黃國桂 陳 功

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發(fā)達(dá)國家空巢老人保障的經(jīng)驗(yàn)及借鑒

黃國桂 陳 功

隨著人口老齡化的不斷深入，發(fā)達(dá)國家的空巢現(xiàn)象愈發(fā)普遍。由于文化和觀念的差異，發(fā)達(dá)國家內(nèi)部特別是東西方國家之間在如何看待空巢和空巢老人保障政策方面各具特色。本文以不同文化背景下的美國、英國、日本和新加坡為例，從文化差異、政策實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)借鑒三個層面對發(fā)達(dá)國家的空巢老人保障政策進(jìn)行介紹，以期借他山之石，對完善我國空巢老人政策有所裨益。

一、文化差異

文化對人的影響潛移默化，不同的文化觀念常常帶來認(rèn)知上的巨大差異。東西方社會的文化起源、歷史發(fā)展有所不同，導(dǎo)致大眾在看待空巢現(xiàn)象時常?？捶ㄥ漠?。相對而言，西方文化的個人主義色彩較強(qiáng)，多視老年空巢為自然，空巢更多是一種主動選擇，東方文化則更強(qiáng)調(diào)家庭和集體的重要性，空巢與儒家倫理價值相沖突，老來空巢更多是一種被迫和無奈。

西方社會較為看重個人價值和個人尊嚴(yán)，強(qiáng)調(diào)老年人的獨(dú)立性與自決，當(dāng)子女長大步入社會之時，老年人不希望自己依賴于子女，視自身步入空巢狀態(tài)是一種自然，甚至部分老年人會主動要求空巢，例如英國的部分老人因?yàn)樽优L大不離家而患上“杜鵑綜合癥”，常常主動要求子女外出租房，自立門戶。而在東方社會，空巢則被看成是一種社會倫理失序，長期孝道思想的熏陶使空巢老人容易產(chǎn)生子女不孝、人生失敗的挫折感，“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)思維令老人在面臨空巢時常有被遺棄的想法，社會對子女讓老年父母特別是高齡父母獨(dú)立生活普遍持負(fù)面態(tài)度。由于父母前往養(yǎng)老院養(yǎng)老的行為多無法被接受，因而在人口老齡化早期東方社會的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老常遇到困難，例如日本在人口老齡化初期，由于未能把握文化傳統(tǒng)和老年人心態(tài)，修建了大量養(yǎng)老機(jī)構(gòu)后卻少人問津，造成了資源浪費(fèi)。

看待空巢的不同看法也與東西方社會不同的家庭贍養(yǎng)模式有關(guān)。費(fèi)孝通認(rèn)為東方家庭中父代與子代之間是一種“反哺模式”，父代撫養(yǎng)子代，到年老時由子代贍養(yǎng)，從而維系家庭的傳承。在這種“反哺模式”中，子代對于父代的贍養(yǎng)責(zé)任是天然和不可推卸的。這種兩代人之間的“反哺”關(guān)系即使在現(xiàn)今高度現(xiàn)代化的日本和新加坡仍然有著巨大的影響，從而使與之價值相背離的老年人空巢現(xiàn)象難以被社會接受。而在西方家庭中，父代和子代之間是一種“接力賽模式”，父母撫養(yǎng)子女，子女卻沒有義務(wù)贍養(yǎng)父母，只需盡撫養(yǎng)孫代的責(zé)任，家庭中的這種撫養(yǎng)關(guān)系是一種純粹的單向傳遞，因而社會多視空巢是父母在子女長大成家后的自然和理想狀態(tài)，更容易認(rèn)可老年空巢家庭，老年人也多將空巢視為一種主動選擇。

二、政策實(shí)踐

觀念的差異使東西方國家的保障政策也有所不同。相對而言，西方國家如美國、英國，多在承認(rèn)和認(rèn)同空巢狀態(tài)的基礎(chǔ)上，以社區(qū)養(yǎng)老或居家養(yǎng)老主載體為老年人提供日常照料、護(hù)理醫(yī)療和社會參與等服務(wù)，而東方國家，如日本、新加坡，在上述措施之外還注重減少空巢老年人的產(chǎn)生，多從輿論、住房、稅收、津貼等方面鼓勵子女與老年父母同住，讓老年人更多地在家庭養(yǎng)老。

（一）美國的保障措施

美國從上個世紀(jì)40年代進(jìn)入老齡化社會，但人口老齡化速度相對適中，漸進(jìn)式的老齡化為社會應(yīng)對人口老齡化提供較充分的時間，因而美國的養(yǎng)老保障事業(yè)發(fā)展較為全面，空巢老年人的保障事業(yè)也涵蓋了生活的各個方面。

首先，政府鼓勵社區(qū)居家養(yǎng)老。鑒于經(jīng)濟(jì)開支等方面的考慮，越來越多的美國老年人在進(jìn)入空巢期后選擇社區(qū)居家養(yǎng)老，美國政府對此給予支持和鼓勵，一是進(jìn)行稅收等方面的優(yōu)惠，例如支付護(hù)工的費(fèi)用和家庭購置老人醫(yī)療器械可以減稅；二是鼓勵和發(fā)展居家養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，依靠市場的力量為空巢老人提供包括康復(fù)護(hù)理、心理咨詢、飲食配送、健康檢測、日間照料和個人護(hù)理等在內(nèi)的服務(wù)。

其次，注重保障內(nèi)容的延展和創(chuàng)新。在傳統(tǒng)社區(qū)養(yǎng)老的基礎(chǔ)上，現(xiàn)今美國已經(jīng)發(fā)展出諸多新型的養(yǎng)老社區(qū)，例如位于亞歷桑那州的“太陽城社區(qū)”、佛羅里達(dá)的“太陽城中心社區(qū)” 和波士頓比肯山街區(qū)的“村莊”等，這些小區(qū)實(shí)現(xiàn)無障礙設(shè)計，區(qū)內(nèi)住宅以低層建筑為主，交通實(shí)行分流，并為老年人提供各類輔助服務(wù)。此外，注重對居家養(yǎng)老進(jìn)行模式創(chuàng)新，分化出福利型居家養(yǎng)老、公益型居家養(yǎng)老和專業(yè)型居家養(yǎng)老等，以滿足不同空巢老人的需要。

再次，注重“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”。一方面美國政府實(shí)行“PACE”計劃（The Program of All—inclusive Care for the Elderly），為老人提供所有的醫(yī)療相關(guān)服務(wù)，包括緊急照顧服務(wù)、看護(hù)服務(wù)、初級醫(yī)療照顧等，使社區(qū)居住的老年人的醫(yī)療需求得到滿足，有研究表明該計劃覆蓋的老年人每月住院天數(shù)僅是其他老人的25%左右。另一方面，提供了不同醫(yī)療護(hù)理程度的社區(qū)醫(yī)療服務(wù)，從獨(dú)立型、輔助型到持續(xù)護(hù)理型不等，空巢老人可依據(jù)自身健康狀況進(jìn)行選擇。

（二）英國的保障措施

英國的養(yǎng)老保障事業(yè)源遠(yuǎn)流長，1601年的《濟(jì)貧法》中便有與老年人保障相關(guān)的內(nèi)容。經(jīng)過多年的發(fā)展，現(xiàn)今英國空巢老年人保障主要由地方政府提供，并注重醫(yī)療照料和救助等服務(wù)。

首先，地方政府在空巢老人養(yǎng)老事業(yè)中占有重要地位。1990年，英國推出了《全國健康服務(wù)和社區(qū)關(guān)愛法》（National Health Service and Community Care Act），將養(yǎng)老責(zé)任明確到地方政府。地方政府需要確保為老年人提供一般的社區(qū)服務(wù)，部分地方政府還提供了涵蓋食品配送、照料、護(hù)理、娛樂、咨詢等方面的各項服務(wù)，這些服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不一，但都一般控制在較低水平。

其次，關(guān)注空巢老年人的醫(yī)療資源供給和護(hù)理提供。一方面，社區(qū)能夠?yàn)橛行枰目粘怖先颂峁┗A(chǔ)的照顧資源，逐步完成由“在社區(qū)照顧”到“由社區(qū)照顧”的轉(zhuǎn)變，即社區(qū)不再只是服務(wù)發(fā)生的地點(diǎn)，更是潛在的照顧資源。部分社區(qū)還配有專業(yè)人員，如社區(qū)護(hù)士、區(qū)域護(hù)士、健康家訪員、社區(qū)精神護(hù)士等。另一方面在醫(yī)療制度層面關(guān)注空巢老人，形成了有利于空巢老人的上門護(hù)理、診視和保健的社會醫(yī)療救助制度，空巢老人能夠在家中接受護(hù)理服務(wù)，另外在護(hù)理人員準(zhǔn)入資格上實(shí)行高標(biāo)準(zhǔn)（需達(dá)到National Vocation Qualification 2級及以上），從而保證護(hù)理人員的高質(zhì)量。

（三）日本的保障措施

家庭養(yǎng)老在日本具有悠久的社會文化根源，直至二戰(zhàn)結(jié)束前后，家庭養(yǎng)老仍然是日本的主要養(yǎng)老模式。隨著日本的家庭規(guī)模小型化、代際居住方式的變化和婦女勞動參與率的提高，家庭養(yǎng)老的職能日趨弱化。日本開始建立針對空巢老人的各項保障政策，并逐步形成有日本特色的保障體系。

首先，借鑒歐美經(jīng)驗(yàn)，探索居家養(yǎng)老。在人口老齡化初期，日本學(xué)習(xí)歐美的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式，隨之又根據(jù)國情轉(zhuǎn)而注重由社會互濟(jì)和傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老相結(jié)合的模式，即形成了老年人在家養(yǎng)老，經(jīng)濟(jì)來源由社會養(yǎng)老保險給付，平時的養(yǎng)老照料服務(wù)由社會工作者、傭工等提供的局面，輔之以“老年人家訪看護(hù)”制度，形成了“住在家里，養(yǎng)靠社會”的日式居家養(yǎng)老模式。

其次，挖掘家庭養(yǎng)老的“潛力”。一方面政府提倡家庭養(yǎng)老，鼓勵三代同堂和由子女養(yǎng)老，并倡導(dǎo)兩代人之間就近居住，提出“一碗湯端過去不涼”的概念。另一方面，政府對照顧老人的子女從住宅貸款、住宅品種等方面提供便利，并且對收入所得稅和居民稅等方面提供減免優(yōu)惠，而且所照顧的老人年齡越高、身體狀況越差，減免力度越大。

再次，培養(yǎng)地緣關(guān)系，提倡養(yǎng)老互助。社區(qū)既幫助老年人之間的交流、互助，建立起社區(qū)內(nèi)有效的組織網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)提供體系，又聯(lián)結(jié)著當(dāng)?shù)氐拿耖g團(tuán)體組織以及日托所、福利院等機(jī)構(gòu)，構(gòu)建起地方的聯(lián)系和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，以促進(jìn)老年人之間的交流互助。

（四）新加坡的保障措施

新加坡和日本一樣深受儒家文化影響，在面對空巢老人問題時，新加坡也鼓勵讓老人回到家里去接受家庭養(yǎng)老，但新加坡的相關(guān)措施相對而言，對孝道更為倚重、提倡力度更大、配套措施更為全面。

首先，通過立法形式將家庭養(yǎng)老設(shè)定為子女法定義務(wù)，以維持三代同堂的家庭結(jié)構(gòu)，盡最大程度減少空巢老人的數(shù)量。1994年新加坡制定的《奉養(yǎng)父母法》規(guī)定，如果子女拒絕父母的贍養(yǎng)要求，將被罰款一萬新加坡元或判處一年有期徒刑，1996年還設(shè)立專門的仲裁法庭進(jìn)行裁決。

其次，政府大力提倡孝道和家庭養(yǎng)老。在歷年的春節(jié)電視講話中，李光耀多次提及孝道是亞洲文化的精髓，且絕不能讓三代同堂的家庭模式破裂。政府大力提倡將孝道視為儒家思想的核心，倡導(dǎo)孝道作為人們的行為準(zhǔn)則和道德標(biāo)桿。

再次，完備的配套措施，使家庭養(yǎng)老得到實(shí)惠。對于愿意和父母居住的申請者，政府在住房分配、房屋租賃和價格優(yōu)惠等方面提供優(yōu)先待遇，并且推出“敬老保健金計劃”，為贍養(yǎng)老人的低收入家庭提供養(yǎng)老、醫(yī)療等方面的津貼保障。

三、經(jīng)驗(yàn)借鑒

我國人口老齡化速度快，空巢老年人無論在數(shù)量、速度上都比較快。為保障空巢老人的養(yǎng)老需求，我國可以從以上四國的政策和比較中得到以下三點(diǎn)啟發(fā)：

首先，關(guān)注空巢老人保障內(nèi)容的普遍性和特殊性。既要保證空巢老人能夠得到全面而基本的保障，又需要根據(jù)我國的具體情況制訂適宜的具體措施。一方面，空巢老人保障政策需涵蓋收入保障、醫(yī)療救護(hù)和精神慰藉等方面，另一方面在制定具體措施上，鼓勵各地因地制宜，發(fā)展有地方特色的保障體系。

其次，注重發(fā)揮“孝道”和家庭養(yǎng)老的力量。一方面，在輿論上提倡“孝道”，應(yīng)進(jìn)一步把家庭養(yǎng)老、尊老、敬老、愛老的美德發(fā)揚(yáng)光大，鼓勵建立在平等基礎(chǔ)上的新時代的“孝”；另一方面，在鼓勵老年人在家中養(yǎng)老的同時，提供相應(yīng)的配套激勵措施。

再次，鼓勵居家養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。由于居家養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的公益性，政府應(yīng)為居家養(yǎng)老服務(wù)的提供者，如各類養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)，提供審批、稅收、水電等方面的便利，以加速產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并且，還應(yīng)從加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管、提高從業(yè)人員質(zhì)量、人才培養(yǎng)等方面規(guī)范和促進(jìn)居家養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

（作者單位：北京大學(xué)人口研究所）