高健美,翟 婷,王 艷

(1.山東省陽谷縣定水鎮(zhèn)人民政府，山東 陽谷 252300；2.山東省陽谷縣人民法院，山東 陽谷 252300)

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法官員額制度改革的價值評判和路徑選擇

高健美1,翟 婷2,王 艷2

(1.山東省陽谷縣定水鎮(zhèn)人民政府，山東 陽谷 252300；2.山東省陽谷縣人民法院，山東 陽谷 252300)

法官員額制作為始于2014年的司法改革的重要舉措，是打開司法改革新局面的基礎(chǔ)制度之一，法官員額制度的實行也是實現(xiàn)法官職業(yè)化、精英化的基礎(chǔ)，所以法官員額制度的落實情況直接影響了司法改革的進展。法官員額制度的落實需要一系列配套制度的支持，如法官遴選制度、人員分類管理制度等。

法官員額制度；制度價值；實現(xiàn)路徑

2015年2月26日最高人民法院發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于全面深化人民法院改革的意見——人民法院第四個五年改革綱要(2014—2018)》指出，要“建立中國特色社會主義審判權(quán)力運行體系，必須堅持以審判為中心，以法官為重心，全面推進法院人員的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)……建立法官員額制度”[1]。所謂法官員額制度，就是通過制定一套標(biāo)準(zhǔn)，將法官的數(shù)量固定，以集中行使國家審判權(quán)的制度。從目前各法制化國家的現(xiàn)狀來看，法官員額制度基本上都是司法制度的一個必要組成部分。當(dāng)前，法官員額制度是司法體制改革面臨的最大挑戰(zhàn)，關(guān)乎改革的成敗。[2]

一、我國法官制度運行的現(xiàn)狀分析

從目前來看，我國的法官隊伍主要有以下特點：

(一)法官人員構(gòu)成復(fù)雜，缺乏專業(yè)性

近十幾年來，隨著社會糾紛的急劇增加和公眾法律意識的上升，通過訴訟解決糾紛變得更加普遍，為了減輕越來越大的辦案負擔(dān)，法官的數(shù)量也在不斷上升。一般情況下，人口與案件數(shù)量成正比，人口多則糾紛多，法院的受案數(shù)量必然增長，法官人數(shù)亦要相應(yīng)增加。因此，人口因素是影響法官數(shù)量的重要指標(biāo)。許多國家按總?cè)丝诘囊欢ū壤齺泶_定法官數(shù)量。如，在每萬人口中，美國有1.2名法官，日本約有0.23名法官，英國有0.09名法官，墨西哥有0.08名法官，我國香港地區(qū)有0.23名法官。[3]2013年年底全國共有法官19.88萬人，每萬人擁有法官1.5名。[4]從這一比例來看，我國法官占人口比例較高。

法官數(shù)量的優(yōu)勢并不代表在法律專業(yè)化上同樣占有優(yōu)勢。由于歷史原因，我國現(xiàn)有法官成分較為復(fù)雜。由于當(dāng)時法官選任門檻較低，缺乏專業(yè)化要求，因而許多沒有法律學(xué)業(yè)背景的人成為法官，導(dǎo)致我國法院法官的業(yè)務(wù)素質(zhì)整體處于較低水平。從現(xiàn)實看，我國法院的法官總體屬于經(jīng)驗型法官。我國法官隊伍里有些是經(jīng)考試錄用的，也有從行政機關(guān)、教師改行而來的，或是軍人復(fù)員轉(zhuǎn)業(yè)而來的，這造成我國法官隊伍比較缺乏職業(yè)氣質(zhì)和職業(yè)傳統(tǒng)?！胺梢庾R、職業(yè)道德、素養(yǎng)方面難成共識，內(nèi)部自律機制難以有效建立，一定程度上造成審判秩序的混亂，導(dǎo)致法官喪失公信力，司法權(quán)威難以樹立?！盵5]

(二)法院管理層級化，法官無法獨立做出判斷

我國法院長期混同于行政機關(guān)，自然導(dǎo)致法官管理的行政化。審判是法院工作的中心，但一個案件要經(jīng)過庭長、分管院長、院長審批或者審判委員會討論，承辦法官獨立做出判斷的權(quán)力無形中被剝奪了，承辦法官不依據(jù)庭長、分管院長的指示裁判，案件就無法結(jié)案，導(dǎo)致長期未結(jié)案件、超審限案件增加。院長、副院長、庭長、副庭長形成了層級化的行政管理體系，推行請示匯報、案件審批等工作方式。法官的級別待遇按公務(wù)員的標(biāo)準(zhǔn)而定，法院人員不區(qū)分工作崗位、性質(zhì)，都統(tǒng)一納入公務(wù)員等級考核體系中?！斗ü俜ā芬?guī)定的法官級別徒具形式。

(三)法官管理行政化，違背司法規(guī)律

法官管理的行政化不符合司法權(quán)運作的本質(zhì)和規(guī)律，司法活動是高度專業(yè)化和個人化的活動，“司法是一種講求親歷性的活動，對當(dāng)事人言詞及證人證詞可信性的判斷，都離不開判斷者對被判斷者的近距離觀察”[6]。這就要求必須由直接參與案件審理的法官獨立做出裁判，任何人都不能干涉法官的審判活動。這與強調(diào)首長權(quán)威、命令服從的行政化管理模式格格不入。另外，行政化管理模式的價值取向在于效率和秩序，而司法強調(diào)的是通過審判程序?qū)崿F(xiàn)正義，這種正義需要通過法官獨立審理案件來保障，它屬于職業(yè)法官個性化的腦力勞動。而行政化管理模式卻使實際辦案的法官人數(shù)減少。

二、法官員額制度的理論基礎(chǔ)及價值

通過法官員額制度改革，少量的法官能更好表達法官職業(yè)群體的稀缺性，增強提升法官待遇的正當(dāng)性。[7]

(一)法官員額制度是推動法官精英化的助推器

法官作為司法審判工作的實際從事者，從某種意義上來講，法官的作為直接體現(xiàn)了司法的走向。司法是社會公平正義的最后一道防線，如果不能實現(xiàn)法官的精英化，那么我們將如何來守衛(wèi)這最后一道防線，保證社會的公平正義？法官員額制度的目的之一就是為法官精英化提供基礎(chǔ)。

(二)法官員額制度是實現(xiàn)法官職業(yè)化的前提

法官的職業(yè)化建設(shè)涉及法官遴選制度、人員分類管理制度及職業(yè)保障制度等一系列制度。雖然看似復(fù)雜，但是法官的職業(yè)化能推動我國司法向前邁進一大步。法官的職業(yè)化要求法官的專業(yè)化，一個專業(yè)的法官隊伍無疑是保障司法公平公正的基本配備。法官員額制度是實現(xiàn)法官職業(yè)化的前提。

(三)法官員額制度是應(yīng)對司法新形勢的選擇

社會經(jīng)濟發(fā)展日新月異，法院的工作面臨前所未有的挑戰(zhàn)?！疤岣叻ü賹I(yè)水平、司法能力，建設(shè)一支業(yè)務(wù)精湛的法官隊伍尤為重要。法官員額制是解決法官數(shù)量多、整體素質(zhì)低問題的良策，對現(xiàn)有法官隊伍進行精英化重組，促使優(yōu)秀人才投入審判一線，加快法官隊伍精細化發(fā)展，保證司法公正與高效。”[5]

(四)法官員額制度的具體構(gòu)建方向

法官員額制度是應(yīng)對目前我國法官隊伍種種問題的一條出路，在加強法官職業(yè)化建設(shè)的大背景下，法官員額制度作為一項基礎(chǔ)工作，對于法官職業(yè)化建設(shè)十分重要。法官員額制度改革，是遵循司法規(guī)律、倒逼法官提升能力的重要途徑。[8]

1.加強法官的職業(yè)化建設(shè)

“法官的職業(yè)化意味著法官的資格有嚴格的標(biāo)準(zhǔn)，法官職業(yè)必須具有專業(yè)的知識、技能、工作方法、行為方式及思維模式。在英美法系國家，成為一名法官一般要經(jīng)過正規(guī)的法律學(xué)習(xí)和長期的司法實踐。如英國高等法院的法官要從任職10年以上的出庭律師中挑選?！盵9]

2.加強法官職業(yè)保障

法官一經(jīng)任用，非因法定事由，非經(jīng)法定程序，不得被免職、降職、辭退或者處分。法官作為社會公平正義防線的守護者、社會糾紛的終局裁決者，理應(yīng)具有較高的社會地位和獲得充分的物質(zhì)保障。“美國聯(lián)邦初審法院法官的年薪約為13萬美元”，是我國基層法院法官年薪的20倍?！霸诿绹?00多年歷史上，只有13位聯(lián)邦法院的法官因違法、犯罪、不當(dāng)行為被處理。”[10]我國的法官職業(yè)保障與發(fā)達國家相比有很大差距，法院系統(tǒng)內(nèi)部法官流失嚴重，法官斷層現(xiàn)象已非常嚴重。因此，應(yīng)該全面提高法官的待遇，提高法官素質(zhì)，提高社會對法官職業(yè)重要性和崇高感的認同。

3.提高審判質(zhì)量與效率

法官員額制度與司法公正、司法權(quán)威有著密切的關(guān)系?！胺ü賳T額制作為法官職業(yè)化建設(shè)的基礎(chǔ)工作，是法官職業(yè)化建設(shè)的應(yīng)有內(nèi)容，也是進行法官職業(yè)化建設(shè)的前提。”[11]推行法官員額制度，有利于提升法官素質(zhì)，提高審判質(zhì)量與效率，反過來能夠促進司法公正，提升司法權(quán)威。

三、法官員額制度改革存在的困難

(一)司法改革后法官崗位選擇意向

某法院向全院干警發(fā)放了《縣人民法院司法改革調(diào)查表》160份，收回160份，包括行政編人員108份，事業(yè)編人員18份，人事代理人員27份，工勤編人員7份。關(guān)于崗位選擇意向，具有審判資格的行政編人員，選擇審判員額法官的有57人，選擇執(zhí)行員額法官的有14人。依據(jù)中央司法改革精神，基層法院中央政法編39%的人員可以進入員額法官，該法院只能有48名法官可以入額，但目前該法院有71人希望入額。關(guān)于審判輔助崗位選擇，某法院在編干警中選擇法官助理意向的人員有11人，書記員意向的人員只有4人，如果按照1名法官+1名法官助理+1名書記員組建審判團隊的要求，法官助理短缺30余名，書記員短缺40余名，在編輔助人員嚴重短缺。關(guān)于司法行政崗位選擇，選擇司法行政崗位意向的人員只有16人，說明某法院廣大干警大多不愿從事司法行政工作。

(二)實際操作中存在的問題

通過對人員編制、崗位分布、年齡、學(xué)歷等基本情況進行深入調(diào)研，筆者發(fā)現(xiàn)，法官員額制度改革存在以下困難：一是員額法官的入額條件對于審判隊伍穩(wěn)定的沖擊。從人員隊伍構(gòu)成來看，某法院11名副庭長現(xiàn)均是審判業(yè)務(wù)骨干，但都是2009年招錄2011年后任命的助理審判員。如果法官入額審判資歷限制過嚴，這些副庭長就不具備入額資格，會對法院隊伍穩(wěn)定和審判工作產(chǎn)生不利影響。二是現(xiàn)有法官的分流問題。按照中央確定的基層法院法官員額比例，某法院96名法官中將有50%被分流，年長資深法官分流定崗問題面臨很多困難。三是員額法官的定崗定位問題。員額法官數(shù)量確定后，如何按照實際工作需要定崗定位，立案、審監(jiān)、執(zhí)行、監(jiān)察、信訪、審管辦、研究室等部門的員額法官安排與一線審判崗位員額法官數(shù)量的比例和平衡等問題處理難度很大。四是現(xiàn)有司法行政崗位法官的入額問題。在司法行政崗位工作的具有審判資格的人員如何入額，是這部分人員比較關(guān)注的問題，也是實際操作的一大難題。

四、法官員額制改革及遴選機制設(shè)計

實行法官員額制度不是一句空話，需要一系列的配套機制，以促成法官員額制的落實。在制度實行之初，首先面臨的就是法官的遴選制度。什么樣的法官可以留下，這需要慎重選擇。確保最優(yōu)秀的法官入額，促進審判資源合理配置，是法官員額制改革的目標(biāo)。[8]

(一)國外法官的遴選機制

美國法官的選任方式比較復(fù)雜，嚴格的考察過程保證了法官具有良好的素質(zhì)。英國是世界上最早實行法官員額制度的國家。[12]“英國的法官選任重視的是選任的結(jié)果。”[13]“英國法官必須從出庭律師中任命。擔(dān)任地方法官須有7年以上的律師經(jīng)歷，擔(dān)任高等法院法官的須有10年以上出庭律師經(jīng)歷。”[14]日本法官任命的權(quán)力由最高裁判所掌控。日本法官選任制度極為重視候選法官的教育經(jīng)歷，法官候選人的基本資格是:大學(xué)法學(xué)部畢業(yè)，通過統(tǒng)一司法考試，進入司法研修所訓(xùn)練并考試合格。除這些條件外，對不同級別的候選人還規(guī)定了特定的任職條件。

上述國家的法官選任制度各不相同，各具特色。但通過比較可以發(fā)現(xiàn)這些國家法官選任制度的共同之處:一是任命法官的主體層次很高。法官的任命都是由國家元首、國王或政府首腦以國事行為方式進行。二是具有嚴格的遴選程序。法官的選任一般要經(jīng)過推薦、考察、提名、任命等階段，期間都有專門的機構(gòu)對法官進行審查或評價。三是設(shè)定了較高的法官任職資格。這些國家對法官的任職資格要求都高于其他法律工作人員。英美兩國的法官主要從有多年經(jīng)驗的執(zhí)業(yè)律師中遴選，高級法院法官主要從優(yōu)秀的下級法院法官或者有影響的律師或檢察官中遴選。在德國和日本，法學(xué)院的畢業(yè)生要通過兩次難度極高的司法考試和完成職業(yè)訓(xùn)練，然后才可以當(dāng)法官。從進入法學(xué)院到擔(dān)任基層法官，通常要經(jīng)過8—10年左右的時間。而擔(dān)任高級法院的法官，條件更為苛刻，時間更為漫長。應(yīng)該說，相對律師、檢察官的工作而言，法官對案件的判斷更具終局性。因此，在一定意義上可以說，保證了法官的高素質(zhì)，就是保證了訴訟程序的正當(dāng)性，保證了裁判的高質(zhì)量，從而保證了社會的公平與正義。

(二)員額法官遴選的方式及程序

員額制為法官指明了職業(yè)發(fā)展方向。[15]員額制是提升法官隊伍素能、辦案質(zhì)效的基礎(chǔ)，讓優(yōu)秀法官充實到一線，構(gòu)建以法官為中心的人員配置模式。[4]

1.科學(xué)設(shè)置法官員額

在綜合考慮各轄區(qū)法院審判工作量、轄區(qū)面積和人口數(shù)量、經(jīng)濟發(fā)展水平各種因素的基礎(chǔ)上，合理確定各級人民法院人員編制。同時，要依據(jù)各法院轄區(qū)的人口、審理案件的數(shù)量變化，同步適度調(diào)整法院人員編制，以有效完成審判任務(wù)?！耙鶕?jù)案件數(shù)量、案件類型等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，結(jié)合法院審級職能、法官工作量、審判輔助人員配置、辦案保障條件等因素，科學(xué)確定法官員額。科學(xué)設(shè)置法官員額制改革過渡方案，綜合考慮工作業(yè)績、業(yè)務(wù)能力、理論水平和法律工作經(jīng)歷等因素，確保優(yōu)秀法官留在審判一線?！盵1]

2.遴選指導(dǎo)思想和基本原則

以黨的十八屆三中全會、四中全會和習(xí)近平總書記一系列重要講話精神為指導(dǎo)，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和正確的政治方向，堅持依法穩(wěn)妥推進，遵循司法工作規(guī)律。法官遴選工作要緊緊依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)，在中央統(tǒng)一部署下，積極穩(wěn)妥推進法官遴選和司法體制改革，切實做好政治輿論引導(dǎo)，及時回應(yīng)社會關(guān)切，把法院干警的思想凝聚到司法體制改革的正確共識中，為司法體制改革試點工作的順利開展?fàn)I造良好的輿論氛圍。要積極穩(wěn)妥推進法官員額制改革，不能搶跑冒進，要統(tǒng)籌兼顧，確保思想不亂、隊伍不散、工作不斷。

要充分了解、吃透試點法院法官員額制改革工作情況。堅持問題導(dǎo)向，正確把握改革重點難點問題，學(xué)好第一批試點法院的經(jīng)驗做法，做好各項準(zhǔn)備工作，避免走彎路。積極爭取上級法院指導(dǎo)。試點法院作為法院系統(tǒng)首先試水司法改革的單位，在為全省法院改革打基礎(chǔ)、做鋪墊，應(yīng)加強頂層設(shè)計，科學(xué)制定方案，統(tǒng)籌推進。

3.法官入額基本條件及考核(考試)方式

目前來看，考試已經(jīng)成為遴選入額法官的普遍手段。[4]法官入額按照雙向選擇、考核考試、分期分批的原則具體實施。法官入額考核(考試)采取業(yè)績考核為主、能力考試為輔的方式，擇優(yōu)遴選入額。

第一，申請入額法官自愿報名，同時做出法官崗位承諾，承諾遵守憲法法律、黨紀(jì)黨規(guī)、司法職業(yè)操守，嚴格落實《最高人民法院關(guān)于“五個嚴禁”的規(guī)定》等相關(guān)規(guī)定。承諾完成崗位工作任務(wù)，適應(yīng)法官崗位需要，不斷提升職業(yè)素養(yǎng)和工作能力。具體崗位工作任務(wù)由各法院根據(jù)本院目標(biāo)考核管理規(guī)定制定。承諾遵守司法責(zé)任制，承擔(dān)辦案責(zé)任。入額后，未踐行崗位承諾的，自愿或責(zé)令退出法官員額。

第二，入額基本條件。符合《法官法》規(guī)定的任職條件并具有審判員、助理審判員職務(wù)，具備與改革后辦案要求、司法責(zé)任相適應(yīng)的審判工作能力、作風(fēng)和司法廉潔職業(yè)操守。具有下列情形的人員不能入額：近五年公務(wù)員年度考核結(jié)果曾被定為不稱職或基本稱職的，或因違法違紀(jì)行為受過黨紀(jì)或行政處分的；具有最高人民法院印發(fā)的《關(guān)于對配偶子女從事律師職業(yè)的法院領(lǐng)導(dǎo)干部和審判執(zhí)行崗位法官實行任職回避的規(guī)定(試行)》規(guī)定的“一方退出”情形的。

第三，考核(考試)方式。以業(yè)績考核為主，能力考試為輔。先參加審判能力考試，考試合格的，按總成績高低排序，差額確定業(yè)績考核人選；根據(jù)業(yè)績考核情況，擇優(yōu)入額。一是業(yè)績考核標(biāo)準(zhǔn)。辦案數(shù)量達到一定要求，但因工作需要，雖然在辦案崗位但主要從事司法調(diào)研等非辦案工作的審判員及助理審判員，結(jié)案數(shù)比例可以適當(dāng)降低。辦案質(zhì)量無差錯。辦案過程中未被追究錯案責(zé)任且案件抽查結(jié)果經(jīng)所在法院審委會確認，未被認定為質(zhì)量不合格。二是能力考試。能力考試為書面考試，主要測試擬入職人員的政治素養(yǎng)、道德操守等，刑事、民事、商事、行政題目自選。

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2016-03-31

高健美(1984-)，女,山東陽谷人，山東省陽谷縣定水鎮(zhèn)人民政府法制辦公室科員，研究方向為法治理論。

D626.2

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1674-3318(2016)04-0065-04