楊殷一帆

行政綜合執(zhí)法體制改革的法治化問題研究

楊殷一帆*

行政綜合執(zhí)法，是指“在行政執(zhí)法過(guò)程中，當(dāng)行政事務(wù)所歸屬的行政主體不明或需要調(diào)整的管理關(guān)系具有職能交叉的狀況時(shí)，由相關(guān)機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)讓一定職權(quán)，并形成一個(gè)新的有機(jī)的執(zhí)法主體，對(duì)事態(tài)進(jìn)行處理或?qū)ι鐣?huì)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整的執(zhí)法活動(dòng)?！薄?〕關(guān)保英:《執(zhí)法與處罰的行政權(quán)重構(gòu)》，法律出版社2004年版，第4頁(yè)。行政綜合執(zhí)法體制改革，就是針對(duì)我國(guó)行政執(zhí)法體制中原有的執(zhí)法主體分散、職權(quán)交叉重疊、效率低下的現(xiàn)實(shí)問題，對(duì)行政執(zhí)法職權(quán)和機(jī)構(gòu)綜合化和集中化改革，打破原有執(zhí)法領(lǐng)域布局，優(yōu)化和重組執(zhí)法體制的權(quán)力結(jié)構(gòu)和組織結(jié)構(gòu)的一項(xiàng)地方政府機(jī)構(gòu)改革舉措。其中，“綜合”之義在于行政執(zhí)法權(quán)力、組織和編制、人員的統(tǒng)一和集中。執(zhí)法權(quán)和執(zhí)法機(jī)構(gòu)的優(yōu)化和重組是改革的核心要義。長(zhǎng)期以來(lái)，行政綜合執(zhí)法是我國(guó)政府推進(jìn)行政執(zhí)法體制改革的主要方式，也是“建設(shè)法治政府的主要載體之一”?！?〕中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)課題組:“推進(jìn)綜合執(zhí)法體制改革:成效、問題與對(duì)策”，載《中國(guó)行政管理》2012年第5期。學(xué)界也針對(duì)這一問題進(jìn)行過(guò)深入的探討，成果頗多。然而，相關(guān)文章的主題則主要集中于改革的原則、機(jī)制和路徑，有的主要關(guān)注城管綜合執(zhí)法的具體實(shí)踐問題，而專門研究行政綜合執(zhí)法體制改革的法治化問題的作品相當(dāng)稀缺。

黨的十八屆四中全會(huì)指出:“推進(jìn)綜合執(zhí)法，大幅減少市縣兩級(jí)政府執(zhí)法隊(duì)伍種類，重點(diǎn)在食品藥品安全、工商質(zhì)檢、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運(yùn)輸、城鄉(xiāng)建設(shè)、海洋漁業(yè)等領(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法，有條件的領(lǐng)域可以推行跨部門綜合執(zhí)法。”可見，推進(jìn)綜合執(zhí)法將繼續(xù)成為我國(guó)行政體制改革的重點(diǎn)。在新時(shí)期全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國(guó)的雙重背景下，行政綜合執(zhí)法體制改革的法治化問題既涉及行政體制改革的宏大藍(lán)圖，又與依法行政、建設(shè)法治政府的重要目標(biāo)息息相關(guān)。本文則將對(duì)這一問題進(jìn)行相應(yīng)的探討。

一、行政綜合執(zhí)法體制改革的實(shí)質(zhì)要素與理想狀態(tài)

行政執(zhí)法體制改革是一個(gè)世界性的問題。2003年1月，美國(guó)成立了國(guó)土部，全部或部分合并了聯(lián)邦政府中的22個(gè)與國(guó)土安全有關(guān)的機(jī)構(gòu)，包括海關(guān)總署、移民歸化局、交通安全局、聯(lián)邦緊急管理局、秘密警察局和海岸警衛(wèi)隊(duì)等?！?〕張呂好:“城市管理綜合執(zhí)法的法理與實(shí)踐”，載《行政法學(xué)研究》2003年第3期。德國(guó)在市或區(qū)設(shè)立秩序局，相對(duì)集中行使規(guī)劃、衛(wèi)生、工商或者環(huán)保等部門的全部行政處罰權(quán)，其他行政執(zhí)法部門發(fā)現(xiàn)違法行為后，可以調(diào)查有關(guān)事實(shí)，獲取相關(guān)證據(jù)，但最終都應(yīng)將案卷移送秩序局，由該局統(tǒng)一作出行政處罰決定。〔4〕參見中國(guó)政法大學(xué)課題組:“北京市城管執(zhí)法在城市運(yùn)行環(huán)境管理中的職能定位及實(shí)現(xiàn)方式”，載《中國(guó)法學(xué)會(huì) 綜合行政執(zhí)法體制學(xué)術(shù)研討會(huì)論文集》2008年版，第148頁(yè)?？梢哉f(shuō)，政府執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)力配置的綜合化是一個(gè)發(fā)展的趨勢(shì)，精簡(jiǎn)人員、提高效率是不變的主題。綜合化改革的目的始終在于行政系統(tǒng)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)平衡、組織協(xié)同程度和行政效率的提升。

在我國(guó)，改革開放之后，國(guó)家為使上層建筑和行政體制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的交易自由、效率至上、最低成本、產(chǎn)權(quán)明晰之固有需求相適應(yīng)，于1982年、1988年、1993年、1998年分別進(jìn)行了四次行政體制改革，于2008年和2013年進(jìn)行了兩次大部制改革。一方面實(shí)現(xiàn)了整個(gè)行政系統(tǒng)在權(quán)力上的整體限縮與下放，另一方面進(jìn)行了行政機(jī)構(gòu)的裁并、精簡(jiǎn)和整合。前者的實(shí)質(zhì)在于縮減政府系統(tǒng)外部權(quán)力范圍，退出相應(yīng)領(lǐng)域，由市場(chǎng)配置資源，推動(dòng)政府轉(zhuǎn)型;后者的實(shí)質(zhì)則在于，當(dāng)一個(gè)系統(tǒng)的外部邊界限縮時(shí)，系統(tǒng)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)必須做出調(diào)整，與之相協(xié)同，〔5〕按學(xué)者的觀點(diǎn)，這是“行政邊界”和“行政組織邊界變遷”的內(nèi)外部協(xié)調(diào)性問題。蔡恒:“我國(guó)行政執(zhí)法組織創(chuàng)新與行政體制改革協(xié)同性研究——兼評(píng)農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法組織的合理性和局限性”，載《江蘇社會(huì)科學(xué)》2004年第3期。即進(jìn)行政府系統(tǒng)內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)和權(quán)力結(jié)構(gòu)的重新優(yōu)化配置。行政綜合執(zhí)法體制改革(以下簡(jiǎn)稱綜合執(zhí)法改革)便是后者改革舉措在行政執(zhí)法領(lǐng)域的集中表征。地方政府行政執(zhí)法體制的綜合化改革，同樣以執(zhí)法權(quán)和執(zhí)法機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化和重組為核心的特征。只是現(xiàn)有的改革實(shí)踐主要集中于行政處罰領(lǐng)域，相對(duì)集中行政處罰權(quán)的舉措是試點(diǎn)和基礎(chǔ)。相關(guān)領(lǐng)域還主要在城市管理等方面。

2002年，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央編辦《關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作的意見》，首次正式提出“綜合執(zhí)法”的提法。該文件指出:“調(diào)整合并行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，實(shí)行綜合行政執(zhí)法。要改變多頭執(zhí)法的狀況，組建相對(duì)獨(dú)立、集中統(tǒng)一的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)?！粋€(gè)政府部門下設(shè)的多個(gè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，原則上歸并為一個(gè)機(jī)構(gòu)?！?003年中央編辦、國(guó)務(wù)院法制辦發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)和綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作有關(guān)問題的通知》，指出:“綜合行政執(zhí)法則是在相對(duì)集中行政處罰權(quán)基礎(chǔ)上對(duì)執(zhí)法工作的改革。綜合行政執(zhí)法不僅將日常管理、監(jiān)督檢查和實(shí)施處罰等職能進(jìn)一步綜合起來(lái)，而且據(jù)此對(duì)政府有關(guān)部門的職責(zé)權(quán)限、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，從體制上、源頭上改革和創(chuàng)新行政執(zhí)法體系，解決執(zhí)法工作中存在的許多弊病，進(jìn)一步深化行政管理體制改革?！睆纳鲜鰞煞菀?guī)范性文件的內(nèi)容可見，“綜合執(zhí)法”的實(shí)質(zhì)遠(yuǎn)不止相對(duì)集中行政處罰權(quán)和城管領(lǐng)域的綜合執(zhí)法，其目的在于職責(zé)權(quán)限、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制的“調(diào)整”和“歸并”。

(一)綜合執(zhí)法改革的實(shí)質(zhì)要素

在中國(guó)高速城市化轉(zhuǎn)型的大背景下，行政執(zhí)法在涉及人口、資源、環(huán)境等方面的社會(huì)管理和秩序維護(hù)領(lǐng)域顯得尤為重要。中國(guó)的地方基層執(zhí)法者承擔(dān)著遠(yuǎn)重于西方發(fā)達(dá)國(guó)家的治理責(zé)任。這也對(duì)行政執(zhí)法的治理功能提出了更高的要求。行政執(zhí)法體制改革則是改革主體依據(jù)相應(yīng)的改革權(quán)力，將執(zhí)法體制中的權(quán)力和組織結(jié)構(gòu)向其所設(shè)想的優(yōu)良的方向進(jìn)行制度變遷而實(shí)施的變革舉措。結(jié)合實(shí)踐具體而言，在綜合執(zhí)法改革中，體現(xiàn)為行政執(zhí)法職權(quán)、機(jī)構(gòu)和人事三者的綜合和集中。轉(zhuǎn)移和整合職權(quán)、新設(shè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)和人事編制劃轉(zhuǎn)則是該項(xiàng)改革的三大要素。相應(yīng)改革主體也應(yīng)具備這三方面的改革權(quán)力，即職權(quán)調(diào)整權(quán)、機(jī)構(gòu)設(shè)立權(quán)和人事編制劃轉(zhuǎn)權(quán)。

1．行政職權(quán)的轉(zhuǎn)移和整合

職權(quán)整合是綜合執(zhí)法的核心，只有實(shí)現(xiàn)行政職權(quán)的整合，才能改變現(xiàn)在多機(jī)關(guān)職能交叉重疊、“多頭執(zhí)法”的問題。對(duì)職權(quán)的“綜合”是綜合執(zhí)法的本質(zhì)所在。這里，具體的“綜合”舉措首先是行政職權(quán)的橫向轉(zhuǎn)移，即對(duì)相同或相似類型、屬性的職權(quán)將原本由多個(gè)行政機(jī)關(guān)或執(zhí)法機(jī)構(gòu)分散行使的執(zhí)法權(quán)從原組織剝離，轉(zhuǎn)而移交由一個(gè)統(tǒng)一的行政主體行使。行政處罰權(quán)的相對(duì)集中行使實(shí)踐就是如此。按照綜合執(zhí)法改革的理想路徑，行政職權(quán)經(jīng)過(guò)轉(zhuǎn)移后，將整合形成集中于單一主體的綜合化、集約化權(quán)力結(jié)構(gòu)。在這一權(quán)力結(jié)構(gòu)中，同一或相近類型、屬性的行政權(quán)，如行政許可權(quán)、行政檢查權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)等將由分散、零散式分配格局轉(zhuǎn)變?yōu)榧惺?、統(tǒng)一式，從原始的“條塊化”轉(zhuǎn)變?yōu)楦涌茖W(xué)、合理的集約化。職權(quán)統(tǒng)一于單一行政主體后，將不存在多主體行使相同或相近類型和性質(zhì)的行政權(quán)的問題，多頭執(zhí)法也將失去其基礎(chǔ)，即使重復(fù)執(zhí)法，也只可能是由同一行政主體作出。重復(fù)的行政行為也易于撤銷。

2．設(shè)立綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)

行政主體是能夠以自己的名義行使相應(yīng)行政權(quán)，作出行政行為的行政機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)等組織，是行政職權(quán)的載體。綜合后的行政職權(quán)需要綜合、獨(dú)立的行政組織行使。實(shí)踐中，綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)是專門為集中行使整合后的執(zhí)法權(quán)而新設(shè)立的行政主體。不設(shè)立新的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)而在現(xiàn)有行政機(jī)關(guān)之間進(jìn)行職權(quán)整合和轉(zhuǎn)移，在實(shí)務(wù)中會(huì)遇到較大的阻力;通過(guò)行政機(jī)關(guān)裁并而直接整合職權(quán)更是困難重重。相比之下，現(xiàn)有試點(diǎn)工作中新設(shè)立獨(dú)立、居中的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)是相對(duì)理想的舉措，也是慣常的做法。

從效率的角度講，類比工業(yè)生產(chǎn)中的流水線作業(yè)，單個(gè)勞動(dòng)力從事一項(xiàng)單一種類的生產(chǎn)工作，將有效提高個(gè)體的勞動(dòng)生產(chǎn)率，而單個(gè)勞動(dòng)力分散承擔(dān)多個(gè)工種將必然降低其工作效率。行政執(zhí)法工作和行政內(nèi)部管理中可以參照這一規(guī)律，其原理基本相同。當(dāng)職權(quán)分散，多頭執(zhí)法就可能產(chǎn)生，而單個(gè)行政主體行使多個(gè)職權(quán)，專業(yè)化程度勢(shì)必會(huì)下降，整體效率將降低，管理成本也會(huì)升高。綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)在一定社會(huì)領(lǐng)域內(nèi)只行使一類職權(quán)或幾類緊密關(guān)聯(lián)的職權(quán)，“組織—權(quán)力”關(guān)系是統(tǒng)一的、不分離、不交叉的。同時(shí)，一個(gè)行政組織的內(nèi)部協(xié)作性勢(shì)必會(huì)高于不同行政組織間的聯(lián)合工作。在不同行政主體中承擔(dān)的同類或相近性質(zhì)的職能的部門、科室或下屬機(jī)構(gòu)，原本需要部門協(xié)作或聯(lián)合來(lái)共同執(zhí)法的，在職權(quán)和人員統(tǒng)一由綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)承擔(dān)、管理后，部門聯(lián)合變成了內(nèi)部協(xié)作，其配合默契程度將大大增加，合作阻礙大大減小。可以說(shuō)，由新設(shè)的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使整合后的一類行政職權(quán)是效率高、成本低、利于執(zhí)法專業(yè)化提升的最優(yōu)組織結(jié)構(gòu)。

3．人事編制的劃轉(zhuǎn)

原有的綜合執(zhí)法改革試點(diǎn)中，存在一個(gè)重要的問題是新設(shè)立綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)導(dǎo)致人事編制的增加，致使行政系統(tǒng)再次膨脹。這實(shí)際與我國(guó)行政改革簡(jiǎn)政放權(quán)、減員增效的原則相違背。綜合執(zhí)法的制度創(chuàng)新中應(yīng)新增行政組織，轉(zhuǎn)移、整合現(xiàn)有職權(quán)，但不應(yīng)增加人事編制。理想狀態(tài)下，原行政機(jī)關(guān)的工作人員應(yīng)隨行政職權(quán)的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移，不同行政機(jī)關(guān)從事同一或相近類型職能工作的人員調(diào)整、劃轉(zhuǎn)編制至綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，成為新設(shè)執(zhí)法組織的行政工作人員。原行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)相應(yīng)職能的科、室或下屬機(jī)構(gòu)，如負(fù)責(zé)許可職能、處罰職能的部門、科室的人員可按照新設(shè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的需要，根據(jù)專業(yè)、能力、資歷水平全部或部分劃轉(zhuǎn)編制至新設(shè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。原機(jī)關(guān)不應(yīng)保留負(fù)責(zé)該職能的科室以及人員編制，未劃轉(zhuǎn)編制的人員應(yīng)由原單位調(diào)整崗位。這里，最后應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是，推行綜合執(zhí)法的目的在于“綜合”職權(quán)，未增加職權(quán)，因此，是沒有理由增加人事編制的，只能是劃轉(zhuǎn)。否則，擴(kuò)充行政人員規(guī)模，將增加地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，與提升效率、減小成本的執(zhí)法體制改革目標(biāo)背道而馳。

4．打破原有執(zhí)法領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)跨領(lǐng)域、跨行業(yè)的綜合執(zhí)法

按照現(xiàn)有的行政執(zhí)法權(quán)的劃分，執(zhí)法領(lǐng)域已相對(duì)固化，如工商管理領(lǐng)域、國(guó)土管理領(lǐng)域、房屋管理領(lǐng)域、建筑執(zhí)法領(lǐng)域、教育執(zhí)法領(lǐng)域等。每個(gè)領(lǐng)域由一個(gè)特定的行政機(jī)關(guān)行使法定的或授權(quán)或委托的行政權(quán)予以執(zhí)法。然而，現(xiàn)有固化的執(zhí)法領(lǐng)域劃分是職權(quán)交叉重疊問題持續(xù)的原因之一。原有的執(zhí)法領(lǐng)域依照舊法或以往的授權(quán)而繼續(xù)存續(xù)，執(zhí)法職權(quán)的整合和機(jī)構(gòu)的重組便難以開展。但反觀現(xiàn)有實(shí)踐，城管綜合執(zhí)法正是依照《行政處罰法》的規(guī)定，打破了原有的執(zhí)法領(lǐng)域劃分格局，將分屬于不同行政機(jī)關(guān)或組織行使的街道管理、衛(wèi)生、園林、綠化、部分交通管理等職權(quán)收歸統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)了跨行業(yè)、跨領(lǐng)域、跨區(qū)域的綜合?？梢耘袛啵磥?lái)的行政綜合執(zhí)法將進(jìn)行分散職權(quán)集約化、統(tǒng)一化的改革必然會(huì)繼續(xù)打破原有的執(zhí)法領(lǐng)域劃分。

綜上，分解來(lái)看，轉(zhuǎn)移和整合職權(quán)、新設(shè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)和人事編制劃轉(zhuǎn)是綜合執(zhí)法改革必須完成的三大要素，構(gòu)建新的執(zhí)法領(lǐng)域劃分是另一個(gè)重要任務(wù)。職權(quán)、機(jī)構(gòu)、人事三方面中任何一個(gè)方面改革、整合不徹底都有可能會(huì)給行政執(zhí)法體制改革造成隱患。

(二)綜合執(zhí)法改革的理想狀態(tài)

我國(guó)作為一個(gè)社會(huì)主義大國(guó)，幅員遼闊，人口眾多，與其他國(guó)家的社會(huì)狀況存在一定的差異，但行政執(zhí)法改革中機(jī)構(gòu)和職權(quán)的綜合化整合是共同的趨勢(shì)。相對(duì)集中行政處罰權(quán)是行政綜合執(zhí)法改革得較為成功的嘗試，但“通過(guò)行政綜合執(zhí)法改革集中部分行政職權(quán)，只是前進(jìn)了一步。這只是行政處罰權(quán)的統(tǒng)一，還不是綜合執(zhí)法改革的理想成果，世界上沒有哪個(gè)國(guó)家設(shè)置了只行使處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)?！薄?〕張呂好:“城市管理綜合執(zhí)法的法理與實(shí)踐”，載《行政法學(xué)研究》2003年第3期。所以，應(yīng)當(dāng)清醒的認(rèn)識(shí)到，相對(duì)集中行政處罰權(quán)不是綜合執(zhí)法的全部，更不是行政執(zhí)法體制改革的所有內(nèi)容，還存在著明顯的問題和局限:其一，相對(duì)集中行政處罰權(quán)中執(zhí)法權(quán)整合的范圍較小，只限于整合行政處罰權(quán)，行政許可權(quán)、行政征收和給付、行政強(qiáng)制權(quán)等多方面依舊處于分散、整合度較低的狀態(tài)。其二，相對(duì)集中行政處罰權(quán)的主要領(lǐng)域只集中在城市管理、文化市場(chǎng)、農(nóng)業(yè)、交通等方面，尚未涵蓋行政執(zhí)法的絕大多數(shù)領(lǐng)域?！?〕中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)課題組:“推進(jìn)綜合執(zhí)法體制改革:成效、問題與對(duì)策”，載《中國(guó)行政管理》2012年第5期。其三，在職權(quán)整合上，原機(jī)關(guān)向綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)力轉(zhuǎn)移并不完全，“權(quán)力—組織”關(guān)系依然存在大量的分離、錯(cuò)位的情況。綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)和原執(zhí)法機(jī)構(gòu)的處罰權(quán)并存反而構(gòu)成了新的“多頭執(zhí)法”。其四，在人事編制上，新增綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)后，原執(zhí)法機(jī)構(gòu)在編人員調(diào)派入新設(shè)立機(jī)構(gòu)難度大，城管等相對(duì)集中行使處罰權(quán)的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的人員實(shí)際屬于新增人員，還包括大量的外聘工作人員，反而導(dǎo)致人事編制和財(cái)政負(fù)擔(dān)的上升?？梢哉f(shuō)，相對(duì)集中行政處罰權(quán)只是行政綜合執(zhí)法的一個(gè)開端和嘗試，遠(yuǎn)無(wú)法真正達(dá)到行政執(zhí)法體制改革的目標(biāo)，未完全符合改革目標(biāo)。其中暴露的問題應(yīng)在行政綜合執(zhí)法改革中克服。

結(jié)合我國(guó)行政體制改革之簡(jiǎn)政放權(quán)的基本原則和大部制改革中部門裁并的舉措，行政執(zhí)法體制改革和綜合執(zhí)法作為行政改革完整系統(tǒng)的一個(gè)環(huán)節(jié)，也應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有試點(diǎn)的基礎(chǔ)上擴(kuò)大“綜合”的范圍，形成更加徹底的職權(quán)和機(jī)構(gòu)整合的局面，以達(dá)到更科學(xué)的組織和權(quán)力結(jié)構(gòu)配置。

1．在職權(quán)類型上，擴(kuò)大綜合執(zhí)法的范圍

如上文述，現(xiàn)有的綜合執(zhí)法改革主要集中于行政處罰領(lǐng)域，然而這顯然是不夠的。按照?qǐng)?zhí)法權(quán)屬性的整合，不單是處罰權(quán)由一個(gè)機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)行使的問題。行政許可權(quán)、檢查權(quán)、強(qiáng)制權(quán)、給付權(quán)、采購(gòu)(締約)權(quán)等同一或相似類型或?qū)傩缘男姓?zhí)法權(quán)力的統(tǒng)一化、綜合化整合是綜合執(zhí)法改革的理想狀態(tài)。

(1)行政許可的“綜合”，即設(shè)立統(tǒng)一的行政許可局，行使一定區(qū)域內(nèi)工商、規(guī)劃、土地、房屋等行政領(lǐng)域的全部行政許可權(quán)。這種模式已在上海自貿(mào)區(qū)實(shí)行。上海市政府發(fā)布《關(guān)于中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理委員會(huì)集中行使本市有關(guān)行政審批權(quán)和行政處罰權(quán)的決定》，決定在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)保稅區(qū)域，原由本市發(fā)展改革、商務(wù)、規(guī)劃國(guó)土、建設(shè)管理、交通、綠化市容、環(huán)保、人力資源社會(huì)保障、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、新聞出版、民防、水務(wù)、衛(wèi)生、科技等部門依法行使的有關(guān)行政審批和管理權(quán)，統(tǒng)一由自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)集中行使。這種行政許可的“大一統(tǒng)”模式是對(duì)行政權(quán)一次徹底、完整的整合，行政許可權(quán)的“主體—權(quán)力”關(guān)系實(shí)現(xiàn)了完全的對(duì)應(yīng)，無(wú)分散和交叉，條件允許的情況下有必要適當(dāng)在全國(guó)推行。

(2)行政處罰的“綜合”，即設(shè)立社會(huì)秩序局，統(tǒng)一行使行政處罰權(quán)。這一模式借鑒了德國(guó)的秩序局體制，可以在城市管理綜合執(zhí)法的基礎(chǔ)上整合其他行政機(jī)關(guān)可以整合的行政處罰權(quán)，形成更大范圍的行政處罰權(quán)的集中。社會(huì)秩序局內(nèi)部按區(qū)域劃分為若干分局，按執(zhí)法領(lǐng)域，如環(huán)保、市政、交通等劃分為若干部門，科學(xué)分工，負(fù)責(zé)具體的處罰職能。且不談我國(guó)建立類似于德國(guó)的秩序局體制會(huì)不會(huì)出現(xiàn)“橘生淮南則為橘，橘生淮北則為枳”的情形，僅就“秩序局”這一名稱而言，就會(huì)讓人產(chǎn)生“秩序至上”之感?！?〕楊解君、張黎:“法治視野下的城管綜合執(zhí)法體制研究”，載《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2009年第12期。

(3)行政強(qiáng)制的“綜合”，即設(shè)立行政強(qiáng)制局，統(tǒng)一行使行政強(qiáng)制權(quán)?！傲P繳分離”一直是我國(guó)執(zhí)法體制改革中積極推進(jìn)的一項(xiàng)重要舉措。在成立行政強(qiáng)制局之后，行政處罰機(jī)構(gòu)和行政強(qiáng)制局的機(jī)構(gòu)分離，更加有利于行政處罰行為和繳納罰款、沒收財(cái)物等強(qiáng)制執(zhí)行行為的分離，使行政處罰行為與處罰所獲利益根本脫鉤，有利于克服處罰中的自利傾向，避免權(quán)力尋租，保證處罰的公正性，同時(shí)也有利于提升行政強(qiáng)制工作的獨(dú)立化、人員的專業(yè)化發(fā)展。

(4)行政復(fù)議的“綜合”，即設(shè)立行政復(fù)議局，統(tǒng)一進(jìn)行各機(jī)關(guān)的行政復(fù)議工作。行政復(fù)議局的設(shè)立的具體舉措為在省、市之下設(shè)立一個(gè)統(tǒng)一的復(fù)議機(jī)關(guān)，將所有享有行政復(fù)議權(quán)的行政機(jī)關(guān)的復(fù)議權(quán)，以及地方政府(法制機(jī)構(gòu))的復(fù)議權(quán)整合為一處，由行政復(fù)議局統(tǒng)一受理相對(duì)人對(duì)各行政機(jī)關(guān)行政行為的復(fù)議請(qǐng)求，獨(dú)立負(fù)責(zé)復(fù)議工作，監(jiān)督各下級(jí)行政組織。當(dāng)然，這一良性的制度設(shè)想的實(shí)現(xiàn)前提還包括《行政復(fù)議法》的修改。

2．在執(zhí)法領(lǐng)域上，擴(kuò)大綜合執(zhí)法的范圍

根據(jù)現(xiàn)有綜合執(zhí)法實(shí)踐來(lái)看，改革是有所成效的。但是現(xiàn)有的綜合執(zhí)法僅在城市管理、農(nóng)業(yè)和文化市場(chǎng)等領(lǐng)域開展，具有很大的局限性，未將綜合執(zhí)法工作真正鋪開。十八屆四中全會(huì)指出，要“重點(diǎn)在食品藥品安全、工商質(zhì)檢、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運(yùn)輸、城鄉(xiāng)建設(shè)、海洋漁業(yè)等領(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法”。可見，這是中央將在現(xiàn)有行政執(zhí)法的試點(diǎn)成果之上，擴(kuò)展改革的范圍。在上述十個(gè)重點(diǎn)執(zhí)法領(lǐng)域推行綜合執(zhí)法改革，就必須堅(jiān)定地打破原有格局，將一個(gè)領(lǐng)域中多個(gè)執(zhí)法主體的職權(quán)進(jìn)行整合，擴(kuò)展現(xiàn)有綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職權(quán)或設(shè)立性的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)在同一個(gè)宏觀領(lǐng)域中跨行業(yè)綜合執(zhí)法。

3．綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)須制定和公布“權(quán)力清單”

權(quán)力清單是明確和規(guī)范行政組織的行政權(quán)力范圍和界限的政府規(guī)范性文件。綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)作為新設(shè)立的行政機(jī)構(gòu)，涉及了若干重要行政職權(quán)的轉(zhuǎn)移和整合，其中必然引發(fā)行政系統(tǒng)內(nèi)部部分行政主體的權(quán)力界限的變動(dòng)。若該新設(shè)立綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的地方政府已制定權(quán)力清單，那么，綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的新設(shè)需要新的權(quán)力清單對(duì)新的行政權(quán)力設(shè)置格局和相互界限加以明晰和規(guī)范。一則，權(quán)力清單需加入新設(shè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)力內(nèi)容，厘清其權(quán)力界限。此舉可充分明晰那些從原有行政機(jī)關(guān)剝離的，由綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)獲得的行政執(zhí)法職權(quán)，避免新的權(quán)力設(shè)置混亂、界限不清;二則，原有行政機(jī)關(guān)的權(quán)力清單需去除已轉(zhuǎn)移給綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職權(quán)。修改后的權(quán)力清單上沒有的職權(quán)，原有行政機(jī)關(guān)一概不得行使，否則為越權(quán)的無(wú)效行政行為。此外，還應(yīng)當(dāng)注意的是，各領(lǐng)域的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間也應(yīng)當(dāng)通過(guò)明晰的權(quán)力清單劃清職權(quán)界限，不得交叉，避免新的“多頭執(zhí)法”。

二、行政綜合執(zhí)法體制改革的現(xiàn)有實(shí)踐與法治缺陷

(一)綜合執(zhí)法改革的現(xiàn)有制度模式

1993年7月7日，上海市人大常委會(huì)正式通過(guò)《上海市人民警察巡察條例》。根據(jù)規(guī)定，市和區(qū)、縣公安機(jī)關(guān)設(shè)立巡察部門，負(fù)責(zé)本轄區(qū)道路、廣場(chǎng)上的巡察工作。巡察部門的職責(zé)在于維護(hù)治安秩序和公共安全、維護(hù)交通秩序、維護(hù)市容環(huán)境整潔、市政公用設(shè)施的完好以及維護(hù)經(jīng)濟(jì)管理秩序等。實(shí)際上，“巡警執(zhí)法重點(diǎn)是在交通管理、市容衛(wèi)生和工商行政管理三個(gè)方面”，〔9〕常寧法:“讓巡警真正成為您的保護(hù)神——巡警綜合執(zhí)法亟待解決的幾個(gè)問題”，載《上海人大月刊》1995年第6期，第25頁(yè)。實(shí)質(zhì)是對(duì)三項(xiàng)職能的綜合，自此巡警綜合執(zhí)法在公安領(lǐng)域正式啟動(dòng)。1994年2月，公安部制定了《城市人民警察巡邏規(guī)定》，明確規(guī)定了巡邏警察的職責(zé)和權(quán)限，確立了警察巡邏綜合執(zhí)法制度?？梢哉f(shuō)，綜合執(zhí)法的實(shí)踐早在20世紀(jì)90年代初就在地方公安領(lǐng)域開始了。1996年之前綜合執(zhí)法就已經(jīng)在一些省、市行政執(zhí)法方式中存在，例如從城建、交通、衛(wèi)生、公安、稅務(wù)、工商部門分離出來(lái)的“綜合執(zhí)法隊(duì)”、“市容監(jiān)察組織”等?！?0〕馬懷德教授早在1992年《行政處罰法》調(diào)研起草階段撰寫立法調(diào)研報(bào)告時(shí)就已經(jīng)關(guān)注到“綜合執(zhí)法”的問題，參看馬懷德:“行政處罰現(xiàn)狀與立法建議”，載《中國(guó)法學(xué)》1992年第5期，轉(zhuǎn)引自劉文靜:“‘綜合執(zhí)法’的合法性與實(shí)效性之質(zhì)疑”，載《檢察實(shí)踐》2003年第6期。

在國(guó)家層面，綜合執(zhí)法改革正式開啟于行政處罰領(lǐng)域。1996年3月17日，《行政處罰法》由全國(guó)人大會(huì)議通過(guò)，其中第16條規(guī)定:“國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使。”由此，地方政府在行政處罰領(lǐng)域?qū)嵭芯C合執(zhí)法改革，進(jìn)行處罰權(quán)整合獲得了法律依據(jù)。同年4月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于貫徹實(shí)施〈中華人民共和國(guó)行政處罰法〉的通知》，相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作開始在行政系統(tǒng)內(nèi)部試點(diǎn)。北京市宣武區(qū)率先于1997年5月在城市管理領(lǐng)域開展相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作。1998年，試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到北京近郊8區(qū)，之后設(shè)立北京市城市管理綜合行政執(zhí)法局。1999年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》出臺(tái)，進(jìn)一步提出要“繼續(xù)積極推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)的試點(diǎn)工作，并在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。”2000年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于繼續(xù)做好相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》，指出:“試點(diǎn)城市集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作為本級(jí)政府的一個(gè)行政機(jī)關(guān)，不得作為政府一個(gè)部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者下設(shè)機(jī)構(gòu)。”并對(duì)試點(diǎn)工作進(jìn)行了具體化指導(dǎo)和部署，確定了相對(duì)集中行政處罰權(quán)的范圍為城市管理領(lǐng)域，如市容、規(guī)劃、綠化、環(huán)保等?！?1〕《關(guān)于繼續(xù)做好相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》中指出，省、自治區(qū)、直轄市人民政府在城市管理領(lǐng)域可以集中行政處罰權(quán)的范圍，主要包括:市容環(huán)境衛(wèi)生管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán)，強(qiáng)制拆除不符合城市容貌標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的建筑物或者設(shè)施;城市規(guī)劃管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的全部或者部分行政處罰權(quán);城市綠化管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán);市政管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán);環(huán)境保護(hù)管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的部分行政處罰權(quán);工商行政管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的對(duì)無(wú)照商販的行政處罰權(quán);公安交通管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的對(duì)侵占城市道路行為的行政處罰權(quán);省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定調(diào)整的城市管理領(lǐng)域的其他行政處罰權(quán)。2002年，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》，開始在原有的23個(gè)省、自治區(qū)的79個(gè)城市和3個(gè)直轄市的試點(diǎn)工作基礎(chǔ)上，全面授權(quán)“省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定在本行政區(qū)域內(nèi)有計(jì)劃、有步驟地開展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作。”可見，相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作是由國(guó)務(wù)院依據(jù)法律在各地方政府全面著力推行的一項(xiàng)行政執(zhí)法體制和行政處罰制度創(chuàng)新。

總結(jié)而言，相對(duì)集中行政處罰權(quán)的制度模式為:依據(jù)《行政處罰法》的立法授權(quán)，由經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府，以及通過(guò)批復(fù)等形式獲得國(guó)務(wù)院法制辦授權(quán)的市一級(jí)政府，〔12〕長(zhǎng)沙作為試點(diǎn)城市，是在《湖南省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院法制辦公室關(guān)于在湖南省長(zhǎng)沙市開展城市管理綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作的復(fù)函的通知》公布以后才開始實(shí)施的。關(guān)保英:《執(zhí)法與處罰的行政權(quán)重構(gòu)》，法律出版社2004年版，第4頁(yè)。設(shè)立新的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，將一定領(lǐng)域內(nèi)原本由多個(gè)行政機(jī)構(gòu)分別行使的若干行政處罰權(quán)全部轉(zhuǎn)移給該綜合執(zhí)法組織行使，實(shí)現(xiàn)行政處罰權(quán)的集中整合。

(二)綜合執(zhí)法改革的現(xiàn)有缺陷與法律障礙問題

綜合執(zhí)法改革已在全國(guó)各地開展多年，但迄今為止，此項(xiàng)改革離“理想狀態(tài)”還有很長(zhǎng)的距離。而且，在現(xiàn)有改革實(shí)踐中依然沿用的是政策調(diào)控的路徑。國(guó)務(wù)院及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的決定、通知，以及中央編辦的文件是具體主導(dǎo)改革的措施和依據(jù)，發(fā)文的意志主體多樣，始終難以統(tǒng)一，規(guī)范性較低?！?3〕2000年，國(guó)務(wù)院辦公廳為主體發(fā)布《關(guān)于繼續(xù)做好相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》;2002年中央編辦發(fā)布《關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作意見的通知》，國(guó)務(wù)院辦公廳予以轉(zhuǎn)發(fā);其后，國(guó)務(wù)院作出《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》，唯一一次以中央政府的名義發(fā)布有關(guān)綜合執(zhí)法的行政規(guī)范性文件;2003年，中編辦與國(guó)務(wù)院法制辦兩者聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)和綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作有關(guān)問題的通知》?？梢姡C合執(zhí)法改革的主導(dǎo)者和意志主體始終在形式上處于變動(dòng)狀態(tài)，呈現(xiàn)出一定的混亂狀態(tài)。對(duì)此，有學(xué)者指出:“行政綜合執(zhí)法仍然沒有在法律、法規(guī)層面上表述，實(shí)施行政綜合執(zhí)法的配套制度建設(shè)明顯滯后，這也是行政綜合執(zhí)法試行至今仍受到學(xué)界質(zhì)疑的重要原因。”〔14〕石佑啟、黃學(xué)俊:“中國(guó)部門行政職權(quán)相對(duì)集中初論”，載《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第1期。誠(chéng)然，綜合執(zhí)法改革涉及全國(guó)所有地區(qū)，是關(guān)系社會(huì)和民生的重大事項(xiàng)，僅僅以國(guó)務(wù)院的規(guī)范性文件為依據(jù)，不具備法的屬性和特征，與職權(quán)法定的原則相去甚遠(yuǎn)。同時(shí)，行政部門機(jī)構(gòu)臃腫問題仍然存在，陷入“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的怪圈;行政機(jī)構(gòu)歷經(jīng)多次改革后仍然存在過(guò)多、職權(quán)分散的問題，現(xiàn)在中國(guó)中央政府部委有25個(gè)，比美、日、法等國(guó)都多1倍多。全國(guó)的官民比例高于美國(guó)3倍，高于日本7倍，按行業(yè)劃界的管理模式依舊存在?！?5〕張呂好:“城市管理綜合執(zhí)法的法理與實(shí)踐”，載《行政法學(xué)研究》2003年第3期。地方政府職能部門的執(zhí)法權(quán)力邊界不清、范圍重疊、多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法腐敗的問題尤甚。只能說(shuō)，現(xiàn)有的進(jìn)步與國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》所要求建立的“權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制”的目標(biāo)依然相去甚遠(yuǎn)。如學(xué)者所言，“行政體制改革中長(zhǎng)期難以解決、至今仍在困擾我們的一個(gè)問題，就是所謂‘精簡(jiǎn)—膨脹’的惡性循環(huán)。而這一問題的解決，在某種意義上并不是靠行政體制改革能夠完全奏效的。如果沒有相應(yīng)的法制約束，或法的權(quán)威常常被權(quán)力褻瀆，那么，不管每一次機(jī)構(gòu)改革精簡(jiǎn)的力度有多大，其成果都可能付之東流，伴隨而來(lái)的是更大規(guī)模的膨脹。而要加強(qiáng)法治，樹立法制權(quán)威，離開政治體制改革是不可想象的?！薄?6〕汪玉凱:“中國(guó)行政體制改革20年的回顧與思考”，載《中國(guó)行政管理》1998年第12期?？傮w而言，我國(guó)現(xiàn)行的以綜合執(zhí)法為主要內(nèi)容的行政執(zhí)法體制是在“低度法治化”的狀態(tài)下實(shí)施的。綜合執(zhí)法改革中涉及的職權(quán)調(diào)整、機(jī)構(gòu)設(shè)立和人事劃轉(zhuǎn)問題上都存在不同程度的法律障礙或規(guī)則缺位問題。

1．職權(quán)調(diào)整權(quán)的法律基礎(chǔ)與缺陷

在我國(guó)的法律體系中，關(guān)于行政機(jī)關(guān)的職權(quán)調(diào)整的法律規(guī)范是相當(dāng)缺乏的?！稇椃ā返?條規(guī)定:“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則?！钡?9條第4項(xiàng)規(guī)定，國(guó)務(wù)院的職權(quán)包括“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分”。在《地方組織法》中，有關(guān)縣級(jí)以上人大及其常務(wù)會(huì)、人民政府職權(quán)的條款中，無(wú)直接規(guī)定有關(guān)行政機(jī)關(guān)職權(quán)調(diào)整的規(guī)范，只有第8條和第44條概括性地規(guī)定了縣級(jí)以上地方人大及其常委會(huì)的職權(quán)包括“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)”，而地方政府的職權(quán)范圍中則無(wú)相應(yīng)職權(quán)調(diào)整權(quán)。

分析現(xiàn)行法律規(guī)范，可以看出，關(guān)于職權(quán)調(diào)整權(quán)歸屬的規(guī)范是極為稀缺的，且概括而模糊，只能按《憲法》第89條的原則性規(guī)定推知，國(guó)務(wù)院是經(jīng)憲法授權(quán)的享有省級(jí)政府下屬機(jī)關(guān)職權(quán)劃分權(quán)的權(quán)力主體。按照對(duì)“劃分”語(yǔ)義進(jìn)行一定的擴(kuò)展解釋，國(guó)務(wù)院自然享有對(duì)省級(jí)政府下屬機(jī)關(guān)職權(quán)的再劃分，即調(diào)整、轉(zhuǎn)移和整合的權(quán)力。但是，省級(jí)政府以下市縣、鄉(xiāng)級(jí)政府下屬機(jī)關(guān)的職權(quán)調(diào)整權(quán)的歸屬未經(jīng)憲法法律明定，處于模糊不清的狀態(tài)。又從《地方組織法》中來(lái)看，地方政府不享有對(duì)下屬行政組織的職權(quán)調(diào)整權(quán)。對(duì)于地方人大而言，只有在綜合執(zhí)法改革涉及的職權(quán)轉(zhuǎn)移被認(rèn)定為屬于“政治工作的重大事項(xiàng)”時(shí)，地方人大及其常委會(huì)才享有討論權(quán)和決定權(quán)。因此，在現(xiàn)行法規(guī)范相對(duì)模糊的情況下判斷，綜合執(zhí)法改革中涉及的行政機(jī)關(guān)的職權(quán)轉(zhuǎn)移和調(diào)整只能由國(guó)務(wù)院“規(guī)定”，而地方政府無(wú)權(quán)決定，實(shí)踐中只能按照國(guó)務(wù)院的授權(quán)和交辦的改革工作指示加以執(zhí)行?？梢哉f(shuō)，綜合執(zhí)法改革中的地方政府部門職權(quán)調(diào)整工作實(shí)際是在憲法規(guī)定不詳且無(wú)直接法律規(guī)定的情況下進(jìn)行的。按照職權(quán)法定原則，“行政職權(quán)是行政權(quán)的具體化，屬于權(quán)力的范疇，因此不可自由處分。沒有法律依據(jù)并經(jīng)法定程序，行政主體不能增加、減少、放棄或轉(zhuǎn)讓行政職權(quán)?！薄?7〕羅豪才:《行政法學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1996年版，第72頁(yè)。顯然現(xiàn)有的改革實(shí)踐因立法體系的缺陷而一直在背離職權(quán)法定原則而行。

另外一個(gè)問題是，嚴(yán)格而言按照《憲法》的規(guī)定，國(guó)務(wù)院只能自己規(guī)定但無(wú)權(quán)授權(quán)省、市級(jí)人民政府進(jìn)行下屬機(jī)關(guān)的職權(quán)再劃分或轉(zhuǎn)移調(diào)整。《行政處罰法》第16條中國(guó)務(wù)院可授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)的規(guī)定確有違憲之嫌，現(xiàn)有相對(duì)集中行使處罰權(quán)工作中國(guó)務(wù)院基于《關(guān)于繼續(xù)做好相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》和《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》等規(guī)范性文件對(duì)地方政府的授權(quán)也應(yīng)屬于違憲而無(wú)效的。但這里所反映的真正問題并不在于立法違憲，或國(guó)務(wù)院故意漠視憲法，肆意越權(quán)違法實(shí)施改革，而是在于我國(guó)憲法解釋制度的實(shí)施不力、現(xiàn)行行政組織法的立法不完備導(dǎo)致法律規(guī)范“斷層”的問題。這樣的立法狀況使法律體系的發(fā)展實(shí)則無(wú)法滿足社會(huì)變遷和改革實(shí)踐的要求，也使綜合執(zhí)法改革一直飽受詬病。

2．機(jī)構(gòu)設(shè)立權(quán)的法律基礎(chǔ)與缺陷

綜合執(zhí)法改革中職權(quán)的轉(zhuǎn)移調(diào)整和綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的增設(shè)為一體兩面，缺一不可。《地方組織法》第64條第1款、第3款、第4款規(guī)定:“地方各級(jí)人民政府根據(jù)工作需要和精干的原則，設(shè)立必要的工作部門?！薄笆?、自治區(qū)、直轄市的人民政府的廳、局、委員會(huì)等工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并，由本級(jí)人民政府報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，并報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案?！薄白灾沃荨⒖h、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府的局、科等工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并，由本級(jí)人民政府報(bào)請(qǐng)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案?！薄兜胤礁骷?jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》第9條規(guī)定:“地方各級(jí)人民政府行政機(jī)構(gòu)的設(shè)立、撤銷、合并或者變更規(guī)格、名稱，由本級(jí)人民政府提出方案，經(jīng)上一級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)審核后，報(bào)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn);其中，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府行政機(jī)構(gòu)的設(shè)立、撤銷或者合并，還應(yīng)當(dāng)依法報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。”按此兩處規(guī)定，省級(jí)政府下屬綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)新增設(shè)立的決定權(quán)仍屬于國(guó)務(wù)院，市縣一級(jí)政府下屬綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)新增設(shè)立的決定權(quán)屬于省級(jí)政府，同級(jí)人大只享有備案審查權(quán)。

相對(duì)于立法中關(guān)于職權(quán)調(diào)整權(quán)規(guī)定的缺位，地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)立權(quán)的法規(guī)范是較為清晰的。但并不代表這種立法設(shè)計(jì)不存在問題?！稇椃ā返?條規(guī)定:“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。”這里的“行政機(jī)關(guān)”應(yīng)當(dāng)包括中央和地方政府及其下屬的所有行政機(jī)構(gòu)和組織。綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生、設(shè)立則應(yīng)屬于地方人大管轄的事宜，由地方人大決定。按照《國(guó)務(wù)院組織法》、《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》的規(guī)定，國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)的設(shè)立、撤銷或者合并，經(jīng)總理提出，由全國(guó)人民代表大會(huì)決定，在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定。這一規(guī)定將國(guó)務(wù)院組成部門的設(shè)立、撤銷和合并權(quán)歸屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)，是完全符合我國(guó)憲政框架和憲法原則的。在地方層面，然而，按照《地方組織法》和《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》的規(guī)定，地方政府的機(jī)構(gòu)設(shè)立決定權(quán)歸屬卻未沿用中央層面的人大決定模式，而是歸屬于上級(jí)政府，由行政系統(tǒng)內(nèi)部決定。這樣的立法設(shè)計(jì)導(dǎo)致的一個(gè)直觀的后果即，同樣是針對(duì)機(jī)構(gòu)改革這一事項(xiàng)，中央政府應(yīng)對(duì)全國(guó)人大負(fù)責(zé)，而地方政府只需接受上級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)，無(wú)需對(duì)同級(jí)人大負(fù)責(zé);地方政府的機(jī)構(gòu)設(shè)立僅僅歸為行政系統(tǒng)內(nèi)部事務(wù)，而非由地方權(quán)力機(jī)關(guān)管轄的地方重大事項(xiàng)，人民和人民代表無(wú)權(quán)討論和決定，只能備案而表示“知曉”。這實(shí)際將地方人大在機(jī)構(gòu)改革中架空。在《憲法》第89條未明確授權(quán)國(guó)務(wù)院享有對(duì)省級(jí)政府下屬機(jī)構(gòu)設(shè)立、撤銷和合并批準(zhǔn)權(quán)，全國(guó)人大常委會(huì)也未進(jìn)行憲法解釋的情況下，《地方組織法》及《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》中賦予國(guó)務(wù)院的批準(zhǔn)權(quán)及其機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)的審核權(quán)實(shí)則可以被解釋為憲法之外的權(quán)力，可以說(shuō)該規(guī)定甚至有違憲之嫌。

對(duì)此，筆者認(rèn)為現(xiàn)行法律中關(guān)于地方政府的機(jī)構(gòu)設(shè)立由行政系統(tǒng)內(nèi)部決定的規(guī)定固然可以滿足機(jī)構(gòu)改革對(duì)于效率性的要求，但是，全面推進(jìn)深化改革和依法治國(guó)需首要嚴(yán)格遵循依法改革，改革應(yīng)充分尊重憲法權(quán)威，在此框架下推進(jìn)改革。人民當(dāng)家作主和人民主權(quán)原則是憲法的基本原則，是十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)的依法治國(guó)基本原則。中央和地方人大及其常委會(huì)是我國(guó)憲定的權(quán)力機(jī)關(guān)。政府機(jī)構(gòu)的設(shè)立、撤銷和合并關(guān)系到一定行政區(qū)域中行政系統(tǒng)的整體變動(dòng)，一則可能直接關(guān)系到行政權(quán)力外部邊界的變化和內(nèi)部結(jié)構(gòu)的調(diào)整，進(jìn)而影響到公民權(quán)利，涉及人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利是否受到侵犯的問題;二則新設(shè)機(jī)構(gòu)也關(guān)系到行政編制的變化，可能帶來(lái)財(cái)政負(fù)擔(dān)的加重，影響公民的生活。因此，在中國(guó)地域廣大、人口眾多的地方政權(quán)，將政府機(jī)構(gòu)設(shè)立的決定權(quán)歸屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部，而不通過(guò)人大代表大會(huì)，是不符合我國(guó)憲法基本原則的，與人民主體性原則相悖。行政執(zhí)法體制改革終應(yīng)回歸民主，綜合執(zhí)法中地方政府機(jī)構(gòu)的設(shè)立、撤銷和合并權(quán)終應(yīng)歸屬于人民代表機(jī)構(gòu)。

3．人事編制劃轉(zhuǎn)權(quán)的法律基礎(chǔ)與缺陷。

職權(quán)轉(zhuǎn)移、機(jī)構(gòu)設(shè)立后的人事編制和公務(wù)人員劃轉(zhuǎn)問題是一個(gè)改革法治化中經(jīng)常被忽視而又無(wú)法避免的問題。學(xué)界早在20世紀(jì)90年代就開始呼吁行政機(jī)關(guān)編制立法及法治化問題?！?8〕應(yīng)松年、薛剛凌:“行政機(jī)關(guān)編制法論綱”，載《法學(xué)研究》1993年第3期。至今，行政機(jī)關(guān)編制的立法實(shí)踐問題采取的是折中的解決方案，即通過(guò)行政立法的方式初步實(shí)現(xiàn)了行政機(jī)構(gòu)編制問題上的有法可依。1997年和2007年國(guó)務(wù)院相繼制定了《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》和《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》。按規(guī)定，國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上各級(jí)人民政府的機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)，即中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)和各級(jí)政府的機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)負(fù)責(zé)行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理的具體工作?！?9〕《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》第3條規(guī)定:“國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理的具體工作?！薄兜胤礁骷?jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》第5條規(guī)定:“縣級(jí)以上各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照管理權(quán)限履行管理職責(zé)，并對(duì)下級(jí)機(jī)構(gòu)編制工作進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督。”中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室是“中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，在中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)全國(guó)行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革以及機(jī)構(gòu)編制的日常管理工作，既是黨中央的機(jī)構(gòu)，又是國(guó)務(wù)院的機(jī)構(gòu)”，主要職責(zé)包括“統(tǒng)一管理各級(jí)黨政機(jī)關(guān)，人大、政協(xié)、法院、檢察院機(jī)關(guān)，各民主黨派、人民團(tuán)體機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)編制工作”〔20〕這是中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室官方網(wǎng)站中“中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室主要職責(zé)”的表述，摘自中國(guó)機(jī)構(gòu)編制網(wǎng):http://www．scopsr．gov．cn/bbjg/zyzz/201203/t20120326_38100．html。。地方政府編制委員會(huì)辦公室則是負(fù)責(zé)地方編制管理工作的政府機(jī)構(gòu)?？梢姡覈?guó)的編制管理采用的是黨政合一的模式，機(jī)構(gòu)改革和編制劃轉(zhuǎn)工作統(tǒng)一進(jìn)行。綜合執(zhí)法改革中涉及人事編制劃轉(zhuǎn)權(quán)實(shí)際屬于地方黨委和政府的機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)及其辦公室。黨的領(lǐng)導(dǎo)在人事編制劃轉(zhuǎn)和調(diào)整中發(fā)揮著核心的作用。

然而，如上文所述，編制問題與機(jī)構(gòu)設(shè)置問題一樣在基本法理和憲政框架下屬于人民主權(quán)的范疇，應(yīng)由人民通過(guò)人民代表機(jī)構(gòu)經(jīng)民主程序決定。在改革的非常時(shí)期，我國(guó)的現(xiàn)行法律和相應(yīng)政策將機(jī)構(gòu)改革和人事編制權(quán)歸屬于黨委和政府統(tǒng)一管理的機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)，有其現(xiàn)實(shí)的背景和階段性的合理性。黨的領(lǐng)導(dǎo)也必然在行政執(zhí)法體制改革中起到頂層驅(qū)動(dòng)、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、攻堅(jiān)克難的作用，特別是人事調(diào)整這一阻力巨大的工作。但是，民主化和法治化是任何社會(huì)發(fā)展的方向。按照客觀規(guī)律和長(zhǎng)期的發(fā)展趨勢(shì)，人事編制劃轉(zhuǎn)、調(diào)整的決定權(quán)歸屬、管理機(jī)構(gòu)的授權(quán)、行政機(jī)關(guān)編制規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)的確定、機(jī)構(gòu)編制審批程序仍需通過(guò)人大民主立法的形式加以規(guī)范?！?1〕參見應(yīng)松年、薛剛凌:“行政機(jī)關(guān)編制法論綱”，載《法學(xué)研究》1993年第3期。相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)人事編制的劃轉(zhuǎn)、調(diào)整權(quán)仍需回歸民主，由人大享有。

4．部門法的障礙

現(xiàn)行部門法中，已有一定數(shù)量的授權(quán)性規(guī)范對(duì)特定領(lǐng)域行政職權(quán)的歸屬做出了界定，如《土地管理法》中規(guī)定相應(yīng)的行政處罰權(quán)屬于“土地主管部門”等。很顯然，從字面上理解，這些部門法律中的“土地主管部門”、“工商主管部門”等特指專門的行政機(jī)關(guān)，不包括綜合執(zhí)法部門。相應(yīng)的行政職權(quán)依部門法之授權(quán)只由特定行政機(jī)關(guān)享有，具有排他性，其他部門無(wú)權(quán)行使。但是，當(dāng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)立，原有的行政執(zhí)法權(quán)轉(zhuǎn)移給綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)之后，綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)經(jīng)受讓職權(quán)而成為該行政執(zhí)法權(quán)的實(shí)際行使主體。這顯然會(huì)與上述眾多部門法之規(guī)定相沖突，即綜合執(zhí)法部門行使法律授權(quán)由專門機(jī)關(guān)行使的專屬執(zhí)法權(quán)為“違法”。因此，若干部門法中對(duì)于相應(yīng)行政職權(quán)主體的表述是綜合執(zhí)法改革中職權(quán)轉(zhuǎn)移、機(jī)構(gòu)調(diào)整的一項(xiàng)法律障礙。當(dāng)然，部門法在制定的過(guò)程中無(wú)法完全預(yù)見和判斷未來(lái)行政改革和社會(huì)變遷的需要?！傲⒁徊糠ǎ嘁粋€(gè)部門”滿足的是當(dāng)時(shí)的社會(huì)發(fā)展需求。在改革的新時(shí)期，舊法中授權(quán)性規(guī)范固化了行政系統(tǒng)內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)，而改革的方向是重組和優(yōu)化行政權(quán)力結(jié)構(gòu)，一次改革的“變”與舊法的“不變”之間的沖突就在所難免。這時(shí)，當(dāng)舊法的規(guī)范并未捍衛(wèi)憲法法律的基本原則和價(jià)值時(shí)，就必須通過(guò)法律修改來(lái)保證法律體系與行政系統(tǒng)的革新、社會(huì)的發(fā)展相協(xié)調(diào)。因此，基于綜合執(zhí)法改革中職權(quán)和機(jī)構(gòu)調(diào)整的需要，相應(yīng)部門法中的職權(quán)主體的固定表述需要被修改，以排除改革面臨的的立法障礙。

綜合上述改革中職權(quán)、機(jī)構(gòu)、人事三方面法律基礎(chǔ)和障礙問題分析可知，我國(guó)現(xiàn)階段法律體系中，綜合執(zhí)法的改革舉措所依據(jù)的法律基礎(chǔ)是相對(duì)薄弱的，原則性強(qiáng)而可操作性差，甚至有部分是偏離憲制軌道的。行政執(zhí)法體制改革的眾多內(nèi)容處于于法無(wú)據(jù)或者法律依據(jù)有待解釋的狀態(tài)?，F(xiàn)行改革中涉及的職權(quán)、機(jī)構(gòu)、人事調(diào)整實(shí)則都?xì)w為科層制行政系統(tǒng)的內(nèi)部事務(wù)，綜合執(zhí)法改革方案制定、程序流轉(zhuǎn)和執(zhí)行幾乎是都在封閉的行政系統(tǒng)內(nèi)部依上下級(jí)之間的“命令/服從”關(guān)系，依靠政策主導(dǎo)的路徑而進(jìn)行?？梢哉f(shuō)，現(xiàn)有的以綜合執(zhí)法為主要內(nèi)容的行政執(zhí)法體制改革是在“低度”法治化而“高度”行政化的狀態(tài)下進(jìn)行的。即使依據(jù)現(xiàn)有法規(guī)范而行，整個(gè)改革的過(guò)程也幾乎與民主“絕緣”。

三、行政綜合執(zhí)法體制改革的法治化路徑

依法治國(guó)的要義，包含著國(guó)家的一切制度的設(shè)立、運(yùn)行和變遷皆依法而行。改革是依改革者的意志和設(shè)想對(duì)制度進(jìn)行的良性變遷。在法治國(guó)家，所有改革行動(dòng)都須于法有據(jù)，依法定程序推進(jìn)。因此，依法改革是依法治國(guó)的應(yīng)有之義，推進(jìn)依法改革是全面推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。新時(shí)期，中國(guó)需要在現(xiàn)代化文明秩序轉(zhuǎn)型中不斷改革。在一系列經(jīng)濟(jì)、政治、文化問題上若能實(shí)現(xiàn)依法改革，推進(jìn)深化改革的法治化，那將是我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的一項(xiàng)重大進(jìn)步，也是我國(guó)成功轉(zhuǎn)型為法治國(guó)家的一個(gè)重要標(biāo)志。在執(zhí)法體制改革中，從行政系統(tǒng)內(nèi)的封閉式改革路徑逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ位?、民主化的改革路徑將從根本上滿足執(zhí)法體制改革的目標(biāo)和原則，符合黨的十八屆三中、四中全會(huì)的基本精神。

十八屆四中全會(huì)指出:“堅(jiān)持立改廢釋并舉，增強(qiáng)法律法規(guī)的及時(shí)性、系統(tǒng)性、針對(duì)性、有效性?！薄皩?shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。”綜合執(zhí)法改革以提升行政效率，防止職能交叉為任務(wù)，是行政執(zhí)法體制改革之重點(diǎn)，社會(huì)秩序優(yōu)化之必需。以效率和秩序?yàn)槟繕?biāo)的行政改革，也需要注重改革本身的效率和規(guī)范性。保證改革的高效和順暢是新時(shí)期立法工作的一項(xiàng)重要任務(wù)。同時(shí)，又由于綜合執(zhí)法改革是中央驅(qū)動(dòng)在我國(guó)廣大的各地方政府開展的一項(xiàng)整體、多元的機(jī)構(gòu)改革，是不可一蹴而就的，而應(yīng)分步驟分階段進(jìn)行的復(fù)雜事業(yè)。所以，改革的法治化也應(yīng)注重系統(tǒng)性和階段性，分清輕重緩急，容易處理又能保證改革效率的先解決，阻力較大的并涉及重大體制變更的作長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)解決。因此，在綜合執(zhí)法改革尚在試點(diǎn)的現(xiàn)階段，改革的法律基礎(chǔ)薄弱，排除現(xiàn)有法律障礙的問題是應(yīng)當(dāng)優(yōu)先解決的問題。這個(gè)問題的解決也有利于于保證改革效率。否則，綜合執(zhí)法改革將繼續(xù)在“低度”法治化的狀態(tài)下難以順利進(jìn)行。其中，改革任務(wù)的重點(diǎn)則在于實(shí)現(xiàn)法律體系與現(xiàn)行改革戰(zhàn)略的同步協(xié)調(diào)，以“立改廢釋并舉”完備法律體系，擺脫舊法難于適應(yīng)改革新要求的困境，使改革于法有據(jù)，為改革提供引領(lǐng)和保障。

(一)人大常委會(huì)釋憲，統(tǒng)一授權(quán)

在綜合執(zhí)法改革所涉及的行政組織職權(quán)調(diào)整權(quán)的法律基礎(chǔ)方面，《憲法》第89條第4項(xiàng)可視為國(guó)務(wù)院享有行政機(jī)關(guān)職權(quán)劃分權(quán)的憲法規(guī)范依據(jù)。但該條款的原則性帶來(lái)了幾個(gè)重大問題的產(chǎn)生:其一，“規(guī)定”如何解釋?國(guó)務(wù)院是直接有權(quán)“規(guī)定”省級(jí)政府行政機(jī)關(guān)的職權(quán)劃分，還是必須制定行政法規(guī)來(lái)“規(guī)定”省級(jí)政府行政機(jī)關(guān)的職權(quán)劃分和調(diào)整的權(quán)力主體、權(quán)限、程序和方式等。其二，“劃分”如何解釋?這里對(duì)于省級(jí)政府行政機(jī)關(guān)的職權(quán)劃分是否包括“再劃分”，即職權(quán)轉(zhuǎn)移、整合和調(diào)整?是只能由國(guó)務(wù)院調(diào)整，還是國(guó)務(wù)院劃分后，“再劃分”或調(diào)整的權(quán)力屬于其他主體。其三，國(guó)務(wù)院是否有權(quán)將職權(quán)劃分權(quán)授予省級(jí)、市縣級(jí)地方政府?改革實(shí)踐中，此類授權(quán)已廣泛存在，但存在合憲性質(zhì)疑。其四，依該憲法規(guī)范，若國(guó)務(wù)院有權(quán)調(diào)整省級(jí)政府下屬機(jī)關(guān)或組織的職權(quán)，那么市縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)人民政府下屬機(jī)關(guān)或組織的職權(quán)調(diào)整權(quán)歸屬于何者?這個(gè)問題在現(xiàn)行法律中尚為空白，且未經(jīng)法定程序是不能夠進(jìn)行想當(dāng)然的推導(dǎo)而妄加判定的?？偨Y(jié)而言，上述問題產(chǎn)生的根源是憲法規(guī)范天然的原則性和概況性。該憲法規(guī)范中，國(guó)務(wù)院行政機(jī)關(guān)職權(quán)劃分權(quán)的內(nèi)涵和外延在無(wú)法完全界定清晰的情況下，不同主體，甚至是行政系統(tǒng)內(nèi)部，都可能在該問題的理解上出現(xiàn)偏差。在配套法律、法規(guī)尚不完善的情況下，對(duì)于憲法規(guī)范的認(rèn)識(shí)恐不夠深入，行政改革權(quán)的行使也可能將在憲法條文的語(yǔ)焉不詳中游離于法規(guī)范的約束之外。因此，對(duì)《憲法》第89條第4項(xiàng)進(jìn)行解釋是極為必要的。以憲法解釋來(lái)闡明憲法規(guī)范的含義，厘清國(guó)務(wù)院行政機(jī)關(guān)職權(quán)劃分權(quán)的范圍，將為行政改革提供一個(gè)清晰而穩(wěn)固的法律依據(jù)和基礎(chǔ)，以避免良性的改革承擔(dān)不必要的違憲風(fēng)險(xiǎn)和合法性質(zhì)疑。

全國(guó)人大常委會(huì)享有并承擔(dān)著憲法解釋的權(quán)力和職責(zé)。全國(guó)人大常委會(huì)的憲法解釋“依附于憲法典，它是憲法解釋機(jī)關(guān)對(duì)憲法規(guī)范的權(quán)威性理解和說(shuō)明，是主權(quán)者意志的外在表現(xiàn)”，〔22〕韓大元:“試論憲法解釋的效力”，載韓大元等:《現(xiàn)代憲法解釋基本理論》，中國(guó)民主法制出版社2006年版，第83頁(yè)。是“成本最小、最為靈活的做法，也更有利于維護(hù)憲法的穩(wěn)定性和權(quán)威性，應(yīng)當(dāng)是使憲法適應(yīng)社會(huì)變遷的首要選擇”。〔23〕秦前紅:“《憲法解釋程序法》的制定思路和若干問題探究”，載《中國(guó)高校社會(huì)科學(xué)》2015年第3期。針對(duì)《憲法》第89條第4項(xiàng)中的問題，全國(guó)人大常委會(huì)宜結(jié)合行政執(zhí)法體制改革進(jìn)行憲法解釋。

首先，憲法解釋的形式可由全國(guó)人大常委會(huì)采取“決定”的形式。基于改革效率的考慮，由于《憲法解釋程序法》尚未制定，全國(guó)人大常委會(huì)實(shí)則也無(wú)法依據(jù)法定程序以憲法解釋案的形式對(duì)《憲法》第89條第4項(xiàng)進(jìn)行專門的、正式的憲法解釋。該憲法解釋以“決定”的形式做出是符合現(xiàn)有實(shí)踐，也適應(yīng)現(xiàn)實(shí)條件的?！?4〕根據(jù)憲法解釋的現(xiàn)有實(shí)踐，一般是以“決定”或“規(guī)定”的形式在其中針對(duì)某一憲法規(guī)范進(jìn)行解釋，如:1983年《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于國(guó)家安全機(jī)關(guān)行使公安機(jī)關(guān)的偵查、拘留、預(yù)審和執(zhí)行逮捕的職權(quán)的決定》對(duì)《憲法》第37條、第40條和第135條中“公安機(jī)關(guān)”進(jìn)行了擴(kuò)大解釋;1987年《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)法制教育維護(hù)安定團(tuán)結(jié)的決定》其中九大條款對(duì)《憲法》序言和正文的多個(gè)憲法條文進(jìn)行列舉和解釋，具體闡釋了“民主集中制”和“民主選舉”的適用和實(shí)施問題;1993年《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)對(duì)法律實(shí)施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定》對(duì)《憲法》第67條中全國(guó)人大常委會(huì)的監(jiān)督檢查權(quán)進(jìn)行解釋，并對(duì)實(shí)施監(jiān)督檢查的步驟、方法、順序、期間及處理等問題作了具體而詳細(xì)的規(guī)定。全國(guó)人大常委會(huì)以“決定”的形式對(duì)《憲法》第89條進(jìn)行憲法解釋，可以做到并非僅僅局限于憲法規(guī)范的文義解釋，還可以作為推進(jìn)行政執(zhí)法體制改革而闡明國(guó)務(wù)院的行政機(jī)關(guān)職權(quán)劃分權(quán)而做的解釋。以人大常委會(huì)作出“決定”來(lái)解釋憲法，也是時(shí)間成本較低、效率較高的做法，可滿足改革對(duì)于高效性的要求。

其次，憲法解釋中須闡明國(guó)務(wù)院的行政機(jī)關(guān)職權(quán)劃分權(quán)的內(nèi)涵和外延。為適應(yīng)行政執(zhí)法體制改革和綜合執(zhí)法工作的需要，國(guó)務(wù)院和地方政府的行政機(jī)關(guān)或組織的職權(quán)劃分、調(diào)整權(quán)不明確的問題必須率先解決。該“決定”應(yīng)對(duì)《憲法》第89條第4項(xiàng)中國(guó)務(wù)院有權(quán)“規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分”的具體含義進(jìn)行解釋，宜進(jìn)行語(yǔ)義解釋和擴(kuò)大解釋，內(nèi)容包括:(1)“規(guī)定”解釋為國(guó)務(wù)院應(yīng)盡快制定行政法規(guī)，規(guī)定國(guó)務(wù)院各組成部門、下屬機(jī)構(gòu)和單位的職權(quán)，規(guī)定省級(jí)政府各內(nèi)設(shè)部門、機(jī)構(gòu)的職權(quán)，將“三定”方案法制化;(2)“劃分”擴(kuò)大解釋為國(guó)務(wù)院有權(quán)劃定和調(diào)整相關(guān)行政機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)和單位的行政職權(quán)，包括轉(zhuǎn)移、合并和撤銷相關(guān)行政機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)和單位的全部或部分行政職權(quán)，并通過(guò)行政法規(guī)來(lái)規(guī)范國(guó)務(wù)院調(diào)整各機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)、單位職權(quán)的程序。

最后，憲法解釋中須解決綜合執(zhí)法改革中國(guó)務(wù)院授權(quán)地方政府改革可能的違憲問題。以該“決定”明確國(guó)務(wù)院有權(quán)將行政機(jī)關(guān)職權(quán)劃分或調(diào)整的權(quán)力授予省級(jí)和市縣級(jí)政府。依此人大常委會(huì)“決定”，行政執(zhí)法體制改革中關(guān)于地方政府獲得行政機(jī)關(guān)職權(quán)調(diào)整權(quán)授權(quán)的合憲性問題便再無(wú)可置疑。地方政府將能夠按照《憲法》第3條的規(guī)定來(lái)“充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”，實(shí)施地方特性極強(qiáng)的綜合執(zhí)法改革。當(dāng)然，該“決定”也可直接授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市政府獲得對(duì)下級(jí)政府(市縣級(jí))的下屬行政機(jī)關(guān)或行政組織進(jìn)行職權(quán)調(diào)整的決定權(quán)。這種方式依據(jù)人大常委會(huì)的憲定職權(quán)，通過(guò)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的主權(quán)意志，從根本上解決現(xiàn)行法律中市縣級(jí)政府行政機(jī)關(guān)職權(quán)調(diào)整權(quán)歸屬的法規(guī)范缺位問題，緩解改革面臨的法律基礎(chǔ)薄弱的困境。

(二)統(tǒng)一修法，解決部門法的主體表述障礙問題

眾多部門法中將一定的行政執(zhí)法權(quán)確定為特定的行政機(jī)關(guān)所享有的問題，構(gòu)成了綜合執(zhí)法改革中綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)立后無(wú)法“合法地”行使相應(yīng)行政職權(quán)的舊法障礙。針對(duì)這一問題，全國(guó)人大常委會(huì)可依據(jù)《憲法》第67條賦予的一般法律修改權(quán)，作出相應(yīng)統(tǒng)一修改多部法律的“決定”，在“決定”中將若干部門法中的職權(quán)主體表述從“××主管部門”一并修改為“有權(quán)執(zhí)法部門”。

(三)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)，解決立法缺位問題

憲法解釋和法律修改為綜合執(zhí)法改革解決了理論基礎(chǔ)和部門障礙的問題，而綜合執(zhí)法改革的法律依據(jù)分散、立法缺位問題則需要專門的立法加以補(bǔ)正。國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)《行政綜合執(zhí)法條例》，以統(tǒng)一的行政立法來(lái)明確和規(guī)范中央和地方政府關(guān)于綜合執(zhí)法改革的目標(biāo)、原則、改革權(quán)限、整體內(nèi)容、程序等等問題，是現(xiàn)階段解決改革的中央立法缺位問題的首選。其一，改革刻不容緩，效率為重，行政立法效率較高，而仍然需要考慮全國(guó)人大立法任務(wù)重、立法能力有限，所以人大立法是一個(gè)長(zhǎng)期的工作，而人大立法在流程和時(shí)間成本上存在缺憾，所以現(xiàn)階段可以基于多年的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和地方立法的現(xiàn)有成果，首選行政立法，統(tǒng)一規(guī)范改革的內(nèi)容;其二，基于《憲法》第89條第4項(xiàng)的授權(quán)以及上文所建議的憲法解釋，為國(guó)務(wù)院進(jìn)行行政立法提供了合憲性基礎(chǔ);其三，以國(guó)務(wù)院統(tǒng)一的行政立法有利于以中央政府的強(qiáng)大行政權(quán)力進(jìn)一步推進(jìn)地方改革，以頂層設(shè)計(jì)和中央驅(qū)動(dòng)為改革提供更強(qiáng)的動(dòng)力。各地遵循中央立法，可更加堅(jiān)定地方改革的決心，統(tǒng)一思想和路線，接受統(tǒng)一的指導(dǎo)。這樣，全國(guó)行政系統(tǒng)的統(tǒng)一性和整體性將得以維護(hù)和鞏固，以防止地方保護(hù)主義和利己主義借綜合執(zhí)法抬頭。

第一，在立法內(nèi)容上，《行政綜合執(zhí)法條例》可在現(xiàn)有的憲法法律基礎(chǔ)之上，嚴(yán)格遵循法定的基本原則，對(duì)憲法和法律中的中央政府和地方政府關(guān)于綜合執(zhí)法的職權(quán)、機(jī)構(gòu)、編制調(diào)整的規(guī)定進(jìn)行統(tǒng)一的細(xì)化和拓展，對(duì)改革權(quán)限的邊界進(jìn)行規(guī)范，使之詳細(xì)、明晰、具有可操作性。其中，特別應(yīng)對(duì)改革中所涉及的職權(quán)、機(jī)構(gòu)、編制調(diào)整的程序進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。

第二，在立法程序上，行政立法應(yīng)最大限度地引入民主機(jī)制，擴(kuò)大立法過(guò)程中的民主參與，起草過(guò)程中加大和擴(kuò)展《行政綜合執(zhí)法條例》草案的社會(huì)意見征集范圍、時(shí)限和渠道，引入立法聽證環(huán)節(jié)，增加專家的論證和座談，增加對(duì)地方政府的調(diào)研，在聽證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)和調(diào)研工作后切實(shí)將社會(huì)民眾、專業(yè)人士和下級(jí)政府的意見進(jìn)行科學(xué)匯總，將有益的意義納入草案內(nèi)容之中，增加立法的民主性和科學(xué)性。

第三，鑒于我國(guó)各地方的差異性，地方政府綜合執(zhí)法帶有較強(qiáng)的地方特性，國(guó)務(wù)院進(jìn)行統(tǒng)一行政立法將綜合執(zhí)法改革的詳細(xì)方案、措施和方式加以規(guī)定是確有難度的。所以，《行政綜合執(zhí)法條例》宜做整體性、宏觀性較強(qiáng)的頂層設(shè)計(jì)，為地方立法、發(fā)揮地方積極性留出一定空間。

(四)適時(shí)人大立法，使改革回歸民主軌道

行政執(zhí)法體制改革不會(huì)止步于綜合執(zhí)法。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，按照上文所提到的綜合執(zhí)法改革的“理想狀態(tài)”，可預(yù)見的和未來(lái)的一系列的改革和制度創(chuàng)新必然還會(huì)需要對(duì)各級(jí)政府的職權(quán)、機(jī)構(gòu)和人事編制進(jìn)行調(diào)整、變革。而如果當(dāng)改革屢遭挫折，就必須思考改革的路徑和方式是否需要“改革”了。

首先，在全國(guó)人大立法規(guī)劃的空間允許，立法能力成長(zhǎng)的情況下，全國(guó)人大應(yīng)針對(duì)行政體制改革(包括執(zhí)法體制改革)進(jìn)行專門的立法，可在《行政綜合執(zhí)法條例》的基礎(chǔ)之上，制定《行政改革法》和《行政機(jī)關(guān)編制法》。〔25〕該設(shè)想來(lái)源于馬懷德先生的著作。參見馬懷德主編:《全面推進(jìn)依法行政的法律問題研究》，載韓大元等:《現(xiàn)代憲法解釋基本理論》，中國(guó)法制出版社2014年版，第121～136頁(yè)?！缎姓母锓ā窇?yīng)回歸我國(guó)的憲政框架，規(guī)定我國(guó)的行政體制改革權(quán)，包括行政機(jī)構(gòu)設(shè)立、變更撤銷權(quán)、職權(quán)調(diào)整權(quán)、人事劃轉(zhuǎn)權(quán)都屬于全國(guó)人大及地方各級(jí)人大;由政府提出改革方案或單項(xiàng)機(jī)構(gòu)、職權(quán)、人事調(diào)整的議案，由人大或閉會(huì)期間的常委會(huì)審議、通過(guò)和公布。

其次，修改《地方組織法》(第64條)、《地方人民政府行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》(第9條、第16條)等法律法規(guī)，將地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)立決定權(quán)交由同級(jí)人大行使，即改變行政系統(tǒng)內(nèi)部決定、人大備案的傳統(tǒng)模式，轉(zhuǎn)變?yōu)槿舜鬀Q定、政府備案的民主形態(tài)，使地方政府綜合執(zhí)法改革的機(jī)構(gòu)、職權(quán)、人事調(diào)整決定權(quán)歸于地方人民代表機(jī)構(gòu)，在民主的框架下發(fā)揮地方積極性，由熟悉地方特性和社會(huì)實(shí)際的基層人民群眾及其代表來(lái)決定與之切身利益相關(guān)的執(zhí)法權(quán)優(yōu)化和機(jī)構(gòu)重組問題。

楊殷一帆，武漢大學(xué)法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)博士研究生。