張繼亮

摘要：“善治”的前提是“治理”，“治理”是為了克服官僚制效率低下這一弊端而被西方理論家所提倡以及被各國政府所采納的做法，意在通過政府、企業(yè)組織以及非營利組織等眾多行為主體的參與來提升公共物品供給以及公共服務(wù)供給的效率?！吧浦巍迸c“治理”都強(qiáng)調(diào)效率，但“善治”在“治理”的基礎(chǔ)上增加了民眾參與的維度，其兩大基本特征是效率與參與?！吧浦巍辈粫?huì)因?yàn)閰⑴c主體的多樣化自動(dòng)實(shí)現(xiàn)，它必須在國家這一強(qiáng)有力的主體保障下才能實(shí)現(xiàn)，而這一點(diǎn)及“善治”中的效率和參與是我國在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化過程中需要特別予以重視的。

關(guān)鍵詞：治理；善治；效率；公民參與；國家

中圖分類號(hào)：D630文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008-7168（2016）02-0082-06

“善治”一詞早在20世紀(jì)90年代末就被俞可平引入國內(nèi)學(xué)術(shù)界[1]，自此，關(guān)于“善治”的研究便開始在國內(nèi)興盛起來。但“治理”研究的興盛并不意味著每個(gè)學(xué)者對(duì)“治理”這一關(guān)鍵性概念都持相同的看法，其中，南京大學(xué)周安平曾撰文與俞可平探討“善治”的意涵[2]。首先，筆者將結(jié)合西方語境下“善治”發(fā)展的歷程來分析“善治”的意涵及其得以實(shí)現(xiàn)的條件?！吧浦巍币馕吨鴮?duì)治理單純強(qiáng)調(diào)效率這一維度的改進(jìn)，意味著它不僅僅重視公共物品與公共服務(wù)供給的效率，還特別重視公民的參與。同時(shí)，“善治”要依靠國家的保障才能實(shí)現(xiàn)，因?yàn)閱渭儏⑴c主體的多元化并不能保證“善治”之中的“善”得以實(shí)現(xiàn)。在此基礎(chǔ)上，筆者重新思考了周安平對(duì)俞可平筆下“善治”概念的看法。從總體上看，周安平對(duì)俞可平關(guān)于“善治”的看法有失偏頗，俞可平對(duì)“善治”的界定基本符合西方學(xué)術(shù)界對(duì)“善治”含義及對(duì)其實(shí)現(xiàn)條件的看法。最后，筆者探討了“善治”與我國目前推進(jìn)“國家治理體系現(xiàn)代化”建設(shè)進(jìn)程之間的密切關(guān)系。

一、從“治理”到“善治”

“善治”來源于西方理論界以及政府實(shí)踐。如果人們要正確理解“善治”一詞的含義，就需要回到西方的語境之下追溯其源流或演變。“善治”一詞源于“治理”，即“好的治理”（Good Governance），“好的治理”意味著較高的管理效率，也意味著廣泛的公民參與。

“治理”是基于20世紀(jì)七八十年代學(xué)術(shù)界對(duì)官僚制理論的反思以及西方各國財(cái)政緊縮的政治現(xiàn)實(shí)而被提出來并被各國政府所倡導(dǎo)，其目標(biāo)是全面提升政府供給公共物品以及公共服務(wù)的效率。傳統(tǒng)的官僚制理論強(qiáng)調(diào)政治與行政分離：政務(wù)官由選民選舉產(chǎn)生并對(duì)選民負(fù)責(zé)，有一定的任期；事務(wù)官（官僚）則是通過選拔考試擇優(yōu)錄取，除非犯錯(cuò)，否則他們可以一直工作至退休。其中，政務(wù)官負(fù)責(zé)制定目標(biāo)，而事務(wù)官按照相應(yīng)的制度規(guī)則制定具體實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的程序。官僚制被認(rèn)為是有效率的、具有回應(yīng)性的以及是以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化為導(dǎo)向的制度[3]（pp.2024）。但是，公共選擇理論家認(rèn)為，在官僚制之下，官僚們的效率往往是非常低的，而且更重要的是，他們并不是以公共利益最大化而是以私人利益最大化為導(dǎo)向。其原因在于，官僚與普通人一樣是自私的、理性的，而非大公無私的?；谶@一看法，公共選擇理論家強(qiáng)烈建議壓縮政府規(guī)模，減少官僚數(shù)量[4]（pp.3542）。此外，從現(xiàn)實(shí)層面看，20世紀(jì)七八十年代，由于受到經(jīng)濟(jì)“滯脹”的沖擊，西方許多國家面臨非常大的財(cái)政壓力，在這種情況下，它們被迫改革龐大的官僚機(jī)構(gòu)從而達(dá)到減員增效的結(jié)果。

在這一背景下，“治理”興起了。西方國家迫于現(xiàn)實(shí)需要紛紛將私人公司的管理原則或管理模式引入公共管理之中，如公共部門私有化、公共部門內(nèi)部市場化以及中央政府權(quán)力下放等，這就是所謂的“新公共管理運(yùn)動(dòng)”[5]（pp.2931）。隨著政府公共管理改革的不斷推進(jìn)，民營公司以及非營利組織也加入公共物品以及公共服務(wù)的供給過程之中，從而形成了“治理網(wǎng)絡(luò)”（Governance Networks）?！爸卫砭W(wǎng)絡(luò)”中的行為主體包括政府部門、民營公司以及非營利性組織，它們通過建立互信機(jī)制并通過協(xié)商的方式提供公共物品或公共服務(wù)。由于“治理網(wǎng)絡(luò)”中的各個(gè)行為主體擁有不同的資源，如國家擁有權(quán)力與信息資源、民營公司擁有財(cái)富資源、非營利組織擁有合法性資源，所以，它們通過上述機(jī)制往往能有效率地利用這些不同的資源，從而實(shí)現(xiàn)公共物品或公共服務(wù)的產(chǎn)出最大化[6]（pp.36）?！爸卫砭W(wǎng)絡(luò)”被很多學(xué)者看作是“治理”的“最典型性特征”[6]（pp.5556）。

“治理”雖然在很大程度上能提高公共物品或公共服務(wù)供給的效率，但往往因?yàn)樘⒅匦驶蛑灰孕蕿閷?dǎo)向而忽略了民眾的參與，而民眾的參與也是政府獲得合法性的重要手段。與之相關(guān)聯(lián)的是，由于治理過程當(dāng)中缺乏民眾的參與，公共物品或公共服務(wù)的供給往往偏向大公司或大利益集團(tuán)，廣大公民的共同利益被忽視了。為了防止治理過程中出現(xiàn)以上問題，很多學(xué)者紛紛主張?jiān)凇爸卫怼边^程中增加公民參與的機(jī)會(huì)，即主張將“治理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧浦巍盵7]（pp.107111）。“善治”意味著公共物品或公共服務(wù)供給的高效率以及公民的廣泛參與。

在此基礎(chǔ)上，我們再回過頭分析俞可平對(duì)“善治”的看法以及周安平對(duì)此所提出的意見。俞可平最早在《治理和善治引論》一文中指出，“善治”意味著“使公共利益最大化的社會(huì)管理過程。善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)”[1]。雖然俞可平在其他著作中對(duì)“善治”定義稍有不同，但從根本上而言，各處的界定都與這一最早的定義差別不大，因此，我們可以將這一定義看作是俞可平對(duì)“善治”的最終定義。俞可平在此基礎(chǔ)上將“善治”與“善政”（Good Government）區(qū)分開來，“善治不同于傳統(tǒng)的政治理想‘善政’或‘仁政’，善政是對(duì)政府治理的要求，即要求有一個(gè)好的政府。善治則是對(duì)整個(gè)社會(huì)的要求，即不僅要有好的政府治理，還要有好的社會(huì)治理”[8]（p.24）。周安平認(rèn)為俞可平對(duì)“善治”與“善政”的區(qū)分不成立，原因在于俞可平對(duì)“治理”的界定有問題，俞可平是通過區(qū)分統(tǒng)治的主體與“治理”的主體來界定“治理”的。“治理雖然需要權(quán)威，但這個(gè)權(quán)威并非一定是政府機(jī)關(guān)；而統(tǒng)治的權(quán)威必定是政府。統(tǒng)治的主體一定是社會(huì)的公共機(jī)構(gòu)，而治理的主體既可以是公共機(jī)構(gòu)，也可以是私人機(jī)構(gòu)，還可以是由公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)合作組成的?！盵8]（pp.2932）根據(jù)這一點(diǎn)，周安平認(rèn)為，按照俞可平對(duì)“治理”的界定，“治理”的主體既可以是公共機(jī)構(gòu)，也可以是私人機(jī)構(gòu)，那么，公共機(jī)構(gòu)良好的統(tǒng)治也包含在“善治”中了，即“善政”包含在“善治”內(nèi)了[2]。因此，周安平認(rèn)為俞可平對(duì)“善治”與“善政”的區(qū)分是無效的，是矛盾的。

筆者認(rèn)為周安平的看法有一定的道理，因?yàn)橛峥善酱_實(shí)沒有清楚地界定“治理”這一概念。早在《治理和善治引論》一文中，他甚至明確將治理只等同于政治管理，認(rèn)為“治理是政治管理的過程，它包括政治權(quán)威的規(guī)范基礎(chǔ)、處理政治事務(wù)的方式和對(duì)公共資源的管理。它特別地關(guān)注在一個(gè)限定的領(lǐng)域內(nèi)維持社會(huì)秩序所需要的政治權(quán)威的作用和對(duì)行政權(quán)力的運(yùn)用”[1]。雖然周安平指出了這一問題，但筆者認(rèn)為，他沒有意識(shí)到俞可平在給出“治理”定義后緊接著便明確指出，“治理”意味著“政治國家與公民社會(huì)的合作、政府與非政府的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作、強(qiáng)制與自愿的合作”[1]。更確切地說，治理主體當(dāng)中的“公民社會(huì)”指的是“國家和市場之外的所有民間組織或民間關(guān)系的總和，其組成要素是各種非國家或非政府所屬的公民組織，包括非政府組織（NGO）、公民的志愿性社團(tuán)、協(xié)會(huì)、社區(qū)組織、利益團(tuán)體和公民自發(fā)組織起來的運(yùn)動(dòng)等，它們又被稱為‘第三部門’（The Third Sector）”[1]。所以，俞可平對(duì)“治理”的界定的確如周安平指出的那樣存在一些問題，但這可能是由于他的筆誤造成的。實(shí)際上，俞可平的意思非常清楚——他明確地將“治理”界定為“公共機(jī)構(gòu)”與“私人機(jī)構(gòu)”的合作。

二、“善治”的“基本要素”

在西方語境下，“善治”包含著兩個(gè)最重要組成部分：公共物品以及公共服務(wù)供給的高效率；公民廣泛參與到治理活動(dòng)中。這兩個(gè)部分實(shí)際上是治理具有正當(dāng)性的來源。其中，公民廣泛參與到治理活動(dòng)之中使治理具備“輸入導(dǎo)向”（Inputoriented）之正當(dāng)性，即各種行為主體所提供的公共物品以及公共服務(wù)只有經(jīng)過公民同意才具有正當(dāng)性，而公民同意的前提在于公民參與到治理活動(dòng)之中；相比之下，公共物品以及公共服務(wù)供給的高效率使治理具有“輸出導(dǎo)向”（Outputoriented）之正當(dāng)性，這一點(diǎn)不言自明，如果各種行為主體能高效率地提供公共物品以及公共服務(wù)，那么它們自然會(huì)得到公民們的支持與擁護(hù)[3]（p.12）?？傊吧浦巍敝械摹吧啤敝傅木褪恰案咝省迸c“公民的廣泛參與”。

相比之下，俞可平對(duì)“善治”中的“善”，或“善治”所包含的“基本要素”的看法有些模糊。最初，他認(rèn)為“善治”包含六種“基本要素”，即“合法性”、“透明性”、“責(zé)任性”、“法治”、“回應(yīng)”以及“有效”[1]。后來，他又認(rèn)為，善治的“基本要素”為八種，即“法治”、“參與”、“公正”、“透明”、“責(zé)任”、“有效”、“穩(wěn)定”以及“廉潔”[9]（p.185）。再后來，他又提出，“善治”之所以稱為“好的治理”是因?yàn)樗畟€(gè)“基本要素”，即“合法性”、“法治”、“透明性”、“責(zé)任性”、“回應(yīng)”、“有效”、“參與”、“穩(wěn)定”、“廉潔”以及“公正”[8]（pp.2932）。

周安平據(jù)此指出，俞可平對(duì)“善治”何以為“善”或?qū)Α吧浦巍敝疽氐恼J(rèn)識(shí)具有主觀性和隨意性，他推測說這可能是因?yàn)橛峥善經(jīng)]有明確判定“善治”的“基本要素”的標(biāo)準(zhǔn)，因此，俞可平用自己規(guī)定的“具體的善”來說明”善治“的“抽象的善”[2]。

筆者認(rèn)為周安平的以上結(jié)論有一定道理，即俞可平對(duì)“善治”之基本要素的看法有些隨意，但筆者并不認(rèn)為周安平的說法完全有道理。在西方視域下，“善治”之所以是“善”的，是因?yàn)樗瑑蓚€(gè)重要成分，即“高效率”和“公民的廣泛參與”。當(dāng)然，俞可平后來在對(duì)“善治”之“基本要素”的界定中包含了這兩個(gè)要素，即他所說的“有效”與“參與”。從這方面來說，周安平認(rèn)為俞可平所界定的這些基本要素并不是善治概念本身所自帶的，而是俞先生自己所賦予的”[2]這一點(diǎn)有待商榷。另外，需要指出的是，除“有效”與“參與”這兩個(gè)要素外，俞可平又將其他成分放到“善治”之基本要素中，但實(shí)際上，這些成分中的大部分貌似是“善政”之基本要素——它們均指向的是政府而非其他行為主體。因?yàn)樗赋?，“善政要求我們有一個(gè)‘民主政府’”，“善政要求我們有一個(gè)‘責(zé)任政府’”，“善政要求我們有一個(gè)‘服務(wù)型政府’”，“善政要求我們有一個(gè)‘優(yōu)質(zhì)政府’”，“善政要求我們有一個(gè)‘效益’政府”，“善政要求我們有一個(gè)‘專業(yè)政府’”，“善政要求我們有一個(gè)‘透明政府’”以及“善政要求我們有一個(gè)‘廉潔政府’”[8]（pp.6165）。其實(shí)，俞可平之所以將這些屬于“善政”的要素納入“善治”之基本要素當(dāng)中的原因在于，根據(jù)他自己對(duì)“治理”的界定，“治理”需要的是公共部門與私人部門之合作，所以在他看來，要確?！吧浦巍钡捻樌麑?shí)現(xiàn)，人們首先需要確?！吧普钡膶?shí)現(xiàn)。這一點(diǎn)在下文分析實(shí)現(xiàn)“善治”的條件那里體現(xiàn)得更清楚。

總之，俞可平對(duì)“善治”之基本要素的界定并不像周安平所說的那樣——它們完全是俞可平憑主觀任意界定的，因?yàn)橛峥善疆吘棺プ×恕吧浦巍钡膬蓚€(gè)基本要素——“有效”與“參與”。

三、國家與“善治”的實(shí)現(xiàn)

如果“治理”真能發(fā)展到“善治”，或者說“善治”真能實(shí)現(xiàn)，那么公共利益就會(huì)得以有效維護(hù)，公民能夠通過參與治理活動(dòng)從而提升自身的素質(zhì)，各種非營利組織會(huì)在參與治理過程中擴(kuò)展自己的影響，國家的合法性也會(huì)得以提升?？傊?，會(huì)出現(xiàn)“大國家”與“大社會(huì)”或者說“強(qiáng)國家”與“強(qiáng)社會(huì)”的局面。但問題是，“善治”真的會(huì)因?yàn)榇蟊姀V泛參與治理過程中而獲得自動(dòng)實(shí)現(xiàn)嗎？答案是否定的。

在治理的過程中，如果公民沒有廣泛參與其中的話，他們的利益有可能被忽視，所以人們主張公民要廣泛地參與到治理過程中。但問題是，即使公民廣泛地參與到治理過程當(dāng)中，也不一定能保證“善治”得以順利實(shí)現(xiàn)，因?yàn)橹卫碇黧w趨于多元化、平等化（因?yàn)楦鞣蕉紦碛邢鄳?yīng)的資源，所以它們都有相同的談判能力）帶來新的問題，即問責(zé)（Accountability）問題——主體越多元就越傾向于不負(fù)責(zé)任[5]（pp.5154）。特別是在缺乏國家規(guī)制或控制的領(lǐng)域，這一問題尤為突出。因此，如果缺少國家的規(guī)制或控制，“治理網(wǎng)絡(luò)”中的各個(gè)行為主體不僅有可能不負(fù)責(zé)從而使得治理失敗，而且可能形成共謀性團(tuán)體侵害公共利益而滿足自身的利益。在這種情況下，國家需要在“治理”過程中發(fā)揮主體性角色，即承擔(dān)起“元治理”（Metagovernance）主體的角色。

現(xiàn)在問題在于，隨著治理的興起，政治理論家們紛紛強(qiáng)調(diào)非國家治理主體的重要性，并且紛紛質(zhì)疑國家在治理過程中的作用。如有些政治理論家認(rèn)為，“主權(quán)國家……正在失去它的控制并且日益為基于互賴、協(xié)商以及信任基礎(chǔ)上的多中心政府（Pluricentric Government）觀念所取代”[10]（p.3），以及治理意味著“從科層官僚制到更多地運(yùn)用市場與網(wǎng)絡(luò)”[11]（p.2），甚至有政治理論家認(rèn)為國家已經(jīng)“被邊緣化”[12]（p.123）了。在這種情況下，國家是否真的如很多政治理論家所說的那樣失去了其承擔(dān)保證“善治”得以實(shí)現(xiàn)的能力呢？答案是否定的。原因在于，國家依然擁有足夠的能力與資源來承擔(dān)其規(guī)制治理活動(dòng)的角色。首先，正如馬克斯·韋伯（Max Weber）所說，國家壟斷了合法使用暴力的權(quán)利[13]（p.197），治理主體多元化這一事實(shí)并沒有改變這一狀況，而這一點(diǎn)也是確保國家有能力承擔(dān)起“元治理”主體的角色之根本；其次，國家擁有特定的權(quán)威，能夠制定各方治理主體需要遵守的法律或法規(guī)；最后，國家擁有一系列多元治理主體所需要之資源，如財(cái)政資源、信息資源以及行政資源等。所以，國家可以通過運(yùn)用這些能力與資源來確定治理所要達(dá)到的目標(biāo)，確定或取消特定的參與治理的主體的參與資格等，來確保“善治”的達(dá)成或?qū)崿F(xiàn)[5]（pp.4851）。

但需要注意的是，國家擁有相應(yīng)的能力與資源在治理過程中起主導(dǎo)性作用并不意味著它對(duì)每項(xiàng)治理活動(dòng)都要“事必躬親”，它需要做的是發(fā)揮其監(jiān)管或規(guī)制職能，發(fā)揮其總體控制的職能來確保治理的方向或目標(biāo)的正確性，同時(shí)也確保這一目標(biāo)可以有效率地得以實(shí)現(xiàn)。

對(duì)于國家在治理活動(dòng)過程中或在“善治”實(shí)現(xiàn)過程中的作用，俞可平明確指出，“善治”的前提是“善政”，“善治”的實(shí)現(xiàn)需要發(fā)揮政府的作用，“在現(xiàn)實(shí)的政治發(fā)展中，政府仍然是社會(huì)前進(jìn)的‘火車頭’，官員依然是‘人類政治列車的駕駛員’，政府對(duì)人類實(shí)現(xiàn)善治仍然有著決定性的作用。一言以蔽之，善政是通向善治的關(guān)鍵；欲達(dá)到善治，首先必須實(shí)現(xiàn)善政”[8]（p.60）。在此基礎(chǔ)上，他進(jìn)一步指出，治理的未來發(fā)展方向或目標(biāo)是“沒有政府的治理”，“人類的政治生活正在發(fā)生重大的變革，其中最引人注目的變化之一便是人類政治過程的重心正在從統(tǒng)治走向治理，從善政走向善治，從政府的統(tǒng)治走向沒有政府的治理（Governance Without Government），從民族國家走向全球治理”[8]（p.18）。

筆者認(rèn)為，俞可平對(duì)國家在“善治”實(shí)現(xiàn)過程中所起作用的認(rèn)識(shí)非常有見地，他看到了國家在實(shí)現(xiàn)“善治”過程中所承擔(dān)的功能與作用，這一點(diǎn)他的判斷與西方學(xué)術(shù)界對(duì)國家在實(shí)現(xiàn)“善治”當(dāng)中的作用的看法相一致。然而，這里需要指出的是，俞可平對(duì)未來可能抱有非常樂觀的態(tài)度，以至于他認(rèn)為未來會(huì)“走向沒有政府的治理”。當(dāng)然，他也可能會(huì)反駁說，他的意思并非如此，國家的作用在將來仍然會(huì)存在，但發(fā)揮作用的方式發(fā)生了重大變化，即它不再需要像目前一樣更多地采取強(qiáng)制的方式來直接介入某些公共事務(wù)的管理，而更多地通過間接的方式進(jìn)行介入。

筆者通過分析“善治”發(fā)展歷程從而簡要分析了“善治”的兩個(gè)基本要素及其實(shí)現(xiàn)條件，以此為基礎(chǔ)剖析了周安平對(duì)俞可平的看法。接下來，筆者需要指出的是，“善治”與我國目前推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)之進(jìn)程密切相關(guān)。

四、“善治”視野下的國家治理體系

現(xiàn)代化建設(shè)我國目前正在大力推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)之進(jìn)程，推進(jìn)治理能力的現(xiàn)代化，而這一建設(shè)進(jìn)程必須以實(shí)現(xiàn)“善治”為最終目標(biāo)。否則，這一進(jìn)程要么偏離實(shí)現(xiàn)公共利益的目標(biāo)，要么在治理過程中出現(xiàn)問題難以確定應(yīng)負(fù)責(zé)之主體。而在國家治理體系現(xiàn)代化的大背景下，“善治”這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要具備三個(gè)條件。第一，鑒于國家在“善治”之中的核心地位，我們亟須推進(jìn)國家的現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程，國家的現(xiàn)代化是確?！吧浦巍钡靡詫?shí)現(xiàn)的根本保證。第二，這需要調(diào)動(dòng)民營公司和非營利組織的積極性，并在國家的引導(dǎo)之下拓寬它們參與治理過程的渠道與途徑。因?yàn)橹挥邪l(fā)揮多方治理行為主體的能動(dòng)性，才能確保公共物品以及公共服務(wù)供給之高效率。第三，更重要的是，國家應(yīng)設(shè)置各種舉措來提高廣大公民參與國家治理現(xiàn)代化過程之中的積極性，從而增加我國國家治理中的民主色彩，進(jìn)而為實(shí)現(xiàn)“善治”打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)[14]。

首先，根據(jù)上文之分析，國家這一“元治理”主體在實(shí)現(xiàn)“善治”過程中處于核心地位，因此，我國國家治理體系現(xiàn)代化順利實(shí)現(xiàn)“善治”這一目標(biāo)之關(guān)鍵環(huán)節(jié)是促進(jìn)國家現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程。我們要堅(jiān)定不移地促進(jìn)國家的現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程從而使之具備足夠的“正當(dāng)性”，具備強(qiáng)大的汲取能力以及動(dòng)員能力。只有通過這一方式，我們才能確保國家擁有足夠的資源和能力推進(jìn)治理體系的現(xiàn)代化進(jìn)程，有效地以及規(guī)范地引導(dǎo)“治理”的各方主體積極地參與到這一進(jìn)程中。做到這一點(diǎn)就需要繼續(xù)推進(jìn)我國的民主化與法治化進(jìn)程以及公務(wù)員體制建設(shè)的進(jìn)程。

其次，鑒于“善治”的一個(gè)核心特征是公共物品或公共服務(wù)的高效率供給，推進(jìn)我國國家治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程的建設(shè)就需要大力發(fā)揮民營公司以及非營利機(jī)構(gòu)的積極性，使它們廣泛參與到這一過程當(dāng)中。當(dāng)然，鑒于上文提到過的責(zé)任性問題，國家不能將提供公共物品以及公共服務(wù)之重任完全下放給民營公司以及非營利機(jī)構(gòu)而從此不管不顧。因此，如何通過特定的機(jī)制來確保國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程既具備責(zé)任性又具備效率就成為一個(gè)非常重要的問題。國外實(shí)行的“公私合作制”（Publicprivate Partnership）可為我國推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程提供有益的借鑒?！肮胶献髦啤笔峭ㄟ^公共部門（Public Sector）與私人部門（Private Sector）結(jié)成良好的伙伴關(guān)系（Partnership）來提高公共物品以及公共服務(wù)供給效率的一種模式。這一模式有三大優(yōu)勢。一是它應(yīng)用的范圍比較廣，涉及交通運(yùn)輸、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、監(jiān)獄等方面；二是公共物品以及公共服務(wù)供給的高效率，即政府通過契約的方式將許多公共物品與公共服務(wù)供給承包給私人部門，從而達(dá)到降低成本或提高服務(wù)質(zhì)量的目標(biāo)；三是它能確保公共物品以及公共服務(wù)供給的責(zé)任性，因?yàn)?，在這一過程之中，國家或政府依然保留著規(guī)劃與監(jiān)督的職責(zé)[15]（pp.2035）?？傊?，“公私合作制”為我國推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)之進(jìn)程樹立了良好的標(biāo)桿，我們國家完全可以通過試點(diǎn)的方式來逐步引進(jìn)這一模式。

最后，在推進(jìn)我國治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的過程中，我們需要探索公民參與到治理過程中的渠道或方法，以此來逐漸實(shí)現(xiàn)“善治”。公民的有效參與是“善治”之重要特征。當(dāng)然，這里需要明確的是，公民的參與自身并不能保證“治理”自動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧浦巍?；特別是如果參與的各個(gè)主體之間在根本利益或觀念上存在分歧，那么，不僅“善治”難以實(shí)現(xiàn)，甚至“治理”都無法得以實(shí)現(xiàn)?；谶@一問題，我們需要尋求合適的機(jī)制或渠道來確保各治理主體在如何實(shí)現(xiàn)公共利益的問題上取得一致，即使無法取得一致，也要確保各主體之間達(dá)成諒解從而為以后實(shí)現(xiàn)一致提供基礎(chǔ)。為了達(dá)成這一目標(biāo)，我們可以借鑒國外各種各樣的協(xié)商民主技術(shù)，如共識(shí)會(huì)議、協(xié)商式民意調(diào)查、公民陪審團(tuán)、愿景研討會(huì)、學(xué)習(xí)圈和市鎮(zhèn)會(huì)議等[16]（pp.73288）。

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