官僚制下中國(guó)公共行政改革的路徑依賴(lài)與選擇

王瑞環(huán)

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官僚制下中國(guó)公共行政改革的路徑依賴(lài)與選擇

王瑞環(huán)

（華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海201620）

摘要：官僚制作為20世紀(jì)最重要的組織理論和模式架構(gòu)，對(duì)社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定起到了重要作用。但是，隨著經(jīng)濟(jì)全球化、知識(shí)信息化時(shí)代的到來(lái)，傳統(tǒng)官僚制自身的弊端不斷暴露，其組織模式面臨著諸多挑戰(zhàn)。當(dāng)前，我國(guó)公共行政處于深化改革階段，還無(wú)法完全超越官僚制，其路徑選擇應(yīng)兼采傳統(tǒng)理性官僚制的基本內(nèi)核和后官僚制的合理內(nèi)核并結(jié)合我國(guó)特殊行政生態(tài)環(huán)境，逐步向服務(wù)型、績(jī)效型以及回應(yīng)型的公共行政范式方向發(fā)展。

關(guān)鍵詞：官僚制；公共行政；路徑依賴(lài)；路徑選擇

一、引言

官僚制又稱(chēng)為理性官僚制，是馬克斯·韋伯提出的建構(gòu)在工具理性基礎(chǔ)上以適應(yīng)社會(huì)化大生產(chǎn)為導(dǎo)向的公共行政管理體制概念。隨著西方主要資本主義國(guó)家不斷向城市化和工業(yè)化邁進(jìn)，至20世紀(jì)，傳統(tǒng)官僚制憑著其科學(xué)和理性精神以及符合現(xiàn)代化浪潮的組織架構(gòu)設(shè)計(jì)已作為社會(huì)生活領(lǐng)域占據(jù)主導(dǎo)地位的組織模式，成為衡量一個(gè)國(guó)家現(xiàn)代化程度的重要標(biāo)志。但是，伴隨著西方國(guó)家從工業(yè)時(shí)代跨入到后工業(yè)時(shí)代，傳統(tǒng)官僚制的弊端日益顯露。政府運(yùn)作機(jī)械化、政府機(jī)構(gòu)膨脹化以及民眾對(duì)傳統(tǒng)官僚制下非人格化政府政治信任的失去等使得各國(guó)開(kāi)始對(duì)傳統(tǒng)官僚制進(jìn)行反思，探索出一條建立在新公共管理（NPM）運(yùn)動(dòng)和新公共服務(wù)（NPS）運(yùn)動(dòng)基礎(chǔ)上的重視顧客需求，強(qiáng)調(diào)政府擁有企業(yè)家精神并選擇以結(jié)果為導(dǎo)向的后官僚制公共行政路徑。由于現(xiàn)代社會(huì)公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的分離，官僚行政人員既是公共領(lǐng)域的活動(dòng)主體，同時(shí)又是公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域聯(lián)系的橋梁。從現(xiàn)實(shí)的角度來(lái)看，任何一個(gè)社會(huì)都不可能否定官僚體系及官僚存在的合理性，一個(gè)沒(méi)有官僚的社會(huì)迄今為止還屬于一個(gè)空想的社會(huì)［1］?？v觀(guān)世界各國(guó)公共行政發(fā)展歷程，至今還沒(méi)有一個(gè)國(guó)家能夠完全擺脫和超越官僚制，這在一定程度上說(shuō)明官僚制的基本內(nèi)核具有歷史合理性。再結(jié)合中國(guó)社會(huì)呈現(xiàn)為典型的“二元結(jié)構(gòu)”［2］，即工業(yè)化與信息化并存，傳統(tǒng)政治與現(xiàn)代政治并存，城市與鄉(xiāng)村并存，我們可以得出結(jié)論，目前，我國(guó)特定國(guó)情下農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)過(guò)渡的行政生態(tài)決定了我國(guó)公共行政的路徑選擇應(yīng)該在立足于中國(guó)特定國(guó)情，穩(wěn)步推進(jìn)公共行政改革，走充分發(fā)揮官僚制理性精神優(yōu)勢(shì)并結(jié)合后官僚制“4E+D”為導(dǎo)向的漸進(jìn)式改革之路。

二、官僚制內(nèi)核分析：從傳統(tǒng)官僚制到后官僚制

社會(huì)保障制度是改善民生、加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容，同時(shí)也為社會(huì)治理創(chuàng)新提供動(dòng)力。

（一）傳統(tǒng)官僚制基本內(nèi)核：工具理性的價(jià)值建構(gòu)

從解釋學(xué)意義上來(lái)看，早期西方官僚制的概念形成于近代，當(dāng)時(shí)其主要被視為由官員過(guò)分掌控且有損于大眾公益及普遍自由的一種政體形式，還并未形成系統(tǒng)的理論和體系［3］?，F(xiàn)代意義上的官僚制理論建構(gòu)主要?dú)w功于威爾遜和韋伯?！懊绹?guó)公共行政理論之父”威爾遜認(rèn)為它是基于政府的職責(zé)范圍以及政府以盡可能高的效率和盡可能少的成本完成工作即行政效率最大化的實(shí)現(xiàn)路徑。他也提出了嚴(yán)格區(qū)分政治與行政的觀(guān)點(diǎn)。此后這一觀(guān)點(diǎn)在古德諾《政治與行政》一書(shū)中得到重大發(fā)展，由此建構(gòu)起“政治—行政二分理論”。馬克斯·韋伯在“政治—行政二分理論”的基礎(chǔ)上集前人之大成，以對(duì)統(tǒng)治（權(quán)威）類(lèi)型的學(xué)理分析為基石建構(gòu)起理性官僚制理論。他認(rèn)為個(gè)人魅力型、傳統(tǒng)型和法理型統(tǒng)治可以兼具合理和合法性，然而前兩種統(tǒng)治卻并不必然具有合理性與合法性的雙重特征，其合理性和合法性的獲得多來(lái)自慣例習(xí)俗、特權(quán)、血統(tǒng)、對(duì)統(tǒng)治者的個(gè)人崇拜等，缺乏明確制度化、規(guī)則化契約的內(nèi)在約束，并不具有超然穩(wěn)定性，即使偶具合理性也多為主觀(guān)意義上的價(jià)值理性。韋伯認(rèn)為客觀(guān)的工具理性更為重要，他認(rèn)為第三種組織即“合理化—合法化組織”就具有此種特征，只有與合理合法權(quán)威相適應(yīng)的組織形式和統(tǒng)治類(lèi)型才是“理想的官僚制”，這也是韋伯倍加推崇的組織形式，這是一種純粹的、抽象的、標(biāo)準(zhǔn)的組織形態(tài)［4］。

理性官僚制是一種高度理性化的組織機(jī)構(gòu)的理想類(lèi)型，其基本內(nèi)核是工具理性。為了盡可能地摒除人的主觀(guān)因素而以客觀(guān)實(shí)在為準(zhǔn)繩，作為一種制度機(jī)器，它以工具理性作為驅(qū)動(dòng)器，發(fā)揚(yáng)傳統(tǒng)官僚制所具有的集權(quán)統(tǒng)一、強(qiáng)穩(wěn)定性和強(qiáng)執(zhí)行力等優(yōu)勢(shì)，擺脫了因重視上級(jí)意志和血緣世襲所導(dǎo)致的主觀(guān)隨意性和人身依附等弊端，具有強(qiáng)調(diào)合理分工、層級(jí)節(jié)制、權(quán)責(zé)法定、形式正規(guī)的決策文書(shū)、組織管理非人格化和重視專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)的特征［5］。通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性的考試，國(guó)家錄用具有專(zhuān)業(yè)知識(shí)的技術(shù)官僚進(jìn)行政府管理，這些技術(shù)官僚不同于政務(wù)官，可以不隨政府的更迭而更迭，保證了國(guó)家公共行政的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。這種建立在純粹工具理性基礎(chǔ)上的制度建構(gòu)為經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展中的國(guó)家進(jìn)行公共行政管理提供了穩(wěn)定、嚴(yán)格、精細(xì)、可靠的組織形式。

（二）后官僚制合理內(nèi)核分析：“4E+D”的發(fā)展路徑

本文稱(chēng)后官僚制是為了與傳統(tǒng)理性官僚制相區(qū)別。正如之前所述，傳統(tǒng)的理性官僚制曾盛極一時(shí)，幾乎成為放之四海皆可行的理想模型。然而理性官僚制本身所天然具有的內(nèi)在“二律背反”，即官僚組織的理性化、職業(yè)化以及權(quán)力監(jiān)控體系的嚴(yán)密性與作為獨(dú)立人所追求的積極成長(zhǎng)的價(jià)值取向之間存在自身難以克服的矛盾，社會(huì)多元治理的價(jià)值緊張和與多元社會(huì)需求的明顯背離成為新時(shí)代背景下人們對(duì)其進(jìn)行反思和改造的重要推力［6］。受到新公共管理（NPM）和新公共服務(wù)（NPS）運(yùn)動(dòng)的影響，后官僚制在保留傳統(tǒng)官僚制基本內(nèi)核的基礎(chǔ)上追求“4E+D”（E-conomy，Efficiency，Effectiveness，Equity and Democracy，即經(jīng)濟(jì)、效率、效益、公平和民主）這樣一種合乎民眾訴求并強(qiáng)調(diào)回應(yīng)性和靈活性的公共行政范式。在公共行政管理的過(guò)程中引入企業(yè)家精神和市場(chǎng)機(jī)制，改造官僚主義的部門(mén)行政與辦事效率低下等問(wèn)題，賦予原本“死氣沉沉”的官僚制以適應(yīng)性和革新精神。正如弗雷德里克森所言：“重塑政府的鼓吹者似乎堅(jiān)持他們提出的改革或解決方案確實(shí)不是官僚制的或組織化的。新公共行政學(xué)和重塑政府都要改革壞的官僚制而代之以好的官僚制?！保?］因而，等級(jí)制結(jié)構(gòu)以及集權(quán)與分權(quán)程度的多樣化等建立在“4E+D”價(jià)值主導(dǎo)下官僚制的諸多變化，事實(shí)上是以更好地適應(yīng)民眾權(quán)利意識(shí)覺(jué)醒、利益訴求多元、利益表達(dá)渠道多樣為導(dǎo)向。它使政府能夠在公共行政的過(guò)程中有效回應(yīng)民眾訴求，重新找回自身在追求經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的過(guò)程中由于忽視人的因素而丟失的話(huà)語(yǔ)權(quán)，從而使公共行政的應(yīng)有的服務(wù)形象得以回歸。

三、官僚制下中國(guó)公共行政改革的路徑依賴(lài)與選擇

羅伯特·達(dá)爾曾指出：“從某一個(gè)國(guó)家的行政環(huán)境歸納出來(lái)的概論，不能立刻予以普遍化，或被應(yīng)用到另一個(gè)環(huán)境中的行政管理上去。一個(gè)理論是否適用于另一個(gè)不同的場(chǎng)合，必須先把那個(gè)特殊場(chǎng)合加以研究之后才可以判定?！保?］的確，進(jìn)行制度移植必須充分基于制度受體的現(xiàn)實(shí)情況考量，否則可能會(huì)帶來(lái)制度消亡甚至是國(guó)家的“崩潰”的危險(xiǎn)。中國(guó)的官僚制應(yīng)有其自身的成長(zhǎng)土壤，不可能完全照搬西方的發(fā)展模式。因而，在進(jìn)行公共行政改革時(shí)我們必須基于我國(guó)的特定國(guó)情進(jìn)行分析。

（一）傳統(tǒng)官僚之下的路徑依賴(lài)：理性缺乏、循環(huán)怪圈、本土政治價(jià)值回歸

1.理性傳統(tǒng)的缺乏與法制觀(guān)念的淡漠

中國(guó)幾千年來(lái)這樣一種家國(guó)同構(gòu)的人情社會(huì)對(duì)當(dāng)代國(guó)人觀(guān)念上的影響頗深。官僚在工作中重視人際關(guān)系、人情網(wǎng)絡(luò)，對(duì)嚴(yán)格依法行政的原則貫徹不足，這是中西方官僚制表現(xiàn)的明顯不同之處。在中國(guó)長(zhǎng)達(dá)兩千多年的封建統(tǒng)治下，官僚主義、集權(quán)主義、家長(zhǎng)制作風(fēng)，歷代官制所具有的諸多弊端與官僚們隱藏于無(wú)形中的錯(cuò)綜復(fù)雜的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)在現(xiàn)實(shí)中難以根除。在官僚行政組織中，長(zhǎng)期固化的裙帶關(guān)系和利益關(guān)系影響公共行政的效率和公共政策的可行性，出現(xiàn)了政府權(quán)力人格化、官員腐敗集團(tuán)化的發(fā)展趨勢(shì)，尤其是腐敗問(wèn)題。亨廷頓曾指出：“腐化很自然會(huì)使政府行政體系受到削弱，或使行政體系的軟弱無(wú)能長(zhǎng)期得不到改善?！保?］改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)進(jìn)行的多次公共行政改革難以摒棄這些傳統(tǒng)遺存，如今已成為國(guó)家治理能力現(xiàn)代化背景下公共行政現(xiàn)代化的重要障礙。

2.官僚行政機(jī)構(gòu)“精簡(jiǎn)—膨脹”的循環(huán)怪圈

安東尼·唐斯曾指出：“隨著官僚組織的快速發(fā)展、逐漸老練和規(guī)模擴(kuò)張，其剛性將不斷增加。官僚組織很難消亡的一個(gè)最重要的原因是它們龐大的規(guī)模。所有的大型組織都有很高的生存率?！保?0］在中國(guó)亦出現(xiàn)了上述情況。近年來(lái)，國(guó)務(wù)院進(jìn)行的歷次行政系統(tǒng)改革頻頻陷入“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的怪圈，學(xué)界諸多學(xué)者曾從多個(gè)視角對(duì)其進(jìn)行了深入研究，但幾乎都沒(méi)有得出有實(shí)質(zhì)性成效的解決方案，因而歷次改革的思路本質(zhì)并沒(méi)有發(fā)生太大轉(zhuǎn)變，基本還是堅(jiān)持了原有改革路徑，即通過(guò)裁撤與合并機(jī)構(gòu)來(lái)精簡(jiǎn)官僚行政人員的改革模式。由于公共行政的組織架構(gòu)仍屬于官僚制的范疇，對(duì)機(jī)構(gòu)人員精簡(jiǎn)的問(wèn)題還是應(yīng)回歸到對(duì)官僚制特性的研究上來(lái)以尋求機(jī)構(gòu)改革之外的解決思路。

3.本土政治價(jià)值的回歸

中國(guó)傳統(tǒng)政治文化中有眾多經(jīng)久不衰傳至今日的優(yōu)秀政治文化價(jià)值觀(guān)念被本國(guó)民眾乃至世界廣泛認(rèn)同。這些優(yōu)秀的政治文化價(jià)值觀(guān)念與現(xiàn)實(shí)的公共行政管理理念緊密契合，一直為國(guó)家所大力提倡和宣傳，對(duì)現(xiàn)階段順利推進(jìn)我國(guó)公共行政改革具有重要作用。中國(guó)自古以來(lái)提倡和諧、以民為本、天下為公、仁愛(ài)等政治價(jià)值追求，強(qiáng)調(diào)官僚自身要重視誠(chéng)信、集體和自我約束等政治道德理念。這些政治價(jià)值與現(xiàn)今新公共管理和新公共服務(wù)運(yùn)動(dòng)影響的后官僚制所倡導(dǎo)的“4E+D”目標(biāo)深度契合，是我國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府、回應(yīng)型政府和績(jī)效型政府，建立高效率、具備綜合素質(zhì)和高度道德責(zé)任感，能夠全心全意為人民服務(wù)的官僚行政隊(duì)伍的重要政治文化資源。因而，繼續(xù)堅(jiān)持我國(guó)優(yōu)秀的本土政治文化價(jià)值乃是如今推進(jìn)適合中國(guó)政治生態(tài)的公共行政改革而不完全照搬西方的重要法寶之一。

（二）從傳統(tǒng)官僚制到后官僚制過(guò)渡時(shí)期中國(guó)公共行政改革的路徑選擇

當(dāng)前，我國(guó)面臨著改革開(kāi)放以來(lái)的第二次歷史性轉(zhuǎn)型，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，傳統(tǒng)的以政府規(guī)制和政府主導(dǎo)為顯著特征的官僚制公共行政方式已難以跟上現(xiàn)實(shí)社會(huì)發(fā)展的步伐。因而，我國(guó)公共行政改革的路徑選擇應(yīng)基于特定國(guó)情的考量，充分利用本土優(yōu)秀政治價(jià)值，借鑒后官僚制的積極價(jià)值內(nèi)核，通過(guò)對(duì)社會(huì)進(jìn)行有效治理進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化。

1.建設(shè)法治化官僚行政隊(duì)伍

政府毫無(wú)疑問(wèn)是國(guó)家公共行政的主體，一方面，在其履行行政職能的過(guò)程中要實(shí)行權(quán)力清單制，理順政府職能，切實(shí)做到‘法無(wú)規(guī)定不可為’。針對(duì)目前某些領(lǐng)域仍然存在的政企、政事不分，政府職能“越位”、“缺位”、“錯(cuò)位”以及行政人員低效率、低水平重復(fù)建設(shè)造成的資源浪費(fèi)現(xiàn)象和社會(huì)發(fā)展不協(xié)調(diào)的問(wèn)題，政府要通過(guò)明細(xì)分工、劃清職能和權(quán)責(zé)范圍，遵循權(quán)責(zé)匹配的理性官僚制原則來(lái)加以改變。另一方面，加強(qiáng)立法及制度建設(shè)，官僚行政隊(duì)伍要依法辦事、依法行政、違法必究，積極培育政府公共行政人員的法律精神和法制觀(guān)念。正如著名政治學(xué)家阿克頓所言：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。”因而，同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)公權(quán)力的制約和監(jiān)督，避免公權(quán)私用和出現(xiàn)權(quán)力尋租行為。應(yīng)當(dāng)通過(guò)多個(gè)維度的制度設(shè)計(jì)建構(gòu)起我國(guó)官僚行政的理性路徑。

2.構(gòu)建服務(wù)型、回應(yīng)型、績(jī)效型和問(wèn)題導(dǎo)向型的公共行政范式

當(dāng)前社會(huì)民眾需求日益多樣化，利益表達(dá)渠道更加暢通，傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)和專(zhuān)斷顯然已經(jīng)不適合時(shí)代發(fā)展的要求。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，公民是國(guó)家的納稅人，是政府進(jìn)行公共行政消費(fèi)的提供者，理應(yīng)享受政府提供的優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，因而，政府要端正對(duì)自身的認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變以往高高在上的做事風(fēng)格，將公共行政模式的“管制”變?yōu)椤胺?wù)”，對(duì)公眾的訴求進(jìn)行積極有效的回應(yīng)。政府應(yīng)根據(jù)自身實(shí)際，建立起一套切實(shí)可行的行政績(jī)效考評(píng)機(jī)制，提高官僚公共行政的效率、效益和效能，既要做好宏觀(guān)的行政安排又要依據(jù)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題進(jìn)行有效的危機(jī)管理，以保證社會(huì)良好運(yùn)行。

3.加大對(duì)官僚組織之外社會(huì)組織的支持力度

針對(duì)目前社會(huì)事務(wù)管理的復(fù)雜性和多樣性，對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理完全集權(quán)于官僚行政組織已然不合時(shí)宜，因而官僚行政組織要分權(quán)于其他社會(huì)組織。涉及國(guó)家安全、國(guó)計(jì)民生的重要領(lǐng)域繼續(xù)由政府主導(dǎo)，一些可以下放到社會(huì)的權(quán)力應(yīng)還權(quán)于社會(huì)。應(yīng)通過(guò)培育社會(huì)組織，充分發(fā)揮社會(huì)這一多元治理主體的作用，避免政府和社會(huì)“失靈”的雙重風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)公共行政由“管理”向“服務(wù)”的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)由“全能政府”向“有限政府”的轉(zhuǎn)變。同時(shí)，針對(duì)目前我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展還不夠成熟的現(xiàn)實(shí)情況，應(yīng)當(dāng)對(duì)公共行政改革力度做好充分的事前評(píng)估、事中追蹤以及事后反饋，把握好改革的尺度，切不可走不計(jì)后果、盲目照搬的非理性激進(jìn)式改革之路。

4.選擇性繼承官僚制精神

盡管官僚制自身存在其誕生時(shí)便難以克服的諸多弊端，但它自身所具有的理性與冷靜絕對(duì)是避免沖動(dòng)與無(wú)序制約的有力工具，它所體現(xiàn)出的“理性官僚制精神”在今天仍被廣泛提倡和認(rèn)可。因而，完全否定官僚制的歷史意義和全面剔除官僚制的現(xiàn)實(shí)價(jià)值的做法，既不理智也不可取。官僚制本身所具有制度化與理性精神已內(nèi)化為官僚主體的普遍行為原則，于此，對(duì)官僚制的種種批判不應(yīng)是簡(jiǎn)單否定而應(yīng)是一種揚(yáng)棄和發(fā)展。國(guó)際上興起的新公共服務(wù)運(yùn)動(dòng)所采取的改革措施如壓縮層級(jí)、解除規(guī)制、下放權(quán)力等，也是基于傳統(tǒng)官僚制的基礎(chǔ)所進(jìn)行的積極改革，并沒(méi)有否定合理分工、反對(duì)專(zhuān)業(yè)技能與理性精神，在一定程度上可以說(shuō)，傳統(tǒng)官僚制已進(jìn)入新的歷史語(yǔ)境步入21世紀(jì)的后官僚制時(shí)代。

四、結(jié)語(yǔ)

中國(guó)的公共行政改革不能完全模仿西方的官僚制，這既是中國(guó)特殊政治生態(tài)系統(tǒng)的應(yīng)有之義，也是我國(guó)目前進(jìn)入改革深水區(qū)，破除官僚行政系統(tǒng)固化既得利益的必然要求，正如戴維·奧斯本和特德·蓋布勒所說(shuō)：“我們不能被動(dòng)地經(jīng)歷改革，我們要?jiǎng)?chuàng)造變革?！保?1］借鑒西方傳統(tǒng)官僚制的基本內(nèi)核和后官僚制的合理內(nèi)核，在反思我國(guó)公共行政路徑出現(xiàn)的問(wèn)題的基礎(chǔ)上進(jìn)行路徑選擇，走有中國(guó)特色的公共行政改革之路，這是我們的必然選擇。

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［11］戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府：企業(yè)家精神如何改革公營(yíng)部門(mén)［M］.上海：上海譯文出版社，1996：313.提出到目前已有十幾年的時(shí)間了。黨的十六屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》從當(dāng)時(shí)的實(shí)際需要出發(fā)，進(jìn)一步確立了科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的最高政治原則，依法執(zhí)政從此成為新的歷史條件下我黨的基本執(zhí)政方式。黨的十七大提出應(yīng)將依法治國(guó)與提高我黨的科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平緊密聯(lián)系起來(lái)，充分保證中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人民有效地治理我們的國(guó)家，早日實(shí)現(xiàn)國(guó)家的現(xiàn)代化。黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》圍繞提高民主、科學(xué)、依法執(zhí)政水平，再次強(qiáng)調(diào)我黨依法執(zhí)政與依法治國(guó)、依法行政共同推進(jìn)的宏大戰(zhàn)略。黨的十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》詳細(xì)、具體地闡釋了依法執(zhí)政的內(nèi)涵和意義，明確要求黨依據(jù)憲法和法律治國(guó)理政，同時(shí)也要依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨，從嚴(yán)治黨，把我國(guó)的依法治國(guó)的偉大戰(zhàn)略與依法執(zhí)政這一基本治理方式統(tǒng)一起來(lái)［4］。應(yīng)該說(shuō)，依法執(zhí)政是中國(guó)共產(chǎn)黨長(zhǎng)期執(zhí)政的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，是堅(jiān)持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的必然抉擇，是提升黨和國(guó)家治理能力的最基本要求，體現(xiàn)出我國(guó)民主法治建設(shè)的重大進(jìn)步。

責(zé)任編輯劉釗

執(zhí)政黨依法執(zhí)政，就是按照人民的利益和要求治國(guó)理政，人民也就真正成了國(guó)家的主人。執(zhí)政黨依法執(zhí)政的具體要求如下：

首先，依法執(zhí)政意味著執(zhí)政黨要領(lǐng)導(dǎo)立法。沒(méi)有立法，談何依法執(zhí)政。只有在執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下，所制定出來(lái)的法才最能代表民意，因?yàn)槲覀兊膱?zhí)政黨是為人民服務(wù)的，是為人民謀利益的先進(jìn)組織。習(xí)近平總書(shū)記曾經(jīng)強(qiáng)調(diào)：我們黨要完善立法規(guī)劃，提高立法的科學(xué)化、民主化水平，保證立法的及時(shí)性、系統(tǒng)性。同時(shí)也要完善立法工作機(jī)制和程序，認(rèn)真聽(tīng)取社會(huì)上各個(gè)層面的意見(jiàn)，協(xié)調(diào)好各方面的利益關(guān)系，充分發(fā)揮我們黨在立法中的引領(lǐng)和推動(dòng)作用［5］。

其次，依法執(zhí)政意味著執(zhí)政黨要監(jiān)督執(zhí)法。法律必須被認(rèn)真實(shí)施，否則，有法等于無(wú)法，甚至比無(wú)法還壞，這是因?yàn)榱⒎ū旧硪呀?jīng)花費(fèi)了大量的人力。習(xí)近平總書(shū)記曾經(jīng)指出：要加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督，堅(jiān)決防止和克服在執(zhí)法活動(dòng)中的地方保護(hù)主義和部門(mén)保護(hù)主義，必須懲治執(zhí)法活動(dòng)中的腐敗現(xiàn)象，應(yīng)實(shí)行有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究的原則。

再次，依法執(zhí)政意味著執(zhí)政黨要保證法院、檢察院等國(guó)家機(jī)關(guān)公正司法。利用法律解決糾紛必須體現(xiàn)出公平正義，不能有所偏頗，導(dǎo)致矛盾更加激化。要讓人民群眾在每一個(gè)案件的審判、判決中都能感受到正義的力量，應(yīng)該重點(diǎn)解決影響司法公正的深層次問(wèn)題。

最后，執(zhí)政黨的各級(jí)組織及其人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)人要帶頭守法?？鬃拥溃骸捌渖碚?，不令而行；其身不正，雖令不從。”又曰：“君子之德風(fēng)，小人之德草。草上之風(fēng)，必偃?！敝袊?guó)也有成語(yǔ)“上行下效”“以身作則”。說(shuō)的都是一個(gè)簡(jiǎn)單的道理，執(zhí)政黨及其領(lǐng)導(dǎo)人要在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，堅(jiān)決不能有特權(quán)，特別是在從事管理活動(dòng)時(shí)，要按制度辦事，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，不得濫用權(quán)力作威作福。

三、完善中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系

建立健全有中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系是依法治國(guó)的必要條件。

第一，要實(shí)行科學(xué)立法、民主立法?？蓪?shí)行以下具體的措施：加強(qiáng)人大對(duì)立法工作的組織、主導(dǎo)和協(xié)調(diào)，建立健全立法的起草、論證、審議制度和機(jī)制，要實(shí)行精細(xì)化立法的思路。建立健全法律、法規(guī)、規(guī)章內(nèi)容必須征求人大代表意見(jiàn)的制度，更多發(fā)揮社會(huì)各界精英人士起草和修改法律的作用?？梢蕴剿魑械谌狡鸩莘煞ㄒ?guī)草案的辦法。（第三方在利益關(guān)系之外，更加客觀(guān)中立。）建立立法機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾溝通機(jī)制，開(kāi)展立法協(xié)商，充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、民間團(tuán)體、無(wú)黨派人士以及其他社會(huì)組織和人員在立法協(xié)商中的作用。健全法律法規(guī)內(nèi)容公開(kāi)征求社會(huì)公眾意見(jiàn)的機(jī)制以及社會(huì)公眾意見(jiàn)采納情況的反饋機(jī)制。表決程序必須進(jìn)一步改革和完善，對(duì)法律中的重要條款應(yīng)該單獨(dú)表決。

第二，要使立法和改革政策相銜接。習(xí)近平總書(shū)記曾多次明確：今后凡屬重大改革都必須有法律依據(jù)。在我國(guó)改革開(kāi)放的全過(guò)程中，都必須學(xué)會(huì)運(yùn)用法治的思維和方式來(lái)解決問(wèn)題，從而發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用（而不是政策的主導(dǎo)作用），應(yīng)該通過(guò)對(duì)相關(guān)立法的修訂、協(xié)調(diào)來(lái)進(jìn)行改革，確保我國(guó)的改革事業(yè)在法治軌道上前進(jìn)［6］。

在新形勢(shì)、新常態(tài)的新要求之下，我們可采取多方面措施來(lái)解決立法和改革政策的相銜接問(wèn)題。（1）先立法再改革。即先修改相關(guān)的法律，再推進(jìn)相關(guān)的改革工作，使改革和法律的規(guī)定不產(chǎn)生矛盾和抵觸現(xiàn)象。（2）立法授權(quán)。如果不是全國(guó)性和普遍性改革，只是局部地區(qū)和局部領(lǐng)域內(nèi)的改革，可對(duì)相關(guān)部門(mén)授予一定的立法權(quán)，讓其頒行特別的法律為改革提供必要的依據(jù)，避免產(chǎn)生違法現(xiàn)象。（3）實(shí)行前瞻性立法。在設(shè)定相關(guān)法律的基本原則和規(guī)則時(shí)，要靈活一些，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變化留出一定的空間。（4）實(shí)行分層性立法。既有層次較高的國(guó)家統(tǒng)一的制定法，又有層次較低的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門(mén)規(guī)章等，綜合發(fā)揮法律、法規(guī)、規(guī)章、技術(shù)規(guī)范、慣例規(guī)范、司法解釋、軍事法規(guī)、國(guó)際條約等多種規(guī)范的作用。（5）對(duì)立法進(jìn)行一定的解釋。在改革中如果沒(méi)有直接規(guī)范可以引用，可以對(duì)相近規(guī)范根據(jù)具體情況進(jìn)行擴(kuò)大解釋或者限縮解釋?zhuān)迅母锏氖马?xiàng)納入其中，使改革有一定的法律依據(jù)。

第三，要加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域的法律建設(shè)。在法制建設(shè)的過(guò)程中應(yīng)有主有次、有先有后，對(duì)亟需建設(shè)的重點(diǎn)領(lǐng)域先行立法，其中必須貫徹社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)，體現(xiàn)憲法精神、反映人民意愿。（1）堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度和國(guó)家基本政治制度，加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主制度建設(shè)，完善和發(fā)展農(nóng)村和城市基層民主制度，完善國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法，保證選舉制度和機(jī)制的民主性、廣泛性。（2）完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本法律制度。健全以公平為核心原則（包括機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平、權(quán)利公平等）的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，創(chuàng)新適應(yīng)公有制多種實(shí)現(xiàn)形式的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度。（3）建立健全保障人民基本文化權(quán)益的文化法律制度。應(yīng)該制定文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法，把相關(guān)的政策法定化，健全促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益有機(jī)統(tǒng)一的制度規(guī)范。還應(yīng)該制定公共文化服務(wù)保障法律，逐步使我國(guó)的基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、常態(tài)化、均等化。還需要制定國(guó)家榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)法、國(guó)家勛章法，完善網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)社會(huì)管理等方面的法律法規(guī)。（4）加強(qiáng)社會(huì)保障立法。應(yīng)逐步完善教育、就業(yè)、收入分配、扶貧、慈善、社會(huì)救助、醫(yī)療衛(wèi)生、食品安全以及老年人、婦女、兒童、殘疾人合法權(quán)益保護(hù)等方面的法律法規(guī)。應(yīng)盡快出臺(tái)社區(qū)矯正法等一批社會(huì)急需的法律。

四、進(jìn)一步加快法治政府建設(shè)

法治政府是依法治國(guó)的核心要素，從一定的意義上來(lái)說(shuō)，它是法治得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。正如法律學(xué)界一些專(zhuān)家、學(xué)者所言：法治不僅僅是指政府及官員要執(zhí)行法律，維護(hù)社會(huì)秩序，更為重要的是，政府及其官員本身也要服從法律，自覺(jué)遵守法律，而不能漠視法律、踐踏法律甚至為自己的利益需要而修改法律或重新制定法律［7］。政府的作為、行為范圍非常廣泛，內(nèi)容極其豐富，立法和司法部門(mén)在這方面難以和它相提并論，而且，政府直接面對(duì)社會(huì)大眾，其行為具有持續(xù)性、靈活性、主動(dòng)性、即時(shí)性等特點(diǎn)，所以，政府的權(quán)力一旦失去約束而損害民眾那就會(huì)產(chǎn)生“潰堤”的惡果［8］。

建設(shè)法治政府要求政府必須做到以下幾點(diǎn)：（1）健全依法決策機(jī)制。政府立法工作要不超越自己的權(quán)限并且要符合法定的程序。把專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、公眾參與、集體表決、合法性審查等確定為決策的重要程序。積極推行政府法律顧問(wèn)制度，建立重大決策終身責(zé)任追究制度。（2）依法全面履行自己的職能。法無(wú)授權(quán)不能為，法有授權(quán)必須為，堅(jiān)決杜絕亂作為、不作為的現(xiàn)象。推行政府權(quán)力清單制度，不允許存在權(quán)力設(shè)租尋租的空間。在推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)法治化的過(guò)程中，完善不同層級(jí)政府尤其是中央和基層政府的事權(quán)法律制度極為重要。（3）深化執(zhí)法體制改革。應(yīng)當(dāng)按照減少層次、整合隊(duì)伍、培養(yǎng)能力、提高效率的原則，合理配置不同層級(jí)政府的執(zhí)法力量。逐步減少市、縣兩級(jí)政府執(zhí)法隊(duì)伍種類(lèi)和人員，有主次輕重地推行綜合執(zhí)法。理順城管執(zhí)法體制，加強(qiáng)城管執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提高其工作能力和素質(zhì)。嚴(yán)格實(shí)行行政執(zhí)法人員資格管理與持證上崗制度。嚴(yán)格執(zhí)行收支兩條線(xiàn)管理制度以及罰繳分離制度，杜絕執(zhí)法人員的收費(fèi)罰沒(méi)收入同他們自己的工資和福利相關(guān)聯(lián)的現(xiàn)象。健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制。（4）強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督。通過(guò)制度建設(shè)加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等等，務(wù)必增強(qiáng)監(jiān)督的實(shí)際效果。對(duì)位高權(quán)重的崗位必須實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)以及分級(jí)授權(quán)的制度，完善政府內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督和專(zhuān)門(mén)監(jiān)督制度。完善審計(jì)制度，保障審計(jì)部門(mén)依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)。完善糾錯(cuò)問(wèn)責(zé)機(jī)制。對(duì)國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源以及領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋。

五、進(jìn)行司法體制改革，逐步實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立

只有進(jìn)行司法體制改革，才能更好地體現(xiàn)法律的公正，更好地保障人權(quán)［9］。我國(guó)司法體制改革的總體思路應(yīng)當(dāng)是，立足現(xiàn)實(shí)國(guó)情，遵循司法規(guī)律，推動(dòng)我國(guó)司法制度自我完善和發(fā)展。必須明確司法權(quán)的國(guó)家屬性，逐步探索建立與行政區(qū)域適當(dāng)分離的司法管轄制度，盡量減小政府干涉司法的可能。通過(guò)完善制度體制機(jī)制，盡可能地清除影響司法公正以及制約司法人員工作能力的深層次障礙［10］，建成一套公正、高效、權(quán)威的社會(huì)主義司法制度，讓每一個(gè)司法案件都得到公平審理，都能使人民群眾滿(mǎn)意、贊賞。

下一步司法體制改革應(yīng)做好以下主要工作：一是建立法官、檢察官員額制，把過(guò)硬的、高素質(zhì)的人才充實(shí)到辦案第一線(xiàn)。二是完善辦案責(zé)任制，實(shí)行司法公開(kāi)，強(qiáng)化制約和監(jiān)督機(jī)制。三是推動(dòng)省級(jí)及以下地方法院、地方檢察院的人、財(cái)、物統(tǒng)一管理。四是實(shí)行區(qū)別于普通公務(wù)員的法官、檢察官管理制度。五是健全與法官、檢察官司法責(zé)任相適應(yīng)的職業(yè)保障制度。

［1］列寧全集：第17卷［M］.北京：人民出版社，1984：310-320.

［2］林來(lái)梵：為憲法呼喚憲法性［J］.法學(xué)研究，1999（3）：56-59.

［3］伯爾曼.法律與宗教［M］.梁治平，譯.北京：生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，1991：16-18.

［4］《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》輔導(dǎo)讀本［M］.北京：人民出版社，2014：5-9.

［5］習(xí)近平.在紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布實(shí)施30周年大會(huì)上的講話(huà)［N］.人民日?qǐng)?bào)，2012-12-05.

［6］習(xí)近平.凡屬重大改革都要于法有據(jù)［N］.鄭州晚報(bào)，2014-03-01.

［7］卓澤淵.法治國(guó)家論［M］.北京：中國(guó)方正出版社，2001：66-68.

［8］鄭方輝，馮健鵬.法治政府績(jī)效評(píng)價(jià)［M］.北京：新華出版社，2014：24-25.

［9］熊文釗.依法治國(guó)：國(guó)家治理現(xiàn)代化的必由之路［M］.廣西社會(huì)科學(xué)，2015（4）：7-12.

［10］何增科.怎樣理解國(guó)家治理及其現(xiàn)代化［J］.時(shí)事報(bào)告，2014 （1）：20-21.

責(zé)任編輯 張繼梅

中圖分類(lèi)號(hào)：D630

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：2095-7017（2016）05-0031-04

作者簡(jiǎn)介：王瑞環(huán)（1994—），女，山東棗莊人，華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，研究方向：中國(guó)政府與政治。