嚴(yán) 海 兵

中國(guó)人大代表選舉程序制度化的指標(biāo)與測(cè)量*

嚴(yán) 海 兵

摘要：經(jīng)過(guò)60多年的發(fā)展，中國(guó)人大代表選舉程序越來(lái)越詳備和完善。如何從學(xué)理上評(píng)估人大代表選舉程序的發(fā)展歷程，成為人大選舉研究的重要議題。在建立衡量人大代表選舉程序制度化水平的理論框架和指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，通過(guò)詳實(shí)的數(shù)據(jù)資料，從過(guò)程取向和結(jié)果取向兩種途徑分析中國(guó)人大代表選舉程序制度化的過(guò)程。研究發(fā)現(xiàn)，從過(guò)程取向來(lái)說(shuō)，人大代表選舉程序在自主性、復(fù)雜性和標(biāo)準(zhǔn)化三個(gè)指標(biāo)方面都體現(xiàn)了制度化的趨勢(shì)；從結(jié)果取向來(lái)說(shuō)，人大代表選舉程序的制度化程度總體上也是不斷提高的。

關(guān)鍵詞：人大選舉； 選舉程序； 制度化； 自主性； 復(fù)雜性； 標(biāo)準(zhǔn)化

1949年9月29日，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一次全體會(huì)議制定的建國(guó)大綱——《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，規(guī)定新中國(guó)實(shí)行人民代表大會(huì)制度和普選制度。1953年2月11日，中央人民政府委員會(huì)第22次會(huì)議通過(guò)了新中國(guó)第一部選舉法，即《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)及地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》。這部法律共10章66條，從代表名額分配、選民登記、代表候選人的提出、投票程序等方面對(duì)各級(jí)人大代表的選舉做出了詳細(xì)規(guī)定，標(biāo)志著中國(guó)人大代表選舉程序的正式確立。1979年7月1日五屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)了中華人民共和國(guó)第二部選舉法，30多年來(lái)對(duì)這部選舉法進(jìn)行了5次修改，分別為1982年12月10日五屆全國(guó)人大五次會(huì)議第一次修改，1986年12月2日六屆全國(guó)人大常委會(huì)十八次會(huì)議第二次修改，1995年2月28日八屆全國(guó)人大常委會(huì)十二次會(huì)議第三次修改，2004年10月27日十屆全國(guó)人大常委會(huì)十二次會(huì)議第四次修改以及2010年3月14日十一屆全國(guó)人大三次會(huì)議第五次修改。

經(jīng)過(guò)60多年的發(fā)展，中國(guó)人大代表選舉程序越來(lái)越詳備和完善。如何從學(xué)理上評(píng)估人大代表選舉程序的發(fā)展歷程，成為人大選舉研究的重要議題?，F(xiàn)有的研究一般首先按照時(shí)間順序?qū)x舉程序或人大制度的發(fā)展劃分出若干階段，然后概括每個(gè)階段的發(fā)展成績(jī)，最后指出發(fā)展的局限和政策建議。王維國(guó)、謝蒲定，浦興祖，陳寒楓、楊一凡等人的論文大體上屬于這種研究模式①參見(jiàn)王維國(guó)、謝蒲定：《改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)人民代表大會(huì)制度的發(fā)展歷程與基本經(jīng)驗(yàn)》，《政治學(xué)研究》2008年第6期；浦興祖：《論民主視野中的我國(guó)選舉法修改》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)》2011年第2期；陳寒楓、楊一凡：《我國(guó)選舉法律制度的發(fā)展沿革》，《人大研究》2011年第9期。。林猛、王冠杰、何君安所著的《新中國(guó)選舉制度發(fā)展歷程》一書(shū)是專(zhuān)著方面的典型，此書(shū)按照時(shí)間順序，把1949年以來(lái)的人大選舉制度的發(fā)展劃分為建立時(shí)期、恢復(fù)時(shí)期、調(diào)整時(shí)期、發(fā)展時(shí)期、完善時(shí)期、提升時(shí)期等六個(gè)階段，并對(duì)每個(gè)階段的制度建設(shè)和運(yùn)行狀況進(jìn)行了詳細(xì)的闡述②林猛、王冠杰、何君安：《新中國(guó)選舉制度發(fā)展歷程》，北京：世界知識(shí)出版社，2013年。。這些研究對(duì)于把握人大代表選舉程序發(fā)展的脈絡(luò)具有重要意義，但是沒(méi)有指出人大代表選舉程序發(fā)展的具體程度。本文將從制度化的角度來(lái)考察中國(guó)人大代表選舉程序的發(fā)展過(guò)程，試圖建立一種衡量人大代表選舉程序制度化水平的理論框架和指標(biāo)體系，從而深化人們對(duì)于人大代表選舉程序發(fā)展的認(rèn)識(shí)，為人大代表選舉研究的知識(shí)積累做出一點(diǎn)貢獻(xiàn)。

一、概念與指標(biāo)

制度化(institutionalization)是組織或程序的運(yùn)作模式穩(wěn)定化的過(guò)程，它是組織或程序有效發(fā)揮作用的前提，也是衡量制度發(fā)展的一個(gè)重要概念。亨廷頓在1965年首先把這個(gè)概念引入政治學(xué)的分析當(dāng)中*參見(jiàn)Huntington, Samuel P, Political development and political decay,WorldPolitics, 1965,Vol. 17,No.3,pp.386—430。在亨廷頓之前，對(duì)制度化的探討主要局限在社會(huì)學(xué)領(lǐng)域，例如Parsons, Talcott,Essaysinsociologicaltheory,Simon and Schuster, 2010[1954]; Loomis, Charles P, Social change and social systems,Socialtheory,values,andsocioculturalchange,1963,pp. 185—216; Eisenstadt, Shmuel Noah,Institutionalization and change,AmericanSociologicalReview,1964,pp.235—247。，此后這個(gè)概念被學(xué)者們廣泛用于分析各種政治組織(制度)和政治現(xiàn)象，包括政黨和政黨制度、立法機(jī)關(guān)、國(guó)際組織、非政府組織、政治參與、新興獨(dú)立國(guó)家的政治體系、政治精英的演變以及地方共同體，等等。其中，波斯比爾(Nelson Polsby)在1968年發(fā)表的《美國(guó)眾議院的制度化》(TheInstitutionalizationoftheU.S.HouseofRepresentatives)一文中分析了美國(guó)眾議院變遷的制度化特征，首次建立了立法機(jī)關(guān)制度化(Legislative institutionalization)的分析框架。波斯比爾的分析框架已經(jīng)成為研究立法機(jī)關(guān)制度化的典范，后來(lái)一些學(xué)者雖然對(duì)他確立的制度化原則提出了批評(píng)*例如Sisson, Richard,Comparative legislative institutionalization: a theoretical exploration,Legislaturesincomparativeperspective,1973,pp. 17—38; Cooper, Joseph, and David W. Brady, Toward a diachronic analysis of Congress,AmericanPoliticalScienceReview, 1981,Vol. 75,No.4,pp.988—1006。，但大部分學(xué)者對(duì)立法機(jī)關(guān)制度化的研究都受到了他的影響*例如Chaffey, Douglas C,The Institutionalization of State Legislatures: A Comparative Study,TheWesternPoliticalQuarterly,1970,pp.180—196; Hibbing, John R,Legislative institutionalization with illustrations from the British House of Commons,AmericanJournalofPoliticalScience,1988,pp. 681—712; Canon, David T,The Institutionalization of Leadership in the US Congress,LegislativeStudiesQuarterly,1989,pp. 415—443; Van Der Slik, Jack R,The Early Institutionalization of Congress,Congress&thePresidency:AJournalofCapitalStudies, Vol.16,No.1,Taylor & Francis Group, 1989; Squire, Peverill,The theory of legislative institutionalization and the California assembly,TheJournalofpolitics, 1992, Vol.54,No.4,pp. 1026—1054。。

在指標(biāo)設(shè)計(jì)方面，亨廷頓最早提出了制度化的測(cè)量指標(biāo)，他的指標(biāo)體系包括四個(gè)維度：(1)適應(yīng)性，測(cè)量指標(biāo)包括組織或程序存在的年齡、領(lǐng)導(dǎo)人換代的次數(shù)和組織職能的適應(yīng)性；(2)復(fù)雜性，測(cè)量指標(biāo)包括下屬組織的數(shù)量和專(zhuān)門(mén)化水平；(3)自主性，測(cè)量指標(biāo)包括組織或程序所代表的利益范圍，以及外部勢(shì)力干預(yù)或進(jìn)入組織的難度；(4)內(nèi)聚力，測(cè)量指標(biāo)包括組織或體系成員意見(jiàn)一致的狀況*Huntington, Samuel P,Political development and political decay,WorldPolitics，1965, Vol. 7,No.3, pp.386—430.。亨廷頓的四個(gè)維度之間存在相互矛盾的問(wèn)題，比如復(fù)雜性和內(nèi)聚力，一般來(lái)說(shuō)一個(gè)組織的復(fù)雜程度越高就越難保持內(nèi)聚力。因此，波斯比爾在研究立法機(jī)關(guān)制度化時(shí)，在亨廷頓的指標(biāo)體系基礎(chǔ)上進(jìn)行了修改。

波斯比爾認(rèn)為，制度化的組織包含三個(gè)主要特征：(1)具有相對(duì)清晰的邊界，即與其外部環(huán)境相區(qū)別。它要求組織成員應(yīng)該容易被識(shí)別，加入組織有一定的難度，領(lǐng)導(dǎo)原則上從組織內(nèi)部選拔。(2)組織是相對(duì)復(fù)雜的，即組織功能存在內(nèi)部分化、組成部分不可替代以及相互依賴(lài)。它要求角色分工實(shí)現(xiàn)專(zhuān)業(yè)化，對(duì)于角色的績(jī)效具有廣泛的共享期待，角色錄用和角色流動(dòng)形成規(guī)律化的模式。(3)用普遍化和自動(dòng)化的標(biāo)準(zhǔn)處理內(nèi)部事務(wù)。它要求組織行為遵守先例和規(guī)則，考績(jī)制度和客觀規(guī)范(impersonal codes)成為慣例*Polsby, Nelson W,The Institutionalization of the US House of Representatives,TheAmericanPoliticalScienceReview, 1968,Vol.62,No.1,pp.144—168.。波斯比爾用議員平均任期、第一任期的比例、議長(zhǎng)上任之前的任職年限以及離任的原因、從資深議員中選拔委員會(huì)主席的做法、議會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的費(fèi)用支出等可以量化的指標(biāo)，考察了美國(guó)聯(lián)邦眾議院制度化的過(guò)程。

不管是亨廷頓，還是波斯比爾，他們關(guān)于制度化研究的共同特點(diǎn)是：首先把制度化分解成若干維度，然后在每個(gè)維度下設(shè)置一些可量化的指標(biāo)，最后通過(guò)經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)來(lái)說(shuō)明研究對(duì)象在這些指標(biāo)上的發(fā)展?fàn)顩r和趨勢(shì)。我們可以把這種研究思路稱(chēng)為過(guò)程取向的制度化研究，接下來(lái)我們將首先按照這個(gè)思路來(lái)考察一下人大代表選舉程序的制度化狀況。不過(guò)，亨廷頓和波斯比爾的研究對(duì)象側(cè)重于組織，我們的研究側(cè)重于程序，因此不能簡(jiǎn)單地直接使用他們的具體指標(biāo)。我們從自主性、復(fù)雜性、標(biāo)準(zhǔn)化(即規(guī)則的普遍化)三個(gè)維度，提出八個(gè)衡量人大選舉程序制度化的指標(biāo)(見(jiàn)表1)。下面我們將運(yùn)用這些指標(biāo)對(duì)人大代表選舉程序的制度化過(guò)程進(jìn)行具體分析。

表1　制度化的指標(biāo)

二、制度化的趨勢(shì)：過(guò)程取向的衡量

(一)自主性

根據(jù)制度化指標(biāo)中自主性的含義，人大代表選舉程序的自主性意味著選舉程序成為一個(gè)獨(dú)立的系統(tǒng)，具有相對(duì)清晰的邊界，由中立性機(jī)構(gòu)來(lái)主持選舉工作，選舉結(jié)果不代表特定團(tuán)體或個(gè)人的利益。中國(guó)人大選舉程序的自主性主要表現(xiàn)在選舉機(jī)構(gòu)的中立性和選舉結(jié)果的多樣性兩個(gè)方面。1949年以后，《選舉法》對(duì)人大選舉機(jī)構(gòu)及其隸屬關(guān)系一共進(jìn)行了五次修改(見(jiàn)表2)。1953年《選舉法》規(guī)定：“在中央和地方各級(jí)人民政府下成立中央和地方各級(jí)選舉委員會(huì)?！辈⑶摇爸醒脒x舉委員會(huì)由中央人民政府委員會(huì)任命之。地方各級(jí)選舉委員會(huì)由上一級(jí)人民政府任命之”。顯然，這個(gè)規(guī)定使得人大代表的選舉機(jī)構(gòu)依附于行政機(jī)關(guān)，從而使行政機(jī)關(guān)很容易干涉選舉工作。1979年《選舉法》將縣級(jí)以上(不含縣級(jí))人大的選舉機(jī)構(gòu)改為本級(jí)人大常委會(huì)，并受本級(jí)人大領(lǐng)導(dǎo)，將縣級(jí)選舉委員會(huì)由受上一級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)改為受本級(jí)人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，將人民公社、鎮(zhèn)的人大選舉委員會(huì)由受上一級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)改為受人民公社管理委員會(huì)、鎮(zhèn)人民政府領(lǐng)導(dǎo)；1982年《選舉法》將人民公社改為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)，將人民公社管理委員會(huì)改為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)的人民政府；1986年《選舉法》將鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的選舉委員會(huì)由受本級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)改為受上級(jí)選舉委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)；1995年《選舉法》將鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的選舉委員會(huì)改為受上級(jí)人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)。這些修改使各級(jí)人大代表的選舉機(jī)構(gòu)逐步擺脫了對(duì)行政機(jī)關(guān)的直接依附，增強(qiáng)了人大代表選舉程序及其操作的自主性。

表2　各級(jí)人大的選舉機(jī)構(gòu)及其隸屬關(guān)系(1953—2010)

表3　地方各級(jí)人大代表中婦女、少數(shù)民族、中共黨員的平均比例(%)

數(shù)據(jù)來(lái)源：史衛(wèi)民、郭巍青、劉智：《中國(guó)選舉進(jìn)展報(bào)告》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2009年，第254、270、290頁(yè)。

選舉結(jié)果的多樣性體現(xiàn)在人大代表的構(gòu)成上。從人大制度建立開(kāi)始，中國(guó)各級(jí)人大的代表構(gòu)成在性別、民族、黨派和階層身份方面一直體現(xiàn)了多樣性和代表性。根據(jù)可以查到的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，從1953年到2008年，地方各級(jí)人大代表中婦女代表的平均比例最低為16.63%，最高為25.47；改革開(kāi)放以來(lái)，各級(jí)人大代表中少數(shù)民族代表的平均比例一直在10%以上；從1953年到2008年，地方各級(jí)人大代表中非中共黨員的比例最低為24.78%，最高為52.82%(見(jiàn)表3)。從全國(guó)人大的情況來(lái)看，由于工人和農(nóng)民的比例相對(duì)比較低，干部(公務(wù)員)和知識(shí)分子的比例相對(duì)比較高，歷屆人大代表的人員構(gòu)成具有一定的精英化色彩。不過(guò)，總體來(lái)說(shuō)還是體現(xiàn)了多樣性和代表性，因?yàn)闅v屆全國(guó)人大都沒(méi)有排斥底層群體、少數(shù)群體和婦女群體。從第一屆到第十一屆全國(guó)人大，工人和農(nóng)民代表的比例最低分別為3.14%和5.08%，最高分別為26.71%和20.59%；民主黨派和無(wú)黨派代表的比例最低為8.3%，最高為45.51%；少數(shù)民族代表的比例最低為9.4%，最高為14.8%；婦女代表的比例最低為11.63%，最高為21.8%(見(jiàn)表4)。從理論上講，選舉結(jié)果的多樣性意味著選舉程序不受特定勢(shì)力的干預(yù)和支配，不是為特定群體利益服務(wù)的，具有自主和獨(dú)立的特點(diǎn)。

表4　歷屆全國(guó)人大代表的身份構(gòu)成(%)

注：十屆以前代表分類(lèi)為：工人、農(nóng)民、干部、知識(shí)分子、民主黨派和無(wú)黨派人士、歸僑、解放軍、其他。十一屆改為職業(yè)分類(lèi)，分為：公務(wù)員(包括黨委、人大、政府、公檢法、民主黨派、人民團(tuán)體、參照公務(wù)員管理的其他人員)、社會(huì)團(tuán)體負(fù)責(zé)人、國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人、非國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人、工人(包括農(nóng)民工)、農(nóng)民、教育工作者、科技工作者、文化體育工作者、衛(wèi)生工作者、金融業(yè)工作者、解放軍和武警、其他。因此，上表中十一屆代表中沒(méi)有“知識(shí)分子”一類(lèi)，而“干部”一類(lèi)則指“公務(wù)員”。十屆以前由于將許多干部計(jì)算到工人、農(nóng)民中，因此，工人、農(nóng)民比例顯得比較高，干部相對(duì)不是很高。十一屆凡具有公務(wù)員身份的均計(jì)算為公務(wù)員，因此，公務(wù)員比例較高，工人、農(nóng)民比例較低。

資料來(lái)源：陳斯喜：《人民代表大會(huì)制度概論》，北京：中國(guó)民主法制出版社，2008年，第48—49頁(yè)。略有改動(dòng)。

(二)復(fù)雜性

如前所述，作為制度化特征的復(fù)雜性意味著程序本身以及程序所處理的事務(wù)相對(duì)越來(lái)越復(fù)雜，程序功能存在內(nèi)部分化、專(zhuān)業(yè)化程度提高，各組成部分不可替代以及相互依賴(lài)。這些特征在中國(guó)人大選舉程序上的直接體現(xiàn)就是選舉法條款的細(xì)化以及選舉人口和選舉成本的增長(zhǎng)。從選舉法的條款來(lái)看，從1953年到2010年，選舉法修改的總體趨勢(shì)是條款字?jǐn)?shù)逐步增多、相關(guān)條款規(guī)定逐步細(xì)化。1979年第二部選舉法以后的歷次修改都增加了原有法律文本的字?jǐn)?shù)，圖1直觀地展現(xiàn)了選舉法字?jǐn)?shù)逐漸增長(zhǎng)的趨勢(shì)。與法律文本字?jǐn)?shù)增長(zhǎng)相對(duì)應(yīng)的是相關(guān)法律條款的增加和完善，1979年增加了有關(guān)宣傳和介紹候選人、委托投票以及對(duì)代表的監(jiān)督、罷免和補(bǔ)選的規(guī)定；1986年增加了旅居國(guó)外的中國(guó)公民參加選舉的規(guī)定；1995年增加了有關(guān)香港和澳門(mén)的條款、罷免代表的詳細(xì)程序以及縣鄉(xiāng)級(jí)人大代表辭職的規(guī)定；2004年細(xì)化了對(duì)破壞選舉的制裁的相關(guān)條款；2010年增加了縣級(jí)以下(含縣級(jí))人大選舉委員會(huì)的產(chǎn)生辦法以及有關(guān)選舉委員會(huì)職責(zé)的條款，并且進(jìn)一步完善了有關(guān)罷免和辭職的條款。

圖1　歷年選舉法字?jǐn)?shù)變化

選舉程序復(fù)雜性的另一方面是選舉程序所處理的事務(wù)越來(lái)越復(fù)雜，即選舉涉及的人口越來(lái)越多，從而導(dǎo)致選舉成本的提高。根據(jù)選舉時(shí)的統(tǒng)計(jì)，1953—1954年第一次全國(guó)普選時(shí)，進(jìn)行選舉地區(qū)的人口總數(shù)為572 028 862人，18周歲以上人口數(shù)為336 117 942人，占總?cè)丝诒壤秊?8.76%；1979—1981年全國(guó)第一次縣級(jí)直選時(shí)，全國(guó)總?cè)丝跀?shù)為969 928 480人，18周歲以上人口數(shù)為542 075 295人，占總?cè)丝诒壤秊?5.89%；而1997—1998年第六次全國(guó)縣級(jí)直選時(shí)，全國(guó)總?cè)丝跀?shù)達(dá)到1 198 074 635人，18周歲以上人口數(shù)達(dá)到795 676 623人，占總?cè)丝诒壤秊?6.41%(見(jiàn)表5)。其間，人口總數(shù)和18周歲以上人口數(shù)每次都有所增長(zhǎng)。從鄉(xiāng)級(jí)人大選舉來(lái)看，18周歲以上人口數(shù)1995—1996年選舉時(shí)，是652 831 107人，1998—1999年選舉時(shí)是667 894 810人，而2001—2002年選舉時(shí)是673 543 336人*史衛(wèi)民、郭巍青、劉智：《中國(guó)選舉進(jìn)展報(bào)告》，第98頁(yè)。。雖然18周歲以上人口數(shù)并不等于選民總數(shù)，因?yàn)檫€要除去不能行使選舉權(quán)利、停止行使選舉權(quán)利和被剝奪選舉權(quán)利的三類(lèi)人，但是兩者增長(zhǎng)的趨勢(shì)基本上是一致的。選民人數(shù)的增長(zhǎng)對(duì)選舉工作帶來(lái)的直接影響就是組織選舉的人力和財(cái)力成本的增加。

表5　選舉統(tǒng)計(jì)中18周歲以上人口數(shù)占總?cè)丝跀?shù)比例表

注：表中第一次全國(guó)普選的全國(guó)人口總數(shù)為進(jìn)行選舉地區(qū)的人口數(shù)，不進(jìn)行選舉地區(qū)的人口數(shù)為8 574 555，實(shí)際全國(guó)人口總數(shù)為580 603 417。資料來(lái)源：劉智等：《數(shù)據(jù)選舉：人大代表選舉統(tǒng)計(jì)研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2001年，第87頁(yè)。

選舉成本包括人力和財(cái)力兩個(gè)方面。由于缺乏完整的統(tǒng)計(jì)資料，我們不知道各級(jí)人大選舉關(guān)于人力成本和財(cái)力成本的具體投入數(shù)量。不過(guò)，根據(jù)一些間接的材料，也可以推算出來(lái)選舉成本的大概投入情況。按照史衛(wèi)民等人的推算，從人力成本的投入來(lái)看，第一次全國(guó)普選時(shí)全國(guó)實(shí)際投入干部2 579 390人；1979—1981年縣、鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表選舉，全國(guó)總共投入人力接近2 000萬(wàn)人；2000年以來(lái)縣、鄉(xiāng)人大代表選舉分開(kāi)進(jìn)行，兩者合計(jì)人力投入在1 910—2 420萬(wàn)人之間；2006—2007年縣、鄉(xiāng)人大代表合并進(jìn)行，僅縣級(jí)選舉就投入人力大約1 300萬(wàn)人，兩次選舉合計(jì)人力投入應(yīng)該在1 300—2 600萬(wàn)人之間*史衛(wèi)民、郭巍青、劉智：《中國(guó)選舉進(jìn)展報(bào)告》，第473—474，475頁(yè)。。從財(cái)力成本的投入來(lái)看，1997—1998年縣級(jí)人大代表選舉，全國(guó)財(cái)政撥付的選舉經(jīng)費(fèi)大約在6億元至15.6億元之間；2001—2002年鄉(xiāng)級(jí)人大代表選舉，全國(guó)支出經(jīng)費(fèi)大約在14億元至17億元之間；2006—2007年縣、鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表選舉，按照平均水平推算，全國(guó)支出經(jīng)費(fèi)大約在19億元至26億元之間*史衛(wèi)民、郭巍青、劉智：《中國(guó)選舉進(jìn)展報(bào)告》，第473—474，475頁(yè)。。這些數(shù)據(jù)大體上反映了選舉成本隨著時(shí)間的推移而不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)。

(三)標(biāo)準(zhǔn)化

選舉程序的標(biāo)準(zhǔn)化意味著選舉程序的運(yùn)行出現(xiàn)了相對(duì)固定的模式，具有可預(yù)期性，并且遵循普遍化的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)同類(lèi)事物同等對(duì)待。中國(guó)人大選舉程序的標(biāo)準(zhǔn)化主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：代表名額的相對(duì)固定、選舉的定期化和同票同權(quán)的確立。首先看代表名額的情況。從全國(guó)人大來(lái)看，1954年第一屆和1959年第二屆代表總數(shù)都是1 226人，1964年第三屆代表總數(shù)增長(zhǎng)了將近2.5倍，達(dá)到3 040人。之所以增長(zhǎng)幅度這么大，當(dāng)時(shí)主要是基于以下四點(diǎn)考慮：一是前兩屆人大名額太少，與我國(guó)人口多的國(guó)情不相適應(yīng)；二是為了反映各方面事業(yè)的躍進(jìn)和統(tǒng)一戰(zhàn)線的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)增加全國(guó)人大代表的名額；三是前兩屆老代表比較多，青壯年的代表性不足；四是為了提高少數(shù)民族的代表性*彭真：《關(guān)于第三屆全國(guó)人民代表大會(huì)代表名額和選舉問(wèn)題的說(shuō)明》，《中華人民共和國(guó)人民代表大會(huì)文獻(xiàn)資料匯編(1949—1990)》，北京：中國(guó)民主法制出版社，1991年，第152—153頁(yè)。。1979年第二部選舉法將全國(guó)人大代表總數(shù)限定在3 500人以內(nèi)，1986年第二部選舉法第二次修訂時(shí)又將全國(guó)人大代表的最高限額改為3 000人。從實(shí)際選舉數(shù)據(jù)來(lái)看，1983年六屆全國(guó)人大以來(lái)各屆代表總數(shù)相差保持在15人以內(nèi)，可以說(shuō)基本穩(wěn)定下來(lái)(見(jiàn)圖2)。這種穩(wěn)定的狀況主要?dú)w功于改革開(kāi)放以后從法律上對(duì)人大代表最高限額的制度化規(guī)定。從地方人大來(lái)看，法律對(duì)于代表名額的制度化規(guī)定，同樣是代表名額保持相對(duì)穩(wěn)定的主要原因。1995年第二部選舉法第三次修改，首次規(guī)定了地方各級(jí)人大的代表名額“基數(shù)”、增加數(shù)和上限數(shù)的標(biāo)準(zhǔn)(見(jiàn)表6)，成為地方人大代表名額相對(duì)固定化的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。在這之前，各級(jí)人大代表名額的確定隨意性比較大，級(jí)別越低變動(dòng)越大；在這之后，地方人大代表名額相對(duì)比較穩(wěn)定，省級(jí)以下人大代表名額的變動(dòng)主要是由機(jī)構(gòu)改革和行政區(qū)劃調(diào)整造成的*劉智、白鋼：《數(shù)據(jù)選舉：人大代表選舉統(tǒng)計(jì)硏究》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2001年，第75頁(yè)。。

表6　1995年選舉法改革確定的代表名額計(jì)算公式

資料來(lái)源：劉智、白鋼：《數(shù)據(jù)選舉：人大代表選舉統(tǒng)計(jì)硏究》，第76頁(yè)。

圖2　歷屆全國(guó)人民代表大會(huì)代表人數(shù)

選舉時(shí)間的相對(duì)穩(wěn)定，或者說(shuō)選舉的定期化，是中國(guó)人大選舉程序標(biāo)準(zhǔn)化的另一項(xiàng)重要內(nèi)容。選舉只有定期舉行才能具有預(yù)期性，選舉的定期化既有利于選舉參與者提前做好準(zhǔn)備，又有助于提高他們對(duì)于選舉程序的信任感。在成熟的民主國(guó)家，代議機(jī)關(guān)的選舉時(shí)間一般都是固定的，比如，美國(guó)眾議院選舉每2年一次，選舉時(shí)間固定為11月第一個(gè)星期一之后的第一個(gè)星期二，英國(guó)下議院選舉每5年一次，選舉時(shí)間固定為5月第一個(gè)星期四。我國(guó)人大代表選舉的定期化，首先是恢復(fù)了文革中斷的選舉進(jìn)程。文革期間民主政治秩序遭到嚴(yán)重破壞，人民代表大會(huì)制度幾乎陷入癱瘓。1975年1月四屆全國(guó)人大一次會(huì)議在北京秘密召開(kāi)，參加此次會(huì)議的代表都不是由選舉產(chǎn)生的，而是由各省、直轄市的革命委員會(huì)協(xié)商指派的。文革結(jié)束后的第五屆全國(guó)人大恢復(fù)了選舉產(chǎn)生代表的方式。

其次，人大代表法定任期與實(shí)際任期的逐步規(guī)范化，也是衡量選舉定期化的重要指標(biāo)。因?yàn)槿舜蟠砣纹诘姆€(wěn)定性直接決定了代表選舉的穩(wěn)定性，如果任期不固定，那么選舉時(shí)間就不可能固定下來(lái)。1988年七屆全國(guó)人大之前，全國(guó)人大代表的實(shí)際任期一直不固定，最短的是3年1個(gè)月，最長(zhǎng)的達(dá)到10年，而且，實(shí)際任期與法定任期也不一致(見(jiàn)表7)。從1988年第七屆全國(guó)人大到2013年第十二屆全國(guó)人大，法定任期與實(shí)際任期都穩(wěn)定保持在5年，為人大代表選舉的定期化奠定了基礎(chǔ)。除了全國(guó)人大，地方各級(jí)人大的任期也經(jīng)歷了一個(gè)規(guī)范化和統(tǒng)一化的過(guò)程。1979年地方組織法規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)每屆任期5年；自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民代表大會(huì)每屆任期3年；人民公社、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)每屆任期2年。1982年地方組織法將自治州、設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)每屆任期修改為5年；將鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)每屆任期修改為3年。1995年地方組織法將縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民代表大會(huì)每屆任期修改為5年。2004地方組織法則規(guī)定，地方各級(jí)人民代表大會(huì)每屆任期統(tǒng)一為5年。

體現(xiàn)中國(guó)人大選舉程序標(biāo)準(zhǔn)化的第三項(xiàng)重要內(nèi)容是城鄉(xiāng)同票同權(quán)的確立。從制度化的角度來(lái)看，城鄉(xiāng)同票同權(quán)意味著選區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，采用同等的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)待同類(lèi)事物。長(zhǎng)期以來(lái)，由于城市與農(nóng)村人口的不平衡，我國(guó)農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)要多于城市每一代表所代表的人口數(shù)(見(jiàn)表8)。1953年第一部選舉法制定時(shí)，我國(guó)城鄉(xiāng)人口比例為13.26：86.74，“如果城鄉(xiāng)以相同的人口比例選舉代表，各級(jí)人大中就有可能由來(lái)自農(nóng)村的代表占絕大多數(shù)，‘人民代表大會(huì)’就變成了‘農(nóng)民代表大會(huì)’”*浦興祖：《論民主視野中的我國(guó)選舉法修改》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)》2011年第2期。。因此，為了體現(xiàn)各個(gè)階層的廣泛代表性，當(dāng)時(shí)選舉法規(guī)定，全國(guó)人大代表中農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)與城市每一代表所代表的人口數(shù)的比例(簡(jiǎn)稱(chēng)城鄉(xiāng)代表比例)是8：1，其他各級(jí)人大代表中這個(gè)比例為大于1：1。改革開(kāi)放以后，隨著我國(guó)城鄉(xiāng)人口差距的逐步縮小，城鄉(xiāng)投票權(quán)也逐步走向平等化。1979年第二部選舉法規(guī)定，全國(guó)人大代表中的城鄉(xiāng)代表比例保持不變，但省、自治區(qū)人大代表中的城鄉(xiāng)代表比例改為5：1，自治州、縣、自治縣人大代表中的城鄉(xiāng)代表比例改為4：1。1995年我國(guó)城鄉(xiāng)人口比例為28.85：71.15，選舉法將省、自治區(qū)以及全國(guó)人大代表中的城鄉(xiāng)代表比例修改為4：1。2010年我國(guó)城鄉(xiāng)人口比例達(dá)到49.68：50.32，選舉法便將各級(jí)人大代表中的城鄉(xiāng)代表比例統(tǒng)一調(diào)整為1：1，從而實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)同票同權(quán)。

表7　歷屆全國(guó)人大代表任期表

資料來(lái)源：劉智、白鋼：《數(shù)據(jù)選舉：人大代表選舉統(tǒng)計(jì)硏究》，第25頁(yè)。本文作者補(bǔ)充了最近三屆人大的數(shù)據(jù)。

表8　選舉法中關(guān)于農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口數(shù)的倍數(shù)規(guī)定

資料來(lái)源：趙曉力：《論全國(guó)人大代表的構(gòu)成》，《中外法學(xué)》2012年第5期。

三、制度化的趨勢(shì)：結(jié)果取向的測(cè)量

我們已經(jīng)從過(guò)程角度比較全面地分析了我國(guó)人大代表選舉程序制度化的發(fā)展情況。這種研究思路主要是對(duì)制度化過(guò)程的描述，讓人們可以比較全面地了解制度化發(fā)展的內(nèi)容和趨勢(shì)，但是它沒(méi)有指出選舉程序在某一時(shí)期的制度化程度，所以既不能進(jìn)行橫向的國(guó)與國(guó)之間的比較分析，也不能就某一國(guó)家的選舉程序進(jìn)行縱向的歷史比較分析。與過(guò)程取向的制度化研究相對(duì)應(yīng)的是可以進(jìn)行比較分析的研究思路，也就是結(jié)果取向的制度化研究。結(jié)果取向的制度化研究是建立在過(guò)程取向的制度化研究基礎(chǔ)之上的，因?yàn)楹笳邽榍罢咛峁┝藚⒖贾笜?biāo)；不過(guò)，結(jié)果取向的制度化研究還需要對(duì)制度化的指標(biāo)進(jìn)行編碼和賦值，從而計(jì)算出人大代表選舉程序制度化的程度。我們?cè)诮梃b美國(guó)學(xué)者M(jìn). Steven Fish和Matthew Kroening對(duì)議會(huì)權(quán)力指數(shù)(Parliamentary Powers Index, PPI)研究*M. Steven Fish和Matthew Kroening從2002年開(kāi)始發(fā)起了一個(gè)全球議會(huì)權(quán)力調(diào)查的項(xiàng)目，試圖對(duì)世界上各個(gè)國(guó)家的全國(guó)性立法機(jī)關(guān)的權(quán)力狀況進(jìn)行量化評(píng)價(jià)。該調(diào)查設(shè)計(jì)了32個(gè)測(cè)量問(wèn)題，其中，第1—9個(gè)問(wèn)題測(cè)量的是立法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的影響力(例如，能否選擇或罷免總統(tǒng)，能否質(zhì)詢行政官員，其成員能否在行政機(jī)關(guān)任職，等等)，第10—18個(gè)問(wèn)題測(cè)量的是立法機(jī)構(gòu)的制度自主性(例如，能否被行政機(jī)關(guān)解散，是否具有排他性的立法權(quán)威，是否不受司法審查的制約，等等)，第19—26個(gè)問(wèn)題測(cè)量的是立法機(jī)關(guān)的特定權(quán)力(例如，是否具有改變憲法的權(quán)力，能否批準(zhǔn)戰(zhàn)爭(zhēng)，能否批準(zhǔn)條約，等等)，第27—32個(gè)問(wèn)題測(cè)量的是立法機(jī)關(guān)的制度能力(例如，其成員是否定期開(kāi)會(huì)，是否配有個(gè)人助理，能否不受任何限制地再次當(dāng)選，等等)。項(xiàng)目組把問(wèn)題發(fā)給相關(guān)專(zhuān)家，請(qǐng)他們根據(jù)特定國(guó)家的情況對(duì)這些問(wèn)題作出肯定或否定的回答。每個(gè)國(guó)家至少獲得五位專(zhuān)家的答案，如果專(zhuān)家之間有分歧，則采納多數(shù)的意見(jiàn)。最后對(duì)32個(gè)問(wèn)題的答案進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，獲得肯定回答的數(shù)量占總數(shù)的百分比就是這個(gè)國(guó)家的議會(huì)權(quán)力指數(shù)。一個(gè)國(guó)家的議會(huì)權(quán)力指數(shù)越高，表示該國(guó)議會(huì)的權(quán)力越大，反之則越小。參見(jiàn)Fish, M. Steven,Stronger legislatures, stronger democracies,JournalofDemocracy, 2006,Vol.17,No.1,pp. 5—20; Fish, Michael Steven, and Matthew Kroenig,Thehandbookofnationallegislatures:aglobalsurvey, New York: Cambridge University Press, 2009。的基礎(chǔ)之上，提出一種簡(jiǎn)單明了的選舉程序制度化指數(shù)(Electoral Institutionalization Index, EII)。

我們?cè)谶^(guò)程取向的制度化指標(biāo)的基礎(chǔ)上，設(shè)置了20個(gè)是非型測(cè)量問(wèn)題。其中，前10個(gè)問(wèn)題測(cè)量的是選舉程序的自主性，后10個(gè)問(wèn)題測(cè)量的是選舉程序的標(biāo)準(zhǔn)化(見(jiàn)表9)。在具體測(cè)量時(shí)，對(duì)問(wèn)題的答案進(jìn)行賦值，肯定回答為1，否定回答為0；然后根據(jù)實(shí)際回答的情況對(duì)20個(gè)問(wèn)題的答案進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，獲得肯定回答的數(shù)量占總數(shù)的百分比就是選舉程序制度化指數(shù)。在賦值方法上，與PPI指數(shù)不同，因?yàn)镋II指數(shù)采用的是相對(duì)客觀的是非型問(wèn)題，并且所有問(wèn)題的答案都是研究者非常熟悉的，所以沒(méi)有采取邀請(qǐng)專(zhuān)家回答的方式進(jìn)行賦值，而是由研究者一人來(lái)完成。EII指數(shù)的局限性主要在于：其一，0/1編碼的方式要求測(cè)量問(wèn)題都是客觀性的，而復(fù)雜性作為選舉程序制度化的一個(gè)重要維度，很難進(jìn)行客觀編碼，所以就被忽略了；其二，在數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)上把20個(gè)問(wèn)題賦予同樣的權(quán)重可能是有待商榷的，選舉程序制度化體現(xiàn)在許多方面，但并不是每一個(gè)方面都等價(jià)的，有些指標(biāo)可能要比另一些指標(biāo)更加重要。但是，任何測(cè)量指數(shù)的設(shè)計(jì)都不是完美的，我們?yōu)榱藢で蠛?jiǎn)潔和方便，只好作出這樣的取舍。

接下來(lái)，我們就可以根據(jù)上述方法來(lái)測(cè)量我國(guó)人大代表選舉程序的具體程度了。根據(jù)1953年我國(guó)第一部選舉法的規(guī)定以及選舉結(jié)果來(lái)看，代表構(gòu)成是否具有多樣性、少數(shù)族群是否能被選為代表、男性是否具有投票權(quán)、女性是否有投票權(quán)、少數(shù)族群是否有投票權(quán)、是否存在一個(gè)人多票選、區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)是否剛性，這7個(gè)測(cè)量問(wèn)題的答案可以賦值為1，其他問(wèn)題的答案賦值為0，那么經(jīng)過(guò)計(jì)算，1953年的選舉程序制度化指數(shù)就是0.35。以此類(lèi)推，1979年賦值為1的問(wèn)題有9個(gè)，分別是代表構(gòu)成是否具有多樣性、少數(shù)族群是否能被選為代表、是否秘密投票、是否差額選舉、候選人是否能宣傳自己、男性是否具有投票權(quán)、女性是否有投票權(quán)、少數(shù)族群是否有投票權(quán)、是否存在一個(gè)人多票選，選舉程序制度化指數(shù)為0.45；1982年選舉法取消了“各黨派、團(tuán)體和選民，都可以用各種形式宣傳候選人”的規(guī)定，因此賦值為1的問(wèn)題變成8個(gè)，選舉程序制度化指數(shù)為0.4；1986年選舉法修改以后，代表法定任期與實(shí)際任期趨于一致，選舉機(jī)構(gòu)不再隸屬行政機(jī)關(guān)，因此賦值為1的問(wèn)題變成10個(gè)，選舉程序制度化指數(shù)為0.5；1995年選舉法首次規(guī)定了地方各級(jí)人大代表名額的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，因此賦值為1的問(wèn)題變?yōu)?1個(gè)，選舉程序制度化指數(shù)為0.55；2004年選舉法的修改在關(guān)鍵指標(biāo)上沒(méi)有取得突破，因此選舉程序制度化指數(shù)仍然是0.55；2010年選舉法的修改實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)同票同權(quán)，因此賦值為1的問(wèn)題變?yōu)?2個(gè)，選舉程序制度化指數(shù)為0.6。把上述7個(gè)數(shù)值按照時(shí)間順序繪制成一個(gè)折線趨勢(shì)圖(如圖3)，我們可以看到這樣兩個(gè)特點(diǎn)：一是我國(guó)選舉程序制度化的起點(diǎn)比較高；二是選舉程序制度化的程度也是逐步提高的。

表9　結(jié)果取向的制度化的測(cè)量指標(biāo)

圖3　選舉程序制度化指數(shù)的變化

結(jié)語(yǔ)

綜上所述，我們分別從過(guò)程取向和結(jié)果取向兩個(gè)角度衡量了人大代表選舉程序的制度化趨勢(shì)。從過(guò)程取向來(lái)說(shuō)，人大代表選舉程序在自主性、復(fù)雜性和標(biāo)準(zhǔn)化三個(gè)指標(biāo)方面都體現(xiàn)了制度化的趨勢(shì)，即選舉程序越來(lái)越成為一個(gè)獨(dú)立的系統(tǒng)，它的邊界也越來(lái)越清晰；選舉程序本身及其所處理的事務(wù)相對(duì)越來(lái)越復(fù)雜，程序功能不斷分化、專(zhuān)業(yè)化程度越來(lái)越高；選舉程序的運(yùn)行出現(xiàn)了相對(duì)固定的模式，并且越來(lái)越遵循普遍化的標(biāo)準(zhǔn)。從結(jié)果取向來(lái)說(shuō)，我們通過(guò)對(duì)20個(gè)測(cè)量性指標(biāo)的賦值計(jì)算，發(fā)現(xiàn)中國(guó)人大代表選舉程序的制度化程度總體上也是不斷提高的。本文的研究結(jié)論也引出了新的研究問(wèn)題。一般來(lái)說(shuō)，制度化程度越高，制度運(yùn)行與實(shí)施的效果就越好。但是，在人大代表選舉程序制度化程度和水平不斷提高的背后，卻長(zhǎng)期存在著一定程度的政治參與冷漠和厭選情緒*參見(jiàn)汪鐵民：《選民選舉心理和行為的調(diào)查分析》，蔡定劍主編：《中國(guó)選舉狀況的報(bào)告》，北京：法律出版社，2002年；諶洪果：《厭選與民主：我國(guó)公民選舉冷淡原因透析》，《湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第3期；強(qiáng)舸：《基層人大選舉中的政治冷漠與利益缺失》，《人大研究》2012年第10期。。宏觀政治發(fā)展與微觀政治行為之間如何才能更好地銜接起來(lái)，這是需要學(xué)界同仁進(jìn)行深入研究的問(wèn)題。

【責(zé)任編輯：趙洪艷；責(zé)任校對(duì)：趙洪艷，張慕華】

DOI：10.13471/j.cnki.jsysusse.2016.01.012

作者簡(jiǎn)介：嚴(yán)海兵，華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院(上海 201620)。

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“人民代表選舉程序的制度化研究”(13CZZ023)；上海市教委科研創(chuàng)新項(xiàng)目“地方人大民意整合的制度化研究：以上海為例”(12YS109)

*收稿日期：2015—09—26