互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代公共管理倫理面臨的挑戰(zhàn)及發(fā)展趨勢(shì)

文/鄯愛紅

互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代公共管理倫理面臨的挑戰(zhàn)及發(fā)展趨勢(shì)

文/鄯愛紅

摘要：互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，公共組織的結(jié)構(gòu)以及公共管理倫理主體面對(duì)的環(huán)境都發(fā)生了巨大的變化，呈現(xiàn)出許多新的特點(diǎn)，公共管理倫理面臨諸多挑戰(zhàn)。組織結(jié)構(gòu)和權(quán)力結(jié)構(gòu)的改革必然對(duì)既有的政府與公民關(guān)系造成影響；輿論傳播方式的變化必然使傳統(tǒng)的公共管理倫理約束機(jī)制發(fā)生變化，對(duì)公共管理者構(gòu)成挑戰(zhàn)；行政人員工作方式與技術(shù)手段的變化必然對(duì)其行政人格產(chǎn)生雙重影響。公共管理倫理應(yīng)及時(shí)回應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的挑戰(zhàn)，把握發(fā)展趨勢(shì)，建構(gòu)符合時(shí)代要求與發(fā)展趨勢(shì)的公共管理倫理。

關(guān)鍵詞：互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代；公共管理倫理；挑戰(zhàn)與趨勢(shì)

一 網(wǎng)絡(luò)化背景下公共管理生態(tài)的變化

網(wǎng)絡(luò)時(shí)代復(fù)雜多樣的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，網(wǎng)絡(luò)空間中民主政治的發(fā)展，以及隨著網(wǎng)絡(luò)的普及應(yīng)用出現(xiàn)新的社會(huì)需求，都帶來了政府行政管理環(huán)境的改變，最明顯和直接的結(jié)果是公共組織結(jié)構(gòu)和權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在政府管理領(lǐng)域的普及與應(yīng)用，使原有的“以權(quán)力為中心，以控制為單位”的政府組織結(jié)構(gòu)產(chǎn)生分化，與集權(quán)管理體制相適應(yīng)的垂直化的金字塔式的組織模式將向與分權(quán)管理體制相適應(yīng)的扁平化的網(wǎng)絡(luò)狀的組織模式轉(zhuǎn)變。金字塔式組織結(jié)構(gòu)源于經(jīng)典理論中的“管理幅度”理論。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的廣泛應(yīng)用，改變了以層級(jí)方式傳播信息的方式，以網(wǎng)狀形式進(jìn)行信息傳遞方式使管理者信息傳播幅度大大擴(kuò)展，使管理幅度理論不再有效，以管理幅度理論為基礎(chǔ)的金字塔型的組織結(jié)構(gòu)也就不再是最高效的組織結(jié)構(gòu)。

隨著人類社會(huì)進(jìn)入后工業(yè)社會(huì)，要求政府的管理也由以政府為中心轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨姙橹行摹Ｕ荒軡M足于從管理方便的角度提供公共服務(wù)，而是需要從以人為本的原則出發(fā)，根據(jù)公眾多元化的需求提供多樣化、個(gè)性化的服務(wù)。金字塔式的組織管理模式，無法快速、有效地與公眾互動(dòng)，不能了解公眾個(gè)性化、多樣化的需求，其不適應(yīng)性越來越突顯。與此同時(shí)，互聯(lián)網(wǎng)對(duì)突破原有的管理幅度，采取點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的方式，為提供多元化、個(gè)性化的服務(wù)創(chuàng)造了技術(shù)條件。如此，網(wǎng)絡(luò)時(shí)代必將對(duì)現(xiàn)有的金字塔式的層級(jí)制組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行重造，一個(gè)明顯的趨勢(shì)是減少管理層級(jí)，組織機(jī)構(gòu)扁平化。扁平化組織減少了管理層級(jí)，各個(gè)部門的管理幅度也隨之?dāng)U大，保障了組織內(nèi)部信息的通暢，提高了組織成員的積極性與主動(dòng)性和工作效率。扁平化的組織結(jié)構(gòu)，增加了管理跨度，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)能夠直接與下屬進(jìn)行聯(lián)系并實(shí)現(xiàn)有效溝通，從而達(dá)到信息資源全體成員共享的最佳狀態(tài)。由于減少了中間管理層，必然帶來管理成本的降低，有利于減少政府開支，減少財(cái)政赤字。對(duì)于公眾而言，由于行政管理組織結(jié)構(gòu)的扁平化，公眾在辦理相關(guān)手續(xù)時(shí)流程也大大減少，提高了效率。

互聯(lián)網(wǎng)的廣泛使用還導(dǎo)致行政權(quán)力結(jié)構(gòu)的分散化。如果說，工業(yè)社會(huì)與勞動(dòng)的集約化相統(tǒng)一，權(quán)力呈現(xiàn)高度集中的特點(diǎn)，“社會(huì)化的工廠生產(chǎn)線不僅把工人的工作和生活集中起來，而且也使政治、經(jīng)濟(jì)甚至社會(huì)的統(tǒng)治權(quán)力走向了高度集中”，［1］那么互聯(lián)網(wǎng)的普及則削弱了信息集權(quán)控制的能力。網(wǎng)絡(luò)中信息的分布和流動(dòng)不再是線性的而是網(wǎng)狀的，個(gè)性化、多元化的信息傳播和獲取方式弱化了個(gè)人對(duì)于團(tuán)體的依附，把權(quán)力分散到了更多的人和群體中，傳統(tǒng)的控制型權(quán)力結(jié)構(gòu)將逐漸由分散化的權(quán)力結(jié)構(gòu)所替代?；诨ヂ?lián)網(wǎng)的信息革命在推進(jìn)國家權(quán)力體系內(nèi)部的層級(jí)變革與分權(quán)進(jìn)程的同時(shí)，加速了權(quán)力向傳統(tǒng)的非權(quán)力主體——個(gè)人、群體等松散組織、非政府組織的彌散。［2］而且，權(quán)力正在由物質(zhì)權(quán)力、組織權(quán)力向信息權(quán)力轉(zhuǎn)化，區(qū)別于通過利益分配、組織控制而掌握權(quán)力，互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代信息權(quán)力在權(quán)力結(jié)構(gòu)中所占的比重越來越大。當(dāng)代信息主義的代表人物曼紐爾·卡斯特將網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的信息權(quán)力稱為精神或心靈的權(quán)力?？ㄋ固卣f:“新的權(quán)力存在于信息的符碼中……圍繞著這種新的權(quán)力，社會(huì)組織起了它的制度，人們建立了自己的生活，并決定著自己的所作所為。這種權(quán)力的部位是人們的心靈?！保?］尤為重要的是，由于信息技術(shù)的普及應(yīng)用，以大眾傳播為基礎(chǔ)的信息權(quán)力不再掌握在少數(shù)人手中，只要擁有一部智能手機(jī)，人人都是記者，人人都是評(píng)論家。當(dāng)信息發(fā)布和表達(dá)意見成為人人都擁有的權(quán)力的時(shí)候，不知不覺中，權(quán)力走向了分散，權(quán)力運(yùn)行的機(jī)制也逐漸發(fā)生變化。權(quán)力不再掌握在少數(shù)人手中，自上而下的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制也慢慢被自下而上的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制所取代?！蔼q如黑格爾把歷史發(fā)展概括為否定之否定的過程那樣，社會(huì)權(quán)力在從工業(yè)社會(huì)進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的過程中發(fā)生了由工業(yè)社會(huì)向農(nóng)業(yè)社會(huì)回復(fù)似的變化——從集中轉(zhuǎn)向分散、從組織化轉(zhuǎn)向個(gè)體化。”［4］

就政府管理而言，傳統(tǒng)的建立在金字塔結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上的政府結(jié)構(gòu)的弊端逐漸顯現(xiàn)。最為確定無疑的是:層級(jí)越多，信息的精準(zhǔn)度越低；層級(jí)越多，行政效率越低，行政成本越高。為了提高公共服務(wù)的精準(zhǔn)度，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化的管理，提升行政管理的效率，必然采用以信息技術(shù)為基礎(chǔ)的管理方式，而信息技術(shù)的廣泛使用又提出了權(quán)力下放的要求。一個(gè)普遍認(rèn)同的理論是:公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)由最接近民眾的基層政府提供，因?yàn)樗麄冏罱咏?，最了解公眾的需求?；ヂ?lián)網(wǎng)時(shí)代的到來，意味著政府必然要由管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，也意味著政府的權(quán)力下放，地方政府承擔(dān)更多的責(zé)任，同時(shí)也擁有更多的權(quán)力。

二 互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代公共管理倫理面臨的挑戰(zhàn)

公共管理倫理是指公共管理倫理維度、公共管理行為的基本道德規(guī)范，以及通過公共管理行為與公共事務(wù)所集中體現(xiàn)出來的社會(huì)公共精神。公共管理倫理包括政府組織倫理（行政倫理）和非政府組織倫理。無論是政府組織還是非政府組織，互聯(lián)網(wǎng)為技術(shù)特征的后現(xiàn)代社會(huì)在組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力結(jié)構(gòu)方面的變化，必然對(duì)公共管理主體及公共管理對(duì)象、公共管理手段以及他們之間的相互關(guān)系產(chǎn)生影響，從而對(duì)固有的公共管理倫理關(guān)系與倫理原則帶來挑戰(zhàn)。

首先，互聯(lián)網(wǎng)改變了組織結(jié)構(gòu)與權(quán)力結(jié)構(gòu)，必然使傳統(tǒng)的政府與公民的倫理關(guān)系受到挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)公共管理倫理體系中，政府作為社會(huì)管理的唯一主體，處于主導(dǎo)的占居優(yōu)勢(shì)地位的一邊，公民作為管理的客體，處于被動(dòng)的一邊，在這種關(guān)系中，政府被認(rèn)為是由社會(huì)精英的公務(wù)員組成的組織，在國家治理體系中居于主導(dǎo)地位，公民則被動(dòng)地接受領(lǐng)導(dǎo)與指引，公民參與國家治理的途徑和方法受到限制，因而其參與國家治理的積極性、自主性和創(chuàng)造性也得不到有效的發(fā)揮。在這種背景下，社會(huì)管理的倫理被稱為行政倫理或政府倫理?；ヂ?lián)網(wǎng)時(shí)代，由于網(wǎng)絡(luò)的廣泛運(yùn)用，傳統(tǒng)的科層制組織結(jié)構(gòu)下的等級(jí)觀念被削弱，網(wǎng)絡(luò)交往中體現(xiàn)出的人際關(guān)系水平化、社交的隨機(jī)性與橫向性的特點(diǎn)，使固有的社會(huì)結(jié)構(gòu)及秩序漸漸被打破。公民的權(quán)利意識(shí)與表達(dá)愿望因互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展而得到強(qiáng)化，從而推動(dòng)了政府與公民關(guān)系的變化。一方面，互聯(lián)網(wǎng)為公民參與社會(huì)事務(wù)，表達(dá)自身意愿創(chuàng)造了技術(shù)條件，手段的便利性又激發(fā)了公眾的參與熱情，使公民權(quán)的實(shí)現(xiàn)獲得了現(xiàn)實(shí)性。另一方面，互聯(lián)網(wǎng)的廣泛應(yīng)用越來越對(duì)政府的權(quán)威構(gòu)成挑戰(zhàn)?；ヂ?lián)網(wǎng)時(shí)代，權(quán)威的形成，特別是借助公共輿論而形成基于價(jià)值觀認(rèn)同的的軟權(quán)力的形成越來越依靠“說服人心”的軟力量，而非依靠國家機(jī)器為后盾和利益誘導(dǎo)為方式的硬實(shí)力。圍繞著“意見領(lǐng)袖”建立起來的虛擬社會(huì)網(wǎng)絡(luò)正在重構(gòu)著人與人之間的關(guān)系，進(jìn)而也將重塑個(gè)人與社會(huì)的關(guān)系，并將逐漸對(duì)實(shí)體社會(huì)產(chǎn)生影響。［5］

①加大科技攻關(guān)力度。充分發(fā)揮首都科技優(yōu)勢(shì)，與首都高校和科研院所合作進(jìn)行科技攻關(guān)。2000年以來共投入科研經(jīng)費(fèi)8 000余萬元，實(shí)施了《密云水庫流域水土流失綜合防治體系及工程示范研究》《新農(nóng)村污水綜合治理示范工程》等重大項(xiàng)目30余項(xiàng)，對(duì)水源區(qū)水土流失、面源污染監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)與防治、廢棄礦山修復(fù)等問題進(jìn)行了重點(diǎn)攻關(guān)。

其次，互聯(lián)網(wǎng)使傳統(tǒng)的倫理約束機(jī)制受到挑戰(zhàn)，網(wǎng)絡(luò)輿論約束的特點(diǎn)挑戰(zhàn)著公共管理者的倫理自覺與應(yīng)對(duì)能力。在傳統(tǒng)社會(huì)，正式的社會(huì)輿論為政府所掌握，媒體被定位為黨的喉舌，而且并非每一個(gè)層級(jí)的政府都有輿論支配權(quán)。傳統(tǒng)媒體具有單向性、一元化和非突發(fā)性。較傳統(tǒng)社會(huì)輿論而言，自由性、交互性、多元性、偏差性、突發(fā)性等特點(diǎn)成為互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代網(wǎng)絡(luò)輿論的重要特點(diǎn)。人人都有麥克風(fēng)，人人都是記者，每個(gè)人都可以在瞬間之內(nèi)成為信息的發(fā)布者和接收者，網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下社會(huì)輿論發(fā)布方式便利、速度快捷，參與度超高?；ヂ?lián)網(wǎng)時(shí)代，全民化的社會(huì)輿論監(jiān)督體系逐漸形成，而公共管理道德顯然成為了這場(chǎng)社會(huì)輿論監(jiān)督中的焦點(diǎn)，迎來了前所未有的挑戰(zhàn)。

由于公共管理者的公共性特征以及傳統(tǒng)的神秘文化導(dǎo)致的封閉管理和信息屏障，在全民化的社會(huì)輿論監(jiān)督體系中，公共管理者成為了“放大鏡”下的焦點(diǎn)群體，一舉一動(dòng)都受到了前所未有的關(guān)注。2008年，在網(wǎng)絡(luò)上引發(fā)無數(shù)議論的“南京九五之尊”事件，就是通過網(wǎng)絡(luò)的不斷發(fā)酵，最終導(dǎo)致了事件當(dāng)事人南京市江寧區(qū)房產(chǎn)局局長的鋃鐺入獄。2012年8月發(fā)生的陜西延安臥鋪車車禍，現(xiàn)場(chǎng)安監(jiān)局局長一個(gè)格格不入的微笑，暴露了他隱藏已久的嚴(yán)重違紀(jì)問題。

互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督已經(jīng)成為公共管理倫理監(jiān)督機(jī)制的重要組成部分。然而，在看到網(wǎng)絡(luò)對(duì)于公共管理倫理監(jiān)督的積極作用的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)對(duì)其可能產(chǎn)生的難以控制的后果有所警惕。網(wǎng)絡(luò)輿論較之傳統(tǒng)媒體，具有偏激與非理性的特點(diǎn)。這一方面是因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)世界是一個(gè)虛擬世界，除了一些知名人士或基于各種原因主動(dòng)公開身份的人士之外，通常網(wǎng)民以虛擬身份匿名參與議題討論，因而更少受到道德倫理的約束；另一方面，也因?yàn)樵诰W(wǎng)絡(luò)上，人們聚集在一起發(fā)表言論時(shí)，仿佛現(xiàn)實(shí)中處于集會(huì)中的人們一樣，判斷力和心智力會(huì)下降。勒龐在《烏合之眾》中認(rèn)為，獨(dú)立存在的個(gè)體是理性的、文明而有教養(yǎng)的，但是隨著群體密度逐漸變大，群體的認(rèn)知和行為方式漸漸趨同，越來越非理性和野蠻?！霸诩w心理中，個(gè)人的才智被削弱了，從而他們的個(gè)性也被削弱了。異質(zhì)性被同質(zhì)性所吞沒，無意識(shí)的品質(zhì)占了上風(fēng)。”［6］這一社會(huì)心理學(xué)原則在網(wǎng)絡(luò)群體事件中屢屢得到印證。

第三，網(wǎng)絡(luò)的廣泛運(yùn)用改變了社會(huì)組織和權(quán)力結(jié)構(gòu)，改變了社會(huì)政治關(guān)系，特別是電子政務(wù)的廣泛應(yīng)用，改變了政府公務(wù)員的工作方式與技術(shù)手段，從而通過對(duì)政府與公民關(guān)系的改變以及政府工具的改變使公務(wù)員的個(gè)性與人格發(fā)生變化。任何技術(shù)對(duì)人類的影響都是雙重的，互聯(lián)網(wǎng)對(duì)行政人格發(fā)展也一樣，既可以成為行政人格發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力，也可能成為行政人格提升的“陷阱”。

一方面，互聯(lián)網(wǎng)有助于行政人格的生成與提升?；ヂ?lián)網(wǎng)信息技術(shù)可以促進(jìn)行政人最大限度地實(shí)現(xiàn)角色意識(shí)與角色行為的統(tǒng)一性，并且較易實(shí)現(xiàn)角色轉(zhuǎn)化，對(duì)于行政人格的形成具有積極的作用?；ヂ?lián)網(wǎng)世界中人機(jī)對(duì)話較現(xiàn)實(shí)世界人人對(duì)話而言心理上更放松，更少偽裝與修飾。電子政務(wù)所創(chuàng)造的基于互聯(lián)網(wǎng)的人機(jī)對(duì)話的行政環(huán)境中，行政人員進(jìn)行“角色換位”更加容易。他們可以把自己“假定成”不同的角色，體會(huì)不同的角色的需求和情感，從而在與上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、下級(jí)成員以及服務(wù)對(duì)象的溝通中能更好地理解他人，把握好自己的職責(zé)與情感，扮演好職業(yè)角色?；ヂ?lián)網(wǎng)在行政工作中的廣泛運(yùn)用，使行政人員在縮短工作時(shí)間和降低勞動(dòng)強(qiáng)度的情況下，能掌握更多的信息。行政人員勞動(dòng)時(shí)間的縮短，可以利用工作之余的時(shí)間進(jìn)行網(wǎng)上學(xué)習(xí)，人際溝通、擴(kuò)大視野，這樣就使公務(wù)員的工作、生活以及閑暇得到一個(gè)有機(jī)的結(jié)合，從而為行政人員的全面發(fā)展創(chuàng)造了條件?；ヂ?lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)的電子政務(wù)的發(fā)展，必然推動(dòng)行政組織結(jié)構(gòu)由“金字塔”向“扁平型”轉(zhuǎn)變，從而使官僚化組織中的等級(jí)身份將逐漸淡化。同時(shí)，互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的公共服務(wù)的即時(shí)性使行政人員的自由載量權(quán)增加，對(duì)行政人員的行政自主性要求明顯提高，這就在客觀上促使行政人格不斷由依附型向獨(dú)立型發(fā)展。

另一方面，互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)在推動(dòng)行政人格向獨(dú)立型發(fā)展的同時(shí)，潛藏著行政人格“自我同一性”被打破，從而出現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)空間與現(xiàn)實(shí)空間人格相分離的可能。電子政務(wù)為行政人員發(fā)揮主體意識(shí)和能動(dòng)性創(chuàng)造了條件的同時(shí)，也導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)行政實(shí)踐中的一些既有的行政道德規(guī)范在網(wǎng)絡(luò)世界失去了效應(yīng)，這就為行政主體根據(jù)自己的偏好與需要任意創(chuàng)造行政角色創(chuàng)造了條件。在網(wǎng)絡(luò)行政環(huán)境中，與現(xiàn)實(shí)行政環(huán)境中面對(duì)面的溝通與交流不同，人機(jī)交互關(guān)系對(duì)行政人員的自律性要求更高，在不存在很強(qiáng)自律精神和道德約束以及自我認(rèn)知和角色定位能力較弱的情況下，行政人員出現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)空間與現(xiàn)實(shí)空間人格分離在所難免。互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的電子政務(wù)環(huán)境下，信息技術(shù)的廣泛使用可能會(huì)導(dǎo)致行政人員“符號(hào)化”與“機(jī)器化”。電子政務(wù)極大地提升了辦事效率，創(chuàng)新了公共服務(wù)的方式。但是在電子政務(wù)狀態(tài)下，行政相對(duì)方的許多自然的、社會(huì)的特性都被剝離，剩下的只是一個(gè)符號(hào)。這樣的工作環(huán)境，會(huì)使行政人員成為只會(huì)處理信息和數(shù)據(jù)，信念、感情、意志力淡漠的機(jī)器人?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)的使用還會(huì)在一定程度上誘致新型的“依附人格”。離開了互聯(lián)網(wǎng)，我們無法寫作、無法購物、無法與人溝通與交流。事實(shí)上，人類的生存方式與生活方式已經(jīng)被互聯(lián)網(wǎng)所控制，行政實(shí)踐中也是如此。行政人員需要依賴網(wǎng)絡(luò)提供信息進(jìn)行決策，需要依賴網(wǎng)絡(luò)提供工具進(jìn)行操作。如此，行政人員原來對(duì)上級(jí)決策、對(duì)官僚體制的依賴便轉(zhuǎn)而成為對(duì)信息技術(shù)與網(wǎng)絡(luò)的依賴。

三 互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代公共管理倫理的發(fā)展趨勢(shì)

公共管理倫理是有著時(shí)空特性和民族文化背景的一種特定的管理現(xiàn)象，是特定的道德模式在公共管理實(shí)踐中的體現(xiàn)。誠實(shí)、正直、仁慈和公正這些作為人們共同遵守的規(guī)范和崇尚的品德在過去很長時(shí)期內(nèi)與公共管理緊密地聯(lián)系在一起，在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，它們依然是有效的。不過適應(yīng)農(nóng)業(yè)社會(huì)、工業(yè)社會(huì)人際交往需求以及處理公共事務(wù)管理實(shí)踐中的各種倫理關(guān)系需求產(chǎn)生的傳統(tǒng)倫理價(jià)值在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代是否充分，回答則無疑是否定的。主動(dòng)適應(yīng)公共管理倫理關(guān)系的變化趨勢(shì)，推動(dòng)公共管理倫理模式的更新成為必然要求。公共管理倫理模式更新，不只是指基于政府權(quán)力強(qiáng)制或政策引導(dǎo)的道德宣傳，也不是建構(gòu)道德規(guī)范那種直觀的、淺表的行為準(zhǔn)則，而是包括公共管理價(jià)值取向、體制機(jī)制、評(píng)價(jià)方式、倫理文化以及公共管理者的信仰、目標(biāo)等方面的綜合更新與再造。

（一）公共管理中自由裁量權(quán)的增強(qiáng)，使行政人員的道德選擇和判斷能力顯得更為重要

以互聯(lián)網(wǎng)為標(biāo)志的后現(xiàn)代社會(huì)，公共管理呈現(xiàn)出滿足社會(huì)公眾個(gè)性化需求的特點(diǎn)。較工業(yè)社會(huì)而言，行政人員在處理行政事務(wù)時(shí)越來越需要面對(duì)普遍規(guī)則與個(gè)性需求之間的矛盾與沖突，行政人員在行政實(shí)踐中需要在既定的普遍性規(guī)則與現(xiàn)實(shí)的個(gè)性化需求之間達(dá)成平衡，這就對(duì)行政人員的倫理自主性提出了更高的要求。一方面，較工業(yè)社會(huì)而言，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)行政人員的工作環(huán)境與工作對(duì)象更為復(fù)雜，他們需要在一個(gè)充滿矛盾和沖突的價(jià)值和利益之間做出判斷與選擇。另一方面，網(wǎng)絡(luò)時(shí)代行政人員需要解決的問題往往具有突發(fā)性。突發(fā)事件的處理，需要賦予一線工作人員更大的自主權(quán)。行政人員需要在應(yīng)對(duì)各種個(gè)性化的情境中，既有效保持自己行政責(zé)任的倫理限度，又能合理滿足各個(gè)利益群體和個(gè)體公民的現(xiàn)實(shí)需要，這就要求行政人員必須大力強(qiáng)化自身的倫理自主性，提升自身的道德判斷與道德選擇能力。在傳統(tǒng)的行政倫理中，由上級(jí)組織做出決策，“服從自上而下的行政命令”是行政人員最為重要的倫理規(guī)范，但在網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的后現(xiàn)代社會(huì)，基層組織在了解公眾個(gè)性化需求和提供公共服務(wù)方面有著天然的優(yōu)勢(shì)，正如蓋·彼德斯所說，“低層員工和服務(wù)對(duì)象（顧客）最接近行政機(jī)關(guān)實(shí)際提供的服務(wù)，他們掌握大量信息，對(duì)于行政機(jī)關(guān)服務(wù)最有發(fā)言權(quán)”，因而應(yīng)“賦予政府中被排除在決策層以外的員工以更大的參與權(quán)，讓他們更多地介入到機(jī)構(gòu)的活動(dòng)中來”。［7］如此，公共管理倫理中也必然要求在服從上級(jí)命令與加大公共管理者的倫理自主性中達(dá)成平衡。

（二）互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代公共生活與公共管理的手段變化使得道德共識(shí)的達(dá)成顯得越來越重要，法治與德治作為國家治理體系的兩翼共同發(fā)揮作用，也必將成為行政人員道德的兩個(gè)互補(bǔ)的約束機(jī)制

如果說在農(nóng)業(yè)社會(huì)依靠權(quán)力開展社會(huì)治理時(shí)強(qiáng)調(diào)的是道德對(duì)權(quán)力的約束，那么，到了工業(yè)社會(huì)，法律在社會(huì)治理過程中占據(jù)了基礎(chǔ)性的地位。而在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，道德精神被引入社會(huì)治理體系的建構(gòu)中來，成為社會(huì)治理賴以開展的基礎(chǔ)性支持因素。這是因?yàn)椋环矫?，公共管理主體的多元化及其合作治理的過程，單純依靠德治不能實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的有效治理，只有法治和德治的結(jié)合才能成為整合社會(huì)治理活動(dòng)的基本力量；另一方面，互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的社會(huì)復(fù)雜性和不確定性，使以確定性與穩(wěn)定性為特征的法治不再能滿足社會(huì)治理的需要，法治和德治的結(jié)合成為一種必須。

由此，公共管理倫理也面臨雙重轉(zhuǎn)型任務(wù)，既要克服職責(zé)交叉帶來的問題，確立責(zé)任倫理，同時(shí)還要解決互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代部門與部門、上下級(jí)以及地區(qū)之間界限模糊所要求的緊密合作的問題。公共管理主體的多元化以及它們之間平等合作的關(guān)系決定了權(quán)力意志無法在它們的行動(dòng)中發(fā)揮作用，也決定了法的精神及其法律規(guī)則體系無法有效地協(xié)調(diào)它們的合作治理活動(dòng)，因而需要得到倫理精神的支持。

互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代個(gè)性、臨時(shí)性和變動(dòng)性對(duì)整體性、穩(wěn)定性、確定性的消解，使得無論是以普遍性為特征的法還是以特殊性為特征的道德都具有各自的不足，只有二者的融合互補(bǔ)才能共同構(gòu)成公共管理倫理的模式?；ヂ?lián)網(wǎng)時(shí)代與社會(huì)轉(zhuǎn)型相結(jié)合，打破了人們對(duì)整體性、穩(wěn)定性、確定性的信仰，轉(zhuǎn)而由事件的個(gè)別性、臨時(shí)性、變動(dòng)性所主宰。在每一個(gè)作為公共管理主體而存在的公共組織中，組織的規(guī)則系統(tǒng)會(huì)具有法的形式并發(fā)揮著類似于法的作用，但是，組織規(guī)則的制定是需要在組織成員的協(xié)商和廣泛認(rèn)同的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，而且，組織成員擁有選擇這些規(guī)則的自主性，他們可以通過流動(dòng)出組織而拒絕組織規(guī)則的約束。在此意義上，組織規(guī)則只有貫穿了倫理精神，才會(huì)得到組織成員的廣泛認(rèn)同和遵守，全面建設(shè)德治與法治相結(jié)合的治理體系，成為今日中國刻不容緩的任務(wù)。德治與法治結(jié)合也將成為公共管理倫理的兩個(gè)互補(bǔ)機(jī)制，共同發(fā)揮作用。

（三）社會(huì)治理模式由等級(jí)差別型向網(wǎng)絡(luò)平面型轉(zhuǎn)變，公共管理主體之間的等級(jí)意識(shí)和服從命令的規(guī)則受到挑戰(zhàn)，多元的、平等合作和協(xié)商共贏將成為公共管理領(lǐng)域新型的倫理關(guān)系

一方面，互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代權(quán)力不斷向各類社會(huì)組織和群體分化，為各類社會(huì)組織的成長與發(fā)育提供了重要的條件。社會(huì)組織的不斷成長，使他們?cè)谏鐣?huì)管理領(lǐng)域承擔(dān)越來越多的責(zé)任，提供越來越多的服務(wù)，公共管理主體由一元向多元轉(zhuǎn)化，政府與各類社會(huì)組織之間的倫理關(guān)系也由管理與被管理，主導(dǎo)與被主導(dǎo)變?yōu)楹献鞴糙A?，F(xiàn)代公共管理造就了多元公共管理主體之間嶄新的倫理關(guān)系。另一方面，行政組織由重視分工向重視整合轉(zhuǎn)變。行政行為將突破地域、層級(jí)、職能的限制，公務(wù)員的層級(jí)判別、地域差異將逐漸縮小，平等、協(xié)作意識(shí)將得到增強(qiáng)?；ヂ?lián)網(wǎng)時(shí)代，電子政務(wù)的廣泛應(yīng)用，將為行政行為突破地域、層級(jí)、職能的限制，消除行政人員之間由于職責(zé)和權(quán)力范圍的差異而帶來的隔閡創(chuàng)造條件。行政人員通過網(wǎng)絡(luò)和其他信息系統(tǒng)，可以自由發(fā)表意見和建議，獲得平等感和尊嚴(yán)感。

（四）公共管理道德原則將更多地著眼于“平衡”，公共管理中會(huì)大量涉及不同人群之間、不同地域之間乃至國際之間的平衡

互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，不同人群之間、不同地域之間，不同民族和國家之間的互動(dòng)更加頻繁，原有的規(guī)范各個(gè)群體、地域、民族和國家的道德原則和規(guī)范需要在針對(duì)性與廣泛性之間尋求共識(shí)，找到共同遵守的原則。作為一種對(duì)世界經(jīng)濟(jì)政治均有重要影響的社會(huì)道德規(guī)范，公共管理倫理應(yīng)當(dāng)有新的標(biāo)準(zhǔn)，以便在經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程中達(dá)成共識(shí)和合作機(jī)制，共同應(yīng)對(duì)和打擊公共管理領(lǐng)域的不道德現(xiàn)象或犯罪行為，比如腐敗與行賄受賄問題、泄密問題等。在這里，誠實(shí)、信用、愛國、保護(hù)公民權(quán)等原則由于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的廣泛應(yīng)用具有了新的時(shí)代內(nèi)涵，國與國之間、地域與地域之間的界限被打破，在更大的范圍內(nèi)要求平等、公正等道德訴求。比如，愛國這一古老的道德原則與公民權(quán)益之間也出現(xiàn)了沖突。在這些問題上，更多的是需要各個(gè)群體、地域、民族和國家的人們相互尊重，達(dá)成共識(shí)，尋求最佳平衡點(diǎn)。特別是在民族化與全球化之間的平衡顯得至關(guān)重要，因?yàn)楣补芾韨惱砼c民族政治、經(jīng)濟(jì)、文化諸要素密切相關(guān)。民族化與全球化經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)沖突、矛盾和對(duì)抗，遵循公共管理倫理的一般準(zhǔn)則通常是難以給出確定方向的。為此，如何保持民族化與全球化相互關(guān)系之間的對(duì)稱和平衡，就成為公共管理倫理的重要智慧，同時(shí)成為行政人員處理復(fù)雜的利益平衡問題的重要德性。

（五）發(fā)揮公共管理者的道德自主能力，創(chuàng)造一個(gè)良好的道德環(huán)境成為公共管理倫理的重要使命

40年前約翰·F.肯尼迪總統(tǒng)說過:“良好道德環(huán)境中的誠實(shí)之人是政府道德問題的最終答案。”今天的社會(huì)已經(jīng)從工業(yè)社會(huì)步入了互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，但只要道德問題依然存在，肯尼迪總統(tǒng)的話就不會(huì)過時(shí)，問題在于不同的時(shí)代有不同時(shí)代的道德標(biāo)準(zhǔn)。互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的公共管理倫理不僅在于創(chuàng)設(shè)和構(gòu)建適合時(shí)代要求的道德準(zhǔn)則，而且在于建構(gòu)一個(gè)好的道德環(huán)境，使公共管理者之間相互尊重、信任，公正、平等、同情和關(guān)懷能得到最大的發(fā)揚(yáng)。并且，由于公共管理者的表率作用，使其他社會(huì)組織和公眾也逐漸培養(yǎng)起這些優(yōu)良品質(zhì)，使社會(huì)的道德環(huán)境得到改善。

注釋：

［1］劉少杰：《如何對(duì)待市場(chǎng)、政府和社會(huì)的權(quán)力關(guān)系——略論全球化時(shí)代西方意識(shí)形態(tài)的核心問題》，《天津社會(huì)科學(xué)》2011年第6期。

［2］褚松燕：《互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的政府公信力建設(shè)》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第5期。

［3］曼紐爾·卡斯特：《認(rèn)同的力量》，曹榮湘譯，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006年，第416頁。

［4］劉少杰：《如何對(duì)待市場(chǎng)、政府和社會(huì)的權(quán)力關(guān)系——略論全球化時(shí)代西方意識(shí)形態(tài)的核心問題》，《天津社會(huì)科學(xué)》2011年第6期。

［5］關(guān)凱：《互聯(lián)網(wǎng)與文化轉(zhuǎn)型：重構(gòu)社會(huì)變革的形態(tài)》，《中山大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2013年第3期。

［6］古斯塔夫·勒龐：《烏合之眾： 大眾心理研究》，馮克利譯，桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2007年，第49頁。

［7］蓋·彼德斯：《政府管理與公共服務(wù)的新思維》，國家行政學(xué)院國際交流合作部編譯：《西方國家行政改革述評(píng)》，北京：國家行政學(xué)院出版社，1998年，第20頁。

責(zé)任編輯 劉秀秀

中圖分類號(hào)：D63

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1006-0138（2016）04-0021-06

作者簡介：鄯愛紅，中共北京市委黨校工商管理（領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)）教研部主任，教授，哲學(xué)博士，北京市，100044。