劉啟川

（東南大學法學院，江蘇南京211189）

我國交通警察權(quán)力配置：價值維度與改革框架*

劉啟川

（東南大學法學院，江蘇南京211189）

當下我國交通警察權(quán)能事項過于龐雜，嚴重影響甚至侵蝕其他行政權(quán)能，不利于法治政府建設(shè)，應(yīng)對交通警察權(quán)能格局予以法治化改革。以交通警察權(quán)蘊含的價值與功能預設(shè)系統(tǒng)指導其權(quán)能改革是較為科學的路徑。傳統(tǒng)交通警察權(quán)秩序價值的正當性面臨挑戰(zhàn)，現(xiàn)代交通警察權(quán)人權(quán)屬性的應(yīng)用有其局限性，當前交通秩序行為是交通警察權(quán)的秉性，亦為道路通行權(quán)的實現(xiàn)方式。因此，應(yīng)確立以交通秩序為主兼顧人權(quán)的“新秩序觀”。“新秩序觀”具有三重寓意：在宏觀上，可以實現(xiàn)交通秩序中心化與權(quán)力分配體系化，在整體上回答權(quán)能改革的基本方向；在中觀上，可以推動交通警察任務(wù)規(guī)范結(jié)構(gòu)變革，獲取權(quán)能改革的制度保障；在微觀上，可以驗證和糾偏當前交通警察權(quán)能范圍，實現(xiàn)權(quán)能的分流與重新定位。

交通警察；警察權(quán)；權(quán)力配置；新秩序觀

與西方發(fā)達國家相比，我國道路交通警察的權(quán)力涉足了交通違法行為、交通事故之外的諸多領(lǐng)域，①經(jīng)查詢相關(guān)法律規(guī)范可知，我國交通警察權(quán)能其他事項包括車輛登記、機動車駕駛?cè)丝荚?、駕駛證申領(lǐng)（發(fā)證、換證、補證）、指導道路交通安全科研工作、交通安全教育、停車場設(shè)置與管理、交通信號燈設(shè)置。并且出現(xiàn)不同行政部門實施同一權(quán)能的現(xiàn)象。②以停車場設(shè)置、管理為例，目前地方性規(guī)范對于停車場設(shè)置、管理等相關(guān)事宜并未予以統(tǒng)一規(guī)定，并且，現(xiàn)有規(guī)范對這一問題的規(guī)定較為混亂。依據(jù)《天津市停車管理辦法》第5條、《福州市停車場管理辦法》第3條、《蘭州市機動車停車場規(guī)劃建設(shè)和管理暫行辦法》第4條可知，公安交通管理部門要么負責停車場管理，要么作為主管機關(guān)決定所有事務(wù)，要么只負責停車場設(shè)置?？梢哉f，交通警察權(quán)能事項龐雜的現(xiàn)狀，直接導致公安交通管理部門與其他部門職權(quán)交織、錯亂，嚴重影響我國相關(guān)行政權(quán)能的有效發(fā)揮。從根本上來說，問題的癥結(jié)在于當前我國交通警察權(quán)力格局并未充分考慮其權(quán)能性質(zhì)與內(nèi)在價值，進而影響了權(quán)能設(shè)置的科學性。值得慶幸的是，2015年2月中央審議通過的《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》意識到了該問題，并明確要求“建立符合公安機關(guān)性質(zhì)任務(wù)的公安機關(guān)管理體制，建立體現(xiàn)人民警察職業(yè)特點、有別于其他公務(wù)員的人民警察管理制度”。遺憾的是，我國學術(shù)界尤其是公法學界尚未對此展開深入研究，③李震山先生意識到這一問題，然而只是簡單地做了主觀推測，并未深層次解讀當前制度設(shè)計的根由。參見李震山：《道路交通安全行政法制之建構(gòu)與問題舉隅》，《臺灣本土法學雜志》第63期?，F(xiàn)有理論成果無法為交通警察權(quán)力配置改革提供有效指引。為此，筆者初步認為，交通警察權(quán)能事項改革應(yīng)首先確立一種規(guī)律性認識，以統(tǒng)領(lǐng)權(quán)能事項改革所關(guān)涉的法律規(guī)范與制度實踐。換言之，應(yīng)穿透交通警察相關(guān)規(guī)則的表象，挖掘蘊含的價值與功能預設(shè)，重新審視交通警察權(quán)能事項的配置，以此實現(xiàn)交通警察權(quán)能改革的系統(tǒng)展開。

一、交通警察權(quán)承載價值之省思

縱觀世界各國道路交通法律規(guī)范可以發(fā)現(xiàn)，秩序與人權(quán)是交通警察權(quán)承載的基本價值；對交通秩序與人權(quán)屬性的不同關(guān)注直接影響了交通警察任務(wù)，進而決定了其權(quán)能事項。這在以時間為脈絡(luò)的制度演進中表現(xiàn)得更為明顯。因此，筆者以下主要從傳統(tǒng)交通警察權(quán)秩序價值與現(xiàn)代交通警察權(quán)人權(quán)屬性兩個面相，深入反思交通警察權(quán)承載價值存在的問題。

（一）傳統(tǒng)交通警察權(quán)秩序價值及其問題

傳統(tǒng)意義上警察權(quán)是強權(quán)與秩序的代名詞。其以直接維持社會之安寧秩序，防止或減少公共危害為目的。④參見余秀豪：《警察學大綱》，商務(wù)印書館1946年版，第3頁、第13頁。警察權(quán)等同于行政權(quán)的態(tài)勢，為警察國時期基本特征，并且此階段警察權(quán)的功能在于維持秩序，甚至可以說，警察權(quán)就是秩序的化身。換言之，為了達成一定秩序，自由與人權(quán)只能退居其后，同時，為秩序讓道也是自由、人權(quán)等價值的義務(wù)。即便有時警察權(quán)冠以“人民福利”之名，但其干預行政特色，也與“人民福利”是背道而馳的。由于傳統(tǒng)自由法治國相關(guān)制度構(gòu)建未能及時跟進，權(quán)力制衡乏力，尤其是權(quán)利救濟管道不暢或不足等，致使自由人權(quán)保障大多僅成為宣教式的口號，人權(quán)保障未能落到實處。

在上述警察國與自由法治國背景下，警察秩序價值影響并決定了交通警察任務(wù)的設(shè)置。這在新中國建立之初的交通警察法制中可見一斑。1951年《城市路上交通管理暫行規(guī)則》第1條規(guī)定：“為統(tǒng)一全國城市路上交通管理，維護交通秩序，保障安全起見，特制定本規(guī)則?！?955年《城市交通規(guī)則》第1條規(guī)定：“為加強城市交通管理，便利交通運輸，維護交通安全，以適應(yīng)國家經(jīng)濟建設(shè)的需要，制定本規(guī)則?！痹诟母镩_放之后，交通警察權(quán)價值的秩序定位也一度影響我國交通警察法制。譬如，1988年《道路交通管理條例》第1條規(guī)定：“為了加強道路交通管理，維護交通秩序，保障交通安全和暢通，以適應(yīng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要，制定本條例?！庇纱擞^之，交通警察權(quán)基本上是以維護交通秩序為價值依歸的。然而，奉交通秩序價值為圭臬的正當性面臨如下挑戰(zhàn)。

其一，不難想象，過度關(guān)注秩序至上，會出現(xiàn)這一景象：警察權(quán)可以延伸至社會生活的方方面面，不僅及于社會危害之防止，而且可以強力涉入民眾私權(quán)領(lǐng)域。在此情形下，位于警察權(quán)之下的交通警察權(quán)，也基本上秉承這一邏輯，交通警察權(quán)不會局限于單純的消極秩序維護，而可能借秩序需要之名，發(fā)生侵犯民眾權(quán)利之虞。譬如，如果缺乏有效規(guī)制，交通警察完全可以以發(fā)生交通違法行為或交通事故調(diào)查取證的名義，恣意采取交通管制，或者濫用醉駕抽血檢驗措施，等等。坦誠地講，片面地追求秩序，可能會導致為了秩序而侵犯人權(quán)，甚至完全無視人權(quán)。不可否認，“文明社會的生存，不可能沒有某種武力因素”，⑤[英]伯特蘭·羅素：《權(quán)力論》，吳友三譯，商務(wù)印書館1991年版，第189頁。同樣，為了交通秩序的實現(xiàn)，也必不可少地要為交通警察配備一定強制力。片面秩序的追求，一定程度上意味著強力裝備的應(yīng)用，與此同時，個體權(quán)利的總量也在一定數(shù)量上消減。

其二，從另一個角度來看，過度強調(diào)秩序?qū)е陆煌ň鞕?quán)的膨脹，尤其是在進行權(quán)力配置之時，將過多的事項納入交通警察管理的范疇，會造成其他行政機關(guān)權(quán)能范圍的縮小。這與現(xiàn)代行政發(fā)展的基本趨勢嚴重不符。隨著社會的發(fā)展與分工的精細化，民眾對政府專業(yè)化與專門性的要求越來越高，國家的功能不能僅限于消極的秩序維護或者積極強權(quán)干預，而是應(yīng)當與社會需求與社會發(fā)展相契合，行政國的概念隨之出現(xiàn)。行政國的重要特征在于能有效的回應(yīng)社會分工和專業(yè)化的需要，并設(shè)置相應(yīng)的機關(guān)或組織加以管理或者提供服務(wù)（如同英國學者W.Friedmann氏所言及的現(xiàn)代國家的五種功能）。⑥英國學者W.Friedmann主張，一個現(xiàn)代國家其政府應(yīng)具有秩序維持者、社會服務(wù)者、企業(yè)經(jīng)營者、經(jīng)濟統(tǒng)制者、仲裁者等五種機能。參見施啟揚：《民法總則》，作者1996年自版，第403頁。事實上，這是現(xiàn)代國家的基本任務(wù)，也是民眾對國家的大致期待。上述期待如何在行政國概念中予以分解并細化，是現(xiàn)代行政法需要面對的問題。無疑，傳統(tǒng)交通警察權(quán)亦應(yīng)隨之變革。倘若不考慮交通警察秉性與行政部門特性，而使交通警察涉入諸多領(lǐng)域，則顯然與行政國之精神相違背。

（二）現(xiàn)代交通警察權(quán)人權(quán)屬性應(yīng)用及其局限

1.人權(quán)保障功能的應(yīng)用：從虛設(shè)到凸顯

傳統(tǒng)警察權(quán)下交通警察無法有效應(yīng)對現(xiàn)代社會發(fā)展的需要，過度強調(diào)秩序的價值取向，與現(xiàn)代行政法的發(fā)展趨勢格格不入。如前所述，在自由法治國的前期，雖然公權(quán)機關(guān)開始關(guān)注人權(quán)，但是，法治國的理念未被充分認同和踐行，交通警察的干預行政色彩依舊濃重，更多的是以人權(quán)福利之名繼續(xù)以往的秩序行為。

然而，在自由法治國的后期，相關(guān)對抗國家權(quán)力的制度架構(gòu)逐步完善。也正是自由法治國得以昌盛之時，20世紀的社會法治國也悄然興起?；谏嬲疹櫯c提供福利的價值，社會法治國已與自由法治國倡導的“不干涉”出現(xiàn)一定的分歧，形成社會治理的兩種不同進路。不過，究其本質(zhì)而言，兩種進路的邏輯基點是一致的，都是在不同情勢下人權(quán)保障的努力。事實上，在現(xiàn)代各國包括我國，行政價值的訴求基本上兼具自由法治國與社會法治國的雙重性格。⑦熊樟林：《行政處罰上的空白要件及其補充規(guī)則》，《法學研究》2012年第6期。

那么，交通警察是否也遵循著自由法治國與社會法治國有關(guān)訴諸人權(quán)保障的努力呢？從根本上講，警察權(quán)乃至一切行政權(quán)的根源在于人權(quán)，也是人權(quán)的維護使其獲得行為的正當性。因此，交通警察對人權(quán)保障的重視程度不應(yīng)低于秩序，甚至可以說，交通警察的行政活動是人權(quán)思維主導下的秩序行為。

當前人權(quán)保障已成為我國政府傾力為之的目標，尤其在我國2004年《憲法》修正案中明確了“國家尊重與保障人權(quán)”以后，人權(quán)保障的規(guī)范也見之于交通警察法制規(guī)范，人權(quán)保障由此得以明確化。譬如，我國《人民警察法》第2條規(guī)定：“人民警察的任務(wù)是維護國家安全，維護社會治安秩序，保護公民的人身安全、人身自由和合法財產(chǎn)，保護公共財產(chǎn)，預防、制止和懲治違法犯罪活動?！蔽覈兜缆方煌ò踩ā返?條規(guī)定：“為了維護道路交通秩序，預防和減少交通事故，保護人身安全，保護公民、法人和其他組織的財產(chǎn)安全及其他合法權(quán)益，提高通行效率，制定本法。”除我國《道路交通安全法》在交通警察任務(wù)的規(guī)范結(jié)構(gòu)中對此加以明確外，與之相關(guān)的其他規(guī)范如，《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》第1條與《道路交通事故處理程序規(guī)定》第1條，都在規(guī)范設(shè)定的宗旨中明確了人權(quán)保障的價值取向。

盡管我國《道路交通安全法》第1條中“保護公民、法人和其他組織的財產(chǎn)安全及其他合法權(quán)益”這一直接關(guān)乎人權(quán)保障的價值內(nèi)容被列于該條“維護道路交通秩序，預防和減少交通事故”之關(guān)涉秩序、安全等價值的規(guī)定之后，但至少這一法條把人權(quán)保障納入考量交通警察執(zhí)法效果的標準之列。這在一定程度上可以獲致相應(yīng)的社會效果和政治效果：“說明人權(quán)之保障為目的，職權(quán)之行使為手段，如此可收正本清源之效，亦可間接提升警察人員對國民主權(quán)之認識，在潛移默化中，提高其民主警察形象，及執(zhí)法品質(zhì)?！雹嗬钫鹕剑骸毒烊蝿?wù)論》，臺北登文書局1998年版，第18-19頁。具體而言，一方面，這可以促使交警在活動之時除了秩序維護之外，銘記保障人權(quán)是與維護秩序、安全等同位階的任務(wù)，不可只關(guān)注秩序與安全，而無視人權(quán)；另一方面，之所以在交通警察任務(wù)或者道路交通規(guī)范設(shè)置宗旨之時，將人權(quán)價值置于秩序、安全、效率之后，一個重要考慮在于，秩序、安全、效率的終極價值在于實現(xiàn)人權(quán)。此時人權(quán)并不一定指單個人或者一小部分人的權(quán)益，也涵蓋更廣泛意義上的公共利益。

2.人權(quán)保障屬性應(yīng)用的局限性

（1）辨識標準與區(qū)分技術(shù)之闕如

在交通警察活動領(lǐng)域，尤其是法治國與社會國的雙重品格統(tǒng)制下，交通警察權(quán)能運作效果的主要考量因素在于秩序與人權(quán)，而無需顧及國度的不同與歷史的差異。盡管普通民眾對交通警察權(quán)也存在矛盾的期望，⑨有學者指出，今天的社會大眾是用雙重標準要求警察：期望他們一方面人性化，另一方面又能非人性化。參見李湧清、徐昀：《警察行政與刑事司法的經(jīng)濟分析》，臺北五南圖書出版股份有限公司2002年版，第142頁。并往往以此期待評判法律制度抑或行政活動的優(yōu)劣，但是，不能以此作為裁量的基準。民眾的這種判別標準不足以成為可以接受的辨識標準，是因為其樸素性與主觀性過強，缺乏讓人信服的客觀理據(jù)。同時，囿于人權(quán)的抽象性與模糊性，交通警察權(quán)被冠以的人權(quán)保障價值，常常因交通秩序維護之必要而被虛置化，從而造成這一現(xiàn)象的出現(xiàn)：“維護治安是政府用以限制人權(quán)最常見理由，以保障人權(quán)為目的，也缺乏手段應(yīng)受目的制約之合比例性考量，導致目的與手段錯置之不良現(xiàn)象?！雹馔白ⅱ?，李震山書，第24頁。

不僅如此，客觀地說，交通警察權(quán)人權(quán)屬性乏力的重要原因在于，當前尚缺乏對人權(quán)保護與秩序維護的清晰區(qū)分技術(shù)，很難獲致完全區(qū)分兩者界限的標準。對此，我國臺灣地區(qū)學者李震山先生有著精辟的論述：“人權(quán)保障與治安維護本不易清除劃分，此處之所以將人權(quán)保障單獨列為警察任務(wù)之一種，除著眼于警察工作特質(zhì)與人權(quán)有密切關(guān)系外，旨在凸顯警察應(yīng)時刻有主權(quán)在民之觀念，摒棄作之君、作之親、作之師的傳統(tǒng)牧民觀念，以人權(quán)為重為主的警察任務(wù)，方有其生命可言?！雹偻白ⅱ?，李震山書，第17頁。

問題是，交通警察任務(wù)的規(guī)范結(jié)構(gòu)中列明的人權(quán)保障要求，是否如同李震山先生所言，其要義在于人權(quán)保障理念的宣示與引導作用呢？倘若如此，即便在實定法中加以明確，遇有人權(quán)與秩序沖突之時，如前所述，人權(quán)總是讓位于秩序，由此造成民眾對交警的認識局限于秩序警察，其信服力也將大打折扣。更有甚者，交通警察權(quán)之人權(quán)保障屬性的意義和價值，將成為交通秩序價值的附屬品，并且，由其主導的統(tǒng)攝秩序價值的期待也將難以實現(xiàn)。

（2）秩序優(yōu)位于人權(quán)的法治風險

前已述及，我國《道路交通安全法》第1條明確了交通警察任務(wù)，在該規(guī)范結(jié)構(gòu)中，人權(quán)保障相關(guān)內(nèi)容被置于秩序維護相關(guān)內(nèi)容之后。這或許是立法者不經(jīng)意而為，然而處于該法總則統(tǒng)領(lǐng)地位的交通警察任務(wù)的設(shè)定，直接影響了該法其他條款及其細化規(guī)則內(nèi)容的結(jié)構(gòu)設(shè)計。

譬如，我國《道路交通安全法》第70條第1款規(guī)定：“在道路上發(fā)生交通事故，車輛駕駛?cè)藨?yīng)當立即停車，保護現(xiàn)場；造成人身傷亡的，車輛駕駛?cè)藨?yīng)當立即搶救受傷人員，并迅速報告執(zhí)勤的交通警察或者公安機關(guān)交通管理部門。因搶救受傷人員變動現(xiàn)場的，應(yīng)當標明位置。乘車人、過往車輛駕駛?cè)?、過往行人應(yīng)當予以協(xié)助。”依照該條文字的先后順序來看，“保護現(xiàn)場”之秩序規(guī)范，是先于“搶救受傷人員”的人權(quán)保障規(guī)范。盡管上述條文中明確規(guī)定遇到“人身傷亡的，車輛駕駛?cè)藨?yīng)當立即搶救受傷人員”，然而，囿于“保護現(xiàn)場”留存證據(jù)的秩序要求，實踐中容易出現(xiàn)兩種極端的情形：要么肇事者死板地維持現(xiàn)場而放任受傷人員傷情惡化，要么積極地救治受傷人員卻因疏漏保持證據(jù)而面臨一定的責罰。在此情勢下，無疑，交通警察權(quán)的行使一般會遵循我國《道路交通安全法》第70條設(shè)定的規(guī)則的指引，優(yōu)先關(guān)注因“保護現(xiàn)場”留存的證據(jù)。

對此，《道路交通事故處理程序規(guī)定》第21條以更為詳盡的內(nèi)容確認了這一規(guī)則。其第21條規(guī)定：“交通警察到達事故現(xiàn)場后，應(yīng)當立即進行下列工作：（一）劃定警戒區(qū)域，在安全距離位置放置發(fā)光或者反光錐筒和警告標志，確定專人負責現(xiàn)場交通指揮和疏導，維護良好道路通行秩序。因道路交通事故導致交通中斷或者現(xiàn)場處置、勘查需要采取封閉道路等交通管制措施的，還應(yīng)當在事故現(xiàn)場來車方向提前組織分流，放置繞行提示標志，避免發(fā)生交通堵塞；（二）組織搶救受傷人員……”試想，倘若寄希望于交通警察維護秩序之時，又能毫無缺漏地保障著人權(quán)——至少不存在侵犯人權(quán)之情形，則這既考驗交警的執(zhí)法技術(shù)水平，又是一種巨大的能力挑戰(zhàn)。在法理上，這是對交通警察執(zhí)法效果的苛求。就其后果而言，如若處置不當，要么面臨著無視人權(quán)的詬病，要么遭受越權(quán)或濫權(quán)的指責。按照公共選擇理論，假設(shè)的交通警察這一“經(jīng)濟人”會首選程序規(guī)定的次序處理相應(yīng)的交通事件，而非只“組織搶救受傷人員”卻無暇“劃定警戒區(qū)域”，否則他將面臨行政違法的責任追究。

可見，交通警察評判交通事故關(guān)涉當事人雙方的價值天平，更多地偏向于秩序而非人權(quán)。一個顯然的結(jié)果是，交通警察執(zhí)行道路交通規(guī)范之時側(cè)重于現(xiàn)場證據(jù)的秩序行為，這某種意義上是在縱容著對人權(quán)的損害。盡管，在侵害發(fā)生后，法律規(guī)范為漠視受傷人員的肇事者設(shè)定了民事或者刑事罰則，但是這些內(nèi)容都改變不了交通警察在處置交通事故之時偏重交通秩序的價值取向。

二、交通警察權(quán)價值定位：“新秩序觀”之提倡

隨之而來的問題是，我國當前交通警察權(quán)之人權(quán)保障屬性應(yīng)用的局限性，即現(xiàn)有規(guī)定所隱含的交通警察權(quán)偏重于秩序的價值取向，會不會引發(fā)人們對交通警察權(quán)倒退至“警察國”時代的質(zhì)疑？是否與憲法倡導的尊重與保障人權(quán)的精神相悖？如果答案是否定的，那么，其人權(quán)保障功能偏低處境的正當性理據(jù)何在？上述法治風險應(yīng)當如何規(guī)避？筆者認為，這需要從交通警察權(quán)的秉性與人權(quán)的實現(xiàn)方式著手分析。

應(yīng)當明確，即便在自由法治國、社會法治國的場域內(nèi)，警察權(quán)的秉性也不能因為情勢的不同而作相應(yīng)調(diào)適。警察權(quán)之所以不同于一般的國家行政權(quán)，是因為警察權(quán)較于其他行政權(quán)具有補充性?！熬煜狄跃S持客觀的事實上之秩序為目的之國家機關(guān)，與警察不得主動地介入有關(guān)形成及維持市民相互間之私法關(guān)系之紛爭完全相同者，警察亦不應(yīng)積極地支援、推進特定的行政機關(guān)之政策?！雹诹禾硎ⅲ骸墩ㄎ覈鞕?quán)限法制之研究》，臺北“國立”政治大學1999年博士學位論文，第96頁。這種補充性還表現(xiàn)為警察權(quán)的臨時性，“在保護私權(quán)所需之特別職權(quán)，有身份之確認、管束、及扣押，但很清楚的是，各該措施皆僅具臨時保全性質(zhì)”。③[德]Scholler：《德國警察與秩序法原理》，李震山譯，臺北登文書局1995年版，第79頁。此外，警察權(quán)與一般行政權(quán)的重要不同在于，警察權(quán)的強權(quán)性與侵益性遠勝于一般的行政權(quán)，因此對警察權(quán)的運行應(yīng)課予較一般行政權(quán)更為嚴格的條件限制。位于警察權(quán)之下的交通警察權(quán)更應(yīng)如此，應(yīng)將其嚴格的限定在查處交通違法行為、處置交通事故等維護交通秩序上。

尤其是，當下的中國已經(jīng)進入風險社會，而現(xiàn)代道路交通領(lǐng)域是風險的高發(fā)區(qū)；具體而言，城市交通風險的增大，無非來源于以下這些問題（它們也是交警亟待解決的問題）：現(xiàn)代城市空間的有限性，人口、車輛急劇增長性，交通事故尤其是重大交通事故的慘烈性與處置及時性要求，駕駛工具的危險性，通行效率與安全的過高期待性，等等。特別是，威脅健康與安全的交通事件即使不化為現(xiàn)實，也會消耗成本。④參見[美]Baruch Fischhoff,Stephen R.Watson,Chris Hope：《界定風險》，載金自寧編譯：《風險規(guī)制與行政法》，法律出版社2012年版，第7頁。而這些都需要交警予以事先應(yīng)對，并有效化解。其執(zhí)法路徑無外乎圍繞秩序的構(gòu)建、整合或維護。在此情形下，如果單向度關(guān)注道路通行者權(quán)利所涉的自由、民主與財產(chǎn)，而不顧交通秩序或僅給予其少量關(guān)注，那么現(xiàn)代交通秩序?qū)⒚苤刂?、混亂不堪。事實上，道路交通安全風險的消解需要盡快重整秩序，在此過程中可能伴隨著一定程度人權(quán)的克減，但其目的是為了整個交通秩序與安全的實現(xiàn)。至于克減的人權(quán)，完全可以通過事后救濟的方式予以彌補，此舉正是行政法之比例原則的要義所在。因此，從功能主義的視角而言，相較于交通警察權(quán)之人權(quán)屬性，交通警察權(quán)秩序價值的權(quán)重應(yīng)適度偏重。

然而，如果交通警察的重心在于維護交通秩序而非關(guān)注人權(quán)，現(xiàn)代交通警察權(quán)是否會導致一種極端：為了交通秩序漠視人權(quán)甚至踐踏人權(quán)？應(yīng)當看到的是，秩序與人權(quán)并非完全割裂。在自由法治國與社會法治國雙重視閾內(nèi)，秩序是富含人權(quán)的秩序，秩序與人權(quán)的水乳相融關(guān)系，已經(jīng)基本獲得共識?！皬淖畛橄蟮囊饬x上講，秩序是事物在時間、空間或邏輯聯(lián)系上相對固定的結(jié)構(gòu)。對于社會生活而言，秩序總是意味著在社會中存在著某種程度的關(guān)系的穩(wěn)定性、進程的連續(xù)性、行為的規(guī)則性以及財產(chǎn)和心理的安全性等因素。”⑤張文顯主編：《法理學（第三版）》，法律出版社2007年版，第335頁。但若國家的存在是以追求人民幸福、保障人民權(quán)利為目的，必先以國家能存在及社會秩序可以維持為前提，因此，安全秩序目的與追求人民幸福的目的，就成兩個相互關(guān)聯(lián)、彼此影響之主軸。⑥同前注⑧，李震山書，第33頁。

當然，單純從法理上講，人權(quán)與秩序沖突之時，秩序應(yīng)讓位于人權(quán)，畢竟，一切國家型構(gòu)包括維持國家機器運轉(zhuǎn)的秩序，皆源自于人權(quán)。誠如有學者所言：“治安任務(wù)必須在保護人權(quán)之前提下進行，而人權(quán)之保障與人民福祉的追求才是目的，治安應(yīng)僅是手段?！雹呃钫鹕剑骸秾μ嵘燹k案能力之期待》，載民間司法改革基金會：《民間司法改革研討會論文集》2001年自刊本，第3頁。并且，以此“手段”外化的道路交通規(guī)范所一貫秉承的秩序、安全等價值，隱含著人權(quán)保障的意蘊。應(yīng)當承認，交通秩序并不必然與人權(quán)保障相悖，干預行政也不是品質(zhì)不良的行政活動。在整合社會秩序方面干預行政是必不可少的，且中國轉(zhuǎn)型時期社會秩序可能更需要干預行政來整合不穩(wěn)定的秩序。⑧章劍生：《現(xiàn)代行政法基本理論》，法律出版社2008年版，第6頁。很大程度上講，交通警察對交通秩序干預行為，是為了個體權(quán)益或者公共利益的維護。以前文述及的《道路交通事故處理程序規(guī)定》第21條為例，無疑，該條具有鮮明的秩序價值取向，但是，這并不表明交通警察在處置事故時，只有按照上述規(guī)范明定的順序依次完成前一個環(huán)節(jié)后，才進行后一個環(huán)節(jié)。事實上，這些環(huán)節(jié)基本上是同步進行的。況且，先行考慮現(xiàn)場秩序，如劃定警戒區(qū)域、實施交通管制、放置警示標志等，一方面是為了防止二次事故的發(fā)生，另一方面是為他人通行提供必要的警示，以保證道路的通暢。在本質(zhì)上，它們都是為了權(quán)利保障與公共利益，并不能因此而過分的苛責交警“只念及秩序而不顧人權(quán)”。

需要繼續(xù)追問的是，如何才能避免“只念及秩序而不顧人權(quán)”的法治風險呢？現(xiàn)代國家配置交通警察權(quán)之秩序權(quán)能，多是在民主的情形下以“傳送帶”立法的模式展開的，即便是行政立法，也在汲取參與、聽證等民主要素的基礎(chǔ)上進行，并配備相應(yīng)的審核、備案、廢除等程序。譬如，2014年6月深圳市交警部門向深圳市人大常委會提請修訂《深圳經(jīng)濟特區(qū)道路交通安全違法行為處罰條例》和《深圳經(jīng)濟特區(qū)道路交通安全管理條例》，向社會公開征求意見與建議，取得了良好的社會效果。⑨參見深圳市公安局：《交警擬對交通違法處罰條例和交通安全管理條例進行修改》，http://www.szga.gov.cn/JWXW/JTDT/201407/t20140710_69227.htm，2015年6月17日訪問。盡管上述條例中增加了新的罰則，但其目的在于通過維護交通秩序，以更好地保障人權(quán)與更廣泛的公共利益。申言之，現(xiàn)代交通警察維護交通秩序的行為，是富含人權(quán)要素的秩序行為。

或許有學者會提出，在社會法治國之福利行政與給付行政的背景下，交通警察權(quán)亦應(yīng)當作出相應(yīng)的回應(yīng)，至少應(yīng)增加人權(quán)保障要素。對此，筆者不敢茍同，原因有以下三點。其一，如若賦予交通警察權(quán)給付行政的權(quán)能，不難想象，交通警察權(quán)極有可能又回歸到傳統(tǒng)警察國時代，其危害前文已做闡述，在此不再贅述。其二，給付行政的角色完全可以由其他行政機關(guān)代行或者擔任，在行政分工精細化的今天，這已不存在障礙。警察內(nèi)部分工日益明晰化與獨立化，上海交巡警分立的成功實踐便是明證。⑩參見《關(guān)于提請審議廢止〈關(guān)于本市試行交通警察和巡察警察在道路上統(tǒng)一執(zhí)法的決定〉的說明》，《上海市人民代表大會常務(wù)委員會公報》2005年第2號。其三，即使交通警察在執(zhí)法實踐中遇突發(fā)事件或者緊急情況，有不屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的事項，在請求其他機關(guān)可以解決的情形下，交通警察亦不應(yīng)完全介入并代行其他機關(guān)職權(quán)。這并不是說交通警察可以對此完全坐視不管、置若罔聞，而是其應(yīng)通知相關(guān)部門作出處置，并在必要的情況下提供協(xié)助，當然，這種協(xié)助應(yīng)在法律規(guī)范限定的范圍內(nèi)。因此，福利行政的發(fā)展趨勢不應(yīng)成為變更或者革新交通警察任務(wù)的緣由。

綜上所述，當前交通警察權(quán)力的價值應(yīng)當定位為以交通秩序為主兼顧人權(quán)，筆者暫且將其稱之為交通警察權(quán)“新秩序觀”。“新秩序觀”的最大優(yōu)勢是厘清了當前交通警察權(quán)蘊含的價值、功能預設(shè)及其序位。換言之，“新秩序觀”的基本訴求是交通警察致力于交通秩序與交通安全的維護，其他的皆為其輔助事項。更進一步地講，在自由法治國與社會法治國雙重理念的推動下，在交通警察職權(quán)范圍（道路交通秩序與交通安全）內(nèi)，交警部門不應(yīng)滿足于消極被動的應(yīng)申請的行政行為，更多的應(yīng)是主動履行其秩序維持功能，如主動指揮交通、主動處置交通違法行為；而對于人權(quán)保障的輔助義務(wù)，惟有來自其他機關(guān)或者民眾的申請方得以實施。當然，對于突發(fā)事件，尤其是當民眾生命面臨重大威脅，來不及尋求他機關(guān)救濟，等待將導致嚴重損害之時，交通警察有主動介入的必要。

三、“新秩序觀”對交通警察權(quán)力配置之寓意

交通警察權(quán)力配置與權(quán)能改革“牽一發(fā)而動全身”，交通警察權(quán)“新秩序觀”可有效處理“一發(fā)”與“全身”的關(guān)系，能夠在三個維度上獲致交通警察權(quán)力配置的全方位改革，實現(xiàn)交通警察權(quán)能改革聯(lián)動效應(yīng)的良性化。具體而言，在宏觀上，實現(xiàn)交通秩序中心化與權(quán)力分配體系化，從整體上回答權(quán)能改革的基本方向；在中觀上，推動交通警察任務(wù)規(guī)范結(jié)構(gòu)變革，以獲取權(quán)能改革的制度保障；在微觀上，驗證與糾偏當前交通警察權(quán)能范圍，實現(xiàn)權(quán)能的分流與歸位。

（一）宏觀影響：交通秩序中心化與權(quán)力分配體系化

首先，交通警察關(guān)注的重心將集中于交通秩序，并以維護交通秩序作為其根本職責。由此實現(xiàn)該警種設(shè)置的初衷：藉由維護交通秩序?qū)崿F(xiàn)人權(quán)保障。易言之，就是在交通秩序的維護中，實現(xiàn)民眾最為基本的道路通行權(quán)。值得一提的是，日本對交通警察權(quán)的價值定位頗為精準：不直接關(guān)注人權(quán)保障，或宣示交通秩序與人權(quán)的關(guān)系，而是單純規(guī)定交通警察權(quán)的價值在于交通秩序。日本《道路交通法》第1條規(guī)定：“本法律系以防止道路上之危險，謀求其他道路之安全與順暢，及有助于防止起因于道路交通之障害為目的?！雹俟P者于本文中引用的日本《道路交通法》中譯文，皆來自于李憲人：《警察官放除交通危險權(quán)限之研究》，臺北“中央警察大學”警察政策研究所2013年博士學位論文，附錄。但并不能由此否認日本交通警察秩序的維護并無人權(quán)保障的元素。我國學者李步云等更是在其新著中，直呼警察秩序維護價值唯一性：“警察權(quán)力的行使只能以維護社會公共秩序為必要，除此之外，警察權(quán)力不應(yīng)該干涉?！雹诶畈皆?、李先波：《警察執(zhí)法與人權(quán)保護》，湖南大學出版社2013年版，第42頁。在理論上，人們據(jù)此不難得出交通警察對于交通秩序的維護必然會秉承一般警察之于秩序的方式，采取介入的雙重標準：危害防止的急迫性與需要強制力的經(jīng)常性。③參見高文英：《我國社會轉(zhuǎn)型時期的警察權(quán)配置問題研究》，群眾出版社2012年版，第284頁。不限于此，依循“新秩序觀”，基于積極主動維護交通秩序的必要，現(xiàn)代交通警察權(quán)能范圍及于潛在的、推測性的交通危險。因此，在“新秩序觀”之下，交通警察兼具消極維護交通秩序與積極維持交通秩序的雙重功能。進一步來說，交通警察權(quán)能改革的進行，應(yīng)以圍繞交通秩序中心化為主軸。

其次，交通警察權(quán)“新秩序觀”將更好地厘清交通警察部門與其他部門之間的關(guān)系，尤其是交通警察部門與交通行政管理部門之間的關(guān)系。當前交通警察執(zhí)法內(nèi)容大致可分為干預行政行為與給付行政行為。在“新秩序觀”之交通秩序中心化的導引下，交通警察權(quán)的實現(xiàn)必然多選擇干預行政的方式，而以給付行政對待道路通行者，并不被“新秩序觀”所青睞。在此情形下，完全可以將給付行政部分交給其他部門尤其是交通行政管理部門。由此觀之，交通警察權(quán)“新秩序觀”在發(fā)揮區(qū)分行政主體之間關(guān)系作用的同時，很大程度上實現(xiàn)了交通領(lǐng)域關(guān)涉問題研究的體系化。它在一定程度上可以避免以下弊端——“所關(guān)注之交通個別或類型案件之處理，若不能掌握全盤體系，自無法掌握問題之根源與治本之解決方案，公權(quán)力對交通法律問題所采之措施，屢有捉襟見肘、腳病醫(yī)腳之現(xiàn)象，就不足為奇?！雹芡白ⅱ?，李震山文。在此，應(yīng)當指出當前學者作出的論斷——“應(yīng)當以維護秩序的最低需要為標準調(diào)整警察權(quán)力的范圍，以自由價值的滿足為出發(fā)點控制警察權(quán)”⑤高文英：《我國社會轉(zhuǎn)型時期的警察權(quán)配置問題研究》，群眾出版社2012年版，第76頁?！⑽瓷钊腙P(guān)注警察權(quán)秉性，而僅強調(diào)警察權(quán)之自由價值等人權(quán)保障功能，必然會侵蝕其他行政權(quán)的應(yīng)有疆域，不利于權(quán)能配置的體系化與科學化。

再次，“新秩序觀”的統(tǒng)攝力也及于警察權(quán)內(nèi)部權(quán)能的分配。維護交通秩序的角色定位決定了交通警察不同于其他警種。在警察權(quán)內(nèi)部權(quán)能配置之時，應(yīng)保持交通警察的獨立性，應(yīng)尤為關(guān)注交警與巡警之間的關(guān)系。筆者較贊同將兩者予以區(qū)分，具體地說，應(yīng)當借鑒前文述及的上海經(jīng)驗，將兩者分開并納入不同管理系統(tǒng)。退一步講，如果將兩者合一，則其權(quán)能將被放大，隨之而來的隱患是，有可能出現(xiàn)社會法治國家初期的場景：警察以“促進人民福利”配合“危害防止”的秩序任務(wù)，任意擴大危害范圍，致使警察權(quán)介入許多行政工作領(lǐng)域。⑥參見上注，高文英書，第127頁。對此，“新秩序觀”關(guān)于交通秩序為主的價值定位，直接凸顯了其特有的功能疆界，使得交警與巡警分立具有理論上的可行性。因而，將交通警察與巡邏警察分離并設(shè)置不同的職權(quán)范圍，是“新秩序觀”的基本訴求之一，也是現(xiàn)代行政發(fā)展的基本要求。

（二）中觀反思：交通警察任務(wù)規(guī)范結(jié)構(gòu)變革

無疑，交通警察權(quán)“新秩序觀”的有效踐行需要法制的配套安排。“新秩序觀”與交通警察任務(wù)總則性規(guī)范有內(nèi)在的契合性和一致性，因此，需要反思當前我國交通警察任務(wù)規(guī)范結(jié)構(gòu)，是否與以交通秩序為主兼顧人權(quán)的“新秩序觀”達成內(nèi)在一致。吊詭的是，我國《道路交通安全法》第1條在警察任務(wù)的總則性規(guī)定中明確了保障人權(quán)與維護秩序的內(nèi)容，但是并不能由此解讀出與“新秩序觀”如出一轍的價值取向。在理論上，設(shè)計警察任務(wù)的總則性規(guī)定的初衷可能有兩種：第一，從內(nèi)容上來看，很顯然警察任務(wù)透出的價值并無優(yōu)劣之分，應(yīng)當予以平等對待；第二，警察任務(wù)所涉價值之間是因果關(guān)系，也就是說，秩序的維護是為了人權(quán)的保障，人權(quán)是秩序的目的。

應(yīng)當承認，不論采取何種解釋，我國現(xiàn)行法對交通警察任務(wù)規(guī)范結(jié)構(gòu)設(shè)計的重大缺點是，執(zhí)法者在法律規(guī)定不明確或者缺少規(guī)定時，不能有效權(quán)衡采取何種方式行使權(quán)力。尤其是在我國當前執(zhí)法人員素質(zhì)大多有待提高的情形下，交通警察任務(wù)規(guī)范基本上是形同虛設(shè)，與具有一般宣示意義的條款無異。

那么，在當前法律文本無法找到切實可行的解釋方案之時，可否采取退而求其次的進路，即在我國《道路交通安全法》的下位規(guī)范中，能否找到化解上述困境的出路。經(jīng)查證其下位規(guī)范的文本⑦筆者主要查詢了我國《道路交通安全法》的以下下位規(guī)范：《道路交通安全法實施條例》、《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》、《道路交通事故處理程序規(guī)定》、《交通警察道路執(zhí)勤執(zhí)法工作規(guī)范》、《公路巡邏民警隊警務(wù)工作規(guī)范》等。可以發(fā)現(xiàn)，它們要么是沒有規(guī)定，要么只規(guī)定秩序價值，要么延續(xù)上位法模式而羅列秩序與人權(quán)等價值，由此看來，在我國，關(guān)涉交通警察權(quán)的所有法律規(guī)范并未為秩序與人權(quán)之間關(guān)系的辨別提供指引。

交通警察權(quán)“新秩序觀”，可以為化解這一難題提供思路?！靶轮刃蛴^”倡導的以交通秩序為主兼顧人權(quán)的理念，是交通警察特質(zhì)與人權(quán)表達方式交融的結(jié)果，也是對交通警察權(quán)運作規(guī)律的總結(jié)。申言之，從排列的次序來看，人權(quán)位列秩序之后，警察權(quán)運行之時應(yīng)權(quán)衡執(zhí)行的順序與力度，一般而言，秩序應(yīng)被先行考量，人權(quán)則居于次位。只不過，人權(quán)是在例外情形下被優(yōu)先對待。也正是例外情形的存在，方足以抗辯自由法治主義者和社會法治主義者過分的苛責與詬病。

法評判之實質(zhì)要義都歸于其正當性思量，其實現(xiàn)路徑在于通過不斷的糾錯與批判以推進法制的完善。⑧參見劉啟川：《行政強制執(zhí)行時間限制與拒絕給付禁止之制度解析》，《現(xiàn)代法學》2013年第3期。藉由前文法理的深層次論析，不難發(fā)現(xiàn)，很有必要將上述思路予以制度化。對此，我國臺灣地區(qū)已意識到該問題，并在其“法律”中加以明確。例如，我國臺灣地區(qū)“警察法施行細則”第2條規(guī)定：“本法第2條之警察任務(wù)，區(qū)分如左：一、依法維持公共秩序，保護社會安全，防止一切危害為警察之主要任務(wù)；依法促進人民福利為警察之輔助任務(wù)……?！雹嵝枰f明的是，2000年11月22日我國臺灣地區(qū)“內(nèi)政部”修正的“警察法施行細則”較之以往規(guī)定重要不同之處在于，對警察任務(wù)區(qū)分的內(nèi)容設(shè)定刪除了“前項第二款之輔助任務(wù)，指協(xié)助一般行政機關(guān)，推行一般行政而言，其協(xié)助并應(yīng)以遇有障礙，非警察協(xié)助不足以排除，或因障礙而有妨害安寧秩序時為限”的規(guī)定。由此看來，在我國臺灣地區(qū)，警察機關(guān)輔助行為不僅限于“行政協(xié)助”，也應(yīng)包括“職權(quán)”外對其他民眾人權(quán)保障的輔助作用。筆者認為，可以以此為修訂相關(guān)規(guī)范提供指引。

鑒于我國《道路交通安全法》對其他交通安全法律規(guī)范的統(tǒng)攝性，如果貿(mào)然對其修訂，尤其是關(guān)乎總綱性交通警察任務(wù)的變更的修訂，難免會影響法之穩(wěn)定性，也使得修法的成本過高。最為重要的是，倘若以權(quán)力機關(guān)修法的方式，明文宣示人權(quán)與秩序的先后次序，將可能有接踵而來的非議，并存在一定的政治風險。因此，直接修訂我國《道路交通安全法》第1條并非明智之舉。對此，可以參照我國臺灣地區(qū)的做法，考慮在行政法規(guī)中予以細化。具體而言，可以在《道路安全法實施條例》中規(guī)定：“交通警察的主要任務(wù)是維護道路交通秩序，預防和減少交通事故，提高通行效率；保護人身安全，保護公民、法人和其他組織的財產(chǎn)安全及其他合法權(quán)益?！?/p>

（三）微觀省察：權(quán)能分流與歸位

依我國《道路交通安全法》及其相關(guān)規(guī)范，交通警察權(quán)的權(quán)能范圍主要涵蓋交通管理政策規(guī)范研究與擬定、車輛登記、駕駛證申領(lǐng)（發(fā)證、換證、補證）、機動車駕駛?cè)丝荚?、交通安全教育、交通事故與交通違法查處中相關(guān)權(quán)能（行政調(diào)解權(quán)、行政強制權(quán)、行政調(diào)查權(quán)、行政處罰權(quán)等）、交通肇事罪與危險駕駛罪的立案偵查、交通信號燈設(shè)置、停車場設(shè)置與管理、參與道路交通設(shè)施或建設(shè)的規(guī)劃、組織指導道路交通安全科研工作等。很顯然，在微觀上考察“新秩序觀”如何作用于上述交通警察權(quán)能，應(yīng)按照交通警察權(quán)“新秩序觀”的基本訴求，驗證并糾偏現(xiàn)行法上交通警察權(quán)的權(quán)能范圍。具體而言，應(yīng)從以下兩個層面展開。

1.符合“新秩序觀”而應(yīng)予保留的部分權(quán)能事項及其限度

無疑，交通警察秉承的傳統(tǒng)警察的一般權(quán)力如交通安全規(guī)范草案擬定權(quán)以及規(guī)章或規(guī)范性文件的制定權(quán)、交警調(diào)解權(quán)、交警調(diào)查權(quán)、交警處罰權(quán)、交警強制權(quán)、交警管制權(quán)、交通肇事罪與危險駕駛罪立案件偵查等仍應(yīng)由其行使。這是因為，交通安全規(guī)范的草案擬定以及制定規(guī)章或規(guī)范性文件的權(quán)力，是一般行政主體（當然要具有一定的行政級別）所普遍具有的權(quán)力，交通警察所在部門具有該項權(quán)能自不待言；至于交警調(diào)查權(quán)、交警處罰權(quán)、交警強制權(quán)、交警管制權(quán)、交通肇事罪與危險駕駛罪立案件偵查等依托強制力為后盾的權(quán)能，正是交通警察權(quán)承載價值之“交通秩序為主”的必然要求，亦為交通警察權(quán)的當然權(quán)能；交警調(diào)解權(quán)并不以強制力的后盾保障為必要條件，而是倡導自愿合意合法處理爭議，富含人權(quán)保障要素，但實踐中調(diào)解不成的多以處罰或者強制作為案件終結(jié)方式，以修復道路通行者之間應(yīng)有的交通秩序，因而交警調(diào)解權(quán)正是“新秩序觀”以交通秩序為主人權(quán)保障為輔內(nèi)涵的典型體現(xiàn)。

另外，應(yīng)當明確，交通警察以上述保留權(quán)能事項參與其他行政主體活動之時，其活動方式僅限于行政協(xié)助，并多限于職務(wù)協(xié)助。對于職務(wù)協(xié)助之外的情形，諸如在道路規(guī)劃、交通設(shè)施規(guī)劃過程中交通警察提供其職權(quán)范圍內(nèi)智識資源，從形式上來看，這并不與交通警察權(quán)“交通秩序為主”的訴求相符，行政協(xié)助行為反而是交通警察權(quán)之“兼顧人權(quán)”的外在表征。其最為主要的理由在于，此舉并不會對交通警察帶來負擔，也不影響其核心權(quán)能的發(fā)揮。依現(xiàn)狀而言，道路交通事務(wù)之給付行政部分，大都由公路主管機關(guān)依據(jù)公路法及相關(guān)法規(guī)掌握和管理，包括交通工程及設(shè)施規(guī)劃、設(shè)計養(yǎng)護等事宜，甚至停車場規(guī)劃及管理、道路使用規(guī)劃、道路管理調(diào)查、規(guī)劃、建議及協(xié)助規(guī)劃等，應(yīng)交由公路主管機關(guān)掌管。因為，此部分之工作與危害防止之性質(zhì)相去甚遠，又不需對民眾直接使用強制力，不應(yīng)將其交由危害防止為主要任務(wù)之警察執(zhí)行，這一方面可以避免國家行政權(quán)警察化，另一方面也可以使警察得以盡力于交通事務(wù)中具危害處理急迫性的事務(wù)。⑩同前注③，李震山文。因此，交通警察的協(xié)助行為不應(yīng)視為其權(quán)能事項。

2.不符合“新秩序觀”而應(yīng)予分流或重新定位的權(quán)能事項及其解釋

車輛登記、機動車駕駛?cè)丝荚?、駕駛證申領(lǐng)（發(fā)證、換證、補證）、組織指導道路交通安全科研工作、交通安全教育、停車場設(shè)置管理事宜、交通信號燈設(shè)置等七項內(nèi)容，是否也屬于應(yīng)繼續(xù)由交通警察行使相應(yīng)權(quán)能？下面筆者擬結(jié)合“新秩序觀”做詳細分析。

（1）車輛登記與機動車駕駛?cè)丝荚?/p>

車輛登記與機動車駕駛?cè)丝荚囀墙煌ň鞂囕v與民眾是否具備上路條件的審核，也是對道路管理對象——車輛與人——基礎(chǔ)性條件的管理。車輛登記與駕駛證審核發(fā)放，皆屬于“自由恢復”性質(zhì)的行政許可，其中，機動車駕駛?cè)丝荚囀谦@得駕駛證資格前置性的條件。按照“新秩序觀”之“交通秩序為主”的一般標準來看，車輛登記與機動車駕駛?cè)丝荚嚰炔环衔：Ψ乐沟募逼刃裕膊痪邆涫褂脧娭屏Φ谋匾?。因而，可以將該事項從交通警察?quán)的權(quán)限中剔除，交由交通行政管理部門予以負責。對此，可能有人會提出，由交通警察負責車輛登記與機動車駕駛?cè)丝荚?，可以從源頭上對車輛和通行人員予以全面管制，更利于交通秩序的維護。筆者認為，這與現(xiàn)代行政精細化的分工不符，也與“脫警化”的世界潮流不符。事實上，由交通行政部門負責車輛登記與機動車駕駛?cè)丝荚嚫鼮楹线m。依我國《道路交通案例法》第20條，作為管理交通的交通行政部門，具有接管車輛登記與機動車駕駛?cè)丝荚嚨南忍靸?yōu)勢和條件。交通行政部門作為駕校的主管機關(guān)，加上全國各地逐步健全的交通行政許可制度，①江蘇省交通運輸廳：《關(guān)于成立江蘇省交通運輸廳行政許可受理事務(wù)中心的通知》，http://www.moc.gov.cn/st2010/jiangsu/js_tongzhigg/tzgg_qita/201305/t20130530_1419791.html，2016年3月20日訪問。如果將車輛登記與機動車駕駛?cè)丝荚嚰{入交通行政部門的權(quán)限范圍，顯然比公安機關(guān)交通管理部門更為合適。

（2）駕駛證申領(lǐng)

駕駛證申領(lǐng)（發(fā)證、換證、補證）是否也應(yīng)當一并交由交通行政機關(guān)管理呢？筆者以為，它應(yīng)與車輛登記與機動車駕駛?cè)丝荚噮^(qū)別對待。這是因為駕駛證在現(xiàn)代社會具有特殊意義與價值，它與民眾的身份信息緊密相連，在實踐中，一定程度上它可以與身份證件或護照等同使用。按照現(xiàn)有規(guī)定來看，其對辦理身份證件或護照規(guī)定了嚴格條件，并且辦理機關(guān)都隸屬于公安機關(guān)。②參見《普通護照和出入境通行證簽發(fā)管理辦法》第2條、我國《居民身份證法》第6條。因此，與身份證件和護照有同種質(zhì)性的駕駛證也應(yīng)當由公安機關(guān)辦理。

不僅如此，駕駛證人身屬性的認證，與交通警察權(quán)“新秩序觀”之以交通秩序為主，在邏輯上是自洽的，它們都是為了建構(gòu)或鞏固交通參與者共同體的秩序規(guī)則，因此，駕駛證申領(lǐng)（發(fā)證、換證、補證）不應(yīng)從交通警察權(quán)之中分流出去，具體事務(wù)仍可由其繼續(xù)辦理。

（3）道路交通安全科研、交通安全教育、停車場設(shè)置與管理、交通信號燈設(shè)置

對于組織指導道路交通安全科研、交通安全教育、停車場設(shè)置與管理以及交通信號燈設(shè)置等四則事項，一般來說屬于給付行政的內(nèi)容，并不符合“新秩序觀”對交通秩序的優(yōu)先保障訴求，同時皆不具備危害防止的急迫性，以及訴諸強制力的必要性，因此，可以將上述四項內(nèi)容從交通警察權(quán)能中分離出去。

具體來說，相關(guān)改革可采取如下做法。第一，道路交通安全科研任務(wù)可以參照我國《道路交通安全法》有關(guān)機動車的安全技術(shù)檢驗的規(guī)定，將其社會化，交由社會機構(gòu)如科研院校予以完成。第二，至于交通安全教育，盡管可分為制裁性質(zhì)的強制性交通安全教育與非強制性的交通安全教育，但是將該事項交由交通行政管理部門實施，是不存在問題的。如是，加之車輛登記、機動車駕駛?cè)丝荚嚒Ⅰ{駛培訓學校一并納入交通主管部門的轄制范圍，更便于交通管理的系統(tǒng)化與科學化。第三，針對停車場設(shè)置或管理主體在較多情形下為公安機關(guān)交通管理部門的狀況，同時，鑒于實踐中也多有城市管理部門或交通行政部門設(shè)置與管理停車場，很有必要將相關(guān)事務(wù)工作交由城市管理部門或交通行政部門，公安交管部門只負責行政協(xié)助便可。第四，對于交通信號燈而言，我國《道路交通安全法》及其相關(guān)規(guī)范并未明示交通信號燈的設(shè)置機關(guān)。吊詭的是，同為交通信號的交通信號燈、交通標志、交通標線卻被區(qū)別對待，置于不同機關(guān)的管理之下：交通標志、交通標線是由交通行政機關(guān)設(shè)置與管理的；③參見《關(guān)于研究道路交通管理分工和地方交通公安機構(gòu)干警評授警銜問題的會議紀要》、我國《公路法》第54條、《浙江省公路交通標志標線管理辦法》第2條。交通信號燈是由公安交通部門負責設(shè)置與管理。④當前我國法律規(guī)范中并沒有交通信號燈設(shè)置的明確依據(jù)，相關(guān)標準如《道路交通信號燈設(shè)置與安裝規(guī)范》（GB14886-2006）和《道路交通信號燈》（GB14887-2011）也只是明確了公安交通管理部門作為標準的提議和起草機關(guān)，然而，據(jù)筆者所知，實踐中交通信號燈基本上是由公安交通管理部門設(shè)置的。對此，筆者以為，可以參照交通標志、交通標線，將交通信號燈的設(shè)置權(quán)一同由交通行政部門。

與此同時，需要明確交通信號燈的管理權(quán)仍由公安交通管理部門享有。這是因為，與交通標志、交通標線性質(zhì)不同，交通信號燈具有靈活性和動態(tài)性，可經(jīng)由信號燈對交通秩序加以動態(tài)管理，基本上與交通警察的指揮類似。藉此交通警察可以根據(jù)交通路況實際需要對交通信號燈予以及時調(diào)整，實現(xiàn)對交通秩序與安全的延伸指揮。質(zhì)言之，交通信號燈基本上可以視為交通警察維護交通秩序的重要形式。當然，交通信號燈的管理權(quán)歸于交通警察，也與“新秩序觀”之交通秩序中心化的理念相符。

（4）例外情形下交通信號燈、交通標志、交通標線的設(shè)置

需要特別說明的是，“新秩序觀”更應(yīng)在道路交通面臨突發(fā)事件之時有所體現(xiàn)。立法機關(guān)應(yīng)當賦予交通警察設(shè)置交通信號燈、交通標志、交通標線的即時權(quán)力，以盡快的恢復交通秩序。域外法中就有類似規(guī)定。譬如，日本《道路交通法》第4條規(guī)定：“都道府縣公安委員會認有防止道路危險及其他謀求交通安全與順暢，或防止交通公害及其他道路交通障害之必要時，依政令之規(guī)定，得設(shè)置、管理道路交通號志或標志等，實施交通整理，禁止行人或車輛等通行，及實施其他道路交通上之規(guī)制。”道路交通秩序因人為事故或因自然災(zāi)害出現(xiàn)混亂失序之時，賦予交通警察設(shè)置與管理交通信號燈、交通標志、交通標線的即時權(quán)力，其意義自不待言。該即時權(quán)力具有法理上的正當性。突發(fā)事件只是表現(xiàn)為突發(fā)性的的一般事態(tài)，警察為有效處置而采取的一些缺少法律授權(quán)的措施（甚至可能是和法律規(guī)定不符的措施），但卻具有良好的效益，該措施未必不見容于法治社會，也不應(yīng)輕易否定其合法性，其正當性更多地可以從緊急避險理論中獲得。⑤余凌云：《警察行政強制的理論與實踐》，中國人民公安大學出版社2003年版，第254頁。當然，為防止該項權(quán)能的恣意使用，應(yīng)以法律明定具體適用要件為宜。

（責任編輯：姚魏）

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1005-9512（2016）05-0026-12

劉啟川，東南大學法學院講師，法學博士。

*本文系2011年度國家社會科學基金重大項目“現(xiàn)代城市交通發(fā)展的制度平臺與法律保障機制研究”（項目編號：11&ZD 160）、2015年度司法部法治建設(shè)與法學理論研究部級科研項目“道路交通警察權(quán)力配置的法治路徑”（項目編號：15SFB3013）、2015年度江蘇省法學會課題“我國交通警察權(quán)要素研究”（項目編號：SFH 2015C02）、2015年度東南大學基本科研業(yè)務(wù)費項目“我國交通警察權(quán)能改革問題研究”（項目編號：3213055312）的階段性研究成果。