滕世華

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非營(yíng)利組織參與公共文化建設(shè)的途徑與制度環(huán)境
——基于上海的調(diào)研分析

滕世華

摘要：文化軟實(shí)力是一個(gè)國(guó)家綜合國(guó)力的重要組成部分和國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的體現(xiàn)。加強(qiáng)文化建設(shè)，完善公共文化服務(wù)體系，以增強(qiáng)國(guó)家文化軟實(shí)力，已成為國(guó)家發(fā)展的重要戰(zhàn)略任務(wù)和目標(biāo)。非營(yíng)利組織參與公共文化建設(shè)不僅體現(xiàn)出它獨(dú)特的價(jià)值，而且發(fā)揮著其他主體難以替代的作用，這已經(jīng)被各地各類非營(yíng)利組織參與實(shí)踐所充分證明。但目前就整體而言，非營(yíng)利組織參與的渠道尚不暢通，制度環(huán)境依然存在障礙。如何通過(guò)文化管理體制改革，完善非營(yíng)利組織參與的政策和制度環(huán)境，拓展其參與的渠道和途徑，是完善公共文化服務(wù)體系建設(shè)必須面對(duì)和解決的問(wèn)題。本文基于對(duì)上海非營(yíng)利文化組織發(fā)展現(xiàn)狀、存在的問(wèn)題及原因分析，提出改革和創(chuàng)新我國(guó)政府文化管理體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)由辦文化向管文化、由管微觀向管宏觀、由管治文化向引領(lǐng)文化的轉(zhuǎn)變，逐步走向負(fù)面清單管理方式，以提升我國(guó)公共文化服務(wù)質(zhì)量和水平。

關(guān)鍵詞：非營(yíng)利文化組織；文化軟實(shí)力；公共文化服務(wù)體系；文化管理體制

加強(qiáng)文化建設(shè)，完善公共文化服務(wù)體系，增強(qiáng)國(guó)家文化軟實(shí)力，已經(jīng)成為國(guó)家發(fā)展的重要戰(zhàn)略任務(wù)和目標(biāo)。非營(yíng)利文化組織*本文中的“非營(yíng)利文化組織”和“文化類社會(huì)組織”兩個(gè)概念是在同一意義上等同使用的，前者一般是學(xué)術(shù)界多采用的，后者是官方話語(yǔ)體系中使用的概念。在其中發(fā)揮著不可或缺的重要作用已成共識(shí)。十八屆三中全會(huì)提出建設(shè)社會(huì)主義文化強(qiáng)國(guó)，增強(qiáng)國(guó)家文化軟實(shí)力，必

須堅(jiān)持社會(huì)主義先進(jìn)文化前進(jìn)方向，堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義文化發(fā)展道路，堅(jiān)持以人民為中心的工作導(dǎo)向，進(jìn)一步深化文化體制改革。文化體制的改革旨在擴(kuò)大公共文化服務(wù)渠道，引導(dǎo)社會(huì)資金以各種方式投入文化建設(shè)，推動(dòng)企業(yè)和個(gè)人捐贈(zèng)興辦公益性文化事業(yè)，努力形成政府為主、社會(huì)參與公共文化服務(wù)體系建設(shè)的良好格局。但就目前非營(yíng)利文化組織參與公共文化服務(wù)體系建設(shè)的實(shí)踐而言，無(wú)論在管理理念、體制機(jī)制、參與方式和途徑、政策制度環(huán)境方面都還存在著一些不足。如何通過(guò)促進(jìn)非營(yíng)利組織發(fā)展，拓展非營(yíng)利組織參與文化建設(shè)和服務(wù)的渠道和方式，已經(jīng)成為政府管理改革和服務(wù)創(chuàng)新的重要任務(wù)。

一、非營(yíng)利組織參與公共文化建設(shè)的必要性與可行性分析

縱觀1949年以來(lái)我國(guó)文化發(fā)展的管理體制機(jī)制可以看出，其大致可以劃分為三個(gè)時(shí)期：第一個(gè)時(shí)期是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府主導(dǎo)的文化事業(yè)發(fā)展時(shí)期。在這一時(shí)期，政府是文化生產(chǎn)和傳播的唯一主體，文化事業(yè)單位被當(dāng)作政府生產(chǎn)和傳播公共文化的附屬機(jī)構(gòu)。這種政府“大包大攬”的文化發(fā)展管理體制造成了文化產(chǎn)品和服務(wù)供給嚴(yán)重不足的普遍問(wèn)題。第二個(gè)時(shí)期是市場(chǎng)化改革進(jìn)程中的文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)雙輪發(fā)展的時(shí)期。伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的推進(jìn)，傳統(tǒng)的“文化產(chǎn)品和服務(wù)的非商品性”觀念被打破，一部分文化產(chǎn)品開始進(jìn)入市場(chǎng)，文化產(chǎn)業(yè)化開始興起。但文化畢竟不同于一般商品，并不是所有的文化種類都適合市場(chǎng)化和產(chǎn)業(yè)化。這一時(shí)期過(guò)度產(chǎn)業(yè)化和市場(chǎng)化導(dǎo)致了對(duì)文化的社會(huì)效益的忽視和文化功能的扭曲。推進(jìn)文化管理體制和發(fā)展機(jī)制的變革，通過(guò)對(duì)文化的商品屬性和社會(huì)屬性的區(qū)分、文化產(chǎn)品和服務(wù)的進(jìn)一步細(xì)分，實(shí)現(xiàn)文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有機(jī)結(jié)合、社會(huì)效率與經(jīng)濟(jì)效率的平衡兼顧；改革政府主導(dǎo)的單一文化事業(yè)單位發(fā)展機(jī)制，引入在社會(huì)領(lǐng)域廣泛興起的非營(yíng)利組織參與文化建設(shè)，成為推進(jìn)改革的必然選擇。這就是本文要探討的當(dāng)下多元主體參與的第三個(gè)發(fā)展時(shí)期，形成以政府為主導(dǎo)、以公益性文化事業(yè)單位和非營(yíng)利社會(huì)組織為主體、文化企業(yè)廣泛參與的多種機(jī)制合作共進(jìn)的公共文化發(fā)展態(tài)勢(shì)。概括起來(lái)，非營(yíng)利組織參與文化建設(shè)的必要性和可行性主要體現(xiàn)在以下方面：

首先，非營(yíng)利組織的非營(yíng)利約束和民間自治性決定了其作為政府和企業(yè)之外的第三種機(jī)制具有比較優(yōu)勢(shì)。作為公共利益的代表，政府存在的理由和最大優(yōu)勢(shì)是向全社會(huì)提供普遍的、無(wú)差異的公共物品和公共服務(wù)，這是由政府的強(qiáng)制性所帶來(lái)的規(guī)模效應(yīng)，也是利潤(rùn)導(dǎo)向的市場(chǎng)和其他任何社會(huì)主體無(wú)法企及和比擬的。但不可否認(rèn)的是，政府在提供差異化、非普遍性的產(chǎn)品和服務(wù)方面常常是低效的，甚至是無(wú)能為力的。公共選擇理論關(guān)于政府失敗的理論已經(jīng)深刻地揭示了個(gè)中原因。而以利潤(rùn)為導(dǎo)向的市場(chǎng)機(jī)制和市場(chǎng)主體在文化產(chǎn)品的生產(chǎn)和服務(wù)方面也有它的缺陷。一方面，文化產(chǎn)品和服務(wù)大都具有消費(fèi)上的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的公共物品屬性，難以避免搭便車行為，以利潤(rùn)為經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的市場(chǎng)主體無(wú)意提供；另一方面，文化畢竟不同于一般商品，它是每個(gè)公民都擁有的基本權(quán)利，不能完全以是否付得起錢作為享用的唯一標(biāo)準(zhǔn)，也不能以賺錢為至高目標(biāo)。而具有非營(yíng)利屬性的文化類社會(huì)組織恰恰解決了上述政府和市場(chǎng)兩者的缺陷和不足。非營(yíng)利性約束以及來(lái)自于群眾又服務(wù)于群眾的特點(diǎn)，使無(wú)數(shù)個(gè)散落于社會(huì)中每一個(gè)角落的社會(huì)組織能夠更及時(shí)而準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)人們不斷增長(zhǎng)和變化的各種文化需求，從而最大限度地予以提供和滿足。換言之，引入非營(yíng)利組織參與既能承擔(dān)政府下放的部分文化職能，有效彌補(bǔ)政府資金和人力方面的不足，又能克服公共文化服務(wù)中存在的供給與需要難以對(duì)接的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)的及時(shí)性、多樣性、多變性、參與性和高效性，而政府則可以把主要精力集中在為全社會(huì)提供那些公益性強(qiáng)的文化產(chǎn)品和服務(wù)上，實(shí)現(xiàn)基本公共文化產(chǎn)品和服務(wù)的均等化，維護(hù)公民的基本文化權(quán)益。

其次，從文化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系看，非營(yíng)利組織參與亦是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)繁榮發(fā)展的深層動(dòng)力源泉。從社會(huì)發(fā)展的角度看，文化是經(jīng)濟(jì)的反映，又反作用于經(jīng)濟(jì)。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展為文化類社會(huì)組織的發(fā)展奠定了強(qiáng)大的物質(zhì)基礎(chǔ)，同時(shí)，文化類社會(huì)組織的發(fā)展也是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)繁榮發(fā)展的深層動(dòng)力源泉。這種動(dòng)力源泉主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是各種文化類社會(huì)組織積極尋求與企事業(yè)單位合作開展各類文化活動(dòng)，有效吸納國(guó)內(nèi)外的社會(huì)資金并進(jìn)行專業(yè)化運(yùn)作，帶動(dòng)社會(huì)資本的合理流動(dòng)。二是以從事文化類的行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)(家)基金會(huì)為代表的文化類社會(huì)組織在訂立行規(guī)行約、規(guī)范同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)、加強(qiáng)市場(chǎng)交流、維護(hù)市場(chǎng)秩序等方面發(fā)揮著積極作用，這對(duì)促進(jìn)行業(yè)信用建設(shè)和行業(yè)守信自律，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展具有“催化劑”和“助推器”的作用。

再次，從社會(huì)治理的角度看，非營(yíng)利組織參與是構(gòu)建多元主體參與公共治理體系的重要途徑。公共治理理論強(qiáng)調(diào)政府扮演“元治理”的角色，即在整個(gè)社會(huì)運(yùn)行網(wǎng)絡(luò)中，政府承擔(dān)著指導(dǎo)社會(huì)組織的方向，為社會(huì)組織制定行為準(zhǔn)則的任務(wù)。在公共文化建設(shè)方面體現(xiàn)為建立多元主體參與機(jī)制，形成以政府為主導(dǎo)的多方力量共同參與社會(huì)治理的局面。公民以個(gè)人方式參與文化建設(shè)的力量是微小的，而通過(guò)結(jié)社以民間社團(tuán)、文化服務(wù)機(jī)構(gòu)等文化類社會(huì)組織的形式，合法有序地進(jìn)入公共領(lǐng)域，則能匯集多方力量，不僅能夠?qū)崿F(xiàn)非營(yíng)利組織的文化使命，更成為政府在文化職能方面的有益補(bǔ)充。文化類社會(huì)組織的發(fā)展是多元主體參與公共治理的必要條件，是實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)中政府與公民社會(huì)的良性互動(dòng)的重要途徑。

二、非營(yíng)利組織參與公共文化建設(shè)的上海樣本

盡管全國(guó)各地非營(yíng)利組織發(fā)展現(xiàn)狀及參與公共文化建設(shè)的程度和途徑有一定差異，但在全國(guó)統(tǒng)一的大的政策法律背景下，這種差異并不是實(shí)質(zhì)性的。因此，通過(guò)對(duì)上海非營(yíng)利組織參與公共文化建設(shè)進(jìn)行觀察分析，以加深對(duì)非營(yíng)利組織參與公共文化建設(shè)的途徑和作用的理解，分析其存在的問(wèn)題，探討解決問(wèn)題的思路措施是具有樣本意義的。

上海作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)達(dá)地區(qū)，近年非營(yíng)利組織的發(fā)展在全國(guó)總體處于前列，其參與公共文化建設(shè)的渠道、方式和效果大致可概括為以下方面：首先，非營(yíng)利文化組織發(fā)展持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)但總量仍然不足。根據(jù)上海社會(huì)組織地理信息平臺(tái)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止到2014年11月，上海社會(huì)組織總數(shù)12450家*數(shù)據(jù)來(lái)源：上海社會(huì)組織地理信息平臺(tái)http://www.shstj.gov.cn/Map/NGO_Map.aspx，數(shù)據(jù)采集時(shí)間：2014年11月15日。，其中文化類社會(huì)組織共777家，占總數(shù)的6.24%，其中當(dāng)年新增125 家；在777家文化類社會(huì)組織中，社會(huì)團(tuán)體324家，民辦非企業(yè)437家，基金會(huì)16家，分別比2013年增加了27家、96家和2家*數(shù)據(jù)來(lái)源：上海社會(huì)組織地理信息平臺(tái)http://www.shstj.gov.cn/Map/NGO_Map.aspx，數(shù)據(jù)采集時(shí)間：2013年10月。。概括起來(lái)，上海社會(huì)組織發(fā)展呈現(xiàn)如下特點(diǎn)：一是數(shù)量增長(zhǎng)較快。截止2014年12月，文化類社會(huì)組織比去年增加176家，而2013年僅增加了80家。增長(zhǎng)速度加快的原因與2014年4月1日開始的直接登記管理制度改革有著直接關(guān)系。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以看出，在2014年新增的176家文化類社會(huì)組織中，其中2014年4月1日之后成立的有148家，月均增加16家，而1-3月月均僅增加9家，全年月均增加近15家，也高于2013年的月均6家的水平*數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)上海社會(huì)組織信息查詢資料整理http://www.shstj.gov.cn/NGO_Search. aspx?DeptId=15&Keywords=，數(shù)據(jù)采集時(shí)間：2014年11月15日。。二是文化類社會(huì)組織發(fā)展總體數(shù)量不足，在社會(huì)組織行業(yè)分類中排第6位，僅占6.24%，而排在它之前的教育、社會(huì)服務(wù)、工商服務(wù)業(yè)、科學(xué)研究、體育等行業(yè)組織則分別占28.9%、28%、8.1%、8.1%、6.8%。三是不同類型的文化類社會(huì)組織增長(zhǎng)數(shù)量存在較大差異。在2014年新成立的113家市級(jí)文化類社會(huì)組織中，民辦非企業(yè)93家，社會(huì)團(tuán)體15家，基金會(huì)僅5家，民非占82%。四是文化類社會(huì)組織直接登記比例低于全市社會(huì)組織直接登記平均數(shù)，前者為16%，后者為21.6%。這也說(shuō)明文化領(lǐng)域與其他領(lǐng)域相比存在著一定的復(fù)雜性和敏感性。

其次，非營(yíng)利組織參與公共文化建設(shè)的范圍和渠道不斷得到拓寬。文化類社會(huì)組織的發(fā)展不僅有效地承接了政府部門下放的文化職能，而且還充分利用文化社會(huì)組織自身的優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)造和提供了豐富多彩的文化產(chǎn)品和服務(wù)，滿足了市民多層次的文化需求，同時(shí)提升了國(guó)家文化軟實(shí)力，成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的強(qiáng)大推動(dòng)力。以2014年為例，非營(yíng)利文化組織開展了豐富多彩的公共文化活動(dòng)，不僅創(chuàng)造了許多優(yōu)秀的文化產(chǎn)品，而且極大地滿足了市民多層次、多樣化且不斷增長(zhǎng)的文化需求。在文化服務(wù)內(nèi)容方面，包括綜合類、表演類、藝術(shù)類以及研究類文化組織都充分發(fā)揮其各自的優(yōu)勢(shì)，開展了從傳統(tǒng)音樂(lè)、舞蹈、書畫、戲曲到民俗文化、工藝美術(shù)、非物質(zhì)遺產(chǎn)保護(hù)等方面的活動(dòng)和項(xiàng)目，幾乎涵蓋所有文化類別領(lǐng)域，包括對(duì)外文化交流和國(guó)際文化品牌建設(shè)。譬如上海藝術(shù)禮品博物館在開展對(duì)外文化交流中充分發(fā)揮了民間文化組織的優(yōu)勢(shì)和獨(dú)特價(jià)值。該館于2009年9月建立，是國(guó)內(nèi)第一家以藝術(shù)禮品為館藏特色的專題性博物館。在成立至今的六年多時(shí)間里，不僅收藏了大量的國(guó)寶級(jí)藝術(shù)珍品，為多個(gè)國(guó)際展覽和賽事進(jìn)行衍生文化產(chǎn)品的開發(fā)和設(shè)計(jì)，舉辦了具有廣泛社會(huì)價(jià)值的專題展覽，更承擔(dān)了大量非常重要的民間國(guó)際文化交流和外事接待任務(wù)，成為中國(guó)文化傳承和傳播的良好民間交流合作渠道。博物館迄今連續(xù)舉辦了五屆中日韓藝術(shù)邀請(qǐng)展，多位日本和韓國(guó)知名人士攜國(guó)寶或作品參加，不僅增進(jìn)了東亞三國(guó)之間的文化藝術(shù)交流，而且發(fā)揮了民間文化外交的作用。正因?yàn)榇耍撜褂[現(xiàn)已被列入上海市文廣局每年的重點(diǎn)展覽項(xiàng)目，成為博物館等主辦單位打造出的重要品牌。成立于2013年8月的上?；叵蛭幕l(fā)展基金會(huì)甫一成立就把打造國(guó)際頂級(jí)舞蹈賽事作為基金會(huì)的重點(diǎn)開發(fā)項(xiàng)目，并利用民間文化組織靈活的工作方式、豐富的社會(huì)資源和多位舞蹈家的支持，在很短的時(shí)間內(nèi)就高效地征得了世界舞蹈錦標(biāo)賽的承辦權(quán)，并于成立的當(dāng)年11月份就成功地舉辦了第一屆上?；叵驀?guó)際標(biāo)準(zhǔn)舞大賽，填補(bǔ)了上海缺少國(guó)際頂級(jí)舞蹈賽事的歷史空白?，F(xiàn)在由上?；叵蛭幕l(fā)展基金會(huì)主辦的一年一度的上海國(guó)標(biāo)舞大賽已經(jīng)成為具有國(guó)際影響力和舞蹈界公認(rèn)的頂級(jí)舞蹈賽事盛事，更成為上海國(guó)際文化大都市建設(shè)中吸引國(guó)際眼球的又一亮麗名片。

第三，非營(yíng)利文化組織在參與方式上呈現(xiàn)多樣化趨勢(shì)。一是政府與非營(yíng)利文化組織的項(xiàng)目合作。上海市民文化節(jié)和上海東方公共文化服務(wù)配送平臺(tái)就是多元主體參與合作的典型。2013年上海舉辦了第一屆市民文化節(jié)，迄今已經(jīng)舉辦三屆。市民文化節(jié)從每年三月份一直持續(xù)到年底。在整個(gè)市民文化節(jié)期間，由政府主導(dǎo)、各文化事業(yè)單位和文化類社會(huì)組織廣泛參與的各類文化活動(dòng)全面開展。尤其從第二屆開始，市民文化節(jié)一改之前由政府一手包辦的模式，積極倡導(dǎo)多種社會(huì)主體廣泛參與，非營(yíng)利文化組織或通過(guò)正式的政府招投標(biāo)、購(gòu)買等形式主動(dòng)承接政府委托項(xiàng)目，或者通過(guò)主動(dòng)申報(bào)本機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目對(duì)接社區(qū)的文化需求。二是政府購(gòu)買社會(huì)組織公共文化服務(wù)項(xiàng)目呈不斷擴(kuò)大和日益規(guī)范化發(fā)展趨勢(shì)。上海是全國(guó)較早采用政府購(gòu)買公共服務(wù)的省市，公共文化服務(wù)近年也逐步納入政府購(gòu)買服務(wù)目錄。市區(qū)兩級(jí)文廣局每年都根據(jù)社會(huì)文化需求制定購(gòu)買服務(wù)名單，向社會(huì)公開發(fā)布和招標(biāo)，購(gòu)買的資金納入年度政府財(cái)政預(yù)算，以確保資金到位。同時(shí)不斷完善招投標(biāo)的程序、資質(zhì)和標(biāo)準(zhǔn)，確保政府購(gòu)買項(xiàng)目的有效性。

三、非營(yíng)利組織參與公共文化建設(shè)面臨的多重瓶頸

盡管非營(yíng)利組織參與公共文化建設(shè)取得了一定的成績(jī)，但作為全國(guó)首批文化體制改革試點(diǎn)城市之一，上海文化類社會(huì)組織的發(fā)展仍然存在一定的問(wèn)題，面臨著各種困難。這既反映了社會(huì)組織自身發(fā)展中存在的問(wèn)題和面臨的困境，也反映了政府在社會(huì)組織管理中存在的問(wèn)題和面臨的挑戰(zhàn)。

第一，觀念瓶頸——管理主體對(duì)非營(yíng)利文化組織存在一定的不信任。雖然非營(yíng)利文化組織的作用已經(jīng)得到理論的充分論證和實(shí)踐的充分檢驗(yàn)，從中央到地方都已經(jīng)將其納入到國(guó)家治理和公共服務(wù)的總體發(fā)展戰(zhàn)略之中，但這并不意味著每個(gè)政府管理部門和管理者對(duì)此的認(rèn)識(shí)充分到位。傳統(tǒng)的對(duì)社會(huì)組織不信任的觀念根深蒂固，加之部門利益的影響，非營(yíng)利文化組織在成立和活動(dòng)開展上面臨各種審批，參與渠道上面臨著這樣那樣的困難和阻礙。在社會(huì)調(diào)研走訪中聽到不少社會(huì)組織反映他們的最大苦惱仍然是政府的不信任甚至懷疑態(tài)度。雖然近年各地都在改變以往雙重管理制度，對(duì)于四類社會(huì)組織采用直接登記辦法，但在文化類社會(huì)組織中采用直接登記的所占比例并不高，登記管理部門和業(yè)務(wù)主管部門都擔(dān)心一旦放松政府管制，會(huì)造成難以控制的局面。這其中雖然與文化領(lǐng)域所具有的特殊性相關(guān)，但深層次的原因無(wú)疑與政府管理部門和管理者長(zhǎng)期存在的對(duì)社會(huì)團(tuán)體的偏見、不信任直接相關(guān)。在我們的思想觀念中常常存在著對(duì)社會(huì)組織的偏見和錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，甚至把他們放在政府的對(duì)立面，認(rèn)為他們是不守規(guī)矩的，如果沒(méi)有政府的嚴(yán)格管理和管制，很容易做對(duì)社會(huì)有害的事情。因此需要政府管理部門嚴(yán)格把關(guān)、嚴(yán)格管控。顯然，以這樣的思維和觀念進(jìn)行社會(huì)管理，非營(yíng)利文化組織缺乏自由發(fā)展的空間，公共文化也不可能得以大發(fā)展。可以說(shuō)，這一觀念目前仍然是制約非營(yíng)利文化組織發(fā)展的深層根源。

第二，制度瓶頸——政策措施不配套是制約非營(yíng)利文化組織發(fā)展的現(xiàn)實(shí)障礙。一是注冊(cè)登記方面仍然存在大量“軟約束”。目前全國(guó)各地在推行直接登記管理體制改革過(guò)程中，對(duì)社會(huì)組織登記注冊(cè)在資金、辦公場(chǎng)所、組織成員、活動(dòng)范圍等方面的規(guī)定不盡一致，有的仍然有比較高的注冊(cè)資金要求和辦公場(chǎng)地要求，這種一刀切的管理辦法和規(guī)定嚴(yán)重制約了文化多樣化發(fā)展需求。同時(shí)，分級(jí)管理的辦法也往往導(dǎo)致一些社會(huì)組織在登記注冊(cè)和活動(dòng)開展中的諸多無(wú)所適從。譬如在《上海市促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展規(guī)定》中對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)采用的登記管理辦法就存在不一致的問(wèn)題，行業(yè)協(xié)會(huì)由市級(jí)社會(huì)組織登記管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)登記管理，而商會(huì)則實(shí)行的是市或區(qū)縣兩級(jí)登記管理的辦法。二是參與地位上的不平等。突出表現(xiàn)在政府公共文化服務(wù)項(xiàng)目購(gòu)買過(guò)程中的一些規(guī)定明確對(duì)草根非營(yíng)利文化組織不利。對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，理論上各種社會(huì)主體都有資格參與政府招投標(biāo)文化項(xiàng)目的申請(qǐng)競(jìng)爭(zhēng)，且大量社會(huì)組織，尤其是非官方背景的草根社會(huì)組織參與熱情很高，但由于它們存在先天不足而導(dǎo)致“散”、“小”、實(shí)力不強(qiáng)，導(dǎo)致在參與政府購(gòu)買服務(wù)競(jìng)標(biāo)中難以與企事業(yè)單位競(jìng)爭(zhēng)，起點(diǎn)的不公平使社會(huì)組織在競(jìng)爭(zhēng)中始終處于劣勢(shì)。譬如政府在發(fā)布政府購(gòu)買項(xiàng)目名單和要求時(shí)，一般都會(huì)對(duì)組織的資質(zhì)、資金、人員等提出要求，而發(fā)展時(shí)間短、起點(diǎn)低、又缺乏政府資金支持的大量草根非營(yíng)利文化組織大都被排除在外，導(dǎo)致文化發(fā)展再次陷入傳統(tǒng)文化事業(yè)單位發(fā)展模式。這不僅表現(xiàn)在項(xiàng)目申報(bào)和購(gòu)買方面，而且在評(píng)獎(jiǎng)、職稱評(píng)定、人才落戶政策方面也存在著類似的問(wèn)題。三是配套政策措施不到位。突出體現(xiàn)在稅收制度方面。按國(guó)務(wù)院2012年扶持民辦博物館發(fā)展的辦法中，其中規(guī)定對(duì)于從事公益性民辦博物館發(fā)展的給予稅收等政策方面的優(yōu)惠，但按照我國(guó)稅收法，凡是營(yíng)業(yè)額超過(guò)100萬(wàn)的不僅不免稅，而且還要提高稅收比例，從6%提升為17%，這嚴(yán)重挫傷了非營(yíng)利文化組織的積極性，阻礙文化組織做大做強(qiáng)。

第三，資金瓶頸——資金不足仍然是困擾大部分非營(yíng)利文化組織發(fā)展的最大難題。我國(guó)法律法規(guī)都對(duì)不同類型的社會(huì)組織規(guī)定了數(shù)額不等的注冊(cè)資金要求，這對(duì)大部分社會(huì)組織來(lái)說(shuō)都是一個(gè)不小的難題,有一些社會(huì)組織在相關(guān)活動(dòng)中常常因缺乏穩(wěn)定的資金支持，導(dǎo)致其項(xiàng)目活動(dòng)缺乏可持續(xù)性，還有的社會(huì)組織因資金困擾而選擇不注冊(cè)，以節(jié)省運(yùn)行成本。因?yàn)槿绻蛔?cè)，財(cái)務(wù)管理不像正式組織那么復(fù)雜，團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人一般可兼職，也不需要辦公場(chǎng)地等，反倒使社會(huì)組織更易于開展活動(dòng)。但這樣做又存在著另外的潛在風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題，即隨時(shí)面臨著被取締的風(fēng)險(xiǎn)；即使暫時(shí)不被取締，但由于沒(méi)有注冊(cè)，這些組織在開展活動(dòng)時(shí)也不得不借助其他公益組織的“馬甲”，這種情況不僅不利于活動(dòng)的可持續(xù)開展，而且當(dāng)組織名譽(yù)被他人冒用或侵權(quán)的時(shí)候，也不能通過(guò)法律途徑保護(hù)自己，更沒(méi)有資格參與政府購(gòu)買服務(wù)。對(duì)于那些由雙重管理轉(zhuǎn)型為直接管理的社會(huì)組織，如何解決取消業(yè)務(wù)主管單位后與母體“斷奶”后的資金問(wèn)題，則是這類組織發(fā)展面臨的頭等難題。而對(duì)于那些由政府購(gòu)買服務(wù)而催生的一些草根組織而言，他們?cè)揪蜎](méi)有穩(wěn)定的資金基礎(chǔ)，僅僅是因應(yīng)政府公共服務(wù)項(xiàng)目購(gòu)買而倉(cāng)促成立，其組織運(yùn)轉(zhuǎn)的資金幾乎完全依靠政府項(xiàng)目購(gòu)買，一旦失去政府購(gòu)買這一渠道，組織的生存和發(fā)展就成為嚴(yán)峻的問(wèn)題。對(duì)于那些來(lái)自于基層社區(qū)又服務(wù)于基層百姓的社會(huì)組織來(lái)說(shuō)尤其如此。以上海小主人木偶劇團(tuán)為例，其主要靠低收費(fèi)支撐其活動(dòng)經(jīng)費(fèi)開支的做法顯然難以維持生存。小主人木偶劇團(tuán)走的是低價(jià)路線，門票僅為6元/每人，目的是為了滿足那些低收入的普通民眾文化需求，以保障低收入階層的文化權(quán)益。這種做法無(wú)疑充分體現(xiàn)了非營(yíng)利文化組織的價(jià)值。但僅僅靠其演出收入?yún)s難以維持劇團(tuán)的生存和發(fā)展。長(zhǎng)此以往，由于很多工作人員不能從劇團(tuán)領(lǐng)到固定工資，人才流失難以避免，有些演出活動(dòng)又無(wú)力安排，劇團(tuán)陷入進(jìn)退兩難境地。其間劇團(tuán)曾獲得過(guò)宋慶齡基金會(huì)的經(jīng)費(fèi)支持，一定程度上緩解了劇團(tuán)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)的緊張局面，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)，資金困境仍然沒(méi)有得以根本上解決。

第四，人才瓶頸——人才不足是制約社會(huì)團(tuán)體發(fā)展的關(guān)鍵要素。非營(yíng)利領(lǐng)域人才不足表現(xiàn)為人才總量不足和優(yōu)秀人才奇缺。根據(jù)2012年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，在以上海市文廣局為主管單位的104家社會(huì)組織中，社會(huì)組織工作人員共有813人，每個(gè)組織平均不足8人，總量不足問(wèn)題明顯，且其中專職人員平均占不到30%，基金會(huì)最低，只占9.5%，而在專職工作人員中有95%以上為退休人員，年齡老化嚴(yán)重。造成非營(yíng)利組織領(lǐng)域優(yōu)秀人才短缺有兩個(gè)原因，一方面非營(yíng)利領(lǐng)域?qū)ζ淙瞬潘刭|(zhì)提出了更高的要求，不僅要有愛(ài)心和奉獻(xiàn)精神，而且要有專業(yè)技能以及現(xiàn)代管理能力和運(yùn)營(yíng)手段；另一方面，目前的人才政策和行業(yè)薪酬待遇嚴(yán)重阻礙了優(yōu)秀人才的進(jìn)入和穩(wěn)定。上海有一家注冊(cè)為民辦非企業(yè)的博物館，在為其一個(gè)從業(yè)12年的副館長(zhǎng)辦理上海戶口時(shí)遇到了政策障礙，她本人是專業(yè)社工師，在申請(qǐng)上海戶籍時(shí)，相關(guān)部門以其社工師的身份與目前從事的工作不匹配為由而拒絕為其辦理上海戶口，類似的問(wèn)題凸顯了人才政策的不足和相關(guān)政策規(guī)定的不配套的問(wèn)題。

四、完善非營(yíng)利組織參與公共文化建設(shè)制度環(huán)境的對(duì)策思路

非營(yíng)利文化組織作為繁榮和發(fā)展文化事業(yè)的重要力量，政府應(yīng)加大改革力度，創(chuàng)造有利的政策制度環(huán)境，通過(guò)積極的引導(dǎo)和有效的規(guī)范，推動(dòng)文化類社會(huì)組織的發(fā)展。

首先，改革文化管理體制以釋放社會(huì)組織的能量和活力。打破政府單一文化事業(yè)發(fā)展模式，改革傳統(tǒng)文化管理體制是吸引社會(huì)力量參與文化建設(shè)的前提條件。在推動(dòng)社會(huì)組織參與文化建設(shè)和服務(wù)方面，政府應(yīng)著重從兩個(gè)方面入手：一是政府自身的角色轉(zhuǎn)變，政府文化管理部門應(yīng)在角色定位方面實(shí)現(xiàn)由辦文化向管文化轉(zhuǎn)變、由管微觀向管宏觀轉(zhuǎn)變、由管治文化向引領(lǐng)文化轉(zhuǎn)變；逐步實(shí)現(xiàn)負(fù)面清單的管理辦法，只要不違反法律，盡可以讓社會(huì)主體有更多自主權(quán)和積極性，充分自主地開展各類文化活動(dòng)，體現(xiàn)文化的社會(huì)本位、民間本位特征。二是加快文化事業(yè)單位體制改革，探索打通文化事業(yè)單位與文化類社會(huì)組織參與文化產(chǎn)品生產(chǎn)和服務(wù)領(lǐng)域的體制障礙，完善推動(dòng)文化發(fā)展的有效政策措施，創(chuàng)造文化事業(yè)單位與文化社會(huì)組織平等參與的公平的制度環(huán)境。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)，公益性文化事業(yè)單位與文化類社會(huì)組織納入統(tǒng)一管理體制是大勢(shì)所趨、勢(shì)在必然。

其次，完善政策法規(guī)以激發(fā)非營(yíng)利組織參與文化發(fā)展戰(zhàn)略的積極性。文化類社會(huì)組織參與文化產(chǎn)品的生產(chǎn)和服務(wù)屬于非營(yíng)利公益活動(dòng)，同樣需要權(quán)利義務(wù)的法律保障。目前我國(guó)尚無(wú)非營(yíng)利組織基本法，非營(yíng)利領(lǐng)域的法律法規(guī)體系一方面由各自獨(dú)立的組織法、募捐法、稅法構(gòu)成，另一方面體現(xiàn)在分類的行政法規(guī)中。分散的立法和分類法規(guī)將許多共性的內(nèi)容分散化，不僅導(dǎo)致執(zhí)行中存在法律空白，加大協(xié)調(diào)和執(zhí)行的成本，而且難以保障社會(huì)組織的權(quán)益與積極性，行政權(quán)力對(duì)于社會(huì)公益慈善資源的壟斷導(dǎo)致官辦和民間社會(huì)組織難以在一個(gè)平臺(tái)上公平競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展。通過(guò)法律保障社會(huì)組織的公益產(chǎn)權(quán)和受益權(quán)是保障社會(huì)組織參與公益類文化發(fā)展的先決條件。通過(guò)完善立法對(duì)社會(huì)組織的權(quán)益加以保障，減少行政的不當(dāng)干預(yù)，向社會(huì)組織放權(quán)，向地方放權(quán)，鼓勵(lì)和培育民間非營(yíng)利組織發(fā)展和多渠道參與公共文化建設(shè)。對(duì)于目前出臺(tái)全國(guó)性的法律法規(guī)條件不成熟的一些突出問(wèn)題，可采取先通過(guò)地方性立法先行先試，待有成熟的經(jīng)驗(yàn)可制定出臺(tái)全國(guó)性法律法規(guī)的辦法，解決法律不足的問(wèn)題。譬如，保護(hù)民辦非企業(yè)的財(cái)產(chǎn)權(quán)和收益權(quán)方面。雖然按現(xiàn)有《民辦非企業(yè)登記管理?xiàng)l例》可以注冊(cè)為法人，但法律卻不承認(rèn)它的財(cái)產(chǎn)權(quán)，民非出資人不能享有任何財(cái)產(chǎn)權(quán)利，不能分紅，沒(méi)有貸款資格，不能設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，幾乎不能免稅。這顯然嚴(yán)重制約了此類社會(huì)組織參與文化建設(shè)的積極性，更難以保障其長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展。有很多民辦非企業(yè)學(xué)校已經(jīng)辦得很大了，但從銀行得不到貸款，只能借高利貸，賺錢之后先還高利貸利息，然后進(jìn)行股東分紅。雖然政策不允許分紅，但實(shí)踐中開辦學(xué)校的錢都是集資而來(lái)，不分紅是沒(méi)有辦法向股東交代的。還有投資人想投資養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，但由于擔(dān)心有朝一日財(cái)產(chǎn)被充公而舉步又止*郭晉暉：《<慈善法>立法加速，眾盼慈善回歸民間本位》，載《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》2014年5月21日。。這種情況不僅在民辦教育、養(yǎng)老領(lǐng)域存在，在民辦博物館、美術(shù)館等文化領(lǐng)域同樣存在。通過(guò)完善法律法規(guī)保障民間主體參與的法律地位和權(quán)利，才能激活民間力量，參與國(guó)家文化發(fā)展大戰(zhàn)略。

第三，創(chuàng)新政府支持形式以提高非營(yíng)利文化組織參與的效益。政府資助是社會(huì)組織發(fā)展的重要資金來(lái)源，加大財(cái)政投入，把文化經(jīng)費(fèi)投入作為政績(jī)考核的標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)疑是政府支持文化類社會(huì)組織發(fā)展的重要措施。但如何提高政府投入的效果，創(chuàng)新政府資金投入和支持的形式則是提升社會(huì)組織參與公共文化服務(wù)效能的核心引擎。為此，需要實(shí)現(xiàn)如下轉(zhuǎn)變：一是實(shí)現(xiàn)文化類社會(huì)組織的資金來(lái)源從傳統(tǒng)模式下過(guò)分依賴政府財(cái)政支持，到以政府保障為主，政府、企業(yè)、個(gè)人多方投入格局的轉(zhuǎn)變?？梢越梃b美國(guó)模式，政府只提供文化類社會(huì)組織某一項(xiàng)目一半的費(fèi)用支持，避免文化類社會(huì)組織過(guò)度依賴政府，同時(shí)調(diào)動(dòng)其自我籌資的積極性。政府可以通過(guò)減免稅費(fèi)的形式，鼓勵(lì)社會(huì)公眾和企業(yè)為文化類社會(huì)組織捐款，實(shí)現(xiàn)文化類社會(huì)組織、企業(yè)、個(gè)人的互利共贏，有效刺激民間資本對(duì)文化事業(yè)的熱情。二是擴(kuò)大社會(huì)組織參與政府購(gòu)買的渠道，完善政府購(gòu)買服務(wù)體系。借助政府購(gòu)買服務(wù)的平臺(tái)，將原來(lái)不該由政府承擔(dān)或更適合社會(huì)組織承擔(dān)的職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織，有效提高滿足社會(huì)公眾需求的能力。政府作為文化項(xiàng)目和活動(dòng)的購(gòu)買者，應(yīng)當(dāng)在購(gòu)買過(guò)程中，制定詳細(xì)的程序和規(guī)章制度，規(guī)范政府以及文化類社會(huì)組織的行為，而不是直接干涉社會(huì)組織的具體活動(dòng)。三是改變政府投入方式和程序，變主要以事前投入為事前投入與事后評(píng)估評(píng)比獎(jiǎng)勵(lì)相結(jié)合的方式。文化生產(chǎn)和服務(wù)的多樣性、廣泛性和創(chuàng)新性決定了政府不可能對(duì)所有文化產(chǎn)品和服務(wù)有準(zhǔn)確的了解和掌握，如果盲目投入和支持，很有可能造成巨大浪費(fèi)和低效。對(duì)此政府的最好的做法就是放手讓社會(huì)組織根據(jù)自身能力和優(yōu)勢(shì)開展活動(dòng)，讓市場(chǎng)和消費(fèi)者作出選擇，而對(duì)那些社會(huì)效益良好的項(xiàng)目，政府通過(guò)評(píng)比獎(jiǎng)勵(lì)的方式，鼓勵(lì)社會(huì)組織提供豐富多彩的文化產(chǎn)品和服務(wù)，同時(shí)又避免了政府投入可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的有機(jī)結(jié)合。

(責(zé)任編輯:李濟(jì)時(shí))

中圖分類號(hào)：D6；D61

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-5574(2016)01-0045-09

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金 “非營(yíng)利組織參與公共文化建設(shè)的政策激勵(lì)研究”(課題編號(hào)：12BGL131)。

作者簡(jiǎn)介：滕世華，華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院教授(上海 201620)。