魯小敏

西北政法大學(xué)，陜西　西安　710063

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對(duì)于環(huán)境公益訴訟困境的探索
——基于泰州“天價(jià)”環(huán)境公益訴訟案

魯小敏

西北政法大學(xué)，陜西西安710063

摘要：新《環(huán)境保護(hù)法》增加了對(duì)環(huán)境公益訴訟制度的規(guī)定，這也說(shuō)明了國(guó)家對(duì)于環(huán)境公益訴訟的重視。但畢竟我國(guó)環(huán)境公益訴訟仍處于起步階段，在原告主體資格規(guī)定，以及審判等方面存在許多不足，面臨許多困境。本文結(jié)合泰州“天價(jià)”環(huán)境公益訴訟案，淺析我國(guó)環(huán)境公益訴訟的困境，并提出相應(yīng)的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：環(huán)境公益訴訟；困境；對(duì)策

環(huán)保審判組織是環(huán)境公益訴訟的關(guān)鍵，在2007年貴陽(yáng)市中級(jí)人民法院在全國(guó)率先設(shè)立了第一個(gè)專門的環(huán)保審判庭，由此拉開了序幕，截止目前我國(guó)共設(shè)立了環(huán)境資源專門審判機(jī)構(gòu)389個(gè)，但現(xiàn)階段我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度面臨許多困境，本文結(jié)合泰州“天價(jià)”公益訴訟案，反思問(wèn)題并提出完善的建議。

一、環(huán)境公益訴訟適格的原告不足

(一)原告主體資格適格的社會(huì)組織少

在泰州“天價(jià)”環(huán)境公益訴訟案中，在一審被告和二審中上訴的四家企業(yè)代理律師均認(rèn)為，泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)不具有提起公益訴訟的原告主體資格，他們的抗辯理由基于兩點(diǎn)：其一，2013年實(shí)施的《民事訴訟法》第55條規(guī)定：法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)與這起案件沒(méi)有直接的利害關(guān)系，不屬于民訴法規(guī)定的有關(guān)組織。其二，新《環(huán)境保護(hù)法》第58條對(duì)提起環(huán)境公益訴訟的社會(huì)組織規(guī)定了3個(gè)基本條件：1、依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記；2、專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上；3、無(wú)違法紀(jì)錄。而泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)成立于2014年2月，到8月提起本案的環(huán)境公益訴訟不滿5年，不具有訴訟主體資格。泰州環(huán)保聯(lián)合會(huì)答辯稱，民訴法規(guī)定的“法律規(guī)定的”只針對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)，法無(wú)授權(quán)則禁止。而對(duì)社會(huì)組織來(lái)說(shuō)，只要符合“有關(guān)”的要求就行。本案提起訴訟時(shí)，新的環(huán)保法還沒(méi)有實(shí)施，泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)符合民訴法和現(xiàn)行環(huán)保法的規(guī)定，具有原告主體資格。根據(jù)泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)的答辯，可以的出這樣的結(jié)論：如果該案發(fā)生在2015年1月1日之后，那么泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)則沒(méi)有原告主體資格，該案法院就不會(huì)受理。“有關(guān)組織”的解釋本身就時(shí)很模糊的，嚴(yán)格的說(shuō)被告所指出與本案有直接的利害關(guān)系才能有原告主體資格的抗辯根據(jù)民事審判因果關(guān)系的判定上，似乎也可以從屬于對(duì)“有關(guān)”二字的界定上，因而答辯中對(duì)于有關(guān)組織的解釋未免差強(qiáng)人意。法律條文的概念的不明確，導(dǎo)致法官對(duì)社會(huì)組織資格認(rèn)定存在差異，在一定程度上對(duì)于環(huán)境公益訴訟立案難，有推波助瀾的作用。新《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)于環(huán)境公益訴訟的社會(huì)組織進(jìn)行了嚴(yán)格的限定，有人統(tǒng)計(jì)完全符合這三個(gè)條件的社會(huì)組織總共不超過(guò)300家，在這三百多家中有相當(dāng)一部分是官辦的，加上各組織的資金上的困難，以及訴訟能力的不足，據(jù)統(tǒng)計(jì)只有14%的環(huán)保組織參加過(guò)環(huán)境公益訴訟的經(jīng)歷，社會(huì)組織提起環(huán)境訴訟的自愿性不高。①那么能提起公益訴訟的社會(huì)組織那就更少了。

(二)公民個(gè)人被排除在訴訟主體資格之外

《民事訴訟法》和新《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了環(huán)境公益訴訟的原告主體只能是有關(guān)組織，把公民個(gè)人拒之門外。關(guān)閉公民個(gè)人通向公益訴訟的通道是立法者制定公益訴訟過(guò)程中秉持的原則。②立法機(jī)關(guān)認(rèn)為擴(kuò)張公益訴訟原告主體資格，會(huì)導(dǎo)致濫訴現(xiàn)象。筆者認(rèn)為，首先，一個(gè)成熟的法治社會(huì)應(yīng)該是有義務(wù)鼓勵(lì)權(quán)利斗士通過(guò)公益訴訟來(lái)捍衛(wèi)公共利益；其次，擔(dān)心出現(xiàn)濫訴的現(xiàn)象，而直接否定公民環(huán)境參與的權(quán)利這不是根本之法，要做的是完善立法加強(qiáng)對(duì)訴訟各個(gè)環(huán)節(jié)的規(guī)制；最后，我國(guó)公民長(zhǎng)期受“青天意識(shí)”影響，在受到損害時(shí)，最先想到的救濟(jì)手段是找政府，我國(guó)缺乏法律傳統(tǒng)，更多公民是畏法而不是信法。從國(guó)際視野來(lái)看，有學(xué)者統(tǒng)計(jì)世界公益訴訟的數(shù)量，30起公益訴訟案件中僅有一起為公民所提起，比例低至3.3%③。

二、環(huán)境公益訴訟案件審理難度大

(一)審判的綜合性

環(huán)境案件中往往既涉及對(duì)個(gè)人私權(quán)利的損害，又可能涉及對(duì)公共權(quán)益的侵犯，所涉及的法律關(guān)系可能同時(shí)存在民事法律關(guān)系、行政法律關(guān)系、刑事法律關(guān)系等多種法律關(guān)系，因此環(huán)境審判必然是一種集民事、刑事、行政案件及執(zhí)行為一體的綜合審判。而在我國(guó)現(xiàn)行的訴訟法律體系中，審判組織大體分為民庭、行政庭和刑庭。這樣使得許多環(huán)境案件被粗放式審理，被傳統(tǒng)法庭分流，未進(jìn)入環(huán)保法庭，從而使得環(huán)境公益訴訟寸步難行。以江蘇為例，年均受理環(huán)境案件100余件，分散在100多個(gè)法院的民事、行政和刑事審判庭。

(二)法律的滯后性

環(huán)境類案件的審判具有其自身的專業(yè)性，不同于一般案件的審判。在環(huán)境案件的審判中，法官始終保持環(huán)境維護(hù)者的心態(tài)，在案件審判中注重社會(huì)效益。對(duì)于法官而言，必須具有較強(qiáng)的環(huán)境法知識(shí)，在我國(guó)傳統(tǒng)審判模式環(huán)境中法官長(zhǎng)期根據(jù)法律條文規(guī)定完備的“假定、處理和制裁”的邏輯結(jié)構(gòu)去處理，民事、刑事和行政案件，習(xí)慣了確定性指引的方式。新環(huán)保法增加了公眾的環(huán)境權(quán)和環(huán)境公益訴訟制度，但條文簡(jiǎn)薄，強(qiáng)調(diào)法律的普遍管轄，卻沒(méi)有相應(yīng)比較詳細(xì)的法規(guī)補(bǔ)充，具有極強(qiáng)的不確定性。最高院迄今為止共頒布了3400條司法解釋，其中與環(huán)境案件相關(guān)的司法解釋僅有18條，且司法解釋主要針對(duì)刑事案件，關(guān)于環(huán)境民事和行政案件的司法解釋極少。因此在環(huán)境法庭的司法實(shí)踐中，由于環(huán)境立法及訴訟立法在環(huán)境公益訴訟的受案條件、審理程序、證據(jù)規(guī)則等方面規(guī)定的不太具體、明確，導(dǎo)致法官在環(huán)境案件的審理中很難將法律制度具體化到案件中，導(dǎo)致了審理難度的加大，審理效率的下降。這也是公益訴訟困境產(chǎn)生的重要原因。

(三)案件的復(fù)雜性

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快和民眾的環(huán)保意識(shí)加強(qiáng)，在過(guò)去的五年來(lái)因環(huán)境污染引起的群體性事件增多，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入環(huán)境敏感期，環(huán)境信訪和群體性事件卻以每年30%以上的速度增長(zhǎng)。④地方法院出于環(huán)境公益訴訟案件社會(huì)影響大，出于對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的考量，對(duì)于環(huán)境公益訴訟立案相當(dāng)謹(jǐn)慎。在相關(guān)事實(shí)的認(rèn)定上難度大，泰州“天價(jià)環(huán)境公益訴訟案”中存在許多環(huán)境科學(xué)技術(shù)性事實(shí)需要論證，比如被告企業(yè)與實(shí)際傾倒單位之間副產(chǎn)酸合同是否合法，與污染有無(wú)因果聯(lián)系；副產(chǎn)酸的數(shù)量認(rèn)定問(wèn)題；危害結(jié)果的存在與否等，環(huán)境公益訴訟案件具有環(huán)境科學(xué)技術(shù)判斷問(wèn)題，環(huán)境科學(xué)是一門高度專業(yè)化且涉及門類眾多的自然科學(xué)，環(huán)境公益訴訟案件要求法官必須具有基本環(huán)境科學(xué)素養(yǎng)。在環(huán)境公益訴訟案件判決的執(zhí)行上，環(huán)境公益訴訟賠償?shù)臄?shù)額通常較大，甚至有些企業(yè)整個(gè)資產(chǎn)都不夠賠償。但企業(yè)又是就業(yè)的保障，企業(yè)破產(chǎn)那么保就業(yè)，保穩(wěn)定，保發(fā)展就會(huì)成為空話。工人沒(méi)有了經(jīng)濟(jì)來(lái)源社會(huì)矛盾激化，不利于社會(huì)穩(wěn)定。執(zhí)行難，這也是法官受理公益訴訟案件積極性不高的重要因素。

三、突破困境的建議

(一)提高社會(huì)組織訴訟能力，推進(jìn)訴訟原告主體多元化

公益訴訟的費(fèi)用比較高，證據(jù)搜集難度大，許多地方性組織迫于資金，訴訟難度，以及應(yīng)訴能力的考量，提起公益訴訟的積極性不高。要突破此困境，光依靠市場(chǎng)優(yōu)化資源配置的作用，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，要充分發(fā)揮國(guó)家的調(diào)節(jié)作用，政府應(yīng)該加強(qiáng)資金上的扶持，政府可以有條件的對(duì)環(huán)境公益訴訟組織進(jìn)行培訓(xùn)，建立環(huán)境公益訴訟律師隊(duì)伍，培養(yǎng)專業(yè)化的環(huán)境公益訴訟人才。立法上對(duì)社會(huì)組織的條件進(jìn)行松綁，提高社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的積極性。構(gòu)建環(huán)境公益訴訟原告主體的多元化，是完善環(huán)境公益訴訟制度，充分維護(hù)公民環(huán)境權(quán)的體現(xiàn)。環(huán)境公益訴訟的指的是公民、社會(huì)團(tuán)體或國(guó)家機(jī)關(guān)等以原告的身份，為維護(hù)國(guó)家、社會(huì)或者不特定多數(shù)人甚至全人類的環(huán)境利益，而對(duì)環(huán)境的行為提起訴訟的活動(dòng)。⑤我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第53條規(guī)定：公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。將公民拒之于原告主體資格之外與環(huán)境公益訴訟制度的立法本意相悖。所以立法上，應(yīng)肯定公民個(gè)人環(huán)境公益訴訟的主體資格，提高公眾參與。

(二)加強(qiáng)環(huán)境公益訴訟審判能力建設(shè)

1.創(chuàng)新審判模式，加強(qiáng)公眾參與。環(huán)境公益訴訟的發(fā)展，并不是單純的環(huán)保法庭的設(shè)立，必須在審判模式上進(jìn)行改革。環(huán)境公益訴訟具有目的上的公益性而非僅僅是私益性，環(huán)境公益訴訟所包含的法律關(guān)系復(fù)雜，因而必須形成一種新的，綜合性的審判模式，比如，江蘇省高院出臺(tái)的《關(guān)于開展環(huán)境資源案件“三審合一”集中審判的若干意見》規(guī)定了“三審合一”的審判模式，強(qiáng)調(diào)審判組織應(yīng)由具有行政、民事和刑事審判經(jīng)驗(yàn)的法官組成，注重不同專業(yè)的法官溝通協(xié)調(diào)，并配備相應(yīng)的專家輔助人。環(huán)境損害最直接的受害者是公民個(gè)人并且公民數(shù)量往往較多，因而在案件的立案、審判、執(zhí)行上要廣泛的聽取公眾意見，進(jìn)行聽證會(huì)，確保公民的權(quán)利。

2.完善相關(guān)立法為公益訴訟護(hù)航。只有原則性的宣示，而沒(méi)有具體規(guī)則去補(bǔ)充，那么法律原則也如同虛設(shè)。新《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)環(huán)境公益訴訟制度進(jìn)行了規(guī)定，而沒(méi)有具體的單行法進(jìn)行補(bǔ)充，環(huán)境公益訴訟的受案條件、審理程序、證據(jù)規(guī)則等方面規(guī)定的不太具體、明確，在具體實(shí)踐過(guò)程，指導(dǎo)法官判案的司法解釋數(shù)量極少。因而完善立法，立法上進(jìn)一步確定受案條件，擴(kuò)展訴訟主體，建立和完善環(huán)境公益訴訟訴訟法；最高法盡快出臺(tái)相關(guān)司法解釋是解決困境，提高法官辦案效率的根本途徑。

3.加強(qiáng)法官隊(duì)伍建設(shè)，完善專家輔助人制度環(huán)境公益訴訟案件的復(fù)雜性，技術(shù)性，要求需要一個(gè)專業(yè)性的法官隊(duì)伍。對(duì)法官進(jìn)行環(huán)境法律知識(shí)以及環(huán)境科學(xué)基礎(chǔ)知識(shí)培訓(xùn)，提高法官的專業(yè)性，實(shí)現(xiàn)法官隊(duì)伍的專業(yè)化，同時(shí)完善專家輔助人制度。在泰州“天價(jià)”環(huán)境公益訴訟案中，存在許多環(huán)境科學(xué)技術(shù)性事實(shí)需要論證，在認(rèn)定過(guò)程中委托了江蘇省環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)出具評(píng)估報(bào)告，特聘大學(xué)教授作為專家輔助人提供了意見支持。對(duì)于環(huán)境案件專家輔助人我國(guó)目前有兩種做法：其一是專家證人，另一種專家陪審員。這兩種做法得出來(lái)的結(jié)論，都要經(jīng)過(guò)一定的程序才能采用。而在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，許多環(huán)保法庭比如澳大利亞，南非，瑞典等環(huán)保法庭采用的是環(huán)境專業(yè)事實(shí)問(wèn)題由專家來(lái)審查判斷，法官負(fù)責(zé)事實(shí)和法律交織的問(wèn)題這一種模式，使得專家判斷和法官法律適用相銜接。專家意見直接成為論證的工具，提高了辦案效率，也增強(qiáng)了法官辦案的自信，可以很好的克服困境，我國(guó)值得效仿。

[注釋]

①環(huán)保民間組織在環(huán)境公益訴訟中的角色和作用調(diào)研報(bào)告摘要[EB/OL].http：//www.acef.com.cn/zhuantilanmu/2013hjwqtbh/huiyinarong/2014/0303/12495.html.

②張衛(wèi)平.民事訴訟原則的制度化及實(shí)施研究[J].清華法學(xué),2013(4)：23.

③阮麗娟.環(huán)境公益訴訟原告資格的司法實(shí)踐分析[J].江西社會(huì)科學(xué),2013(12)：161.

④姜華.我國(guó)涉環(huán)境群體性事件的成因及應(yīng)對(duì)分析[J].環(huán)境保護(hù),2013(13)：42-43.

⑤孟慶濤.環(huán)境權(quán)及其訴訟救濟(jì)[M].北京：法律出版社,2014：203.

中圖分類號(hào)：D922.6；D925.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2016)19-0026-02

作者簡(jiǎn)介：魯小敏(1992-)，男，江西上饒人，西北政法大學(xué)碩士研究生，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。