范曉偉，王立濤

(邯鄲廣播電視大學(xué)，河北 邯鄲　056001)

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進(jìn)一步完善我國(guó)高等教育法律制度的立法構(gòu)想
——基于相關(guān)社會(huì)主體利益訴求的角度

范曉偉，王立濤

(邯鄲廣播電視大學(xué)，河北 邯鄲056001)

摘要：高等教育是國(guó)民教育體系的重要組成部分，高等教育活動(dòng)的重要性與高等教育現(xiàn)象的復(fù)雜性，決定了高等教育研究的必要性與重要性。構(gòu)建和諧高效的高等教育法律關(guān)系，是實(shí)現(xiàn)我國(guó)高等教育事業(yè)健康、和諧、可持續(xù)發(fā)展的重要前提。有必要從探討高等教育的概念出發(fā)，沿著中國(guó)乃至世界高等教育產(chǎn)生、發(fā)展的歷史軌跡，站在分析相關(guān)社會(huì)主體利益訴求的特有視角，對(duì)進(jìn)一步完善我國(guó)高等教育法律制度，提出科學(xué)的整體戰(zhàn)略構(gòu)想。

關(guān)鍵詞：高等教育；利益訴求；法律制度；戰(zhàn)略思考

高等教育是國(guó)民教育體系的重要組成部分，在當(dāng)前“依法治國(guó)”的大環(huán)境下，構(gòu)建和諧高效的高等教育法律關(guān)系，是實(shí)現(xiàn)我國(guó)高等教育事業(yè)健康、和諧、可持續(xù)發(fā)展的重要前提。我們有必要在回顧高等教育發(fā)展歷史的基礎(chǔ)上，回到高等教育社會(huì)關(guān)系創(chuàng)建的原點(diǎn)，重新審視相關(guān)社會(huì)主體的利益訴求，在各種利益訴求的平衡與博弈中，進(jìn)一步完善高等教育法律制度，建立起科學(xué)的高等教育法律體系。

一、高等教育的概念及歷史發(fā)展

1.高等教育的概念

高等教育作為一種社會(huì)現(xiàn)象，是人類社會(huì)發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物，是人類社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)在一個(gè)領(lǐng)域的專業(yè)發(fā)展。什么是高等教育？不同國(guó)家、不同社會(huì)、不同歷史階段的學(xué)者存在不同的理解和認(rèn)識(shí)。

《中國(guó)大百科全書》和《實(shí)用教育大辭典》中對(duì)高等教育的定義為：高等教育是建立在中等教育基礎(chǔ)之上的各種專業(yè)教育。我國(guó)《高等教育法》第二條第二款對(duì)高等教育的定義為：本法所稱的高等教育，是指在完成高級(jí)中等教育的基礎(chǔ)上實(shí)施的教育。聯(lián)合國(guó)教科文組織第27次大會(huì)(1993年)對(duì)高等教育的定義為：高等教育包括由大學(xué)或國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)為高等教育機(jī)構(gòu)的其他高等學(xué)校實(shí)施的中學(xué)后層次的各種類型的學(xué)習(xí)、培訓(xùn)或研究培訓(xùn)。美國(guó)和日本也通常將中學(xué)以后的教育都稱之為高等教育。以上對(duì)高等教育的理解相對(duì)比較寬泛，既包括全日制高等教育，也包括成人高等教育。

與上面的定義相比，歐洲國(guó)家對(duì)高等教育的定義比較嚴(yán)格，尤其是在高等教育歷史悠久的英國(guó)。他們只認(rèn)為大學(xué)教育是高等教育，其他如中學(xué)畢業(yè)后接受的某項(xiàng)專業(yè)技術(shù)教育都不算高等教育。

為更加清晰地理解高等教育的概念，需要將其與“第三級(jí)教育”“大學(xué)教育”等概念進(jìn)行辨析。第三級(jí)教育是聯(lián)合國(guó)教科文組織制定的《國(guó)際教育分類標(biāo)準(zhǔn)》(1997年修訂)提出的概念，是指在完成第一級(jí)教育(初等教育)、第二級(jí)教育(中學(xué)教育)之后各類程度更高的教育，可以認(rèn)為與高等教育同義。根據(jù)《國(guó)際教育分類標(biāo)準(zhǔn)》的規(guī)定，實(shí)施第三級(jí)教育(高等教育)的機(jī)構(gòu)主要為大學(xué)、獨(dú)立學(xué)院、高等?？茖W(xué)校及各類成人高等機(jī)構(gòu)教育。所以，嚴(yán)格地說大學(xué)教育是高等教育的次級(jí)概念，大學(xué)教育僅指四年制本科教育，是高等教育的一部分。在英國(guó)，大學(xué)教育與高等教育同義，在我國(guó)，大學(xué)教育的概念也經(jīng)常被泛化，在許多語境下與高等教育通用。

2.高等教育的歷史發(fā)展

根據(jù)以上對(duì)高等教育概念的辨析，我們已經(jīng)能夠初步把握高等教育的基本特征，但為了加深對(duì)它的理解，需要回顧高等教育的發(fā)展歷史，從歷史的長(zhǎng)河中去審視其最核心的內(nèi)涵和最普遍的現(xiàn)象。

古巴比倫有“寺廟學(xué)?！?，古希臘有“雅典大學(xué)”，中國(guó)春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期有“稷下學(xué)宮”，這些通常被研究者認(rèn)為是處于萌芽階段的高等教育。這一時(shí)期高等教育的顯著特征是非正式性，表現(xiàn)為：高等教育機(jī)構(gòu)性質(zhì)不明確，教育職能不確定，主要以成人為教育對(duì)象，目的是試圖培養(yǎng)全面和諧發(fā)展的人。

歐洲中世紀(jì)(約476-1453年)大學(xué)的產(chǎn)生與發(fā)展，通常被研究者認(rèn)為是處于高等教育的形成階段。這一時(shí)期著名大學(xué)有：意大利的波隆那大學(xué)(創(chuàng)建于1088年)、法國(guó)的巴黎大學(xué)(創(chuàng)建于1150年)、英國(guó)的牛津大學(xué)(創(chuàng)建于12世紀(jì)初期)和劍橋大學(xué)(創(chuàng)建于1209年)等。這一時(shí)期的高等教育具有以下特征：一是已有學(xué)部劃分(通常有文學(xué)、法學(xué)、醫(yī)學(xué)和神學(xué)學(xué)部)，具有專業(yè)性和學(xué)術(shù)性；二是已形成學(xué)位制度(學(xué)位分為學(xué)士、碩士、博士三種)和學(xué)歷資格證書制度，是現(xiàn)代大學(xué)學(xué)歷學(xué)位制度的起源；三是擁有自治權(quán)和學(xué)術(shù)自由，學(xué)校事務(wù)由教師行會(huì)和學(xué)術(shù)行會(huì)管理；四是辦學(xué)具有開放性和國(guó)際性，學(xué)生和教師都可以來去自由；五是繼承和保留了大量的教會(huì)特征，具有濃厚的宗教色彩，甚至可以說是“教會(huì)的侍女，神學(xué)的附庸”。[1]同一時(shí)期，中國(guó)的高等教育主要有：漢代的“太學(xué)”和“鴻門學(xué)”(藝術(shù)學(xué)校)、唐朝的“二館”(崇文館和弘文館)和“六學(xué)”(國(guó)子學(xué)、太學(xué)、四門學(xué)、律學(xué)、書學(xué)、算學(xué))、宋朝的“書院”，但它們與現(xiàn)代高等教育的確相去甚遠(yuǎn)。

從17世紀(jì)到20世紀(jì)50年代，被認(rèn)為是世界高等教育完善階段，主要是英、法、德的“早發(fā)型”與美、俄、日的“后發(fā)型”。從中世紀(jì)一直到19世紀(jì)初期，高等教育就其職能而言主要是培養(yǎng)專門人才，科學(xué)研究并沒有找到其應(yīng)有的位置。1810年，德國(guó)教育家洪堡創(chuàng)立了柏林大學(xué)，第一次提出了“教學(xué)與科研相統(tǒng)一”的辦學(xué)理念，將科學(xué)研究引入大學(xué)，成就了高等教育的第二職能。德國(guó)的大學(xué)改革為德國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)，使其迅速發(fā)展為發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家。[2]1862年，美國(guó)通過了《莫里爾法案》，形成美國(guó)歷史上著名的“贈(zèng)地運(yùn)動(dòng)”，使大學(xué)得以服務(wù)于農(nóng)業(yè)和其他生產(chǎn)勞動(dòng)。在此基礎(chǔ)上，威斯康星大學(xué)進(jìn)一步提出了“大學(xué)教育應(yīng)當(dāng)直接為社會(huì)發(fā)展服務(wù)”的新理念，使服務(wù)社會(huì)成為高等教育的第三職能，也使大學(xué)日益成為社會(huì)的中心。[3]這一時(shí)期高等教育的特征是：一是承上所述，大學(xué)的職能日趨完善，與社會(huì)發(fā)展的聯(lián)系日益緊密；二是建立了比較完善的高等教育制度體系，形成了多層次的高等教育系統(tǒng)；三是國(guó)家和政府開始干預(yù)高等教育的發(fā)展，加強(qiáng)對(duì)高等教育的管理；四是高等教育擺脫了宗教的束縛，走上世俗化的道路，學(xué)科與課程設(shè)置逐步反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求。

承上所述，古代中國(guó)也存在著傳授當(dāng)時(shí)歷史條件下高深文化知識(shí)的高等教育，但直到19世紀(jì)中期在內(nèi)憂外患背景下才產(chǎn)生近現(xiàn)代意義上高等教育的萌芽。最早是在“師夷長(zhǎng)技以制夷”思想引導(dǎo)下創(chuàng)辦的洋務(wù)學(xué)校，例如京師同文館、江南水師學(xué)堂等。后來是在維新運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下興辦的新式學(xué)堂，例如天津中西學(xué)堂、上海南洋公學(xué)等，特別是1898年設(shè)立的京師大學(xué)堂，不僅是后來北京大學(xué)的前身，還同時(shí)是全國(guó)教育行政機(jī)關(guān)。這樣，中國(guó)高等教育才經(jīng)過脫胎換骨的轉(zhuǎn)型，從書院等典型東方學(xué)府轉(zhuǎn)換成了西式大學(xué)，后經(jīng)蔡元培等一批教育家的教育改革，在民國(guó)時(shí)期逐步發(fā)展壯大，走上了與世界現(xiàn)代高等教育接軌的道路。

19世紀(jì)50年代以來，由于美國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅速崛起，世界范圍內(nèi)高等教育在美國(guó)主導(dǎo)下一路高歌猛進(jìn)，進(jìn)入大發(fā)展階段，主要發(fā)達(dá)國(guó)家的高等教育體系日益完善。這一時(shí)期世界高等教育的發(fā)展特征與趨勢(shì)，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是高等教育在國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略中的地位進(jìn)一步強(qiáng)化，各國(guó)都加強(qiáng)了對(duì)高等教育的宏觀管理力度。二是各國(guó)相繼制定了高等教育部門法，高等教育法律制度逐步完善，進(jìn)入法治化軌道。三是高等教育逐步由精英教育(毛入學(xué)率為15%以下)過渡到大眾教育(毛入學(xué)率為15%-50%之間)，部分國(guó)家已經(jīng)進(jìn)入普及教育(毛入學(xué)率50%以上)。四是高等教育的概念進(jìn)一步擴(kuò)大，融入終身教育的理念，辦學(xué)體系更加多樣化，出現(xiàn)了開放大學(xué)、函授大學(xué)、成人業(yè)余大學(xué)、廣播電視大學(xué)、遠(yuǎn)距離大學(xué)等高等教育形式。

當(dāng)代中國(guó)高等教育形成于20世紀(jì)50年代初期，進(jìn)入90年代末以來，我國(guó)高等教育步入了數(shù)量和規(guī)模擴(kuò)張的黃金期。根據(jù)《2013年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》的最新統(tǒng)計(jì)，全國(guó)共有普通高等學(xué)校和成人高等學(xué)校2 788所，在學(xué)總規(guī)模達(dá)到3 460萬人，高等教育毛入學(xué)率達(dá)到34.5%。但高等教育大國(guó)不等于高等教育強(qiáng)國(guó)，數(shù)量和規(guī)模大力擴(kuò)張之后，高等教育所面臨的新挑戰(zhàn)必然是法律制度的完善和教育質(zhì)量的提高。

二、高等教育相關(guān)社會(huì)主體及其利益訴求分析

1.高等教育相關(guān)社會(huì)主體

馬克思主義觀點(diǎn)認(rèn)為，社會(huì)是人們通過交往形成的社會(huì)關(guān)系的總和，是人類生活的共同體?，F(xiàn)代社會(huì)學(xué)認(rèn)為，社會(huì)主體則是指處在一定社會(huì)關(guān)系中從事實(shí)踐活動(dòng)的人及其群體，大到國(guó)家或民族，小到單位或個(gè)人，本文所討論的包括大學(xué)在內(nèi)的高等教育機(jī)構(gòu)，也同樣是這里所談到的社會(huì)主體。高等教育作為一項(xiàng)社會(huì)實(shí)踐活動(dòng), 必然在一定社會(huì)條件下進(jìn)行, 高等教育機(jī)構(gòu)與其他社會(huì)主體之間相互作用，就形成了高等教育社會(huì)關(guān)系。在高等教育社會(huì)關(guān)系中所涉及的社會(huì)主體主要有社會(huì)本身、國(guó)家及政府、非營(yíng)利性社會(huì)組織、營(yíng)利性企業(yè)、教師、受教育者等，社會(huì)主體不同，其利益訴求必然存在著巨大差異。[4]

2.高等教育相關(guān)社會(huì)主體的利益訴求分析

(1)社會(huì)對(duì)高等教育的利益訴求。美國(guó)學(xué)者龐德根據(jù)利益主體的不同將利益分為個(gè)人利益、公共利益和社會(huì)利益三大類，其中社會(huì)利益是最高級(jí)、最重要的利益，是包含在文明社會(huì)中并基于維護(hù)文明社會(huì)的正常秩序和活動(dòng)而提出的各種具有普遍性的主張、需要和愿望。有學(xué)者將其概括為以下幾個(gè)方面：一是公共秩序的和平與安全；二是經(jīng)濟(jì)秩序的健康與效率；三是社會(huì)資源合理保存與利用；四是發(fā)展機(jī)會(huì)的公正與平等；五是公共道德的建設(shè)與維護(hù)；六是政治、經(jīng)濟(jì)、文化與生態(tài)環(huán)境等方面的文明與進(jìn)步。[5]

承上所述，工業(yè)革命將傳統(tǒng)大學(xué)進(jìn)行了前所未有的改造，使高等教育的職能從培養(yǎng)人才擴(kuò)充到了科學(xué)研究與服務(wù)社會(huì)，大學(xué)從社會(huì)的邊緣被推到了社會(huì)的中心。高等教育從而承擔(dān)起了幫助人獲得全面發(fā)展內(nèi)部規(guī)律和促進(jìn)社會(huì)發(fā)展、進(jìn)步外部規(guī)律的責(zé)任。這就是社會(huì)利益對(duì)高等教育的訴求，如果高等教育放棄或不能適應(yīng)這樣的責(zé)任,必將面臨兩大風(fēng)險(xiǎn)：一是脫離了價(jià)值判斷，與社會(huì)相去甚遠(yuǎn)的知識(shí)必將失去生命力，令人敬而遠(yuǎn)之，即使自然科學(xué)也不例外，甚至違背了社會(huì)倫理，將人類自身送進(jìn)墳?zāi)?；二是失去了外部的支持，高等教育必將成為無本之木，走向沒落或?yàn)槠渌麢C(jī)構(gòu)、形式所代替。所以，社會(huì)利益訴求正是站在法律背后，影響高等教育的定位、發(fā)展方向與規(guī)劃的關(guān)鍵因素所在。

(2)國(guó)家和政府對(duì)高等教育的利益訴求。在龐德的利益層次劃分中，公共利益是僅次于社會(huì)利益的利益，而我認(rèn)為“公共”是一個(gè)比較寬泛的概念，可以進(jìn)行根據(jù)不同的公共范圍進(jìn)行二次劃分。國(guó)家、政府、民族、行業(yè)、地域、單位等具有一定共同特征的人類群體，都可以有其自身的特殊利益，就形成了不同層面的公共利益。社會(huì)是人類自然形成的，而國(guó)家則是社會(huì)發(fā)展到一定歷史階段，適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要才產(chǎn)生的，是能夠協(xié)調(diào)和解決社會(huì)普遍利益與特殊利益的尖銳矛盾的特殊社會(huì)組織。而政府是國(guó)家的代表，是國(guó)家權(quán)力的執(zhí)行者和國(guó)家職能的承載體。所以，從社會(huì)、國(guó)家、政府之間關(guān)系的角度分析，國(guó)家及其政府的利益可認(rèn)為是公共利益中的最高層級(jí)。

按照馬克思主義的觀點(diǎn)，國(guó)家從本質(zhì)上是階級(jí)矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，國(guó)家及其政府必須為統(tǒng)治階級(jí)服務(wù)，政治利益也就必然是國(guó)家和政府利益的重要組成部分。這種利益必然反映在高等教育上，例如目前我國(guó)高校從管理體制上實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。另外，高等教育具有投入高、效益周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，國(guó)家和政府辦學(xué)必然要考慮到成本、需求與效益之間的平衡。根據(jù)以上分析，國(guó)家及政府對(duì)高等教育的利益訴求體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是其所代表的社會(huì)利益；二是其自身特殊利益，主要是政治利益與成本利益。

(3)企業(yè)和社會(huì)組織對(duì)高等教育的利益訴求。企業(yè)是指以盈利為目的,運(yùn)用各種生產(chǎn)要素，從事生產(chǎn)、流通、服務(wù)等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，向市場(chǎng)提供商品或服務(wù)，實(shí)行自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、獨(dú)立核算的具有法人資格的經(jīng)濟(jì)組織。企業(yè)作為營(yíng)利性組織，其利益的核心是企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的提高。提高經(jīng)濟(jì)效益有很多制約因素，但具體到與高等教育的聯(lián)系，主要體現(xiàn)在直接需求與間接需求兩個(gè)方面。直接需求主要表現(xiàn)在：企業(yè)可以作為投資辦學(xué)的主體，使大學(xué)或?qū)W院成為其賺取利潤(rùn)的載體；企業(yè)可以投資大學(xué)的科研項(xiàng)目或引進(jìn)大學(xué)的科研成果；企業(yè)可以委托大學(xué)培養(yǎng)所需的管理人才和技術(shù)人才。間接需求主要是指非定制意義的技術(shù)與人才的客觀需要，正是這種日益強(qiáng)烈的客觀需要，推動(dòng)了高等教育職能、作用的發(fā)展完善。

根據(jù)聯(lián)合國(guó)教科文組織的定義，社會(huì)組織是指在地方、國(guó)家或國(guó)際級(jí)別上組織起來的非營(yíng)利性的、自愿公民組織，主要包括基層自治組織、人民團(tuán)體、社會(huì)團(tuán)體、中介組織、基金會(huì)等。社會(huì)組織對(duì)于現(xiàn)代社會(huì)來說，是獨(dú)立于政府和市場(chǎng)之外的社會(huì)力量，在社會(huì)主體日趨多元化、利益沖突紛繁復(fù)雜的形勢(shì)下，其對(duì)于糾正政府權(quán)力過分集中、市場(chǎng)力量過分壟斷的傾向，具有不可替代的作用。社會(huì)組織的利益，就是實(shí)現(xiàn)其職能與作用的各種積極因素，主要包括以下幾個(gè)方面：一是在承接政府職能轉(zhuǎn)移方面，作為政府利益的代言與載體，與高等教育機(jī)構(gòu)之間存在管理與被管理的關(guān)系；二是在與高等教育三大職能相重疊領(lǐng)域，與高等教育機(jī)構(gòu)之間是相互競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系；三是在人才與技術(shù)客觀需求方面，與高等教育機(jī)構(gòu)之間是服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系。

(4)高校教師和受教育者群體對(duì)高等教育的利益訴求。高校教師是指接受過專門教育和訓(xùn)練，具備高校任職資格并在高校實(shí)際從事教育、教學(xué)和科研工作的人。美國(guó)著名社會(huì)心理學(xué)家馬斯洛把人的需求分成生理、安全、社會(huì)、尊重和自我實(shí)現(xiàn)五類，依次由較低層次到較高層次。我們可以借鑒馬斯洛的需求層次理論將高校教師群體的利益訴求劃分為以下幾個(gè)方面：一是生存生活利益，主要包括休息、安全、工資、福利、保險(xiǎn)等方面；二是社會(huì)交往利益，主要包括溫馨的人際關(guān)系、團(tuán)結(jié)的工作關(guān)系、和諧的隸屬關(guān)系等方面；三是工作發(fā)展利益，主要包括良好的工作條件、適合的工作平臺(tái)、公正的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境等方面；四是實(shí)現(xiàn)認(rèn)可利益，主要是指在發(fā)揮潛能實(shí)現(xiàn)自我人生價(jià)值的基礎(chǔ)上，得到他人的尊重和組織的認(rèn)可，進(jìn)而得到相應(yīng)的名聲、地位和晉升機(jī)會(huì)。[6]

高校受教育者主要是指專科、本科、研究生等教育層次的學(xué)生。高校學(xué)生群體是一個(gè)不具有社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)人群全部特征的特殊群體，其主要社會(huì)生活不是工作而是接受教育。教師是教育服務(wù)的提供者，而學(xué)生則是教育服務(wù)的接受者，從這個(gè)意義上講，高校學(xué)生群體與教師群體的利益訴求有很大的差異。高校學(xué)生群體的利益訴求可以從以下兩個(gè)層面來考慮：第一層面是潛在的社會(huì)人類需求。所有教師群體當(dāng)前的利益訴求，都是學(xué)生群體將來的利益訴求，這一利益訴求是建立在高質(zhì)量教育服務(wù)基礎(chǔ)上的。第二層面是直接的大學(xué)生活需求。包括基本的生活條件、良好的成長(zhǎng)環(huán)境、適合的社會(huì)實(shí)踐等方面。

三、完善我國(guó)高等教育法律制度的思考

1.對(duì)我國(guó)高等教育立法的整體戰(zhàn)略思考

立法是指特定國(guó)家機(jī)關(guān)制定或變動(dòng)規(guī)范性法律文件的活動(dòng)，這里的“法律文件”應(yīng)當(dāng)從廣義上理解，包括憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章,甚至包含其他規(guī)范性文件等五個(gè)方面。立法就是要確立一種合理的組織結(jié)構(gòu)、一種規(guī)范的行為模式、一種正確的價(jià)值選擇，這就決定了法律必須建立在科學(xué)的基礎(chǔ)之上，科學(xué)性原則是立法的第一原則。

高等教育是我國(guó)整個(gè)教育體系的組成部分，高等教育立法就必然是教育立法的子系統(tǒng)。高等教育立法也要遵循科學(xué)性原則，充分考慮相關(guān)社會(huì)主體的利益訴求，合理設(shè)定每一個(gè)社會(huì)主體的權(quán)利義務(wù)，從而建立起科學(xué)規(guī)范的高等教育法律關(guān)系。[7]從這個(gè)思路出發(fā)，我們可以將高等教育法律體系劃分為五個(gè)模塊：一是高等教育主體法，主要職責(zé)是規(guī)范高等教育法律關(guān)系中，各相關(guān)社會(huì)主體的基本權(quán)利義務(wù)；二是高等教育規(guī)劃法，主要職責(zé)是規(guī)范高等教育舉辦者具體的權(quán)利義務(wù)；三是高等教育管理法，主要職責(zé)是規(guī)范高等教育管理者具體的權(quán)利義務(wù)；四是高等教育競(jìng)爭(zhēng)法，主要職責(zé)是規(guī)范不同高等教育機(jī)構(gòu)之間、高等教育機(jī)構(gòu)與其他平等主體之間的權(quán)利義務(wù)；五是高等教育治理法，主要職責(zé)是規(guī)范高等教育機(jī)構(gòu)自身、高等教育機(jī)構(gòu)與內(nèi)部主體(教師、學(xué)生等)之間的權(quán)利義務(wù)。

2.對(duì)完善我國(guó)高等教育主體法的思考

按照我國(guó)部門法分類標(biāo)準(zhǔn)，高等教育法乃至教育法均屬于行政法范疇。特別是高等教育法，盡管其重要程度可見一斑，但除《憲法》《教育法》等“上位法”，《高等教育法》等“專門法”，還有《職業(yè)教育法》《民辦教育促進(jìn)法》《教師法》等“交叉法”，這些屬于人大制定的法律，其他則是由國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)和教育部制定的部門規(guī)章或其他規(guī)范性文件，更多地體現(xiàn)為“行業(yè)法”。因此，上述“五模塊”體系的構(gòu)建，只是理論上的構(gòu)想，每個(gè)模塊的現(xiàn)實(shí)存在狀態(tài)，應(yīng)當(dāng)是體現(xiàn)在不同層次的規(guī)范性文件中。

對(duì)于高等教育主體法，主要體現(xiàn)在《憲法》《教育法》《高等教育法》之中。例如《憲法》第十九條規(guī)定了國(guó)家對(duì)高等教育的權(quán)利義務(wù)，第四十六條規(guī)定了公民個(gè)人對(duì)高等教育的權(quán)利義務(wù)，《教育法》第十四條規(guī)定了政府對(duì)高等教育的權(quán)利義務(wù)，《高等教育法》則較為全面地規(guī)定了各類主體對(duì)高等教育的權(quán)利義務(wù)。但我國(guó)高等教育主體法還存在不完善的地方，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是對(duì)社會(huì)、各類社會(huì)組織在高等教育方面權(quán)利義務(wù)的規(guī)定比較匱乏。這樣的情況也比較符合中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況：中國(guó)的社會(huì)意識(shí)形態(tài)及社會(huì)主義制度決定了國(guó)家在更大意義上代表了社會(huì)的利益；中國(guó)的各類社會(huì)組織，還在逐步地建立、成長(zhǎng)和完善過程中。二是對(duì)國(guó)家與政府在高等教育方面權(quán)利義務(wù)區(qū)分不明確。我們認(rèn)為，政府的權(quán)利義務(wù)是指在教育行政部門權(quán)力范圍內(nèi)，與高等教育事業(yè)發(fā)展相關(guān)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，例如教育教學(xué)管理、學(xué)位學(xué)歷授予等；國(guó)家的權(quán)利義務(wù)是指超出教育行政部門權(quán)力范圍之外，與高等教育事業(yè)發(fā)展相關(guān)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，例如教育資金投入、土地供給、人員配備等。

3.對(duì)完善我國(guó)高等教育規(guī)劃法的思考

任何事業(yè)的發(fā)展都必須依靠科學(xué)合理的規(guī)劃，高等教育事業(yè)發(fā)展也不例外。高等教育規(guī)劃是指在一定時(shí)期對(duì)高等教育事業(yè)的發(fā)展規(guī)模、規(guī)格要求和所采取的重要措施等擬定的計(jì)劃或綱領(lǐng)，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的重要組成部分。《高等教育法》第六條就是對(duì)高等教育規(guī)劃的總要求，高等教育規(guī)劃法不僅表現(xiàn)在這里，更多地分散在《普通高等學(xué)校設(shè)置暫行條例》《中外合作辦學(xué)條例》等規(guī)范性文件中?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》就是國(guó)務(wù)院制定的教育規(guī)劃，其中包括高等教育。

高等教育規(guī)劃法作為高等教育法律體系的一個(gè)重要模塊，其存在以下不完善的地方：一是只有籠統(tǒng)的原則性規(guī)定，對(duì)規(guī)劃部門、規(guī)劃原則、規(guī)劃方法等的規(guī)定不細(xì)致。高等教育規(guī)劃作為高等教育存在和發(fā)展的依據(jù)，規(guī)劃部門的設(shè)置應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于高等教育乃至教育行政部門之外，高等教育的規(guī)劃更應(yīng)該有大量的調(diào)查和數(shù)據(jù)作為支撐。二是高等教育規(guī)劃法的相關(guān)規(guī)定乃至相應(yīng)的規(guī)劃文件往往缺乏對(duì)“法律責(zé)任”的規(guī)定。這樣的高等教育規(guī)劃法缺乏“剛性”，從制定者到執(zhí)行者都可以不負(fù)責(zé)任，所形成的高等教育規(guī)劃也就成了文字?jǐn)[設(shè)，才出現(xiàn)了前一個(gè)時(shí)期高等教育不合理擴(kuò)張，反而破壞了高等教育內(nèi)在的發(fā)展規(guī)律和高等教育的形象。

4.對(duì)完善我國(guó)高等教育管理法的思考

承上所述，高等教育管理法模塊，主要是對(duì)高等教育管理者的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行規(guī)范，這里的高等教育管理是指國(guó)家對(duì)高等教育事業(yè)、政府對(duì)高等教育工作進(jìn)行的管理，不包括高等學(xué)校的內(nèi)部治理。我國(guó)的高等教育先是有照搬或借鑒“蘇聯(lián)模式”經(jīng)歷，后又長(zhǎng)期在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下成長(zhǎng)與發(fā)展，內(nèi)外因素促成了我國(guó)高等教育以政府行為為主的縱向約束機(jī)制的形成，使高等學(xué)校等高等教育機(jī)構(gòu)在一定程度上成了政府機(jī)關(guān)的“附庸”。

我國(guó)的高等教育管理法正體現(xiàn)了這樣的特點(diǎn)：一是高等教育管理“行政化”“機(jī)關(guān)化”現(xiàn)象嚴(yán)重。《高等教育法》第十一條、第十三條、第十四條是對(duì)高等教育管理的總體設(shè)計(jì)，本身就強(qiáng)調(diào)了國(guó)務(wù)院及各級(jí)教育行政部門對(duì)高等教育的領(lǐng)導(dǎo)和管理，弱化了高等學(xué)校的“自主辦學(xué)”與“民主管理”。在這樣的授權(quán)下，《高等教育法》其他法條或其他規(guī)范性文件更是較詳細(xì)羅列了教育管理部門的權(quán)力清單。二是高等教育管理中，中央政府對(duì)地方政府放權(quán)不夠，導(dǎo)致地方政府缺乏參與高等教育競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新的積極性不足。例如根據(jù)《國(guó)家學(xué)位條例》第八條規(guī)定，我國(guó)的研究生學(xué)位授予權(quán)在中央一級(jí)，若非經(jīng)過中央審核批準(zhǔn)，省級(jí)政府高等教育機(jī)構(gòu)是沒有權(quán)力發(fā)展研究生教育的。

5.對(duì)完善我國(guó)高等教育競(jìng)爭(zhēng)法的思考

中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革是成功的，它使中國(guó)一躍成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，這其中包括《反壟斷法》《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》在內(nèi)的中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)法功不可沒，它規(guī)范了市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)行為。反觀我國(guó)高等教育法律制度，除《高等教育法》第十二條國(guó)家鼓勵(lì)高等教育機(jī)構(gòu)之間開展協(xié)作方面的規(guī)定，可以認(rèn)為是我國(guó)高等教育競(jìng)爭(zhēng)法的基本原則外，鮮有系統(tǒng)地規(guī)范高等教育機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)行為的法律規(guī)定。

在同一個(gè)整體環(huán)境中，只要有多個(gè)“經(jīng)營(yíng)”主體，就必然存在競(jìng)爭(zhēng)行為，但我國(guó)高等教育競(jìng)爭(zhēng)法模塊的規(guī)定不僅很少，而且政府主管部門的行為，甚至通過制定規(guī)范性文件，帶頭制造不平等競(jìng)爭(zhēng)。例如“教育部直屬高?！?“全國(guó)重點(diǎn)高校” “211高?！薄?85高校” 已經(jīng)成為我國(guó)高校中標(biāo)顯其層次的幾個(gè)特定用語，也是高校的身份象征，擁有了這樣的光環(huán)，就意味著可以獲得更多的政策性支持、財(cái)政性資金、高質(zhì)量生源及企業(yè)合作機(jī)會(huì)。但有一個(gè)前提是，中國(guó)的高校絕大多數(shù)都是國(guó)家辦學(xué)，上述“圈點(diǎn)”本身就沒有建立在科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，必然造成高校事實(shí)上的不公平競(jìng)爭(zhēng)。高校的不公平競(jìng)爭(zhēng)，就實(shí)際造成了公民受教育權(quán)的不平等。再如成人學(xué)歷教育方面，除了電大教育、自學(xué)考試、成人高考有在全國(guó)的招生網(wǎng)絡(luò)外，截至目前還有67所高等院校被允許開展遠(yuǎn)程網(wǎng)絡(luò)教育“試點(diǎn)”，在全國(guó)各地獨(dú)立發(fā)展自己的招生代理機(jī)構(gòu)，通過簡(jiǎn)化教育形式、降低考核標(biāo)準(zhǔn)等不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)手段，造成了目前成人高等學(xué)歷教育的“亂象”。

6.對(duì)完善我國(guó)高等教育治理法的思考

高等教育治理法模塊的“治理”，主要是指高等教育機(jī)構(gòu)的內(nèi)部治理。一個(gè)時(shí)期以來，“大學(xué)治理”“辦學(xué)自主權(quán)”“現(xiàn)代大學(xué)制度”等一直是我國(guó)高等教育改革的熱門話題，相關(guān)研究和論述一直是樂此不疲?！板X學(xué)森之問”“行政化之弊”是在我國(guó)高等教育大眾化進(jìn)程中，社會(huì)對(duì)高等教育的不滿與責(zé)難，其形成共識(shí)的第一癥結(jié)也是大學(xué)自主權(quán)長(zhǎng)期不能實(shí)際落實(shí)。[8]

分析高等教育治理法模塊的不足，主要體現(xiàn)在以下方面：一是關(guān)于辦學(xué)自主權(quán)的規(guī)定過于籠統(tǒng)，不具有操作性。例如《高等教育法》第十一條規(guī)定，高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)“依法自主辦學(xué)，實(shí)行民主管理”，第二十八條規(guī)定了大學(xué)章程的制定，但如果沒有可操作性的細(xì)則就不能在實(shí)際中落實(shí)。二是對(duì)高等教育機(jī)構(gòu)內(nèi)部各種權(quán)力相互制衡的規(guī)定不明確。例如《高等教育法》第三十九條是對(duì)以黨委為核心的政治權(quán)力的規(guī)定，第四十一條是對(duì)校長(zhǎng)為代表的行政權(quán)力的規(guī)定，第四十二條是對(duì)以教授為主導(dǎo)的學(xué)術(shù)權(quán)力的規(guī)定，但前兩條的規(guī)定與后一條相比明顯比較全面詳細(xì)，不能體現(xiàn)相互制衡。2012年，教育部規(guī)章《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》實(shí)行，2014年《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)規(guī)程》頒布，全國(guó)高校也陸續(xù)開始制定自己的章程和學(xué)術(shù)委員會(huì)章程，這都是我國(guó)高等教育在改善“大學(xué)治理”，建立“現(xiàn)代大學(xué)制度”方面的巨大進(jìn)步。

“全國(guó)高等院校要走在教育改革前列，緊緊圍繞立德樹人的根本任務(wù)，加快構(gòu)建充滿活力、富有效率、更加開放、有利于學(xué)校科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制，當(dāng)好教育改革排頭兵?！边@是2014年5月4日，習(xí)近平總書記在北京大學(xué)師生座談會(huì)上，對(duì)我國(guó)高等教育改革發(fā)展所提出的最新要求。在這樣的形勢(shì)下，高等教育法律制度建設(shè)，必然會(huì)得到突飛猛進(jìn)的發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)高等教育“大國(guó)”向高等教育“強(qiáng)國(guó)”的轉(zhuǎn)變，奠定良好的基礎(chǔ)。

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The Legislative Proposal to Further Improve the Legal System of Higher Education in the Country——Based on the Benefit Demands of Related Social Main Body

FAN Xiaowei, WANG Litao

(Handan Radio & TV University, Handan, Hebei 056000, China)

Abstract:Higher education is an important part of national education system.The importance of higher education activities and the complex phenomenon of higher education determine the necessity and importance of higher education research. The construction of a harmonious and efficient higher education legal relationship is the important premise to realize the healthy, harmonious and sustainable development of higher education enterprise in our country. It is necessary to explore the concept of higher education, along the historical orbit of the development of higher education in China and even all the world, standing on the analysis of special perspective of the benefit demands of related social main body, to put forward the overall strategy of the scientific ideas to further improve the legal system of our country’s higher education.

Key words:higher education; benefit demands; the legal system; strategic thinking

中圖分類號(hào)：D922.16

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-469X(2016)01-0067-06

作者簡(jiǎn)介：范曉偉(1973-)，男，河北涉縣人，法學(xué)碩士，副教授，主要從事經(jīng)濟(jì)法學(xué)、高等教育法律制度建設(shè)方面的研究。

收稿日期：2015-11-07

【經(jīng)濟(jì)·法律研究】