邢振江++劉太剛++田黎

摘要：價值理性事關(guān)行政問責(zé)的公平性、民主性、公共性，影響問責(zé)的效率和效果。當(dāng)前，我國行政問責(zé)中價值理性缺失問題還比較突出，直面現(xiàn)實，行政問責(zé)價值理性建構(gòu)應(yīng)著眼于增強問責(zé)的公平性、完善問責(zé)的民主性，提高問責(zé)的公共性和加強問責(zé)的倫理建設(shè)四個方面。

關(guān)鍵詞：行政問責(zé)；價值理性；公正性；民主性；倫理建設(shè)

中圖分類號：D630文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1002-7408（2017）02-0013-06

2003年 “非典”事故中，某些行政人員的失職、過錯、無為等行為，促使人們再次聚焦行政人員行政行為問責(zé)問題。近些年，行政問責(zé)在我國逐步實施，取得了良好的效果。然而，從問責(zé)在各種公共安全事件中的推進(jìn)與實施的效果來看，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到當(dāng)前要建設(shè)的公平公正、民主高效的現(xiàn)代公共行政管理的目標(biāo)。這其中，由于對行政問責(zé)的倫理價值方面的認(rèn)識還不到位，給問責(zé)的實施及其效果帶來了一些不良的影響。因此，我們有必要從問責(zé)的價值理性方面來深入研究行政問責(zé)，努力實現(xiàn)行政問責(zé)制的不斷發(fā)展和完善，以達(dá)到我們建立服務(wù)型、責(zé)任型政府的目標(biāo)。

一、行政問責(zé)和價值理性相關(guān)理論概述

對于行政問責(zé)，學(xué)者們從不同的方面和層次作了探討。宋濤指出，行政問責(zé)即指公務(wù)員對與其工作職責(zé)有關(guān)的工作績效及社會效果負(fù)有責(zé)任，責(zé)任授權(quán)人有權(quán)對公務(wù)員就此開展質(zhì)詢活動，公務(wù)員對處理結(jié)果負(fù)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的義務(wù)。[1]周亞越認(rèn)為，行政問責(zé)是指特定的問責(zé)主體針對各級政府及其公務(wù)員承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)的履行情況而實施的，并要求其承擔(dān)否定性結(jié)果的一種規(guī)范。[2]我們認(rèn)為，行政問責(zé)是指因行政系統(tǒng)中的領(lǐng)導(dǎo)者和行政工作人員在自身職責(zé)權(quán)限范圍中，沒有承擔(dān)或正確承擔(dān)自己的職責(zé)和履行相應(yīng)的義務(wù)，導(dǎo)致行政相對人的合法權(quán)益受到侵害，而依法定程序?qū)ο嚓P(guān)行政人員追究責(zé)任的行為。

就價值理性而言，德國社會學(xué)家馬克思·韋伯提出了“工具理性”和“價值理性”的概念。他認(rèn)為工具理性是指，“通過對周圍環(huán)境和他人客觀行為的期待所決定的行動 ，這種期待被當(dāng)作達(dá)到行動者本人所追求的和經(jīng)過理性計算的目的的‘條件或‘手段 ”。[3]31-32價值理性是指，“通過有意識地堅信某些特定行為的——倫理的、審美的、宗教的或其他形式的——自身價值，無關(guān)于能否成功，純由其信仰所決定的行動 ”。[3]32就我國目前的公共管理來看，對于價值理性的追求和重視比對工具理性的追求少得多。我們應(yīng)該知道不注重價值理性的思考，忽視公共行政的民主性、公平性和公共性必然會導(dǎo)致公民的權(quán)益受到損害，影響國家和社會的安定團結(jié)。因此，我們應(yīng)重視價值理性的思考和運用，使得價值理性的內(nèi)涵和作用能夠為公共行政服務(wù)。

價值理性在行政問責(zé)中的作用可歸結(jié)為兩點：其一，價值理性有利于強化責(zé)任主體的責(zé)任意識。價值理性能夠使行政人員依據(jù)內(nèi)心的道德標(biāo)準(zhǔn)作出合乎公共利益的行為，從而增強他們的責(zé)任精神和責(zé)任意識。行政人員了解和認(rèn)識了價值理性的內(nèi)涵，一方面能夠在自己出現(xiàn)過錯行為時，主動接受問責(zé)并承擔(dān)責(zé)任；另一方面當(dāng)所屬組織及成員出現(xiàn)過錯時，自己能夠嚴(yán)格依法辦事，維護(hù)制度的權(quán)威和公共的利益。其二，價值理性具有對法律責(zé)任的補位功能。公共管理中，法律可以對人們的思想和行為進(jìn)行規(guī)范和調(diào)節(jié)，使他們能夠依法辦事、依法行政。但是我們知道法律并非萬能，它也有自身的弱點和缺陷。世界上沒有哪個國家的法律能夠涉及所有領(lǐng)域中的任何事項、任何細(xì)節(jié)，由此法律出現(xiàn)了責(zé)任的“盲區(qū)”，降低了法律的作用。價值理性的思考和追求能夠很好地對法律責(zé)任起到補充作用，從而使法律和道德共同發(fā)生應(yīng)有的效用。

二、我國行政問責(zé)中價值理性不足問題分析

我國行政問責(zé)由于起步晚、發(fā)展快、對價值理性的重視程度還不夠，導(dǎo)致在行政問責(zé)的運行過程中出現(xiàn)了一些問題，嚴(yán)重影響了問責(zé)的效率和效果，問責(zé)的公平性、民主性、公共性降低。因此，我們有必要從價值理性的角度對這些問題進(jìn)行深入的剖析。

（一）行政問責(zé)中價值理性的公正性缺乏

1存在“情理問責(zé)”現(xiàn)象，影響問責(zé)的公正性。“情”是中國傳統(tǒng)交往倫理的基礎(chǔ)，傳統(tǒng)社會人們的交往關(guān)系是由情與義組成的，“仁義禮智信”作為一種交往的特殊“情理”，是人們價值理性的重要組成部分。法律的高度概括性和穩(wěn)定性，使之常常與“情理”的具體性和靈活性一起來調(diào)整社會關(guān)系。但在我國實際的問責(zé)實踐中，出現(xiàn)了一些重視“情理問責(zé)”而忽視“法理問責(zé)”的現(xiàn)象?！扒槔韱栘?zé)”依據(jù)問責(zé)主體的個人主觀好惡而為之，對出現(xiàn)重大事故的問責(zé)往往依靠個人主觀價值判斷進(jìn)行問責(zé)，這不利于行政問責(zé)公平與正義的實現(xiàn)。“情理問責(zé)”是個人情緒化傾向的展現(xiàn)，由于行政組織的領(lǐng)導(dǎo)者具有較大的裁定權(quán)，他們可以利用手中的權(quán)力，依據(jù)自己的想法和意志，決定是否需要問責(zé)、問誰之責(zé)、問責(zé)的力度如何、應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種責(zé)任。由此可見，我國的行政問責(zé)還存在一定的隨意性和自主性。某些行政領(lǐng)導(dǎo)沒有按照法律的明確規(guī)定對過錯人員進(jìn)行問責(zé)，使其承擔(dān)應(yīng)受懲罰，而是在適用的過程中出現(xiàn)情大于法、以情代法、避重就輕等現(xiàn)象，使得某些失職過錯人員逃避了處罰。與此同時，當(dāng)出現(xiàn)突發(fā)安全事故時，一些地方政府組織為了表示為民服務(wù)、以民為本的毅力和決心，在沒有了解實際情況下就一律讓過錯人員承擔(dān)責(zé)任，對他們的法律責(zé)任、道德責(zé)任和崗位責(zé)任不加區(qū)分，使得行政組織領(lǐng)導(dǎo)者和相關(guān)行政人員承擔(dān)了一些原本不應(yīng)承擔(dān)的客觀責(zé)任。這些責(zé)任追究不符合行政問責(zé)的基本要求，侵犯了被追究者作為公民所享有的工作權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益。這樣的情理問責(zé)，影響了問責(zé)的公平性和公正性。

2對問責(zé)的原則缺乏公正考量。目前，在問責(zé)的原則上也存在缺乏公正考量的現(xiàn)象。我國法律對行政人員失職過錯責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定，即他們應(yīng)該承擔(dān)過錯責(zé)任。然而在問責(zé)實踐中，存在一些要求行政人員承擔(dān)無過錯影響責(zé)任的無理現(xiàn)象。即只要某官員在自己的職權(quán)范圍內(nèi)出現(xiàn)了嚴(yán)重事故或重大特大事件，在公眾輿論的影響之下，不論該官員是否已經(jīng)竭盡所能努力工作，也不論該事故或事件能否通過該官員的個人努力而避免，該官員都會被追究法律責(zé)任，并且往往會被要求引咎辭職或予以免職，以達(dá)到平息眾怒的作用。而這種問責(zé)在安撫了事故或事件的受害者的同時，又制造出新的受害者。這種缺乏對官員的政績、能力和盡職程度進(jìn)行客觀公正的考量而要求官員承擔(dān)無過錯責(zé)任的問責(zé)，對行政人員而言無疑是不公平的，也使行政問責(zé)欠缺公正性。同時，對某些官員的過錯行為，處罰過程過于簡單和粗暴，沒有將該官員的過錯行為和平時績效結(jié)合起來進(jìn)行考量，在對當(dāng)事人施以懲戒時沒有以當(dāng)事人是否具有主觀過錯為前提，從而導(dǎo)致對過錯官員的問責(zé)也缺乏公正考量，使問責(zé)的公正性欠缺。

3“重責(zé)人，輕責(zé)制”問責(zé) ，導(dǎo)致問責(zé)公正性缺失。行政問責(zé)是對行政人員不良行政行為的合理追究，其目的不僅是對行政人員的失職過錯行為追究責(zé)任，而且兼負(fù)發(fā)現(xiàn)制度本身所存問題的責(zé)任。當(dāng)前的行政問責(zé)被簡單理解為對過錯失職人員的追究行為，重視追究個人責(zé)任而輕視對制度本身存在的弊端的檢討。選擇“重責(zé)人，輕責(zé)制”的問責(zé)方式，存在諸多的弊端，一方面這樣的問責(zé)方式對行政人員來說是極不公平的，忽視了對他們應(yīng)有權(quán)益的保障；另一方面過度重視問責(zé)人就會輕視對問責(zé)制度本身的完善，使得政府管理制度方面的問題得不到很好解決和完善，從而導(dǎo)致某些行政官員為了自保而通過某些制度的漏洞將自己的責(zé)任下移或者直接摘除，這樣就使得問責(zé)的公正性降低，問責(zé)的效果下降。

4回應(yīng)式的問責(zé)方式，損害了問責(zé)的公正性?；貞?yīng)式問責(zé)，即在出現(xiàn)較大的安全事故或者公共事件后，政府迫于強大的公眾壓力而對行政人員進(jìn)行問責(zé)的行為。當(dāng)前我國對行政官員的問責(zé)，在很大程度上是對浮躁的網(wǎng)絡(luò)輿論和情緒化的公眾訴求的一種回應(yīng)。這種回應(yīng)式的問責(zé)方式，在某種程度上存在許多的問題，使得政府在沒有認(rèn)真考慮其他原因和條件的時候，忙于應(yīng)對公眾和媒體的要求，而忽視對問責(zé)實際情況的了解，促使網(wǎng)絡(luò)輿論進(jìn)一步升級，擴大公眾對事件情緒化的訴求，進(jìn)一步加劇網(wǎng)民對政府部門施壓以求實現(xiàn)問責(zé)目的。如此既不利于政府調(diào)查了解實際情況，增加了掌握準(zhǔn)確信息的難度，也不利于公眾和媒體掌握正確的問責(zé)信息，沒有真正實現(xiàn)問責(zé)的本意，從而損害了問責(zé)的公正性。

（二）行政問責(zé)中價值理性的民主性不完善

1側(cè)重同體問責(zé)，忽視異體問責(zé)，損害問責(zé)的民主性。根據(jù)問責(zé)的主體和客體關(guān)系，行政問責(zé)可劃分為同體問責(zé)與異體問責(zé)兩種形式。同體問責(zé)指在行政機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部對違法違規(guī)者進(jìn)行問責(zé)，問責(zé)主體一般為公務(wù)人員的任免機關(guān)、上級機關(guān)或行政監(jiān)察機關(guān)；異體問責(zé)則指來自行政機關(guān)系統(tǒng)之外的問責(zé)，既包括權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)等規(guī)范的問責(zé)主體，也包括新聞媒體、社會公眾、民主黨派等非規(guī)范的問責(zé)主體。[4]當(dāng)前，我國普遍采用的是同體問責(zé)方式，不利于問責(zé)民主性的實現(xiàn)，容易引致一些官官相護(hù)、暗箱操作問題，特別是在組織上下級都有連帶責(zé)任時，更難保證問責(zé)結(jié)果的公正性。 對“異體問責(zé)”的不重視，導(dǎo)致相關(guān)行政機關(guān)和黨組織之間互相推諉、越權(quán)行為時有發(fā)生。另外，人大因為自身屬性的限制，沒能扮演好應(yīng)有的角色，在問責(zé)運行中沒能充分發(fā)揮其主動性，使得其監(jiān)督作用沒有得到很好的發(fā)揮。而政協(xié)、社會團體、公眾和新聞媒介的監(jiān)督作用由于某些原因的限制，也難以發(fā)揮。這種側(cè)重同體問責(zé)、忽視異體問責(zé)的現(xiàn)象，極大地降低了公眾參與問責(zé)的熱情，損害了問責(zé)的民主性。

2等級問責(zé)制度不規(guī)范，降低了問責(zé)民主性。所謂等級問責(zé)，是指由“上問下責(zé)”和“下問上責(zé)”兩者共同構(gòu)成的一種等級問責(zé)形式?！吧稀敝干霞壵M織及其主要領(lǐng)導(dǎo)者，最高指國務(wù)院及其主要領(lǐng)導(dǎo)者；“下”指廣大的群眾和新聞媒體，也包括各級基層黨委、政府及其工作人員。[5]所謂的“自上問下"是指由上級行政組織及其領(lǐng)導(dǎo)者依照法定程序?qū)ο录壭姓M織及其行政人員實施的行政問責(zé)行為；所謂“自下問上”，即人民群眾和新聞媒體等依據(jù)法律法規(guī)的明確規(guī)定通過一定的程序?qū)ι霞壭姓M織及其成員實行監(jiān)督的行為。通過自上問下和自下問上能夠全方位多層次地監(jiān)督和檢查我國的公共行政管理，從而更好地實現(xiàn)政府為民服務(wù)、以民為本的工作宗旨和工作理念。然而，我國現(xiàn)實的行政問責(zé)，往往注重“上問下責(zé)”而缺乏“下問上責(zé)”。一般來說，這樣的啟動方式容易陷入如下困境：對市級、縣級、鄉(xiāng)級行政主要負(fù)責(zé)人的監(jiān)督，同級不敢監(jiān)督，群眾又監(jiān)督不了，易出現(xiàn)“暗箱操作”現(xiàn)象。有的官員為回避責(zé)任，包庇下級，隱瞞重要信息，以權(quán)力手段壓制新聞媒體的曝光；有的行政官員在承擔(dān)責(zé)任時避重就輕，以引咎辭職、組織處理、行政處分來逃避應(yīng)有責(zé)任；甚至有時會出現(xiàn)為保全主要責(zé)任人或者領(lǐng)導(dǎo)人，選擇犧牲次要的責(zé)任人或者領(lǐng)導(dǎo)人的現(xiàn)象。這種缺乏“下問上責(zé)”的問責(zé)方式不利于行政問責(zé)“為民服務(wù)”的本意，同時缺乏廣大人民群眾參與的問責(zé)形式，導(dǎo)致問責(zé)的真實性、有效性和民主性降低。

（三）行政問責(zé)中價值理性的公共性欠缺

1動輒摘帽子問責(zé)，損害問責(zé)的公共性。當(dāng)前我國的行政問責(zé)，在一些情緒化網(wǎng)民及媒體的推動下，問責(zé)行為差不多等同于要求該人員辭職或?qū)⑵涿饴殹⒊仿?，從而?dǎo)致某些地方（如山西）、某些崗位（如安監(jiān)部門）的官員更替過快。[6]如此問責(zé)方式會增加國家對公共資源的成本投入。眾所周知，國家行政官員都是經(jīng)過一段時間培養(yǎng)而上崗的，特別是高級官員。直接免職、撤職等動輒摘帽子式問責(zé)，既沒有認(rèn)識到被問責(zé)人員的工作經(jīng)驗和工作能力也是國家的財富和寶貴的公共資源，也沒有考慮到新上任官員在熟悉高風(fēng)險工作時需要耗費大量時間和財政投入?？梢哉f，這種情緒化的問責(zé)，已經(jīng)背離了我國問責(zé)制度為民服務(wù)的本意，使問責(zé)行為不僅沒有避免或減少公共資源的浪費，反而加劇了公共資源的浪費，最終損害了問責(zé)的公共性。

2對上級組織的絕對服從，影響問責(zé)的公共性。辨認(rèn)自己對上級所承擔(dān)的客觀責(zé)任范圍，通常被理解為一種忠誠問題。[7]行政官員不僅要對上級組織負(fù)責(zé)，承擔(dān)他們指示的任務(wù)和責(zé)任，而且要秉承 “為民服務(wù)”的思想，對公民承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，這些都是作為一個行政人員不能推卻的責(zé)任義務(wù)。然而，一旦這兩者之間出現(xiàn)矛盾時，行政官員往往會在是否履行上級的錯誤指示還是維護(hù)公眾的權(quán)利和義務(wù)上掙扎。毫無疑問，在倫理和道德的價值要求下，行政人員應(yīng)該不執(zhí)行上級的不正確指示而承擔(dān)對公眾的責(zé)任。然而在現(xiàn)實的生活中，當(dāng)某地出現(xiàn)某些安全事故和重大突發(fā)事件時，大多數(shù)行政官員往往選擇聽從組織的計劃和安排，對公眾隱瞞事件的真相和問題的嚴(yán)重程度。因為對上級組織絕對服從，可以使行政官員避免承擔(dān)某些不必要的風(fēng)險。這種對于上級和組織的絕對服從行為，極大地?fù)p害了公眾的利益，對我國行政問責(zé)實施極為不利。

（四）行政問責(zé)中價值理性的倫理建設(shè)有待加強

1問誰之責(zé)：德性倫理的欠缺?！皢栒l”指向行政問責(zé)的行為對象，是行政責(zé)任的承擔(dān)者。由于行政權(quán)責(zé)關(guān)系模糊不清，在責(zé)任承擔(dān)方面沒有詳細(xì)的規(guī)定，致使在追究具體責(zé)任事故時出現(xiàn)了無人可問的制度困境，這也為某些德性缺失的行政人員極力逃脫罪責(zé)創(chuàng)造了條件。“問誰之責(zé)”困境表現(xiàn)在出現(xiàn)了責(zé)任事故，對于哪個部門出了該問責(zé)的事，應(yīng)該問誰的責(zé)，是承擔(dān)直接還是間接責(zé)任，應(yīng)該追究到哪一級，產(chǎn)生了追究的疑問。無人承擔(dān)責(zé)任，既暴露出“無人可問”的制度困境，也暴露出了某些行政人員德性缺失的現(xiàn)實，從而陷入“無人擔(dān)責(zé)”的德性困境。一般而言，道德高尚有理性的人，都能夠以正確的道德準(zhǔn)則和道德規(guī)范來約束自己，能夠正確評判他人的是非對錯。所以德性行政人往往能夠積極地履行行政責(zé)任，即使出現(xiàn)“失誤”產(chǎn)生了消極責(zé)任，也能夠勇于承擔(dān)，因而不會出現(xiàn)“有責(zé)無人擔(dān)”的現(xiàn)象。而德性倫理缺失的行政人員則在行政過程中會做出一些消極的行政行為，當(dāng)出現(xiàn)問題或者失誤時他們會想盡各種辦法逃脫罪責(zé)，從而導(dǎo)致“無人擔(dān)責(zé)”的困境。

2何種問責(zé)：制度倫理的缺位。制度倫理指的是將倫理的各種要求通過制度化進(jìn)行規(guī)范，從而使人們在工作中能夠遵循相應(yīng)的倫理制度。制度本身具備的道德規(guī)范性，使其在社會生活中不可或缺。然而，現(xiàn)實社會中沒有一套制度體系能夠涵蓋所有領(lǐng)域，行政問責(zé)亦是如此，所以問責(zé)出現(xiàn)了一些“有問責(zé)之事，而無問責(zé)之法”的情況，即無法可依在所難免。盡管我國的政府部門一直在加大力度改進(jìn)現(xiàn)有的法律法規(guī)，出臺一些新的法律法規(guī)，但仍然無法滿足實際的需要，即我國行政問責(zé)在實施過程中依然存在著問責(zé)制度不是很完善的問題。在日益增多的失責(zé)現(xiàn)象面前，由于制度倫理上的缺位，簡單模糊套用現(xiàn)有制度的問責(zé)，會給某些責(zé)任人提供機會而逃避責(zé)任懲罰，這樣也就失去了行政問責(zé)的效果。

三、我國行政問責(zé)中彰顯價值理性的對策建言

（一）增強問責(zé)的公正性

1堅持制度和道德相結(jié)合的問責(zé)方式。道德和制度對行政問責(zé)都有其各自不同的作用和價值。價值理性中的道德為問責(zé)提供了內(nèi)在動力，而制度則為問責(zé)提供了外部保護(hù)。在制度上，要落實責(zé)任，明確責(zé)任鏈條以便能夠確保責(zé)任到人、責(zé)任到事，使得制度能夠起到規(guī)范行政行為的效果。從道德來講，道德內(nèi)部有著“善”的意識，蘊含著倫理的意義和價值，存在著公正、民主的道德認(rèn)識與評判，能夠?qū)θ说男袨槠鹱晕壹s束和控制的作用。只依靠制度或者道德是不會長久的，也是不可靠的，必須讓二者有機結(jié)合起來，才能更好發(fā)揮它們各自的作用。因此，國家和社會應(yīng)該不斷加強價值理性道德的宣傳教育、組織培訓(xùn)工作，引導(dǎo)行政人員加強自身的修養(yǎng)，通過對價值理性和道德文化的學(xué)習(xí)和宣傳，增強行政人員的社會責(zé)任感，樹立強烈的責(zé)任意識和為民服務(wù)意識。通過自我學(xué)習(xí)和教育起到對自身約束的作用，逐步養(yǎng)成行政官員自省、慎獨的品格和習(xí)慣，從根本上把道德精神轉(zhuǎn)化為內(nèi)心的道德自律，促使他們能夠保護(hù)制度和遵守制度，使自身的行政行為符合法律和道德的雙重要求，減少潛在不良行為的出現(xiàn)和發(fā)生。用制度來強化道德的作用，用道德來支撐制度，才能實現(xiàn)兩者的協(xié)調(diào)互動，通過道德和制度的雙重約束，使問責(zé)實現(xiàn)公平性、公正性。

2實行過錯與績效相結(jié)合的問責(zé)制度，維護(hù)問責(zé)的公正性。就問責(zé)的方法和原則而言，所謂過錯和績效相結(jié)合，指在問責(zé)的時候，應(yīng)該使問責(zé)當(dāng)事人的主觀過錯與懲戒力度相適應(yīng)?！缎姓C關(guān)公務(wù)員處分條例》規(guī)定，“給予行政機關(guān)公務(wù)員處分，應(yīng)當(dāng)與其違法違紀(jì)行為的性質(zhì)、情節(jié)、危害程度相適應(yīng)”。也就是，當(dāng)某官員在自己的職權(quán)范圍內(nèi)出現(xiàn)了嚴(yán)重事故或重大特大事件時，應(yīng)該根據(jù)行政人員的實際過錯進(jìn)行適當(dāng)問責(zé)，而不是盲目回應(yīng)公眾的輿論，缺乏對該官員是否已經(jīng)竭盡所能努力工作或該事故通過該官員的個人努力而減少了公共損失等方面的考察，不能一味要求過錯人員引咎辭職或免職，否則對行政人員而言不公平。在實際行政問責(zé)過程中應(yīng)對責(zé)任人的行政行為進(jìn)行細(xì)分，明確規(guī)定行為的性質(zhì)、過錯的大小、情節(jié)輕重和對社會的危害程度，運用這些比較明確清晰的條件來決定對過錯人員應(yīng)實施什么樣的懲罰。同時，對官員過錯行為處罰時，應(yīng)將該官員的過錯行為和平時的績效結(jié)合起來綜合考量。政府組織要制定科學(xué)合理具有操作性的績效考核制度，從“德、能、勤、績”四個方面對行政人員進(jìn)行全面的評價，并將考核的結(jié)果有效運用進(jìn)來，實現(xiàn)考核結(jié)果與獎懲、工資、職務(wù)的有效結(jié)合，以此來監(jiān)督、鼓舞和激勵他們。堅持過錯和績效相結(jié)合的問責(zé)方法，可以做到獎罰分明，保證問責(zé)主體和相對人的權(quán)益，做到公正公平。

3采用責(zé)人與責(zé)制相結(jié)合的問責(zé)方法。行政問責(zé)的責(zé)人與責(zé)制相結(jié)合的問責(zé)方法，是在客觀理性分析行政問責(zé)實施效果后探索出的一種新的方法。責(zé)人是對行政人員在公共行政管理中的過錯行為實行個人責(zé)任追究的方法；責(zé)制即注重對于問責(zé)制度本身存在問題的研究。在實施行政問責(zé)時不應(yīng)只簡單責(zé)人，過分追究個人責(zé)任，而應(yīng)當(dāng)在追究個人責(zé)任的過程中，促使其改正錯誤，從而提高他們的辦事效率和自身素質(zhì)，進(jìn)而改變政府的工作職能，實現(xiàn)為民服務(wù)。對于責(zé)制的問責(zé)形式，也不應(yīng)簡單停留于尋找問責(zé)制度本身存在的問題，而應(yīng)當(dāng)在行政人員的行政失職失責(zé)過程中尋找制度中存在的問題，進(jìn)而對其不斷完善和改進(jìn)，使其真正提升行政人員對責(zé)任制度的認(rèn)同感。責(zé)人與責(zé)制相結(jié)合，具體來說指在發(fā)生安全事故或者重大責(zé)任事故時，政府及其組織要追究相關(guān)行政人員的個人責(zé)任，保證過錯人員得到相應(yīng)的教育和懲罰，督促和警醒其他行政人員做事認(rèn)真負(fù)責(zé)；同時檢查和追究相關(guān)制度存在的不足，通過制度的改進(jìn)彌補政府管理過程中存在的漏洞，達(dá)到問責(zé)制度的改進(jìn)和完善。責(zé)人與責(zé)制達(dá)到了問責(zé)過程中目的與手段的結(jié)合，以此保證了問責(zé)的公平性和公正性。

4妥善回應(yīng)公眾的訴求，保證問責(zé)的公正性。對于公眾向政府及其行政人員提出的正確合理的請求，政府應(yīng)該給予及時的滿足和回復(fù)，這是政府履行職責(zé)和責(zé)任行政的體現(xiàn)。政府應(yīng)通過建立一定的回應(yīng)機制，回應(yīng)和滿足公眾參與政治生活的要求，通過回應(yīng)民眾要求，使得政府由獨立行政，轉(zhuǎn)變?yōu)闉樯鐣娦姓?，民眾也由此成為政府組織實現(xiàn)責(zé)任和提供服務(wù)的消費者，真正轉(zhuǎn)變了政府和公民的角色，為行政問責(zé)奠定了良好的基礎(chǔ)。同時還要更加完善回應(yīng)性問責(zé)，從政府被動回應(yīng)公眾到積極主動地利用各種方法和渠道回應(yīng)社會公民的要求。因此，對于公眾情緒化問責(zé)，政府應(yīng)該理性分析安全事故出現(xiàn)的原因，采取正確的應(yīng)對措施，主動地將問責(zé)事件的經(jīng)過、處理辦法、后續(xù)的措施等向公眾公開，給予民眾充分的知情權(quán)，而不是采用為高級官員“摘帽子”這種不理性的問責(zé)方式，來回應(yīng)網(wǎng)絡(luò)輿論和民眾訴求。只有政府做到理性看待行政問責(zé)，主動回應(yīng)公眾訴求，積極尋找妥善的方法和對策，采用正確的方式和程序向公眾公開，才能保證問責(zé)的公正性。

（二）增強問責(zé)的民主性

1實現(xiàn)問責(zé)主體多元化，提高問責(zé)民主性。同體問責(zé)和異體問責(zé)各有其優(yōu)點和長處，將兩者結(jié)合起來共同作用于行政問責(zé)，能夠很好地實現(xiàn)問責(zé)主體的多元化，以及內(nèi)部民主和外部民主的多元有效結(jié)合。多元主體共同參與問責(zé)就是要發(fā)揮組織內(nèi)部和外部兩方面的監(jiān)督作用，實現(xiàn)兩者相互補充，相互制約。眾所周知，如果從組織系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行問責(zé)，雖然能夠涵蓋所有犯錯誤的行政人員，輻射面比較廣，力度比較大，而且更加方便和快捷，但是也容易出現(xiàn)不夠民主和公正的情況。所以，要把外部監(jiān)督功能引入到問責(zé)活動中去，發(fā)揮人大、新聞媒體、社會大眾的監(jiān)督作用。首先，人大的監(jiān)督活動最具有權(quán)威性，能夠運用罷免權(quán)、質(zhì)詢權(quán)等權(quán)力在問責(zé)實踐中起到很好的監(jiān)督作用。事故發(fā)生后人大可以成立專門的調(diào)查委員會，對問責(zé)的事實和問責(zé)的人進(jìn)行全面詳細(xì)的調(diào)查分析，然后對他們進(jìn)行問責(zé)。其次，增強新聞媒體監(jiān)督問責(zé)功能。新聞媒體作為獨特的監(jiān)督媒體，他們的信息傳播速度和影響公眾思想、思維的速度非常快，他們的積極參與，對整個問責(zé)事件的追蹤報道、評價和曝光，能夠形成一種巨大的社會輿論壓力，加快政府對問責(zé)事件的回應(yīng)。同時，新聞媒體將廣大民眾的意見和建議收集起來，能夠給問責(zé)事件的處理獻(xiàn)計獻(xiàn)策。最后，實現(xiàn)社會大眾的問責(zé)。社會大眾是我國最廣大的人民群體，要想真正實現(xiàn)問責(zé)的民主化必須充分保障他們能夠積極有效地行使自己的權(quán)利，因此必須建立起公眾有效參與問責(zé)的程序和機制，使他們通過合法的程序和途徑對政府及其行政人員的行為進(jìn)行監(jiān)督和問責(zé)。兩種問責(zé)方式各有其優(yōu)點和長處，因此我們應(yīng)該將兩種方法結(jié)合起來共同進(jìn)行問責(zé)，提高多種主體共同參與的意識，增強問責(zé)的民主性。

2規(guī)范等級問責(zé)的方法，實現(xiàn)公民的有效參與。在行政問責(zé)過程中，公民參與行政問責(zé)是公民倫理覺醒的必然趨勢，公民參與問責(zé)保證了問責(zé)的客觀性和民主性。在“民本”理念的指導(dǎo)下實行“民意問責(zé)”的方式，可以將“自下問上”和“自上問下”相結(jié)合?！白陨蠁栂隆敝姓捎谧陨淼膶傩?，擁有法律規(guī)定的權(quán)力和完整的內(nèi)部信息，可以通過法定的程序?qū)δ承┬姓氝^錯人員進(jìn)行處分，同時能夠提醒和警告其他行政人員，從而避免類似事件的發(fā)生?！白韵聠柹稀奔磫栘?zé)的發(fā)起者和推動者為人民大眾。根據(jù)實踐經(jīng)驗，下級對上級的監(jiān)督形式主要是通過群眾意見的形式來實現(xiàn)的，因此行政機關(guān)應(yīng)多聽取群眾的意見和對問題的反映，把群眾的意見收集起來，進(jìn)行自我反思，并認(rèn)真自查自糾。行政組織存在的突出問題，領(lǐng)導(dǎo)和成員身上存在的優(yōu)點和缺點，群眾最清楚和了解，也最有發(fā)言權(quán)，所以要廣泛聽取群眾意見，對干部廉政勤政情況有比較正確、客觀、全面的了解，能夠及時發(fā)現(xiàn)和掌握存在的問題。人民群眾的支持和參與對我國行政問責(zé)有著至關(guān)重要的作用。問責(zé)實踐中要重視人民群眾的參與監(jiān)督和問責(zé)，在開展巡視檢查、進(jìn)行述職述廉、組織檢查考核等方面，都應(yīng)積極發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用，要在廣泛聽取群眾意見，尊重民意評價基礎(chǔ)上積極開展工作，堅持做到以人民群眾的根本利益為出發(fā)點和歸宿。只有規(guī)范等級問責(zé)，將對上問責(zé)與對下問責(zé)有力結(jié)合起來，才能提高公眾的責(zé)任意識和參與精神，才能更好地完善問責(zé)的民主性。

（三）提高問責(zé)的公共性

1采用懲罰和教育相結(jié)合的問責(zé)方式，減少公共資源的浪費。責(zé)任與義務(wù)、獎勵與懲罰之間是互動性的，任何責(zé)任的追究不是單純?yōu)榱颂幜P過錯人員或者組織而進(jìn)行的，而是希望通過懲罰來告誡和警醒其他行政人員，讓他們承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任切實做到依法做事，認(rèn)真工作。處罰和教育具有辯證性，不能過分強調(diào)哪一方面，否則都會產(chǎn)生相反效果。從公共利益和政府管理成本效益的角度來看，任何一個公職人員的成長都是經(jīng)歷過一番磨練的，通過不斷的學(xué)習(xí)、培訓(xùn)和成長才獲得其相應(yīng)的職位。在問題不是特別嚴(yán)重的情況下，應(yīng)以教育為主懲罰為輔，以保證資源的有效利用。因此，在實際的問責(zé)過程中應(yīng)慎用“摘帽子”問責(zé)方式。對于崗位上任職時間比較短的官員、與事故或事件本身沒有直接關(guān)系的官員，在要求其去職時更應(yīng)當(dāng)慎重考慮，盡量避免為回應(yīng)網(wǎng)絡(luò)輿論和平息民憤而匆忙作出將上述官員免職或令其辭職的決定。實行懲罰和教育相結(jié)合的問責(zé)方式，可避免行政人員更替過快，一方面有利于減少政府在培養(yǎng)合格行政人員方面的成本支出，另一方面也有利于保持政府工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性，避免因行政人員的更替而導(dǎo)致的效率損耗。說服教育的作用是有限的，因此只能在一定的范圍內(nèi)使用。對于那些屢教不改的行政人員，說服教育起不了任何效果，就要對違法的行為人給予一定的懲罰。行政問責(zé)應(yīng)將懲罰與教育相結(jié)合加以運用，減少公共資源浪費，以提高問責(zé)的公共性。

2轉(zhuǎn)變角色，樹立“以民為本”的工作意識。生活中，每個人必然會擔(dān)負(fù)不同的角色，承擔(dān)不同的責(zé)任，作為服務(wù)公眾的行政人員也不例外。行政人員由于身負(fù)特定的職業(yè)角色而承擔(dān)了特定的職責(zé)，但是由于承擔(dān)多重角色，導(dǎo)致了其責(zé)任和義務(wù)的交叉和重疊，致使他們在實際工作中有時不得不實施違背某些職責(zé)的行為。如當(dāng)某地出現(xiàn)某安全事故和重大突發(fā)事件時，行政官員履行自己的責(zé)任選擇將事件向上級報告，是他作為行政人員的職責(zé)；然而他在選擇對上級負(fù)責(zé)，聽從上級安排時，選擇將安全事故的真相和問題的嚴(yán)重程度對公眾隱瞞，這是行政人員不履行自己責(zé)任和義務(wù)，追求個人私利的表現(xiàn)，如此導(dǎo)致公共權(quán)力信任危機，造成公共資源的浪費。這時其就沒有很好地扮演公民角色，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。一個公共行政人員如果要負(fù)責(zé)地行為，就必須維護(hù)兩種角色并為之服務(wù)，使它們能夠很好地融合起來。所以行政人員要認(rèn)真審視、澄清和定義自己的角色，履行自己相應(yīng)的責(zé)任和承擔(dān)應(yīng)盡的義務(wù)，樹立以民為本、為民服務(wù)的工作意識和態(tài)度。行政權(quán)力來源于人民群眾，服務(wù)于人民群眾。因此，對行政人員責(zé)任意識和服務(wù)意識的培養(yǎng)就顯得十分重要。具體來說，行政責(zé)任人應(yīng)該遵守一定的道德標(biāo)準(zhǔn)和道德規(guī)范，一方面要樹立忠于人民的意志。從行政工作的本質(zhì)和目的來說，就是為了人民，更好服務(wù)人民，忠于人民群眾的意志和公共利益是他們應(yīng)盡的職責(zé)，也是他們對社會應(yīng)負(fù)的責(zé)任。另一方面要培養(yǎng)犧牲精神。行政人員在日常的行政工作中，如果出現(xiàn)自身利益與人民利益、公共利益沖突時，要舍小家保大家，勇于奉獻(xiàn)，真正做到人民的利益高于一切。樹立行政人員“為民服務(wù)”的工作觀念，能夠極大實現(xiàn)問責(zé)的公共價值，滿足問責(zé)的公共利益，提高問責(zé)的公共性。

（四）加強問責(zé)的倫理建設(shè)

1塑造德性行政人。德性是一種高尚的品質(zhì)，以它為中心和出發(fā)點的倫理稱之為德性倫理，需要人們在不斷實踐過程中加以實現(xiàn)。德性是一種社會基本準(zhǔn)則，是人們內(nèi)在心理的外在表現(xiàn)，拓展到公共行政領(lǐng)域，又可將其看作是行政主體在道德規(guī)范行為中所必須遵循的一種道德品質(zhì)。作為一個有道德責(zé)任的行政人員，應(yīng)該時刻遵循社會道德準(zhǔn)則，并在其過程中不斷充實自己和完善自己。表現(xiàn)在公共行政中，當(dāng)行政行為缺乏相應(yīng)的法律規(guī)定，即問責(zé)出現(xiàn)責(zé)任 “盲區(qū)”時，比如對違反了道義責(zé)任卻尚未觸犯法律的行政行為的追究，這時行政人員就可以借助價值理性對內(nèi)心道德的指導(dǎo)，明確自己的責(zé)任和義務(wù)，并以行政道德價值為基本價值取向，充分發(fā)揮自己的職業(yè)道德，實現(xiàn)社會公共性價值。塑造德性的行政人對問責(zé)顯得尤其重要，德性行政人使行政人員更多追求內(nèi)在的精神價值。培育德性行政人，可以從社會和個人兩方面進(jìn)行塑造。社會方面，我們可以通過社會的宣傳和教育來形成一個良性的德性環(huán)境，讓這個環(huán)境來影響和感染社會中的每一個人，使人們能夠?qū)⑼庠诘牡赖乱?guī)范和德性準(zhǔn)則轉(zhuǎn)化為行政人員自身的內(nèi)在品德。同時加強對全社會人員的道德培養(yǎng)和道德精神教育，使尊重道德能夠滲透到社會活動的方方面面。個人方面，即行政人的自我品德培養(yǎng)，指行政人主動將外在道德規(guī)范轉(zhuǎn)化為自己內(nèi)在的品德。行政人員通過經(jīng)常對自己進(jìn)行檢查與反省，能夠看出人們的認(rèn)識與行為是否符合道德原則和規(guī)范，了解指導(dǎo)行為的法則，熟悉行為正當(dāng)與否的標(biāo)準(zhǔn)，掌握行為選擇中的“應(yīng)當(dāng)如何”，以此對行政實踐中自己行為進(jìn)行理性分析，作出契合行政目的的選擇，做出合乎道德的行為。只有塑造德性的行政人，才能很好地化解“問誰之責(zé)”的困境。

2建設(shè)制度倫理。制度倫理與德性倫理存在本質(zhì)區(qū)別，德性倫理從內(nèi)部為問責(zé)提供了內(nèi)在壓力，而制度倫理則主要從外部為問責(zé)提供規(guī)范的法律，保證問責(zé)的實施。公共行政管理中，法律責(zé)任是規(guī)范和調(diào)節(jié)行政行為的依據(jù)，也是依法行政的方向所指。我們都知道“金無赤足，人無完人”，人們的道德品質(zhì)由于固有的局限，所以完全認(rèn)識這個世界是不可能的，因此行政人員在工作時也有可能會出現(xiàn)失誤。所以道德和良心必須通過制度的保障才能發(fā)揮作用，如果沒有制度的約束和保證，再好的道德體系也難以發(fā)揮其作用。因此，我們就有必要進(jìn)行制度倫理建設(shè)，以使人們的行為能夠依法進(jìn)行。首先，問責(zé)制度建立時應(yīng)考慮各個方面、各個層次的要求，不能過于偏重哪一方或忽視另一方的利益和要求，力求真正建立一個全面系統(tǒng)的、具有可操作性的制度。其次，進(jìn)行制度的倫理化。制度的建立不能光考慮它的權(quán)威性、嚴(yán)肅性等剛性化的規(guī)則，也要將公正、平等、合理、民主等人性化的要求融入到制度的建立中去，兼顧兩者而建立起來的制度既有制的規(guī)定性，又能很好地體現(xiàn)人文關(guān)懷，如此才能更好地發(fā)揮它的功用，才能讓人們從心底里尊重它、信服它，并在社會生活實踐中遵循它。最后，要實現(xiàn)問責(zé)倫理的制度化。制度的建立必須根植于現(xiàn)實的土壤，制度來源于社會生活，并為社會服務(wù)，制度的內(nèi)容當(dāng)然也是如此。將社會中人們的各種倫理要求和行為作為制度的內(nèi)容，并用相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范和固定，是對制度內(nèi)容很好的補充。用法律的形式將道德的要求表現(xiàn)出來，讓人們明白應(yīng)當(dāng)如何、不能怎樣，可方便人們對這些制度內(nèi)容很好地執(zhí)行和遵守。這就是我們通常所說的制度倫理，只有建設(shè)好制度倫理，才能從根本上化解行政問責(zé)中的“如何問責(zé)”難題。

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