潘蘭天

（中國人民武裝警察部隊學院，河北 廊坊 065000）

對公安邊防警察組織制度反腐的創(chuàng)新研究
——以香港廉政公署為例

潘蘭天

（中國人民武裝警察部隊學院，河北 廊坊 065000）

新時期，在全軍上下開展的反腐倡廉工作中，公安邊防警察隊伍反腐工作作為軍隊反腐工作的一部分，其自身的反腐體制也在面臨新的考驗，加上公安邊防警察隊伍所擔負任務(wù)的復雜性和重要性，更要求我們努力探討組織制度的反腐工作的不足。香港廉政公署作為世界聞名的成功反腐機構(gòu)，研究其內(nèi)部運作模式，對于推進公安邊防警察隊伍組織制度反腐的創(chuàng)新發(fā)展具有一定的現(xiàn)實指導作用。

反腐；公安邊防警察；廉政公署

一、公安邊防警察組織制度反腐的緊迫性

（一）全國反腐形勢的要求

十八大以后，以習近平總書記為首的新的中央領(lǐng)導層在全國上下開展了一場如火如荼的打擊腐敗運動。從一開始落馬的四川省部級高官，到前政治局常委，還有數(shù)不清的中低級官員，體現(xiàn)了中央“即拍蒼蠅，又打老虎”的決心，聲勢之浩大、力度之持久、范圍之廣泛、執(zhí)法之嚴格都是史無前例的，并且逐漸發(fā)展成常態(tài)化、持續(xù)化的成熟全面的反腐模式，為今后的反腐工作注入一支強心劑。

（二）全軍反腐形勢的要求

隨著以習近平總書記為核心的新一屆黨中央在十八大后開展的反腐工作的持續(xù)升溫，不僅政府的高官紛紛落馬，軍中的“大老虎”也開始浮出水面。徐才厚、谷俊山等軍中高級干部的落馬，在全軍上下引起了極大的反響。因此，在當前中央新一輪反腐倡廉工作的思路更加清晰、方向更加明確，舉措更加務(wù)實、工作更加具體的情況下，我們必須認真思考如何根治軍隊中的一些貪腐問題，從組織制度的層面建立一套有效的監(jiān)督審查系統(tǒng)，堅持有貪必肅、有貪必反，堅持零容忍的態(tài)度，猛藥去疴的決心不減，刮骨療毒的勇氣不泄，嚴厲懲處的尺度不松，才能進一步純潔干部隊伍、純凈政治生態(tài)、純正部隊風氣。

（三）公安邊防警察隊伍反腐形勢的要求

公安邊防警察作為現(xiàn)役序列的一部分，加強公安邊防警察隊伍政治工作的極端重要性、極端必要性、極端緊迫性，決定了公安邊防的政治工作只能加強不能削弱，只能前進不能停止，只能積極作為不能被動應付。同時，組織工作作為政治工作的重要組成部分，值得我們政工干部深思該如何積極調(diào)整以應對當前日益嚴峻的形勢，進而從根本上遏制公安邊防警察隊伍的貪腐現(xiàn)象，這已經(jīng)成為一個亟需解決的問題。

二、香港廉署的介紹及制度優(yōu)越性

（一）香港廉政公署介紹

香港廉政公署成立于1974年2月15日，它的全稱是 “總督特派廉政專員公署”(Independent Commission Against Corruption)，英文縮寫為ICAC。自1974年成立以來，香港廉政公署在打擊腐敗方面取得了卓越成效：首先把集團式貪污腐敗作為重點打擊對象，用最快的速度樹立了廉政公署的威信，而這些工作的開展都為接下來開展的反貪工作奠定了群眾基礎(chǔ)，并將存在貪腐嚴重、烏煙瘴氣的香港警隊作為查處的重點，有效的凈化了警隊的生態(tài)環(huán)境,進而推進到建設(shè)全港的清廉環(huán)境。

1997年7月1日，成立后的香港特別行政區(qū)政府不僅在《香港特別行政區(qū)基本法》第57條中繼承了廉政公署的成功制度:“香港特別行政區(qū)設(shè)立廉政公署，獨立工作，對行政長官負責。”還將廉政專員列入特區(qū)的主要官員系列，規(guī)定了如果特首要罷免廉署專員，需要報請中央政府批準，這些都體現(xiàn)了中央政府對廉政公署制度的重視。

（二）香港廉政公署制度的優(yōu)越性

廉政公署制度的優(yōu)越性，通過其在設(shè)立后40年中的運用效果充分展示了出來：廉署設(shè)立后，香港的廉潔指數(shù)迅速提升，多年來在“透明國際”公布的排名中，一直保持在世界前列。2013年，“透明國際”在177個國家和地區(qū)中香港排名15，亞洲第二，僅次于新加坡。

香港廉政公署制度的優(yōu)越性，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1．有一套獨立的行政運行體系。首先在隸屬上，廉政專員由行政長官委任,并直接向行政長官負責。廉署在編制上獨立于公務(wù)員系統(tǒng)，直接向特首匯報。其次，在人事設(shè)置上，廉署人員在設(shè)立之初多從退休的高級警官、大學優(yōu)秀畢業(yè)生等人群中篩選。在人事管轄和任免上，從廉政專員到各級職員都不屬于政府的公務(wù)員系統(tǒng)，不受有關(guān)公務(wù)員條例的約束。廉政專員擁有完全的人事權(quán)，各級職員由廉政公署自主招募，在晉升方式上有自己的一套運作系統(tǒng)，這樣就在人員上避免了受公務(wù)員委員會或其他機構(gòu)的干擾。最后，在經(jīng)濟上，廉政公署的經(jīng)費也是以獨立開支總目的形式呈交特別行政區(qū)長官審批，從政府每年的預算中撥出。廉署人員采用薪聘制，并在薪金和各項福利保證上優(yōu)于一般的公務(wù)人員，不僅吸引了更多的優(yōu)秀人才加入，同時也杜絕了因經(jīng)濟上受制于某一機構(gòu)而削弱了公正執(zhí)法的可能性。這樣一來，廉署在制度隸屬、人事、經(jīng)濟上完全獨立，避免了執(zhí)法活動受到干擾，確保了執(zhí)法的力度和效率。

2．三管齊下的反腐敗運行體制。在其嚴密科學的組織架構(gòu)條件下，執(zhí)行處、防止貪污處和社區(qū)關(guān)系處三個部門各司其職，執(zhí)行處負責偵察和調(diào)查腐敗案件，以利于涉案分子能夠被成功起訴。社區(qū)關(guān)系處負責宣傳香港廉政公署的職責，并進行公共教育、傳播反腐敗的法律知識，通過報道腐敗行為來動員廣大民眾的積極參與，增加腐敗行為的心理成本。防止貪污處負責審查香港政府各部門和私營部門的工作規(guī)章和程序“找出可能導致腐敗的漏洞”，并就如何減少腐敗進行制度設(shè)計。三個部門以預防、教育、執(zhí)行懲治為工作任務(wù)，庖丁解牛般的將案件從可能發(fā)生到解決問題，事前事中事后完全納入廉政公署的運行軌道中來。

3．有著強制的執(zhí)行權(quán)和完整的執(zhí)行體系。首先，廉政公署之所以能夠發(fā)揮其超然的作用，與其獨特的職權(quán)配置是密不可分的。廉政公署條例和防止賄賂條例是廉政公署職權(quán)配置的法律依據(jù)，其目的一方面在于確保廉政公署的工作不受其他行政部門的干涉，從而保證最高限度的發(fā)揮廉政公署的工作效果。再者，賦予了廉政公署一系列比歐洲行政監(jiān)察專員更為強大的權(quán)力，廉政公署對于涉案的嫌疑人擁有強制性的執(zhí)行權(quán)，這無疑大大提升了震懾力。其次，廉署非常注重制度的可操作性以及一系列非常細微的具體的配套制度的設(shè)計。以廉政公署舉報中心運作的具體程序及其制度設(shè)計為例，舉報中心24小時運作，接受市民的舉報。廉政公署各分區(qū)辦事處所接獲的舉報及查詢，亦會轉(zhuǎn)交舉報中心處理，舉報中心收集所有經(jīng)由不同途經(jīng)傳送到廉政公署的舉報，這些舉報途徑包括：投函電話、親身舉報、到廉政公署分區(qū)辦事處及其他政府部門轉(zhuǎn)介。所有舉報每日由處長級人員評審，若屬涉及貪污案件，則再分類成不可追查及可追查類別，可追查案件由執(zhí)行處展開調(diào)查，一路監(jiān)察進展，若證據(jù)不足則提交審查貪污舉報咨詢委員會審查，若委員會議決定不采取進一步行動，則通知有關(guān)當局。

三、當前公安邊防警察隊伍紀律檢查制度存在的不足及原因分析

（一）當前公安邊防警察隊伍紀律檢查制度介紹

公安邊防警察隊伍隸屬于現(xiàn)役序列，因此，其紀律檢查工作也屬于軍隊黨的紀律檢查工作的組織制度模式，依據(jù)《黨章》、《軍隊政治工作條例》和紀檢規(guī)章制度，對黨組織和黨員遵守《黨章》和其他黨內(nèi)法規(guī)、貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策和決議的情況進行檢查監(jiān)督。根據(jù)《黨章》和《軍隊政治工作條例》、《中國共產(chǎn)黨軍隊紀律檢查委員會工作條例》規(guī)定，公安部邊防局設(shè)立紀檢審計室，其下轄的各省邊防總隊機關(guān)設(shè)立紀檢處，邊防總隊下轄的各邊防支隊和邊檢站設(shè)立紀檢委員會。各級紀委人員由同級黨的代表大會選舉產(chǎn)生，每屆任期和同級黨委相同，從而形成了紀委機關(guān)雙重管理的特點。

（二）當前公安邊防警察隊伍紀檢制度存在的不足及原因分析

公安邊防警察隊伍現(xiàn)有的監(jiān)督機制在公安邊防警察隊伍的建設(shè)發(fā)展的歷史中發(fā)揮了很大作用，為這支隊伍的廉潔高效運轉(zhuǎn)提供了堅強的壁壘。但是，當前的紀律檢查機關(guān)在組織設(shè)置上也存在著自身制度層面的漏洞，特別是這輪軍隊反腐中暴露出的許多問題，其中最突出的問題就是監(jiān)察體制的不健全，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

1．受同級行政部門約束，無法順暢履行職能。按照規(guī)定，在軍委各部和團以上單位都設(shè)立了紀律檢查委員會，看起來是一級一級的垂直管理，但是實際操作上是一種雙重管理的組織運作模式：（1）從選舉產(chǎn)生方式上看，紀委需要同級以及上級的黨的代表大會選舉產(chǎn)生，這樣就造成了選舉的時候，同級黨委對于紀委成員的產(chǎn)生就會有很大影響；（2）從領(lǐng)導成員組成上看，團級部隊的紀委通常由分管紀檢工作的黨委常委、紀檢部（處）長和機關(guān)有關(guān)職能部門負責人組成，這樣就造成了紀委的組成人員與本級黨委和一些職能負責人的身份重合，不可避免的在平時工作中產(chǎn)生利益交叉，導致紀委成員在行使監(jiān)督檢查權(quán)的時候或多或少的受到影響；（3）從隸屬運行模式上看，軍級以上紀委分別設(shè)紀檢部（處），編制在政治機關(guān)內(nèi)；師旅團級紀委不設(shè)辦公室，由政治機關(guān)有關(guān)職能組織部門承辦紀委的具體工作，在組織部門內(nèi)設(shè)專職（兼職）紀檢干事。這樣使得紀委隸屬于政治機關(guān)，甚至一些紀委的具體工作交給了政治機關(guān)來完成，導致了政治機關(guān)“既當運動員，又當裁判員”的尷尬處境。

2．原則方針落實不夠徹底，制度運行不夠堅決。公安邊防警察屬于現(xiàn)役序列，按照《中國共產(chǎn)黨軍隊紀律檢查委員會工作條例》規(guī)定：（1）軍隊黨的紀律檢查委員會的工作方針為堅持預防為主、教育為主；（2）軍隊黨的紀律檢查委員會的工作原則是堅持從嚴治黨、堅持實事求是和堅持在黨紀面前人人平等;（3）紀律檢查工作的制度包括：學習培訓制度、會議制度、報告請示制度、檢查制度、調(diào)查研究和形勢分析制度。雖然上述這些條款明確規(guī)定了軍隊中紀律檢查委員會的方針、原則和制度，但是都是一些宏觀的指導要求，并沒有對各個部門之間的權(quán)責進行明確分工，從而導致各個部門之間互相推諉。另一方面，雖然《條例》規(guī)定了紀律檢查委員會預防為主、教育為主的方針，但是在廉政警示和宣傳教育方面的工作力度還是不夠，這不僅與委員會成員的產(chǎn)生方式有關(guān)，還與其運行模式有必然的聯(lián)系。

3．監(jiān)督體系單一，執(zhí)行程序繁瑣。當前紀律監(jiān)督委員會的監(jiān)督體系只有單一的垂直管理模式下的逐層監(jiān)督，即每一級的紀律檢查委員會監(jiān)督本級的行政部門，在本級紀律檢查委員會是本級黨委的組成部分并受之制約的情況下，這種逐層監(jiān)督不能發(fā)揮最好的效果。因此，建立中央巡視組定期不定期巡回監(jiān)督、跨級監(jiān)督等模式，強化監(jiān)督體系的多樣化，是破解這一難題的關(guān)鍵。其次，紀委案件的審理工作流程繁瑣，容易造成時間的拖拉和部門之間的不協(xié)調(diào)。因此，簡化審理流程，強化紀委權(quán)力是保證案件正常審理和將違法人員繩之以法的重要保障。

四、香港廉政公署反腐運作模式的借鑒意義

針對當前公安邊防警察隊伍反腐倡廉體制化建設(shè)中存在的不足和軍隊黨風廉政建設(shè)必須建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系的要求,必須深思公安邊防警察隊伍監(jiān)督機制的不足之處，努力推進政治工作組織制度層面的創(chuàng)新發(fā)展，積極學習優(yōu)秀的監(jiān)督機制，將香港廉政公署的制度做法和我軍的實際警情相結(jié)合，進而建立具有我國特色的公安邊防警察部隊懲治和預防腐敗的體制。

(一)部局垂直管理，獨立部門管轄

針對當前公安邊防警察隊伍的紀檢部門成員在產(chǎn)生體制的不足，即本級的紀檢部門人員從同級以及上級的黨的代表大會選舉產(chǎn)生，應當將紀檢部門的隸屬關(guān)系從各級黨委中分離出來，擬行類似于當前我國海關(guān)部門的中央垂直領(lǐng)導、單獨管理的模式，在公安部邊防局成立紀檢部（室），從而垂直管轄各省邊防總隊的紀檢處，各省邊防總隊的紀檢處再垂直管轄本省內(nèi)各團級單位，即各個邊防支隊和邊檢站的紀檢科，最后各個邊防支隊和邊檢站再分配紀檢任務(wù)給所轄各基層派出所和中隊的干部，進而形成一套完整而獨立的、邊防局垂直領(lǐng)導的紀檢系統(tǒng)。

如此運作，各級紀檢部門已經(jīng)不屬于本級行政管理部門的管轄序列，不僅各級紀檢干部的產(chǎn)生、升遷和罷免不受同級黨委和上級黨委的影響，各級紀檢部門的經(jīng)費也單獨調(diào)撥，以期實現(xiàn)獨立行政、獨立反腐的良好格局，有利于各級紀檢部門對本級行政部門監(jiān)督工作的順利開展。

(二)完善運作模式，三管齊下反腐

借鑒香港廉政公署的反腐運作模式，建立嚴密科學的組織架構(gòu)，改變以前公安邊防警察部隊紀檢部門只能“坐冷板凳”的局面。首先，將“貪污”扼殺在搖籃中，設(shè)立類似于廉政公署防止貪污處的調(diào)查部門，充分調(diào)查各級干部的上級、下級以及與外界之間的權(quán)錢交易的可能性，要早發(fā)現(xiàn)、早教育，堅持抓早抓小，及時糾正苗頭性的問題；其次，設(shè)立強有力的執(zhí)行部門，充分立法，明確授權(quán)，讓執(zhí)行人員有充分的法律依據(jù)和現(xiàn)實權(quán)力來查處貪腐分子；最后，設(shè)立專門進行宣傳教育工作的部門，將廉政教育切實落實到各級行政機關(guān)的日常工作中去，讓每一名公安邊防警察都深切感受到反腐制度的巨大威懾力，進而讓“不能貪、不敢貪、不想貪”的觀念深入人心。

(三)建立監(jiān)督體系，強化執(zhí)法權(quán)力

在宏觀的監(jiān)督制度層面上看，各級紀檢部門不僅獨立的對本級的行政部門進行監(jiān)督，按照一級監(jiān)督一級，對本級貪腐問題負責的原則，還要建立以邊防局為核心的定期的巡回檢查制度，包括建立巡回檢查小組對各個省的公安邊防部門進行檢查和突擊抽查。在微觀的執(zhí)行層面上看，設(shè)立一整套和宏觀的監(jiān)督制度相配套的法規(guī)規(guī)章來支撐和維持這些制度的運行，比如設(shè)立24小時監(jiān)督舉報平臺，簡化和完善舉報流程的保密工作和調(diào)查取證程序等等，并設(shè)立一系列的鼓勵舉報和懲處內(nèi)部監(jiān)督失職的法規(guī)制度，進而激勵各級紀檢部門以身作則，恪盡職守。

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A Creative Study of Anti-Corruption in the Organization System of Border Police Taking Hongkong as an Example——the ICAC

Pan Lantian
(Academy of People’s Armed Police Force of China,Langfang Hebei 065000)

In this new era,as part of the all-level military anti-corruption,anti-corruption in border police also faces new challenges.Additionally,the complexity and importance of the task for border police team make it more necessary to explore anti-corruption problems in organization system.As world renowned anti-corruption institution,studying the internal mechanism of ICAC(Independent Commission Against Corruption)in Hong Kong will have practical guiding significance for the creative development of organization system anti-corruption in border police.

anti-corruption;border police;ICAC

E157，D64

A

1671-5101(2015)03-0052-04

（責任編輯：王泓）

2014-11-10

潘蘭天（1991-），男，浙江溫州人，中國人民武裝警察部隊學院2013級政治工作專業(yè)碩士研究生。