2014版既堅持了年輕干部到基層和破格提拔等制度安排，又從嚴進行規(guī)范，使之更具操作性。

（一）年輕干部從機關(guān)到基層

2014版不僅在第三條規(guī)定了“應(yīng)當樹立重基層的導向”，而且在第五十四條的規(guī)定中，就“實行黨政領(lǐng)導干部交流制度”的內(nèi)容進行了充實。新提出“經(jīng)歷單一或者缺少基層工作經(jīng)歷的年輕干部，應(yīng)當有計劃地到基層、艱苦邊遠地區(qū)和復雜環(huán)境工作”、“交流的干部接到任職通知后，應(yīng)當在黨委（黨組）或者組織（人事）部門限定的時間內(nèi)到任?？绲貐^(qū)跨部門交流的，應(yīng)當同時遷轉(zhuǎn)行政關(guān)系、工資關(guān)系和黨的組織關(guān)系”。

（二）重重設(shè)置破格“紅線”

近年來，大多數(shù)破格提拔的干部是優(yōu)秀的，干部群眾是認可的，但也有一些單位接連發(fā)生多起“火箭官員”事件，破格提拔出現(xiàn)了不少問題，引發(fā)一些爭議，突出表現(xiàn)為破格提拔缺少制度規(guī)范；有的資格條件把關(guān)不嚴，“破格”變“出格”；有的人選把關(guān)不嚴，存在“拼爹”現(xiàn)象；還有的暗箱操作，破格提拔工作不透明等，影響了選人用人的公信度。為著力解決“破格”變成“出格”問題，中央提出了明確的改進要求，如表2所示。

表2　破格提拔存在的問題和中央的改進要求

2002版對破格提拔的規(guī)定相對簡單，僅規(guī)定：特別優(yōu)秀的年輕干部或者工作特殊需要的，可以破格提拔。2004版既堅持了破格提拔這一制度安排，又按照選拔標準更高、審批把關(guān)更嚴、過程更公開透明的要求，從嚴進行規(guī)范，使之更具操作性。2014版在選拔對象的破格條件和選拔標準的破格情形、審批把關(guān)的討論決定和過程公開的公示環(huán)節(jié)中都分別設(shè)置了重重的破格“紅線”，只有嚴格執(zhí)行這些規(guī)定，嚴守這些“紅線”，才能使破格提拔真正成為促進優(yōu)秀干部成長的“快車道”。

破格條件和破格情形中的基本“紅線”。2002版第八條規(guī)定：黨政領(lǐng)導干部應(yīng)當逐級提拔。越級提拔的，應(yīng)當報經(jīng)上級組織（人事）部門同意。2014版第九條對破格提拔選拔對象和選拔標準方面的規(guī)定更加具體更加明確，規(guī)定特別優(yōu)秀的或者工作特殊需要的方可破格提拔，并新增大量內(nèi)容分別明確具體適用情形。明確規(guī)定破格提拔的“特別優(yōu)秀”干部，應(yīng)當?shù)虏潘刭|(zhì)突出、群眾公認度高，并且符合下列條件之一：在關(guān)鍵時刻或者承擔急難險重任務(wù)中經(jīng)受住考驗、表現(xiàn)突出、作出重大貢獻；在條件艱苦、環(huán)境復雜、基礎(chǔ)差的地區(qū)或者單位工作實績突出；在其他崗位上盡職盡責，工作實績特別顯著。因“工作特殊需要”破格提拔的干部，明確規(guī)定應(yīng)當符合下列情形之一：領(lǐng)導班子結(jié)構(gòu)需要或者領(lǐng)導職位有特殊要求的；專業(yè)性較強的崗位或者重要專項工作急需的；艱苦邊遠地區(qū)、貧困地區(qū)急需引進的。2014版不僅規(guī)定了哪些“格”可以破，還規(guī)定了哪些“格”不能破。強調(diào)選拔任用的基本條件和有關(guān)法律、章程規(guī)定的資格不能破，規(guī)定“任職試用期未滿或者提拔任職不滿一年的，不得破格提拔。不得在任職年限上連續(xù)破格。不得越兩級提拔”。破格提拔干部必須從嚴掌握，防止“破格”變?yōu)椤俺龈瘛薄?/p>

討論決定中的破格“紅線”。在審批把關(guān)方面，2014版強調(diào)對破格進行嚴格審核把關(guān)，在第三十五條中新增規(guī)定：對擬破格提拔的人選在討論決定前，必須報經(jīng)上級組織（人事）部門同意。越級提拔或者不經(jīng)過民主推薦列為破格提拔人選的，應(yīng)當在考察前報告，經(jīng)批復同意后方可進行。并在第三十八條中就“逐個介紹領(lǐng)導職務(wù)擬任人選的推薦、考察和任免理由等情況”時，“其中涉及破格提拔的人選，應(yīng)當說明破格的具體情形和理由”。

公示中的破格“紅線”。在過程公開方面，2014版強調(diào)對破格必須增加增強公開性和透明度，在第四十一條“實行黨政領(lǐng)導干部任職前公示制度”中新增規(guī)定：公示內(nèi)容應(yīng)當真實準確，便于監(jiān)督，涉及破格提拔的，還應(yīng)當說明破格的具體情形和理由。

新走向四：紀律和監(jiān)督從黨委到紀檢，從黨組到監(jiān)察

從嚴選拔任用干部，必須嚴把紀律關(guān)。心有所畏，行有所止。

（一）紀律“高壓線”

2014版制定的紀律“十不準”，是干部選拔任用不可逾越的“高壓線”。如不準采取不正當手段為本人或者他人謀取職位；不準違反規(guī)定程序推薦、考察、醞釀、討論決定任免干部；不準在考察中隱瞞或者歪曲事實真相；不準搞拉票等非組織活動；不準突擊提拔、調(diào)整干部；不準封官許愿，任人唯親，營私舞弊；不準涂改干部檔案，或者在干部“三齡、兩歷、一身份”即干部身份、年齡、工齡、黨齡、學歷、經(jīng)歷等方面弄虛作假等。充分表明2014版著力解決選人用人中突出的“紀律”問題，體現(xiàn)了“從嚴治黨，從嚴管理干部”的要求，以剛性的紀律約束保證選人用人風清氣正。

（二）紀律和監(jiān)督從黨委到紀檢，從黨組到監(jiān)察

2014版加大了干部選拔任用責任追究。首次將紀檢監(jiān)察機關(guān)有關(guān)領(lǐng)導成員列入干部任用工作責任追責對象，也就是說，2002版只追究黨委（黨組）主要領(lǐng)導成員和分管領(lǐng)導成員的責任，而2014版還要追究組織（人事）部門和紀律監(jiān)察機關(guān)有關(guān)領(lǐng)導成員以及其他直接責任人的責任。詳見表3。

表3　干部選拔任用工作責任追究制度的改進

［1］盛若蔚.用好制度選出好干部——專家解讀《干部任用條例》四大亮點［N］.人民日報，2014-1-19（第4版）.

責任編輯：鐘曉媚

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1673-5706（2015）01-0054-04

2014-12-25

龔建橋，深圳市委黨校副處長。