〔摘要〕 以價(jià)值理性和工具理性為載體分析中國(guó)民主建設(shè)，則其內(nèi)容包括兩個(gè)方面，一是價(jià)值理性層面上關(guān)于民主的價(jià)值訴求和應(yīng)然設(shè)定，一是工具理性層面上關(guān)于民主的實(shí)現(xiàn)形式及其操作效用。價(jià)值理性對(duì)我國(guó)民主建設(shè)具有價(jià)值導(dǎo)向、價(jià)值激勵(lì)、價(jià)值規(guī)范功能；工具理性則發(fā)揮著實(shí)現(xiàn)民主價(jià)值、規(guī)制民主運(yùn)行、提高民主效能、培養(yǎng)民主習(xí)性的作用。就現(xiàn)實(shí)而言，工具理性層面上的民主制度、體制、機(jī)制、程序等尚處于不定型、不完善、不豐富的狀態(tài)，整體上落后于價(jià)值理性，突出表現(xiàn)為民主理念先進(jìn)但民主行動(dòng)遲緩、民主目標(biāo)明確但民主手段缺乏、民主形式與本質(zhì)存在脫節(jié)、民主現(xiàn)實(shí)與理想出現(xiàn)落差。因此，我國(guó)民主建設(shè)的重心應(yīng)該是工具理性。在新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體提出“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局下加強(qiáng)工具理性建設(shè)，重點(diǎn)是深化黨的領(lǐng)導(dǎo)體制、人大制度、行政體制和選舉制度改革，著重解決權(quán)力高度集中、人大監(jiān)督權(quán)虛置、政府治理效能低下、選舉形式化等問題，以推進(jìn)中國(guó)民主政治建設(shè)，推進(jìn)“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局。

〔關(guān)鍵詞〕 價(jià)值理性；工具理性；中國(guó)民主政治

〔中圖分類號(hào)〕D082 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1000-4769（2015）05-0012-07

自從馬克斯·韋伯把理性區(qū)分為價(jià)值理性和工具理性并賦予其方法和載體功能以后，價(jià)值理性和工具理性便以其極強(qiáng)的解釋力和包容性，成為人們認(rèn)識(shí)、分析民主政治問題的理論框架。因此，以價(jià)值理性和工具理性為載體分析我國(guó)民主建設(shè)的內(nèi)容、功能、建設(shè)現(xiàn)狀及存在問題，探尋我國(guó)民主建設(shè)的重心、任務(wù)和實(shí)現(xiàn)路徑，對(duì)于拓展中國(guó)民主政治的研究視野和研究議題，推進(jìn)中國(guó)民主政治發(fā)展具有重要意義。

一、中國(guó)民主建設(shè)中價(jià)值理性和工具理性的內(nèi)涵

以價(jià)值理性和工具理性為載體分析我國(guó)民主建設(shè)，則我國(guó)民主應(yīng)包含兩個(gè)方面的建設(shè)內(nèi)容，一是價(jià)值理性層面上關(guān)于民主的價(jià)值訴求和應(yīng)然設(shè)定，即確立我國(guó)民主的價(jià)值理念、性質(zhì)原則、實(shí)質(zhì)內(nèi)容、理想目標(biāo)等；一是工具理性層面上關(guān)于民主的實(shí)現(xiàn)形式及其操作效用，即建構(gòu)民主運(yùn)作的制度、體制、程序、機(jī)制、技術(shù)、途徑、方式等。

就前者而言，我國(guó)已形成了一套融先進(jìn)民主理念與現(xiàn)實(shí)政治考量于一體的價(jià)值理性系統(tǒng)，這一系統(tǒng)從總體上體現(xiàn)了中國(guó)民主建設(shè)的價(jià)值取向。

第一，人權(quán)、自由、平等、法治、公正是中國(guó)民主建設(shè)的價(jià)值基礎(chǔ)。人權(quán)是民主的邏輯基點(diǎn)，尊重和保障人權(quán)是民主政治的基本信條。中共十五大報(bào)告中“要尊重和保障人權(quán)”的宣言及2004年人權(quán)入憲說明，尊重和保障人權(quán)已成為中國(guó)民主建設(shè)的根本宗旨。自由、平等是民主的目的，而主權(quán)獨(dú)立、國(guó)家統(tǒng)一、人民解放的歷史任務(wù)，決定了適合中國(guó)民主發(fā)展的自由平等觀念必須是人民自由、人民平等的價(jià)值觀而非基于個(gè)體的自由平等觀，人民自由和人民平等是個(gè)人自由和個(gè)人平等的社會(huì)基礎(chǔ)與政治保障；隨著人民自由、人民平等原則被寫入五四憲法，實(shí)現(xiàn)民族、階級(jí)、公民的自由、平等成為中國(guó)民主建設(shè)的根本使命。法治精神是民主的精髓，從十一屆三中全會(huì)提出“不允許任何人有超于法律之上的特權(quán)”以樹立法律的最高權(quán)威〔1〕，到十五大報(bào)告提出“依法治國(guó)、建立社會(huì)主義法治國(guó)家”的政治發(fā)展目標(biāo)，再到十八屆四中全會(huì)描繪的法治中國(guó)的理想藍(lán)圖，法律面前人人平等、法律至上、法律主治的法治精神已成為中國(guó)民主政治的內(nèi)在靈魂。公正是民主政治的首要價(jià)值，在當(dāng)代中國(guó)，社會(huì)公正的進(jìn)展邏輯是，以“人民平等”為起點(diǎn)，以“人民共享”為歸宿；“公平正義是中國(guó)特色社會(huì)主義的內(nèi)在要求”?！?〕

第二，人民當(dāng)家作主是中國(guó)民主建設(shè)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。人民當(dāng)家作主是“人民主權(quán)”原則的中國(guó)式表達(dá)，它規(guī)定了中國(guó)政治主體和政治權(quán)力的人民性。毛澤東曾強(qiáng)調(diào)指出：“我們是人民民主專政，各級(jí)政府都要加上‘人民二字，各種政權(quán)機(jī)關(guān)都要加上‘人民二字，如法院叫人民法院，軍隊(duì)叫人民解放軍，以示與蔣介石政權(quán)不同?！薄?〕這種強(qiáng)調(diào)以及十七大報(bào)告“人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)和核心”的斷言表明〔4〕，中國(guó)民主建設(shè)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容就是要實(shí)現(xiàn)并鞏固人民的主體地位，實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的權(quán)力。

第三，社會(huì)主義是中國(guó)民主建設(shè)的根本性質(zhì)。社會(huì)主義是“以社會(huì)為本位，以社會(huì)全體為主義，以存在于社會(huì)的每一個(gè)人為主義”的一種社會(huì)形態(tài)〔5〕；社會(huì)主義性質(zhì)為我國(guó)民主提供了一種質(zhì)的規(guī)定性，它表明，中國(guó)民主必須是以人民當(dāng)家作主為核心的人民民主，我國(guó)民主政治所確立的任何原則和精神，不僅要從民主政治的一般規(guī)定性出發(fā)，而且要從社會(huì)主義的規(guī)定性出發(fā)，必須符合社會(huì)主義性質(zhì)，走社會(huì)主義道路。

第四，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)民主建設(shè)的政治原則。作為中國(guó)民主建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，中國(guó)共產(chǎn)黨具有把握方向、指引道路和定位性質(zhì)的作用。馬克思主義的指導(dǎo)思想、社會(huì)主義的發(fā)展道路、共產(chǎn)主義的理想信念、全心全意為人民服務(wù)的宗旨、代表人民群眾根本利益的政治立場(chǎng)，決定了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的民主是一種在性質(zhì)、方向和道路上決然不同于西方資產(chǎn)階級(jí)的自由民主和個(gè)人主義民主的人民民主。

就后者而言，中國(guó)民主建設(shè)中的工具理性，主要體現(xiàn)為黨領(lǐng)導(dǎo)人民在長(zhǎng)期民主實(shí)踐中探索形成的符合中國(guó)國(guó)情的人民民主的實(shí)現(xiàn)形式。我國(guó)已初步形成了一套以我國(guó)民主政治運(yùn)行過程中各要素相互聯(lián)系、相互銜接、相互配套、良性互動(dòng)的邏輯結(jié)構(gòu)為基準(zhǔn)，由我國(guó)四種基本民主制度，一系列民主體制、機(jī)制、程序及民主技術(shù)等構(gòu)成的工具理性系統(tǒng)。其中，民主政治制度是代表并體現(xiàn)民主的本質(zhì)、為實(shí)現(xiàn)民主的價(jià)值理性而建立的組織機(jī)構(gòu)和規(guī)范體系的總稱，我國(guó)已建立了人民代表大會(huì)制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度和基層群眾自治制度等基本民主制度，這四大基本民主制度構(gòu)成了中國(guó)民主政治的骨骼與框架。民主政治體制如人大工作體制、政府行政體制、黨的領(lǐng)導(dǎo)體制等，是實(shí)現(xiàn)我國(guó)基本民主制度的具體規(guī)范體系，它通過詳細(xì)規(guī)定某種民主活動(dòng)的具體辦事規(guī)程和行為準(zhǔn)則，直接指導(dǎo)和約束人們的具體政治行為，使基本政治制度得以落實(shí)和實(shí)施。民主程序包括選舉程序、決策程序、監(jiān)督程序等，是實(shí)現(xiàn)我國(guó)民主制度和體制的具體規(guī)程和實(shí)施細(xì)則，是保障民主活動(dòng)規(guī)范有效展開的具體渠道。民主技術(shù)，是保障我國(guó)民主制度、體制、程序順利運(yùn)行的特定設(shè)施、方式和方法，民主技術(shù)存在于民主活動(dòng)的一切領(lǐng)域和過程。民主機(jī)制如政治協(xié)商機(jī)制、政治參與機(jī)制、權(quán)力監(jiān)督機(jī)制等是我國(guó)民主政治系統(tǒng)內(nèi)不同政治實(shí)體、政治角色、政治規(guī)范等構(gòu)成要素之間相互聯(lián)系、相互作用的方式和過程，是使我國(guó)民主政治體制、程序、技術(shù)有機(jī)聯(lián)系、有效銜接、有序運(yùn)轉(zhuǎn)的方式。

二、中國(guó)民主建設(shè)中價(jià)值理性和工具理性的功能

中國(guó)民主的價(jià)值理性和工具理性在內(nèi)容取向、邏輯理路和表現(xiàn)形式上的不同，決定了二者在我國(guó)民主建設(shè)中具有不同的功能和作用。價(jià)值理性解決民主的可欲性和可信性問題，工具理性解決民主的可能性和可行性問題?！?〕

價(jià)值理性作為中國(guó)人民的價(jià)值共識(shí)，能夠堅(jiān)定人們的民主信念，激發(fā)人們追逐民主的熱情和勇氣，是推進(jìn)我國(guó)民主政治發(fā)展的動(dòng)力。第一，價(jià)值導(dǎo)向功能。我國(guó)民主價(jià)值理性所內(nèi)含的尊重人的權(quán)利、地位、尊嚴(yán)、價(jià)值的基本信念，以及實(shí)現(xiàn)人權(quán)、平等、自由、法治、正義的價(jià)值理想，所宣揚(yáng)的人民當(dāng)家作主、人民平等自由、人民共享政治權(quán)力、共享國(guó)家發(fā)展成果的政治主張，就像一面光輝旗幟，引領(lǐng)人民矢志不移地追求民主。第二，價(jià)值激勵(lì)功能。人民當(dāng)家作主就意味著“人民能夠按照自己的意愿來決定自己的生活，能夠參與管理與自己有關(guān)的公共事務(wù)?！薄?〕所以，人民對(duì)民主的追求，實(shí)際上就是對(duì)自身的自主性和主體地位的追求。主宰自己命運(yùn)的愿望和理想，激勵(lì)著中國(guó)人民百折不撓地追求民主。第三，價(jià)值規(guī)范功能。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是以公正原則和法治精神規(guī)范利益關(guān)系，引導(dǎo)和規(guī)約政治權(quán)力和國(guó)家經(jīng)濟(jì)行為，形成平衡的社會(huì)利益結(jié)構(gòu)和公正和諧的公共秩序，實(shí)現(xiàn)政治權(quán)力的規(guī)范運(yùn)作和社會(huì)資源的公平分配；二是以共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義屬性規(guī)范民主性質(zhì)，使中國(guó)的民主制度不會(huì)發(fā)生質(zhì)變，中國(guó)的民主政治建設(shè)沒有背離其“人民當(dāng)家作主”的本義。

工具理性是實(shí)現(xiàn)我國(guó)民主理想和價(jià)值原則的途徑手段，是我國(guó)民主政治規(guī)范、高效運(yùn)行的必要條件。第一，實(shí)現(xiàn)民主價(jià)值。民主的工具理性是實(shí)現(xiàn)我國(guó)民主價(jià)值的形式。一是代議民主形式。人民代表大會(huì)制度是人民當(dāng)家作主的根本形式，體現(xiàn)了人民權(quán)力的至上性和全權(quán)性。二是選舉民主形式。選舉民主是我國(guó)民主制度的基石，是“權(quán)為民所賦”的體現(xiàn)；是政治合法性的基礎(chǔ)，是保障“權(quán)為民所用”的有效方式。三是協(xié)商民主形式。協(xié)商民主是我國(guó)原生性的民主形式，具有包容協(xié)調(diào)和團(tuán)結(jié)、影響公共政策及民主監(jiān)督功能。四是自治民主形式。包括基層群眾自治、民族區(qū)域自治和特別行政區(qū)高度自治制度，是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的直接而獨(dú)特的民主形式。五是網(wǎng)絡(luò)民主形式。網(wǎng)絡(luò)民主是以網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、電子信息技術(shù)等為中介的具有開放性、靈活性、快捷性等特點(diǎn)的新型民主形式，是一種平等、開放、去中心化的利益表達(dá)、討論協(xié)商的公共交流空間。第二，規(guī)制民主運(yùn)行。即把包括社會(huì)與國(guó)家、民眾與政府關(guān)系在內(nèi)的所有關(guān)系都納入到法律、制度與程序的規(guī)范秩序之中。一是通過中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的建立，把所有民主政治主體和民主政治活動(dòng)都納入到法律的理性秩序之內(nèi)，將國(guó)家領(lǐng)域中的民主政治問題轉(zhuǎn)化為法律問題，使我國(guó)民主政治法治化。二是通過基本民主制度的建立，把憲法和法律規(guī)則以組織和程序的形式物化、固化下來，將各種力量及其民主活動(dòng)置于可控制的范圍之內(nèi)，使我國(guó)民主政治制度化。三是通過建立定型化和規(guī)范化的民主活動(dòng)的步驟、環(huán)節(jié)、方式、途徑以及時(shí)間、空間安排等，使我國(guó)民主政治程序化。第三，提高民主效能。我國(guó)相對(duì)合理的科層化與專門化的組織形式和組織機(jī)構(gòu)，包括中國(guó)共產(chǎn)黨的組織系統(tǒng)、人民大表大會(huì)組織系統(tǒng)、行政組織系統(tǒng)、法院和檢察院組織系統(tǒng)、軍事組織系統(tǒng)等，在組織職能劃分、角色配置、程序設(shè)置和行為實(shí)施等方面基本合理，可以保證政令渠道暢通，決策貫徹迅速，能夠集中力量辦大事，果斷有效地處理和解決國(guó)家的重大問題，保證了民主政治效能。第四，培養(yǎng)民主習(xí)性。長(zhǎng)期遵循民主程序、民主技術(shù)所規(guī)定的程式、步驟和方法參與政治生活，能夠使公民得到理性化、程序化訓(xùn)練，使民主程序和民主技術(shù)固化為公民的民主習(xí)慣，并轉(zhuǎn)化為公民的內(nèi)在修養(yǎng)和民主習(xí)性。

三、價(jià)值理性和工具理性存在的問題及我國(guó)民主建設(shè)的重心

我國(guó)民主的價(jià)值理性和工具理性建設(shè)均取得了可喜成績(jī)，發(fā)揮著越來越大的作用。但是，就目前來看，還存在著兩個(gè)方面的突出問題：一是工具理性自身的問題。從整體上來看，工具理性層面上的民主制度、民主體制、民主程序、民主機(jī)制乃至民主技術(shù)等均處于不定型、不完善、不健全的狀態(tài)。二是工具理性建設(shè)嚴(yán)重滯后于價(jià)值理性，由此造成工具理性與價(jià)值理性的分裂。

（一）我國(guó)民主建設(shè)中工具理性存在的問題

民主政治運(yùn)轉(zhuǎn)依賴于工具理性系統(tǒng)內(nèi)部各種要素及其相互之間的支持、互動(dòng)和協(xié)調(diào)。但是，從工具理性系統(tǒng)運(yùn)行上來看，制度、體制、機(jī)制、程序、技術(shù)之間既缺乏有效的銜接、配合及良性互動(dòng)，其自身也存在著諸多缺陷和漏洞，還需要進(jìn)一步健全和完善。

1.制度優(yōu)越但體制不健全。如前所述，我國(guó)已形成了四大民主制度相互支持、相對(duì)優(yōu)越的制度框架。但是，優(yōu)越制度的建立是一回事，而制度優(yōu)越性的發(fā)揮則是另一回事。因?yàn)橹贫鹊膬?yōu)越性不會(huì)自動(dòng)顯現(xiàn)出來。民主制度具有靜態(tài)性、一般性和深層性的特點(diǎn)，而政治體制具有具體、靈活、易于操作的特點(diǎn)，民主制度只有外化為一系列政治體制，其優(yōu)越性才能發(fā)揮出來。但是，我們?cè)诮⒘艘惶變?yōu)越的民主制度之后，卻忽視了政治體制的建設(shè)。盡管改革開放以來，黨和國(guó)家認(rèn)識(shí)到政治體制的重要性并極力推進(jìn)政治體制改革，但是，現(xiàn)有政治體制仍然存在著諸多體制短缺或不合理狀況，無法滿足制度運(yùn)轉(zhuǎn)的需要與社會(huì)轉(zhuǎn)型性發(fā)展的要求，如過分集權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)體制、不合理的行政體制、不健全人大監(jiān)督體制等，都是我國(guó)政治體制改革的瓶頸問題，也是影響制度優(yōu)越性發(fā)揮的體制性原因。

2.有體制但程序不健全。我國(guó)政治體制雖有缺陷，但不可否認(rèn)的是，經(jīng)過三十多年持續(xù)不斷的政治體制改革，我國(guó)政治領(lǐng)域中各方面的體制基本建立起來，一些重要的體制如行政管理體制、社會(huì)管理體制、黨的領(lǐng)導(dǎo)體制、人大立法體制、權(quán)力監(jiān)督體制等都已得到極大改觀。問題是，這些體制建制并未能真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來，各項(xiàng)政治體制改革也沒有達(dá)到預(yù)期的效果。其原因在于，在確立組織及其主體、職責(zé)權(quán)限等體制建制的同時(shí)，卻對(duì)如何實(shí)施、怎樣活動(dòng)等缺乏具體而合理的程序規(guī)定。體制運(yùn)轉(zhuǎn)需要與之相配套的方方面面的程序支持，正如沒有良好的政治體制，基本政治制度只能淪為一套空洞的框架一樣，沒有合理的程序規(guī)定，民主體制也只能是中看不中用的擺設(shè)。而我國(guó)諸多體制之所以還處于令人遺憾的“沉睡”狀態(tài)，其癥結(jié)就在于程序短缺或程序的不合理與難操作。比如我國(guó)人大的憲法監(jiān)督權(quán)力之所以長(zhǎng)期處于閑置狀態(tài)，就是因?yàn)閼椃ㄖ弧按_立了全國(guó)最高權(quán)力機(jī)關(guān)實(shí)施憲法監(jiān)督的體制”，但“對(duì)如何實(shí)施憲法監(jiān)督的程序卻缺乏規(guī)定?！薄?〕

3.有程序但機(jī)制不健全。民主政治運(yùn)轉(zhuǎn)的效能既取決于民主制度、體制和程序的規(guī)范和渠道作用，也取決于民主政治系統(tǒng)內(nèi)各種要素之間相互聯(lián)系、相互作用的方式，取決于不同主體、制度、體制、程序、手段之間的銜接、互動(dòng)與協(xié)調(diào)。因此，民主政治的發(fā)展，既需要建構(gòu)民主制度及其與之相適應(yīng)的體制程序，還必須建構(gòu)能使民主政治系統(tǒng)內(nèi)部各要素有機(jī)聯(lián)系、良性互動(dòng)的民主機(jī)制。近年來，雖然我國(guó)民主發(fā)展過程中已經(jīng)形成了如溝通、參與、決策、管理等民主機(jī)制，但是，這種建設(shè)還是初步的。由于我國(guó)工具理性的整體發(fā)展水平偏低，所以，與體制缺陷、程序缺失等阻礙因素一樣，機(jī)制的殘缺不全同樣是我國(guó)民主政治進(jìn)步的一大障礙。像政黨與民主、法治的結(jié)合機(jī)制、選舉競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制等問題都是亟需解決的影響我國(guó)民主建設(shè)的關(guān)鍵性問題。

（二）我國(guó)民主建設(shè)中價(jià)值理性和工具理性的分裂

工具理性發(fā)展不足致使其與價(jià)值理性發(fā)展極不平衡，使二者處于分裂狀態(tài)。具體表現(xiàn)如下：

1.民主理念先進(jìn)但民主行動(dòng)遲緩。長(zhǎng)期以來，為回應(yīng)國(guó)內(nèi)外對(duì)社會(huì)主義民主的非議，應(yīng)對(duì)西方西化、分化以及所謂“普世價(jià)值”的挑戰(zhàn)，我國(guó)理論界更多地將注意力集中于對(duì)中國(guó)民主建設(shè)的性質(zhì)、目標(biāo)、原則、價(jià)值、重要性、優(yōu)越性等論述上，即在價(jià)值理性建設(shè)上著力較多，這無疑抓住了民主建設(shè)的根本，也取得了民主價(jià)值理性建設(shè)的重大成就，形成了先進(jìn)的民主理念和獨(dú)特的民主話語體系：如尊重和保障人權(quán)、堅(jiān)持人民主體地位、實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，立黨為公、執(zhí)政為民，權(quán)為民所授、利為民所謀、權(quán)為民所用，建設(shè)服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府、廉潔政府，制約和監(jiān)督權(quán)力、依法治國(guó)、建設(shè)法治國(guó)家等等。應(yīng)該說，這些理念都是反映和代表人類政治文明發(fā)展方向的先進(jìn)理念。但遺憾的是，我們卻對(duì)工具理性的建設(shè)重視不夠，顧慮重重，行動(dòng)遲緩，以致于我國(guó)民主工具理性遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于價(jià)值理性的發(fā)展。“口號(hào)有余而實(shí)際行動(dòng)不足”的確是對(duì)我國(guó)民主建設(shè)中存在的問題的準(zhǔn)確描述?！?〕

2.民主目標(biāo)明確但民主手段缺乏。我國(guó)民主價(jià)值理性建設(shè)的突出成就，是把人民民主明確確立為中國(guó)政治發(fā)展的重要目標(biāo)。但是，不管民主目標(biāo)多么偉大和正確，如果沒有相應(yīng)的實(shí)踐手段來加以實(shí)施，那么目標(biāo)也只能是虛幻的空中樓閣。而我國(guó)民主建設(shè)的主要問題，恰恰是有目標(biāo)，但實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的具體手段還比較缺乏。有學(xué)者通過考察2004年至2010年中央政府工作報(bào)告，發(fā)現(xiàn)并明確指出了這一問題：政府工作報(bào)告重視宏觀目標(biāo)的設(shè)定，而缺乏實(shí)現(xiàn)手段和步驟的精確安排，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的具體措施和建議較少，且基本上屬于原則性規(guī)定。同時(shí)該學(xué)者還指出，政府工作報(bào)告中有關(guān)民主政治發(fā)展的內(nèi)容描述重復(fù)率極高，“甚至有些年份（2007年、2008年和2009年），政府工作報(bào)告中有關(guān)政治方面的工作任務(wù)和目標(biāo)完全重復(fù)往年的內(nèi)容。”〔10〕目標(biāo)的重復(fù)固然顯示出目標(biāo)的重要性以及國(guó)家對(duì)民主發(fā)展目標(biāo)的堅(jiān)定性，但同時(shí)也說明，正是因?yàn)槿狈唧w的手段，致使民主目標(biāo)遲遲得不到實(shí)現(xiàn)。

3.民主現(xiàn)實(shí)與民主理想存在落差。早在20世紀(jì)40年代，中國(guó)共產(chǎn)黨就提出了人民主權(quán)、人民自由、人民平等、社會(huì)公正、開放包容等民主政治理想。然而，民主理想若缺乏健全完善的體制、機(jī)制等工具理性的支撐，則民主理想越崇高，它與現(xiàn)實(shí)的落差就越大。比如改革放以來在經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得舉世矚目成就的同時(shí)，收入差距在拉大、貧富分化在加劇、社會(huì)階層趨于固化，社會(huì)不公的現(xiàn)實(shí)與社會(huì)公正理想的落差也越來越大，人們的社會(huì)不公平感在加強(qiáng)，社會(huì)戾氣在蔓延。有學(xué)者認(rèn)為，造成這種落差的原因在于缺乏合法有效的利益表達(dá)機(jī)制，民眾尤其是弱勢(shì)群體處于失聲狀態(tài)〔11〕，由此影響著公共政策的公正性。也有學(xué)者認(rèn)為，阻撓社會(huì)公正理想實(shí)現(xiàn)的深層根源是“權(quán)力對(duì)資源的壟斷”以及“決策權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化”的行政體制弊端。〔12〕正是因?yàn)槿狈τ行У睦姹磉_(dá)機(jī)制及科學(xué)的行政決策和管理體制，才導(dǎo)致包括公正在內(nèi)的民主理想無法轉(zhuǎn)化為民主現(xiàn)實(shí)。

4.民主形式與民主本質(zhì)出現(xiàn)脫節(jié)。我國(guó)人民民主是與資本主義的個(gè)人民主、自由民主在本質(zhì)上根本不同且比之更為高級(jí)的民主。從完整意義上來說，這種本質(zhì)上更高級(jí)別的民主必須有更為完善的形式才能實(shí)現(xiàn)。然而，長(zhǎng)期以來，在強(qiáng)調(diào)我國(guó)民主本質(zhì)內(nèi)容優(yōu)越性的同時(shí)，卻未能及時(shí)健全我國(guó)的民主制度、體制和機(jī)制，由此造成民主政治的實(shí)現(xiàn)形式與本質(zhì)規(guī)定之間嚴(yán)重脫節(jié)，使我國(guó)社會(huì)主義民主本質(zhì)上的優(yōu)越性無法得以充分發(fā)揮。在現(xiàn)實(shí)中，“人民當(dāng)家作主”變成了“為人民當(dāng)家作主”，甚至“在‘社會(huì)主義民主就是人民當(dāng)家作主這樣籠統(tǒng)的口號(hào)下掩藏著許多專制政治弊端”。〔13〕缺乏豐富多樣的民主形式，已嚴(yán)重影響著人民當(dāng)家作主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

我國(guó)民主工具理性整體發(fā)展水平偏低的現(xiàn)實(shí)，以及工具理性與價(jià)值理性的分裂，已經(jīng)成為我國(guó)民主發(fā)展的最大障礙。當(dāng)然，不可否認(rèn)，我國(guó)民主的價(jià)值理性也存在著嚴(yán)重的缺失問題，如某些官員丟掉了黨的宗旨和服務(wù)意識(shí)等。但是，我國(guó)民主價(jià)值理性缺失的原因并不在于價(jià)值理性自身，而是在于民主工具理性的發(fā)展不足，是體制機(jī)制支撐乏力、程序規(guī)制不力的結(jié)果，是我國(guó)授權(quán)機(jī)制不完善、選舉制度在官員任免中不具有權(quán)威性、實(shí)質(zhì)性作用的結(jié)果。因此，解決我國(guó)民主價(jià)值理性的缺失問題以及推進(jìn)我國(guó)民主政治發(fā)展的關(guān)鍵，既不是提出什么更新穎的價(jià)值理性，也不是去搞轟轟烈烈的宣傳教育活動(dòng)，更不是拒斥和限制工具理性的發(fā)展，而是要大力加強(qiáng)工具理性建設(shè)。因此，我國(guó)民主建設(shè)的重心應(yīng)該是工具理性，而著力解決工具理性發(fā)展中存在的突出問題，是目前我國(guó)民主政治建設(shè)的迫切任務(wù)。

四、加強(qiáng)工具理性建設(shè)需要破解的突出問題

作為一套包括制度、體制、機(jī)制、程序和技術(shù)在內(nèi)的操作系統(tǒng)，加強(qiáng)工具理性建設(shè)的實(shí)質(zhì)，就是要改革和完善各個(gè)領(lǐng)域的制度體制、程序機(jī)制及技術(shù)方法。而這種改革與完善，必須根據(jù)我國(guó)國(guó)情有戰(zhàn)略、有重點(diǎn)的進(jìn)行。新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體提出了“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局，“四個(gè)全面”蘊(yùn)含著政黨、人民、政府和社會(huì)關(guān)系的統(tǒng)一，在這一總布局下加強(qiáng)工具理性建設(shè)，重點(diǎn)就是深化黨的領(lǐng)導(dǎo)體制、人大制度、行政體制和選舉制度改革，著力破解權(quán)力過分集中、人大監(jiān)督權(quán)虛化、政府治理效能低下、選舉形式化等問題，以推進(jìn)中國(guó)民主政治建設(shè)，為實(shí)現(xiàn)“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略構(gòu)想提供推力。

（一）改革黨的領(lǐng)導(dǎo)體制以解決權(quán)力過分集中問題

全面從嚴(yán)治黨是實(shí)現(xiàn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的首要保障，改革黨的領(lǐng)導(dǎo)體制，是全面從嚴(yán)治黨的根本，也是確保黨對(duì)民主建設(shè)的核心領(lǐng)導(dǎo)地位的關(guān)鍵。在革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，黨形成了一套有效的治黨、治軍的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制，但是，在權(quán)力邏輯支配下，一元化領(lǐng)導(dǎo)體制逐步演變?yōu)楦叨燃瘷?quán)的領(lǐng)導(dǎo)體制，并在“文革”時(shí)期達(dá)到登峰造極的地步，導(dǎo)致權(quán)力集權(quán)專斷、黨綱不振，嚴(yán)重削弱了黨的領(lǐng)導(dǎo)。因此，要從嚴(yán)治黨，保證黨對(duì)民主建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，必須改革高度集權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)體制和權(quán)力格局。第一，在宏觀層面上，建立黨的領(lǐng)導(dǎo)與社會(huì)主義民主、法治的統(tǒng)一機(jī)制。堅(jiān)持“人民至上”理念，踐行群眾路線，建立以民權(quán)為基礎(chǔ)的黨權(quán)與民權(quán)的統(tǒng)一機(jī)制；樹立社會(huì)主義法律權(quán)威和司法權(quán)威，科學(xué)配置黨與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系，形成以法權(quán)為限制的黨權(quán)與法權(quán)的運(yùn)行機(jī)制；實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一。第二，在中觀層面上，以依法執(zhí)政為主線規(guī)范黨政關(guān)系。通過依法執(zhí)政合法而有效地發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用并從實(shí)質(zhì)上改變黨的領(lǐng)導(dǎo)體制。為此，必須建立健全黨“依法執(zhí)政”所“可依”的法律制度綜合學(xué)術(shù)界的觀點(diǎn)，至少應(yīng)在以下幾方面加強(qiáng)“依法執(zhí)政”的法律和制度建設(shè)：一是黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與國(guó)家權(quán)力間關(guān)系的法制化；二是對(duì)執(zhí)政權(quán)監(jiān)督的法制化；三是選拔任用領(lǐng)導(dǎo)干部的法制化；四是執(zhí)政程序的法制化；五是構(gòu)建執(zhí)政黨實(shí)現(xiàn)其主張與政策法律化的立法程序。參見高元慶：《依法執(zhí)政亟需制度創(chuàng)新》，載《桂海論叢》2002年4期；韋華騰：《中國(guó)共產(chǎn)黨依法執(zhí)政理念探析》，載《嶺南學(xué)刊》2005年4期；李鉞、吳春生：《依法執(zhí)政的原則》，載《天水行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年1期。，以法定的黨政職責(zé)權(quán)限為基礎(chǔ)，保持黨對(duì)人大和一府兩院領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的限度和邊界；執(zhí)政黨要按照法定制度和程序來制定政策、推薦國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人、組織選舉、組織政府、實(shí)施政綱，形成法律化和制度化的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政過程。第三，在微觀層面上，建立黨內(nèi)民主授權(quán)機(jī)制。要嚴(yán)格執(zhí)行黨章規(guī)定的黨內(nèi)民主選舉制度，理順“黨員-黨的代表大會(huì)-黨的委員會(huì)-黨的常委會(huì)-黨的書記”的權(quán)力授受關(guān)系，建立合乎民主政治原則的權(quán)力結(jié)構(gòu)，從實(shí)質(zhì)上破除個(gè)人專斷，改變黨委會(huì)上“一言堂”、“家長(zhǎng)制”現(xiàn)象；同時(shí)，構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度體系，把權(quán)力尤其是黨的主要領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力關(guān)進(jìn)法律和制度的籠子里。

（二）健全人大組織建制和法律程序以解決人大監(jiān)督權(quán)虛化問題

人大制度是體現(xiàn)人民當(dāng)家作主實(shí)質(zhì)、推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的根本政治制度，是最基本的立法和監(jiān)督平臺(tái)。然而，與立法權(quán)相比，人大監(jiān)督權(quán)還處于虛置狀態(tài)。人大體制性、結(jié)構(gòu)性、程序性缺陷，嚴(yán)重限制著人大監(jiān)督權(quán)的行使，影響著依法治國(guó)進(jìn)程，并直接危害人民當(dāng)家作主的權(quán)利。因此，要解決人大監(jiān)督權(quán)虛化問題，必須改革和完善人大制度的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行程序。第一，完善人大監(jiān)督組織和法律，解決監(jiān)督“無門”、監(jiān)督“無名”的問題。建立專職性、常設(shè)性的憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，專門受理、審理違憲案件；按照與政府部門相對(duì)應(yīng)的原則，本著提高效率與效益的目的增設(shè)專門委員會(huì)，并修改相關(guān)法律，賦予專門委員會(huì)以調(diào)查監(jiān)督權(quán)，從組織上、法律上保證人大發(fā)揮其監(jiān)督職能。第二，優(yōu)化人大代表比例結(jié)構(gòu)，完善人大監(jiān)督程序，解決監(jiān)督乏力問題。減少官員代表，避免官員與代表的角色混淆，以增強(qiáng)人大代表的監(jiān)督動(dòng)力；實(shí)行專職代表制，增強(qiáng)人大代表的獨(dú)立性，排除其監(jiān)督顧慮；擴(kuò)大人大代表的直選范圍，建立有效的公民授權(quán)機(jī)制，增強(qiáng)人大代表行使監(jiān)督權(quán)的機(jī)制壓力。同時(shí)，把憲法和地方組織法賦予各級(jí)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督權(quán)力如質(zhì)詢權(quán)、罷免權(quán)和特定問題調(diào)查權(quán)等，逐一逐項(xiàng)細(xì)化，為每項(xiàng)監(jiān)督權(quán)設(shè)計(jì)出科學(xué)、詳細(xì)、周全的運(yùn)行程序，保證人大監(jiān)督權(quán)規(guī)范高效常態(tài)化運(yùn)行。

（三）深化行政體制改革以解決政府治理效能低下問題

行政體制是承接黨的領(lǐng)導(dǎo)和人大決策的執(zhí)行樞紐，是推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略構(gòu)想的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。然而，由于政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不夠合理，職能轉(zhuǎn)變尚未完全到位，嚴(yán)重影響其治理效能的提高。因此，要推進(jìn)民主政治發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略，必須改變政府體制性結(jié)構(gòu)和形態(tài)，使其由傳統(tǒng)的統(tǒng)治型、管制型、人治型政府形態(tài)向現(xiàn)代民主型、服務(wù)型、法治型政府轉(zhuǎn)變。第一，以轉(zhuǎn)變職能為核心推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，建立有效政府。按照“職能轉(zhuǎn)變——機(jī)構(gòu)改革——效能提高”的改革進(jìn)路，轉(zhuǎn)變職能，并依據(jù)職能變化整合政府部門和資源，確立新的人、財(cái)、物分配制度，使政府由職能錯(cuò)位、機(jī)構(gòu)臃腫的低效政府轉(zhuǎn)變?yōu)槁毮芸茖W(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化的有效政府。第二，以厘清權(quán)力邊界為基準(zhǔn)，建立有限政府。改變政府無所不管的“極權(quán)”狀態(tài)，以政府放權(quán)于市場(chǎng)、讓權(quán)于社會(huì)、還權(quán)于公民為主導(dǎo)，改變與重構(gòu)權(quán)力關(guān)系；同時(shí)，創(chuàng)建政府權(quán)力制約和監(jiān)督體系，增強(qiáng)政府的權(quán)力“邊界感”，避免政府“權(quán)力任性”。第三，以提升能力、創(chuàng)新方式為手段，打造服務(wù)型政府。打造服務(wù)型政府，必須提高政府行政領(lǐng)導(dǎo)、決策、執(zhí)行和監(jiān)督能力；必須改變行政方式，要依法行政、民主行政、科學(xué)行政；必須創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，利用市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)力量，提高公共服務(wù)的市場(chǎng)化和社會(huì)化程度。

（四）全面實(shí)施差額選舉以解決選舉的形式化問題

選舉民主是與協(xié)商民主并行不悖的民主形式，是我國(guó)民主制度運(yùn)行的基石，是實(shí)現(xiàn)“權(quán)為民所授”并確保政治官員向人民負(fù)責(zé)的根本途徑。改革和完善選舉制度對(duì)落實(shí)人民民主權(quán)利、對(duì)“四個(gè)全面”的整體推進(jìn)具有基礎(chǔ)性、實(shí)質(zhì)性的作用。但是，由于我國(guó)組織法、選舉法中對(duì)差額選舉的規(guī)定并不嚴(yán)格，由此導(dǎo)致我國(guó)差額選舉的使用范圍極小或變相淪為形式，并缺乏相應(yīng)的競(jìng)選機(jī)制。造成的直接后果是，選舉的形式意義大于實(shí)質(zhì)意義，選舉在官員任免中不具有權(quán)威性作用；而造成的深層影響是，政治責(zé)任錯(cuò)位，即對(duì)上負(fù)責(zé)而不對(duì)下負(fù)責(zé)，上諂下驕的不良作風(fēng)隨處可見?！?4〕要解決這些問題，必須改革選舉制度，實(shí)施差額選舉。第一，制定建立差額選舉的剛性法律制度。建議修改相關(guān)法律，改變?cè)诓铑~選舉上模棱兩可的規(guī)定，要求在一切選舉中必須實(shí)行差額選舉；并對(duì)差額的數(shù)量、差額選舉的方法、步驟等作出嚴(yán)格的程序規(guī)定，以消除等額選舉的操作空間。第二，建立健全選舉競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。要設(shè)置公平、公正、公開的競(jìng)爭(zhēng)程序和機(jī)制，形成正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)環(huán)境，如設(shè)計(jì)候選人的競(jìng)爭(zhēng)演說環(huán)節(jié)，確定明確的時(shí)間、場(chǎng)所、順序、步驟等，給予候選人同等的公開亮相的時(shí)間，對(duì)拉票活動(dòng)進(jìn)行法律程序規(guī)范等。

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