社會(huì)分化、政策調(diào)節(jié)與族際整合

【摘 要】族際整合是多民族國家整合的重要議題，關(guān)乎國家認(rèn)同和合法性的締造。中國現(xiàn)代化進(jìn)程中，以“三大差距”為表征的社會(huì)利益結(jié)構(gòu)失衡，影響到多民族國家的有效整合。協(xié)調(diào)族際利益關(guān)系，是族際整合中最為根本的問題。消解多民族社會(huì)結(jié)構(gòu)緊張，應(yīng)在公正協(xié)調(diào)的發(fā)展邏輯下，推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展優(yōu)先。特別是要發(fā)揮社會(huì)政策的調(diào)控作用，著力推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)，優(yōu)先縮小人類發(fā)展差距，確保各民族、各階層共享改革發(fā)展成果，維護(hù)族際利益整合的公正性及建筑于其上的政治合法性，創(chuàng)造中國族際整合的新機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】多民族國家；國家整合；族際整合；社會(huì)政策

【作 者】曹愛軍，甘肅政法學(xué)院副教授、法學(xué)博士。蘭州，730070

【中圖分類號(hào)】D633.1 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1004 - 454X（2016）01 - 0023 - 006

引 言

國家整合是建立并維持國家整體性和統(tǒng)一性的過程?，F(xiàn)代國家的整合包括橫向的整合和縱向的整合兩個(gè)方面。橫向的整合，即對(duì)疆域之內(nèi)的不同地區(qū)進(jìn)行的地域的和行政的整合，對(duì)不同地域上的不同民族進(jìn)行的政治和文化的整合?？v向的整合，即將社會(huì)所有階層整合到統(tǒng)一的政治社會(huì)，創(chuàng)造在法律上享有平等地位的國家公民 [1 ] 61?！昂戏ㄐ允钦紊w的根本”[2 ] 123，締結(jié)政治合法性是國家整合的基本任務(wù)。國家整合是國家一體化的過程，就是要消減各種分化力量，維護(hù)國家的統(tǒng)一性和整體性；就是要?jiǎng)?chuàng)造制度規(guī)范和共同文化，締結(jié)國家的內(nèi)聚力和認(rèn)同感。

在多民族國家的國家整合和合法性締造中，民族是一個(gè)至關(guān)重要的因素。民族作為一種具有共同文化歸屬的群體，需要生活在特定的國家建構(gòu)之內(nèi) [3 ] 53。在多民族國家中，國民在民族歸屬上的差異，是國家的結(jié)構(gòu)性特征之一。國家建構(gòu)必須通過“共同的法律、政治紐帶”，將生活在同一領(lǐng)土范圍之內(nèi)，但文化傳統(tǒng)迥然相異的各民族凝聚起來，創(chuàng)造一種超越族裔認(rèn)同的政治認(rèn)同，締造國家的合法性。族際整合是多民族國家整合的重要議題，關(guān)乎國家的主權(quán)統(tǒng)一和穩(wěn)定團(tuán)結(jié)。族際整合是復(fù)雜而困難的，它需要積極面對(duì)并妥善處理各民族在族裔文化、價(jià)值取向、利益訴求等方面的差異，以及由此引起的各民族之間及各民族與國家之間在資源和權(quán)利分配上的分歧。

中國是多民族國家，各民族在居住區(qū)域、人口規(guī)模、資源占有以及歷史沿革、現(xiàn)實(shí)際遇等方面都存在不同程度的差異性。這種差異性得到了國家民族政策的關(guān)切，國家不僅在形式上承認(rèn)和保護(hù)少數(shù)民族的正當(dāng)權(quán)利，而且在行動(dòng)上致力于促進(jìn)少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)文化的繁榮發(fā)展?，F(xiàn)階段，我國各民族成員已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了政治權(quán)利的完全平等，存在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展上的差異，在很大程度上是“三大差距”在民族社會(huì)層面的反映。這種差距盡管主要是地理空間和社會(huì)結(jié)構(gòu)意義上的，但客觀造成了民族地區(qū)發(fā)展的后發(fā)劣勢及少數(shù)民族發(fā)展的相對(duì)滯后。這樣，人們會(huì)從族際關(guān)系的角度看待不平衡發(fā)展問題，可能影響到國家的族際整合。

利益協(xié)調(diào)是族際整合的聚焦點(diǎn)。促進(jìn)多民族國家族際整合，維護(hù)中華民族多元一體格局，一方面要維護(hù)以國家利益為表現(xiàn)形式的人民的整體利益，另一方面需要建立以容忍差異為特征的社會(huì)民族關(guān)系的和諧。這就是說，國家整合需要將各民族的利益凝結(jié)起來，形成國家整體利益。在此過程中，尊重各民族合理的利益訴求，通過族際互動(dòng)和利益整合予以保障。在現(xiàn)行的國家民族政策制度框架下，遵循公正協(xié)調(diào)的治理邏輯，發(fā)揮公共政策的普惠效應(yīng)，引導(dǎo)族際整合沿著消解地區(qū)差距和民族差距，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)和利益整合的方向發(fā)展，是完全必要的，也是現(xiàn)實(shí)可行的。

一、社會(huì)分化危及國家整合

（一）“三大差距”衍生分化張力

受地理區(qū)位、資源稟賦、歷史傳統(tǒng)、發(fā)展戰(zhàn)略、政策取向等因素的綜合作用，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展呈現(xiàn)出一種非均衡的格局，突出表現(xiàn)為“三大差距”的顯性化。著名投資咨詢公司摩根士丹利2009年5月發(fā)布的《一個(gè)中國，三個(gè)經(jīng)濟(jì)體：中國的地區(qū)差距》報(bào)告指出，從最廣義的地理空間來看，中國存在東部、中部和西部三個(gè)經(jīng)濟(jì)體。我國的區(qū)域差距是與國家的梯度發(fā)展戰(zhàn)略相關(guān)的，表現(xiàn)為一種以經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的綜合差距，涵蓋了民生發(fā)展和社會(huì)領(lǐng)域。亨廷頓說，“現(xiàn)代化的一個(gè)至關(guān)重要的政治后果便是城鄉(xiāng)差距” [4 ]555。我國的城鄉(xiāng)差距突出表現(xiàn)為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代國家發(fā)展“政策偏向”引發(fā)的城鄉(xiāng)差別對(duì)待的產(chǎn)物 [5 ]。改革開放以來，我國實(shí)施了一系列旨在促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的政策措施，城鄉(xiāng)聯(lián)系顯著增強(qiáng)，但制約城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制性問題尚未得到根本解決，城鄉(xiāng)有別的社會(huì)福利制度未能完全破除。與區(qū)域差距、城鄉(xiāng)差距相伴隨的是貧富差距。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，經(jīng)濟(jì)形式的多樣化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型調(diào)整，產(chǎn)生了重大的利益調(diào)整和社會(huì)結(jié)構(gòu)分化，社會(huì)財(cái)富的階層分化日漸明顯。財(cái)富的過度集中拉大了貧富差距，已“影響到人們對(duì)社會(huì)公正的信念” [6 ]。

中國的“三大差距”是一種綜合差距，以經(jīng)濟(jì)差距為主要表現(xiàn)形式，同時(shí)波及社會(huì)和文化領(lǐng)域。在某種意義上，我國日益顯現(xiàn)的“三大差異”是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的表征，蘊(yùn)藏著社會(huì)利益格局失衡的張力。需要指出的是，在任何一個(gè)社會(huì)的重大結(jié)構(gòu)性變遷時(shí)期，公平和正義都是能夠凝聚人心因而也是促進(jìn)國家整合的有力武器。中國不斷擴(kuò)大的“三大差距”，如果得不到有效抑制，將構(gòu)成對(duì)社會(huì)公正秩序的消解。

（二）社會(huì)分化危及國家整合

我國的“三大差距”是客觀存在的，是長期以來多種因素綜合作用的結(jié)果?！叭蟛罹唷钡闹鸩嚼?，遠(yuǎn)不是自然環(huán)境論所能解釋的，需要理性反思國家的政策設(shè)置。區(qū)域差距在很大程度上是與“階梯型”的區(qū)域發(fā)展政策相關(guān)的。區(qū)域發(fā)展失衡的背后隱藏著巨大的利益分殊，這種利益格局的形成，在很大程度上造成了“一個(gè)中國，三個(gè)經(jīng)濟(jì)體”的格局，考驗(yàn)著國家的地域整合能力。與此同時(shí)，“城市偏向型”發(fā)展偏離了國家政策供給的公平性，造成了城鄉(xiāng)分割的二元體制，城鄉(xiāng)居民被賦予不同身份?！皣翊觥北恢贫然某青l(xiāng)差別待遇所取代，國家強(qiáng)制性的行政整合造成城鄉(xiāng)隔離，造成了“一個(gè)中國，兩個(gè)社會(huì)”的二元性整合 [7 ]。此外，伴隨經(jīng)濟(jì)形式的多樣化、經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，以及工業(yè)化、市場化和城市化，我國出現(xiàn)了明顯的社會(huì)結(jié)構(gòu)分化，形成了復(fù)線型、立體式的分層結(jié)構(gòu)。社會(huì)分層是市場經(jīng)濟(jì)的必然產(chǎn)物，合理的階層結(jié)構(gòu)應(yīng)該是“橢圓型”的，但中國的階層結(jié)構(gòu)卻呈現(xiàn)出“啞鈴型”，社會(huì)利益格局呈現(xiàn)極化分布，國家面臨著縱向整合的巨大壓力。

我國“三大差距”的逐步拉大，已經(jīng)不是社會(huì)自發(fā)機(jī)制所能調(diào)節(jié)的，更多地需要從公共政策層面尋求化解方案。從哲學(xué)的角度來講，分化與整合是發(fā)展中相反相成的兩種力量，它們既共生互賴、又相反而動(dòng)。市場經(jīng)濟(jì)必然帶來社會(huì)分化，但分化應(yīng)該是有限度的，越過合理性的邊界，就成為國家整合的消極力量，有悖于國家的一體化?！叭蟛罹唷眴栴}的核心，不是差距是否應(yīng)該存在的問題，而是差距是否應(yīng)該控制的問題?，F(xiàn)階段，調(diào)整國家發(fā)展模式，平衡社會(huì)利益格局，是增強(qiáng)國家整合能力的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，關(guān)系到社會(huì)和諧穩(wěn)定和國家長治久安。只有這樣，才能將處于分散、分化狀態(tài)的各個(gè)部分——地域的、民族的、階層的——聚集在一起，維護(hù)國家的整體統(tǒng)一。

二、多民族國家的族際整合

（一）族際整合的“主義之爭”

國家不是自然發(fā)生的，而是建構(gòu)起來的政治共同體?，F(xiàn)代國家是主權(quán)意義上的民族國家（nation-station），國家建構(gòu)的過程既是國家主權(quán)建構(gòu)的過程，也是政治民族構(gòu)建的過程，二者互為前提，不可分割 [1 ] 54。民族構(gòu)建“意指向一個(gè)具有權(quán)威性的國族范式方向積極同化和標(biāo)準(zhǔn)化的過程”[8 ] 527。就中國而言，現(xiàn)代民族構(gòu)建意味著締結(jié)“中華民族”層面的政治共同體。在多民族國家中，各個(gè)民族既存在共同利益，也存在利益差異。共同利益是凝結(jié)各民族共建統(tǒng)一國家的基礎(chǔ)；而利益差異則會(huì)引發(fā)民族間的利益博弈。無論是前者還是后者，都是通過族際互動(dòng)來體現(xiàn)的。多民族國家的族際互動(dòng)并不必然沿著應(yīng)然的方向發(fā)展，族際政治互動(dòng)引發(fā)的族際矛盾和族際沖突時(shí)有發(fā)生，甚至?xí)l(fā)業(yè)已建立起來的政治秩序的混亂。這就是說，多民族國家中民族利益的多元性、差異性和復(fù)雜性，需要通過有效的族際整合來消解分化張力，增強(qiáng)國家的內(nèi)聚力和統(tǒng)一性。

族際整合的政策選擇，往往蘊(yùn)涵著某種價(jià)值取向，形成對(duì)族際政治整合的行動(dòng)指引。在族際整合的價(jià)值取向上，西方世界存在著兩種不同的立場：一種是同化主義，另一種是多元文化主義。同化主義倡導(dǎo)個(gè)人權(quán)利平等、國民身份同質(zhì)化，強(qiáng)調(diào)把具有不同文化背景的人群（包括族群）整合到一個(gè)統(tǒng)一的國家政治共同體。多元文化主義則以族裔集體權(quán)利為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)不同族群在權(quán)利上的“差別平等”，試圖通過對(duì)少數(shù)族群的優(yōu)待達(dá)到族際政治整合的目的。1970年代以來，多元文化主義逐漸興起，似乎成為解決族際問題的“靈丹妙藥”。事實(shí)上，就在多元文化主義大行其道之時(shí)，西方一些國家出現(xiàn)了“身份危機(jī)”和“認(rèn)同危機(jī)”。政治學(xué)家紛紛從國家利益、政治認(rèn)同的角度出發(fā)，對(duì)多元文化主義的理論邏輯和政策效應(yīng)提出質(zhì)疑。布熱津斯基指出，多元文化主義隱含著“潛在分裂作用”[9 ] 125，它可能使多族群的美國陷入“巴爾干化”。亨廷頓認(rèn)為，多元文化主義作為一種意識(shí)形態(tài)，損害了美國“文化核心和‘美國信念的合法地位”[10 ] 16。就多民族國家族際政治整合而言，問題的關(guān)鍵不在于一個(gè)國家要不要多元文化，而在于文化多元化是否有助于增進(jìn)國家整合。

（二）超越族際整合的“主義之爭”

從政策設(shè)計(jì)的初衷來看，多民族國家的民族政策都是為了促進(jìn)族際整合和國家認(rèn)同，而不是為族群民族主義提供制度空間。中國在族際整合的價(jià)值取向上，學(xué)術(shù)界形成了兩種代表性的觀點(diǎn)：一種主張少數(shù)民族身份的“公民化”，強(qiáng)調(diào)全體國民（不論民族身份）在所有權(quán)利和義務(wù)上都是平等的，通過公民權(quán)利保障和實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)族際整合和國家認(rèn)同。另一種則堅(jiān)持少數(shù)民族集體權(quán)利的正當(dāng)性，主張通過優(yōu)惠性“差別待遇”和制度安排，逐漸消除少數(shù)民族在經(jīng)濟(jì)社會(huì)上的不利地位。在應(yīng)然意義上，國家民族政策是以促進(jìn)族際整合、促進(jìn)國家認(rèn)同為目的的。在政策效應(yīng)上，我國民族政策發(fā)揮了促進(jìn)族際整合和國家認(rèn)同的作用，因而總體上是有效的。需要指出的是，強(qiáng)調(diào)差異的民族政策在追求國家認(rèn)同過程中強(qiáng)化了族裔身份，在邏輯上與國家認(rèn)同并不是完全一致的。正如阿馬蒂亞·森所說，“一種強(qiáng)烈的——也是排他性的——群體歸屬感往往可造就對(duì)其他群體的疏遠(yuǎn)與背離”[11 ] 2。我國族際政治整合在價(jià)值取向上，應(yīng)當(dāng)“以同為主，承認(rèn)差異，但不去強(qiáng)化或固化差異”[12 ] 100。

協(xié)調(diào)族際利益關(guān)系，是族際整合中最為根本的問題。作為主權(quán)疆域內(nèi)的最高權(quán)威，國家在促進(jìn)族際整合的任務(wù)是：一方面需要維護(hù)國家的主權(quán)完整，凝結(jié)國家的整體利益；另一方面需要建立以容忍差異為特征的民族關(guān)系的和諧和民族利益的均衡。在現(xiàn)行的政治秩序下，國家作為協(xié)調(diào)和解決民族問題的不可替代的主體，擔(dān)負(fù)著歷史性的責(zé)任——尊重和承認(rèn)各民族的文化特殊性，保障和促進(jìn)國民整體的生存與發(fā)展權(quán)益。在社會(huì)全面轉(zhuǎn)型時(shí)期，保障各族人民共享改革發(fā)展成果，是抑制發(fā)展差距、消解分化張力的根本途徑。在國家民族政策整體框架不變的情形下，通過國家統(tǒng)一的政策設(shè)置，引導(dǎo)族際整合沿著求同為主、適當(dāng)存異的方向發(fā)展是必要的。普惠型公共政策面向的是全體國民，它解決的是普遍性的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題，而不是特定的民族社會(huì)問題。但是，這些問題在少數(shù)民族地區(qū)、少數(shù)民族群體中也是普遍存在的，甚至表現(xiàn)更為突出。通過統(tǒng)一性的公共政策、整合型的制度安排，原來被視為特殊性的問題獲得了一般化解決，既不會(huì)導(dǎo)致民族社會(huì)問題的“標(biāo)簽化”，不會(huì)強(qiáng)化民族分界意識(shí)；也能促進(jìn)地域、城鄉(xiāng)、階層、族裔的全面整合，有效維護(hù)少數(shù)民族的正當(dāng)權(quán)益，全面提升其發(fā)展能力。更為重要的是，這種柔性化的處理方式，不會(huì)對(duì)現(xiàn)有民族政策制度框架造成沖擊，也不會(huì)造成族際整合理論邏輯上的“主義之爭”。可以說，通過公共政策協(xié)調(diào)族際利益關(guān)系，推動(dòng)民族社會(huì)相對(duì)均衡發(fā)展，是一種既正當(dāng)可靠又能顯示效果的機(jī)制，具有普遍性的意義。

三、族際整合的政策路徑

（一）族際整合的國家治理新思維

我國民族政策是建立在馬克思主義民族理論基礎(chǔ)上的，是以各民族的實(shí)質(zhì)性平等為價(jià)值取向的，是要為歷史上受到不公正待遇的少數(shù)民族做出補(bǔ)償，是要對(duì)現(xiàn)實(shí)中存在的民族社會(huì)問題進(jìn)行正當(dāng)性干預(yù)，顯示出政府在各民族平衡發(fā)展中承擔(dān)的道義責(zé)任。但在政策效應(yīng)上，少數(shù)民族的優(yōu)惠性政策安排，是以民族身份識(shí)別和確認(rèn)為基礎(chǔ)的，在制度層面固化了族裔身份，在一定程度上弱化了公民身份的國家整合效應(yīng)。而民族優(yōu)惠政策特殊的“身份效應(yīng)”和“路徑依賴”，往往會(huì)引發(fā)人們對(duì)民族社會(huì)問題簡單地做“標(biāo)簽化”的解讀。在此情形下，適應(yīng)我國少數(shù)民族的空間分布和利益格局，從區(qū)域協(xié)調(diào)、社會(huì)公正的邏輯出發(fā)，創(chuàng)造族際整合的新機(jī)制是必要的。

我國各民族成員已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了政治權(quán)利的完全平等，現(xiàn)實(shí)存在的經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)利上的不平等，在很大程度上是由區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異造成的。在我國，漢族集中分布在東部和中部地區(qū)，少數(shù)民族則聚居于經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的西部和邊疆地區(qū)。各民族人口在長期的歷史發(fā)展中形成了地理區(qū)域上的分區(qū)居住，其發(fā)展受所在地區(qū)資源稟賦、發(fā)展條件的限制，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)方面表現(xiàn)出的民族差距，實(shí)際上有很大一部分體現(xiàn)的是“地區(qū)差距”。在少數(shù)民族聚居的西部和邊疆地區(qū)，民族差距與地域差距存在很大程度的重合，縮小民族差距完全可以通過區(qū)域發(fā)展政策來調(diào)控。在國家治理層面，遵循區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的邏輯，將族際發(fā)展差距融入?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局，推進(jìn)西部大開發(fā)取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，是“一個(gè)關(guān)注長遠(yuǎn)、關(guān)注未來、關(guān)注少數(shù)民族發(fā)展的綜合戰(zhàn)略”[13 ]，不僅有助于限制地區(qū)發(fā)展差距，而且可以平衡族際發(fā)展差距，有助于協(xié)調(diào)族際利益格局。隨著西部大開發(fā)的推進(jìn)，民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)將獲得全面發(fā)展，少數(shù)民族群眾的生活水平將會(huì)顯著提高，族際利益分布將趨于平衡。在少數(shù)民族群眾的社會(huì)權(quán)利得到根本保障的情形下，基于公民身份確認(rèn)的族際政治整合將取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展。

中國是一個(gè)“超大型國家”，抑制“三大差距”拉大，修正社會(huì)利益結(jié)構(gòu)，需要通過“增量調(diào)節(jié)”來推動(dòng)。這種增量調(diào)節(jié)，應(yīng)優(yōu)先考慮關(guān)乎民生疾苦的社會(huì)領(lǐng)域。當(dāng)下，推行社會(huì)發(fā)展優(yōu)先戰(zhàn)略，實(shí)施普惠型社會(huì)政策，著力保障和改善民生，促進(jìn)各民族平等發(fā)展和共同繁榮，是促進(jìn)利益格局調(diào)整、族際關(guān)系協(xié)調(diào)、族際政治整合的理性選擇?，F(xiàn)代社會(huì)，保障公民基本權(quán)益，是國家政權(quán)合法性的基本條件之一。現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)國家通過提供各種類型的公共服務(wù)，來緩解市場對(duì)社會(huì)的沖擊；通過各種福利幫助困難群體，緩解不斷出現(xiàn)的社會(huì)矛盾，保證社會(huì)秩序的相對(duì)穩(wěn)定。社會(huì)政策作為社會(huì)公平的一種實(shí)現(xiàn)途徑，它能確保個(gè)體獲得普惠性價(jià)值的機(jī)會(huì)均等性，并為弱勢群體提供基本權(quán)益保障。對(duì)統(tǒng)一的多民族國家來說，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距短期內(nèi)很難縮小的情況下，可以考慮以普惠型社會(huì)政策，推動(dòng)基本民生領(lǐng)域和社會(huì)公共事業(yè)的發(fā)展，消減社會(huì)分化的張力。在此過程中，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后的西部地區(qū)，適度采取政策傾斜和資源支持是必要的，符合“補(bǔ)償公平”的原則?？梢哉f，促進(jìn)民生領(lǐng)域公共事業(yè)均衡發(fā)展，蘊(yùn)涵著“以服務(wù)促進(jìn)公平”的政策取向，發(fā)揮著“以服務(wù)限制差距”的功能效應(yīng)。

（二）族際整合的政治發(fā)展新路徑

現(xiàn)代社會(huì)，社會(huì)大眾對(duì)政府統(tǒng)治的認(rèn)可，在很大程度上是與政治體系、公共政策息息相關(guān)的。保障公民權(quán)利是現(xiàn)代國家的義務(wù)，也是政府不可推卸的責(zé)任。“民主開創(chuàng)了平等承認(rèn)的政治”[14 ] 29，創(chuàng)造了民族的社會(huì)歸屬感和國家認(rèn)同意識(shí)，提供了族際理性、規(guī)范互動(dòng)的制度框架。現(xiàn)代人權(quán)理論的平等內(nèi)涵、多元異質(zhì)社會(huì)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，需要“精英政治”與“平民政治”的妥協(xié)互適。李普塞特說，“缺乏參與和代表也反映缺乏有效的公民權(quán)，因而也缺乏對(duì)這個(gè)制度的忠誠”[15 ] 162。在既有的國家政治架構(gòu)和族際政治制度安排基礎(chǔ)上，導(dǎo)入合法、規(guī)范、有序的政治參與機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)基層民眾政治權(quán)利的重要途徑，也是形成政府、民族精英與基層群眾理性互動(dòng)的機(jī)制設(shè)置。民主參與機(jī)制的創(chuàng)造，是在化解代議制民主引發(fā)的認(rèn)同危機(jī)中產(chǎn)生的。參與民主、審議民主等在民意表達(dá)、利益整合中的功能作用，有助于促進(jìn)全社會(huì)就公共利益、公共需求達(dá)成共識(shí)，將民族利益整合進(jìn)國家利益和社會(huì)公共利益之中，并通過后者的實(shí)現(xiàn)而得到維護(hù)。這樣，制度化的利益訴求就可以通過柔性化的機(jī)制得到實(shí)現(xiàn)，并有助于消解民族精英訴諸民族利益謀取私利的可能。隨著少數(shù)民族群眾合法權(quán)益的普遍實(shí)現(xiàn)，自然會(huì)傾向于服膺于現(xiàn)有的政治秩序。

民主與民生是相互依存的，它們都“需要掌權(quán)者自覺地、持續(xù)地加以關(guān)注和審視”[2 ] 123。在多元復(fù)雜的社會(huì)中，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展失衡誘發(fā)的族際利益沖突是合法性危機(jī)的重要根源?，F(xiàn)代國家的政府，不僅需要關(guān)注公民對(duì)政治平等、政治權(quán)利、政治參與的理性訴求，也需要重視全社會(huì)的民生發(fā)展訴愿，考慮“保護(hù)不同的地方利益”[16 ] 530，以增強(qiáng)國家的包容性和整合能力。20世紀(jì)后半葉以來，發(fā)達(dá)國家在社會(huì)福利、民生保障等方面的實(shí)踐，為政治合法性注入正能量。然而，發(fā)展中國家在追求現(xiàn)代化進(jìn)程中，忽視民生改善造成的社會(huì)問題，正危及國家的政治秩序。拉美國家現(xiàn)代化進(jìn)程中，社會(huì)保障制度的“碎片化”，導(dǎo)致產(chǎn)生了“拉美病”；中東地區(qū)因民生缺失引發(fā)的“阿拉伯之春”，引發(fā)政局動(dòng)蕩和社會(huì)撕裂。民生問題，不僅是經(jīng)濟(jì)問題和社會(huì)問題，而且也是重要的政治問題?！懊裆淖畲髥栴}就是民眾的權(quán)利問題”[17 ]，民生問題解決不好，公民的社會(huì)權(quán)利就會(huì)被懸置起來；民生問題解決不好，國家的政治整合就可能弱化?！皼]有安全感就意味著沒有合法性”[18 ] 7，政府只有通過民主法治、社會(huì)政策為社會(huì)提供安全保障，政治統(tǒng)治才能贏得民眾的支持。我國的區(qū)域發(fā)展與民族發(fā)展具有一定程度的“同構(gòu)性”。推動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)民生事業(yè)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利、公共服務(wù)的全面普惠和公平共享，努力減少社會(huì)貧困現(xiàn)象，縮小人類發(fā)展差距和知識(shí)發(fā)展差距，不僅能夠滿足少數(shù)民族民生改善和利益共享的要求，抑制、調(diào)節(jié)和平衡民族社會(huì)利益格局，實(shí)現(xiàn)民生領(lǐng)域的補(bǔ)償公平；而且可以通過公共服務(wù)的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，推動(dòng)社會(huì)服務(wù)業(yè)有序發(fā)展，從而促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)走向相對(duì)均衡發(fā)展 [19 ] 37。這樣，平等的要求也逐漸從社會(huì)表面（法權(quán)方面）深入到社會(huì)深層（社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域），升華到社會(huì)平等的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵。

四、余論：族際整合的現(xiàn)實(shí)邏輯

改革開放以來，我國開創(chuàng)了以政治有效性累積政治合法性、促進(jìn)國家整合的道路。經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)下的政績追求在給國家?guī)矸睒s的同時(shí)，也在一定程度上產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的“脫嵌”，表現(xiàn)為“三大差距”的不斷拉大與社會(huì)建設(shè)的明顯滯后，誘發(fā)了多民族社會(huì)結(jié)構(gòu)緊張。建立一個(gè)公平正義的社會(huì)，必須“以公正為中心重構(gòu)改革話語”?，F(xiàn)階段，推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展優(yōu)先，深度調(diào)整社會(huì)利益結(jié)構(gòu)，全面改善大眾民生福祉，是中國普惠性、整合型公共政策的應(yīng)然選擇。在中國族際整合的意義上，普惠型公共政策與少數(shù)民族優(yōu)惠政策的協(xié)同，發(fā)揮著國民待遇與補(bǔ)償公平相耦合的整合效應(yīng)，構(gòu)筑起一種新型的統(tǒng)分結(jié)合的族際整合模式，體現(xiàn)著基于公平正義的國家整合導(dǎo)向，促進(jìn)族際整合走向以公民身份確認(rèn)為基礎(chǔ)的道路。

民生不僅是政治功能的體現(xiàn)，也是政治功能的基礎(chǔ)。任何合法的政權(quán)，“必須能夠繼續(xù)掌握生存照顧之功能?！盵20 ] 79現(xiàn)代社會(huì)，民生不再是政府對(duì)公民的恩賜，而是公民對(duì)政府的權(quán)利訴求，它以保障和實(shí)現(xiàn)人的基本權(quán)益為實(shí)踐邏輯，隱含著對(duì)國家與社會(huì)、政府與公民關(guān)系的理性認(rèn)知和合理調(diào)整?，F(xiàn)階段，中國已進(jìn)入“高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”，面對(duì)不斷拉大的“三大差距”，面對(duì)民生發(fā)展滯后引發(fā)的社會(huì)問題，政府應(yīng)承擔(dān)起生存照顧之責(zé)任，擔(dān)負(fù)民生保障的“最終擔(dān)保給付”責(zé)任，通過普惠型、整合式的政策方案，清除公共服務(wù)的機(jī)會(huì)缺失、制度分割、差別對(duì)待等問題，使社會(huì)各民族、各階層都能平等參與分享改革發(fā)展的“紅利”，根本改善全體國民的生活境況。就多民族國家的族際整合來說，推進(jìn)民生發(fā)展的特殊意義在于：通過民生保障和民生改善，深度調(diào)整族際利益格局，舒緩現(xiàn)代化進(jìn)程中出現(xiàn)的多民族社會(huì)結(jié)構(gòu)緊張，引導(dǎo)國家建設(shè)步入公正協(xié)調(diào)發(fā)展軌道，重構(gòu)國家整合的新動(dòng)力和新機(jī)制。這樣，政治系統(tǒng)才能逐漸從“特定性支持”轉(zhuǎn)向“散布性支持”[21 ] 298。

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﹝責(zé)任編輯：袁麗紅﹞