陜西小城鎮(zhèn)發(fā)展問題及對(duì)策

葉珊珊

在當(dāng)前陜西新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快、城鎮(zhèn)化水平加速提高的背景下，小城鎮(zhèn)的發(fā)展起到了十分重要的作用。如何完善陜西小城鎮(zhèn)的功能，更好地發(fā)揮小城鎮(zhèn)作用，及時(shí)解決小城鎮(zhèn)存在的問題和矛盾，是今后小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的關(guān)鍵所在，也是促進(jìn)陜西新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的必由之路。

陜西小城鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀

——小城鎮(zhèn)數(shù)量不斷增加，綜合承載能力不斷增強(qiáng)。小城鎮(zhèn)亦城亦鄉(xiāng)的特點(diǎn)成為聯(lián)系農(nóng)村與城市的重要橋梁，是陜西城鎮(zhèn)化發(fā)展的潛力所在。近幾年來，小城鎮(zhèn)發(fā)展迅猛，2014年全省建制鎮(zhèn)個(gè)數(shù)達(dá)1142個(gè)，比2005年增加320個(gè)；2014年建制鎮(zhèn)密度為5.55個(gè)/平方千米，比2005年密度提高38.9%。隨著建制鎮(zhèn)建成區(qū)面積不斷擴(kuò)大，市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平不斷提升，小城鎮(zhèn)綜合承載能力也在不斷增強(qiáng)。2010年至2014年，關(guān)中、陜北地區(qū)建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)平均人口規(guī)模增長(zhǎng)1.2倍，人口集聚能力不斷增強(qiáng)，小城鎮(zhèn)居民生活水平也有了明顯提高。

——重點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)步伐加快，初步形成一批特色小城鎮(zhèn)。近些年，陜西許多小城鎮(zhèn)通過優(yōu)化資源開發(fā)利用，涌現(xiàn)出一批有產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景、經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、輻射帶動(dòng)作用強(qiáng)的小城鎮(zhèn)。截止到2014年末，陜西省有全國重點(diǎn)鎮(zhèn)128個(gè)、中國歷史文化名鎮(zhèn)4個(gè)、全國特色景觀名鎮(zhèn)3個(gè)、陜西省重點(diǎn)示范鎮(zhèn)35個(gè)、文化旅游名鎮(zhèn)（街區(qū)）31個(gè)以及市級(jí)重點(diǎn)鎮(zhèn)119個(gè)。

——小城鎮(zhèn)園區(qū)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展，特色產(chǎn)業(yè)支撐作用增強(qiáng)。近幾年，陜西鎮(zhèn)域相續(xù)建成的工業(yè)園區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、物流園區(qū)吸引了大批企業(yè)落戶，帶動(dòng)了鎮(zhèn)區(qū)二、三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，成為促進(jìn)農(nóng)民增收、吸納勞動(dòng)力就業(yè)的重要平臺(tái)。2014年，全省中小企業(yè)、非公企業(yè)營業(yè)收入過5億元的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道辦）發(fā)展到477個(gè)，占全省鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道辦）總數(shù)的33.7%；過10億元的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道辦）315個(gè)，比上年增加23個(gè)。

——大城市周邊小城鎮(zhèn)發(fā)展迅速，分流疏散作用明顯。大城市周邊地區(qū)小城鎮(zhèn)的發(fā)展有著得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，憑借其良好的區(qū)位條件，能夠?qū)Υ蟪鞘腥丝?、產(chǎn)業(yè)起到有機(jī)疏散功能。通過分擔(dān)大城市的人口、產(chǎn)業(yè)功能等職能，一方面避免了大城市的過度膨脹而引起的一系列“城市病”，另一方面也使得此類小城鎮(zhèn)成為都市圈城鄉(xiāng)空間網(wǎng)絡(luò)中的一個(gè)重要節(jié)點(diǎn)，接受中心城市的經(jīng)濟(jì)模式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生活方式的影響，實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)的跨越式發(fā)展。如西安市約200萬人口居住在周邊小城鎮(zhèn)（包括縣城關(guān)鎮(zhèn)），占全市域常住人口23.2%，這些小城鎮(zhèn)與西安交通聯(lián)系方便，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)比省內(nèi)同等建制的小城鎮(zhèn)發(fā)展快得多，開發(fā)強(qiáng)度雖弱于西安市區(qū)，但生態(tài)環(huán)境保護(hù)較好，具有巨大的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

小城鎮(zhèn)發(fā)展五大問題

——小城鎮(zhèn)發(fā)展水平較低且不均衡。從建制鎮(zhèn)個(gè)數(shù)和城鎮(zhèn)人口數(shù)來看，陜西小城鎮(zhèn)的等級(jí)規(guī)模不合理、發(fā)展水平較低，小城鎮(zhèn)數(shù)量多但吸納的城鎮(zhèn)人口數(shù)較少，特大城鎮(zhèn)和大城鎮(zhèn)占比較低，大量小城鎮(zhèn)總?cè)丝诓蛔闳f人。

全省小城鎮(zhèn)區(qū)域、市域發(fā)展差別較大，空間分布不均問題明顯。關(guān)中建制鎮(zhèn)密度為陜北的2.87倍，是陜南的1.25倍。小城鎮(zhèn)密度最高的是楊凌示范區(qū)，最低的是延安市，相差近10倍。

——小城鎮(zhèn)規(guī)模總體偏小。人口承載能力的強(qiáng)弱也是影響小城鎮(zhèn)持續(xù)發(fā)展的重要因素。一般認(rèn)為，人口規(guī)模達(dá)到3萬人以上，小城鎮(zhèn)才可能具有一定水平的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)體系，從而形成綜合經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效應(yīng)。

除西安、咸陽、寶雞等大中城市周邊的小城鎮(zhèn)因其獨(dú)特的地理?xiàng)l件和大城市的經(jīng)濟(jì)輻射帶動(dòng)外，陜西絕大多數(shù)小城鎮(zhèn)的人口規(guī)模偏小，特別是陜南一些經(jīng)濟(jì)比較落后的地區(qū)，小城鎮(zhèn)中幾乎沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，缺乏人口向小城鎮(zhèn)集中的引力，幾乎沒有進(jìn)鎮(zhèn)落戶的外籍農(nóng)民，不少小城鎮(zhèn)完全是“一條街道，幾個(gè)門面”的落后景象。2013年，全省5萬人以上的鎮(zhèn)僅有89個(gè)，占全部建制鎮(zhèn)數(shù)量的7.8%，5萬人以下的鎮(zhèn)1053個(gè)，占全省建制鎮(zhèn)總數(shù)的92.2%。建制鎮(zhèn)平均人口規(guī)模為5220人，鎮(zhèn)區(qū)集聚人口僅占全鎮(zhèn)總?cè)丝诘?2.5%。與人口規(guī)模相似，城鎮(zhèn)空間規(guī)模也明顯偏小。全省接近80%的縣城建成區(qū)面積不足10平方公里，70%以上的建制鎮(zhèn)建成區(qū)面積小于1平方公里。

——小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)支撐能力不足。目前陜西全省建制鎮(zhèn)中只有160多個(gè)初步形成了特色產(chǎn)業(yè)，且大多集中在關(guān)中大城市周圍，大多數(shù)小城鎮(zhèn)仍然存在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展不佳等問題。以小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為例，陜西鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展和其他省份相比，仍然存在較大差距。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)個(gè)數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于江蘇、浙江、廣東等東部沿海省份，也不足湖北、河南、四川等相鄰省份的一半；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)還存在規(guī)模較小、提供就業(yè)崗位的能力較弱，效益不高、發(fā)展能力不足等問題。

究其原因，主要有以下幾點(diǎn)：一是小城鎮(zhèn)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后，不能為企業(yè)集聚和擴(kuò)大再生產(chǎn)需要的金融、技術(shù)、物流、人力等要素提供足夠的“服務(wù)半徑”。二是由于缺乏既懂技術(shù)又懂管理的專業(yè)人才，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展很容易遇到瓶頸而無法解決。三是許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的建立最初都是依托農(nóng)村社區(qū)，以地緣關(guān)系和行政權(quán)力為紐帶而發(fā)展起來的，具有濃厚的社區(qū)色彩和較強(qiáng)的行政干預(yù)特征，企業(yè)產(chǎn)權(quán)主體模糊。如韓城黨家村早在上世紀(jì)90年代初期就成立了以農(nóng)戶為單位入股的旅游公司，由于公司完全由村委會(huì)代理經(jīng)營，政企不分，權(quán)責(zé)不明，嚴(yán)重制約了當(dāng)?shù)芈糜萎a(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

——小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施水平直接影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展環(huán)境、小城鎮(zhèn)的人口集聚及招商引資能力等。陜西省絕大多數(shù)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)依然滯后，鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)自來水、電、氣、路、橋建設(shè)水平參差不齊，不少城鎮(zhèn)還未建設(shè)有效的垃圾、污水處理設(shè)施。公共服務(wù)水平依然較差，幼兒園、學(xué)校、圖書館、養(yǎng)老院、醫(yī)院等設(shè)施無法完全滿足當(dāng)?shù)匦枨蟆?/p>

造成這一問題的原因，一方面是因?yàn)槿狈Y金；另一方面由于缺少規(guī)劃和正確的發(fā)展理念，盲目熱衷于新上項(xiàng)目而忽視了最基本的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

——小城鎮(zhèn)綜合服務(wù)功能不健全且同質(zhì)化度高。陜西境內(nèi)的小城鎮(zhèn)特別是大城市周邊的小城鎮(zhèn)，往往在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中擔(dān)任某種疏散功能的角色，逐漸喪失了自身發(fā)展的獨(dú)立性。不少小城鎮(zhèn)存在功能單一、綜合服務(wù)功能不強(qiáng)等問題，這樣就有可能導(dǎo)致“臥城”或生產(chǎn)型城鎮(zhèn)的產(chǎn)生，制約了小城鎮(zhèn)綜合競(jìng)爭(zhēng)力進(jìn)一步提升。

此外，小城鎮(zhèn)還存在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同，投資項(xiàng)目相似的問題，例如西安南部長(zhǎng)安區(qū)的灤鎮(zhèn)、東大鎮(zhèn)、太乙宮鎮(zhèn)，北部高陵縣的通遠(yuǎn)鎮(zhèn)、東部臨潼區(qū)的秦陵街辦下河村等等，都在大力發(fā)展農(nóng)家樂產(chǎn)業(yè)，各農(nóng)家樂基本都以欣賞田園風(fēng)光、品嘗農(nóng)家飯菜、體驗(yàn)生態(tài)采摘等娛樂項(xiàng)目為主，農(nóng)家樂產(chǎn)品和服務(wù)的同質(zhì)化程度較高，一些小城鎮(zhèn)還在繼續(xù)盲目地效仿，造成形象單一、個(gè)性缺乏、多鎮(zhèn)一面的現(xiàn)象，這樣的結(jié)果不僅會(huì)在區(qū)域內(nèi)形成較激烈的競(jìng)爭(zhēng)，也會(huì)造成資源的巨大浪費(fèi)，不利于小城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。

加快小城鎮(zhèn)發(fā)展建議

——加強(qiáng)小城鎮(zhèn)規(guī)劃編制和執(zhí)行，注重資源節(jié)約和空間管制。一是要堅(jiān)持規(guī)劃先行原則，按照合理布局、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、節(jié)約用地、因地制宜的標(biāo)準(zhǔn)，精心編制中心鎮(zhèn)、重點(diǎn)鎮(zhèn)的規(guī)劃；二是要合理確定中心鎮(zhèn)、重點(diǎn)鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn)的空間布局，安排好重點(diǎn)建設(shè)時(shí)序，以免因農(nóng)村人口遷移造成公共投資浪費(fèi)；三是要以《陜西主體功能區(qū)規(guī)劃》等上位規(guī)劃為依據(jù)，切實(shí)保護(hù)好不可開發(fā)建設(shè)的生態(tài)、文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)域，以空間管制促進(jìn)城鎮(zhèn)空間的可持續(xù)發(fā)展。

——合理定位小城鎮(zhèn)功能，培育具有專業(yè)特色的小城鎮(zhèn)。小城鎮(zhèn)發(fā)展功能定位應(yīng)根據(jù)其自身基礎(chǔ)條件、周邊資源環(huán)境特點(diǎn)等多方面因素綜合考慮，盡可能實(shí)現(xiàn)區(qū)域小城鎮(zhèn)的分工協(xié)作、資源的合理開發(fā)和利用、人與自然的和諧共處等目標(biāo)。以西安周邊的小城鎮(zhèn)為例，南部小城鎮(zhèn)多位于秦嶺山麓，峪口河流較多，適宜發(fā)展以短途旅游、觀光農(nóng)業(yè)為主的生態(tài)文明鎮(zhèn)；北部小城鎮(zhèn)交通優(yōu)勢(shì)明顯，適宜發(fā)展以現(xiàn)代工貿(mào)業(yè)、特色種植業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)型小城鎮(zhèn)；西部小城鎮(zhèn)位于西咸一體化發(fā)展的重點(diǎn)片區(qū)，適宜發(fā)展以戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、都市農(nóng)業(yè)為主的現(xiàn)代田園小鎮(zhèn)；東部小城鎮(zhèn)生態(tài)資源、歷史文化資源豐富，且交通便利，適宜發(fā)展以商貿(mào)物流、文化旅游為特色的小城鎮(zhèn)。

——以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為抓手，促進(jìn)“產(chǎn)城融合”發(fā)展。一是要按照市場(chǎng)導(dǎo)向，調(diào)整優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、商業(yè)模式，努力推進(jìn)品牌戰(zhàn)略和規(guī)模經(jīng)營，培養(yǎng)出具有一定知名度的龍頭企業(yè)；二是要通過不斷完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加強(qiáng)服務(wù)、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)等措施，改善企業(yè)發(fā)展環(huán)境，以吸引新辦企業(yè)進(jìn)鎮(zhèn)，促進(jìn)鎮(zhèn)區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的集聚發(fā)展；三是要用產(chǎn)業(yè)集聚推動(dòng)小城鎮(zhèn)發(fā)展，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展吸納周邊剩余勞動(dòng)力就業(yè)，帶動(dòng)人口居住地向城鎮(zhèn)集中，從而達(dá)到優(yōu)化小城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)、提升小城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量的目的。

——拓寬融資渠道，加快小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐。解決小城鎮(zhèn)建設(shè)資金短缺問題，要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的引導(dǎo)性作用，建立新型的、多元的投融資體系。一是通過市場(chǎng)化運(yùn)作方式吸引各類社會(huì)資本參與，按照“誰投資、誰所有、誰受益”的原則，鼓勵(lì)企業(yè)、個(gè)人投資小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，投資模式可包括特許經(jīng)營權(quán)模式、城投債融資、公私合營模式、資產(chǎn)證券化模式等；二是依然要積極爭(zhēng)取政府財(cái)政支持，建立小城鎮(zhèn)建設(shè)以獎(jiǎng)代補(bǔ)激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)各地加快小城鎮(zhèn)建設(shè)積極性。