撒哈拉以南非洲國家當(dāng)?shù)睾恐轿?/h1>
2016-04-03 22:31:29張澤忠
關(guān)鍵詞：自然資源
張澤忠
(江西師范大學(xué) 政法學(xué)院，江西 南昌，330022)
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撒哈拉以南非洲國家當(dāng)?shù)睾恐轿?/p>
張澤忠
(江西師范大學(xué) 政法學(xué)院，江西 南昌，330022)
摘要:當(dāng)?shù)睾空蔀槿龉阅戏侵迖业囊粋€熱點(diǎn)問題，這實(shí)質(zhì)上是東道國維護(hù)自然資源經(jīng)濟(jì)主權(quán)、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。西方跨國公司開始視其為核心商業(yè)活動的一項(xiàng)戰(zhàn)略問題。我國應(yīng)對這一突起的當(dāng)?shù)睾空n題的措施包括繼續(xù)推進(jìn)SSA的境外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作區(qū)建設(shè)，有機(jī)耦合我國援非機(jī)制與中資企業(yè)技能培訓(xùn)計(jì)劃，中資企業(yè)制定與項(xiàng)目技術(shù)特點(diǎn)、當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)相聯(lián)系的當(dāng)?shù)睾坑?jì)劃和當(dāng)?shù)毓陀糜?jì)劃，加強(qiáng)對當(dāng)?shù)貑T工的培訓(xùn)以及與其他利益攸關(guān)方合作等。
關(guān)鍵詞:撒哈拉以南非洲國家;當(dāng)?shù)睾?自然資源
在國際投資領(lǐng)域，當(dāng)?shù)睾?local content)意指東道國制定的有關(guān)要求外國投資者在投資過程中增加雇用當(dāng)?shù)貏趧恿?shù)量，接受當(dāng)?shù)仄髽I(yè)提供的產(chǎn)品和服務(wù)，或讓當(dāng)?shù)厝嘶虍?dāng)?shù)仄髽I(yè)獲得一定經(jīng)營權(quán)或股權(quán)，從而為東道國帶來附加值，并實(shí)現(xiàn)用工、配套產(chǎn)品和服務(wù)當(dāng)?shù)鼗囊豁?xiàng)政策，其目的在于為東道國創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會，獲得先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)，在促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時加強(qiáng)對關(guān)系國計(jì)民生的重大產(chǎn)業(yè)的管制。*WTO框架下也有當(dāng)?shù)睾恳?，《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)議》附件1 解釋性清單明確規(guī)定：“與1994關(guān)貿(mào)總協(xié)定第3條第4款規(guī)定的國際待遇義務(wù)不相符的投資措施包括那些在國內(nèi)法或行政命令下強(qiáng)制或可強(qiáng)制執(zhí)行的措施，或?yàn)槿〉脙?yōu)勢地位而必須服從的措施，以及有下列要求的措施：(1)企業(yè)購買或使用國內(nèi)原產(chǎn)品或來源于國內(nèi)任何渠道的產(chǎn)品，無論對特定產(chǎn)品、產(chǎn)品的數(shù)量或價值，或其數(shù)量或價值在當(dāng)?shù)厣a(chǎn)中所占的比重是否有具體說明；或(2)將企業(yè)購買或使用進(jìn)口產(chǎn)品將限制在與該企業(yè)出口當(dāng)?shù)禺a(chǎn)品的數(shù)量或價值相關(guān)的數(shù)量上?！北疚乃v的當(dāng)?shù)睾康姆秶^《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)議》寬泛。尼日利亞、加納、南非、安哥拉、剛果(金)、博茨瓦納、萊索托非洲國家均是WTO成員方(蘇丹不是WTO成員方)，并且已過了規(guī)定的過渡期，因此其出臺的當(dāng)?shù)睾空咭螽?dāng)?shù)刭徺I的規(guī)定若沒有獲得WTO的特別豁免，則可能與《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)議》項(xiàng)的義務(wù)沖突。
當(dāng)?shù)睾空蔀槿龉阅戏侵迖?Sub-Saharan African Countries，SSA)的一個熱門話題，甚至成為尼日利亞、加納、南非、安哥拉等石油、天然氣、礦產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)國的一種流行標(biāo)語。[1]這些國家晚近紛紛出臺了或正在起草有關(guān)當(dāng)?shù)睾康恼?、法令，要求外國投資者必須雇用一定數(shù)額的當(dāng)?shù)貑T工，在采購設(shè)備、商品和服務(wù)時應(yīng)與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)簽訂協(xié)議，以及享有這些產(chǎn)業(yè)最低限度的當(dāng)?shù)厮袡?quán)和控制權(quán)。這對我國近年來進(jìn)入這些地區(qū)和產(chǎn)業(yè)的企業(yè)來說，面臨如何擬定和實(shí)施符合當(dāng)?shù)睾空叩耐顿Y計(jì)劃問題。
一、撒哈拉以南非洲國家日益突出的當(dāng)?shù)睾空?/p>
(一)SSA當(dāng)?shù)睾空咧F(xiàn)狀
據(jù)筆者搜集并整理的相關(guān)當(dāng)?shù)睾抠Y料顯示，尼日利亞、加納、南非、安哥拉、蘇丹、剛果(金)、博茨瓦納、萊索托等非洲國家在吸引外資方面都制定了程度不一的當(dāng)?shù)睾空摺?/p>
1．尼日利亞的當(dāng)?shù)睾空?/p>
尼日利亞為實(shí)施當(dāng)?shù)睾空?，先后頒布了《尼日利亞含量發(fā)展的短期指令》(Nigerian Content Development Short Term Directives，以下簡稱“《短期指令》”)*Nigerian Local Content Nigerian Local Content，載http://www.nigeria-oil-gas.com/nigerian_local_content-26-10-2-art.html，2014年5月3日瀏覽。《尼日利亞礦物和開采法案》《尼日利亞石油與天然氣工業(yè)當(dāng)?shù)睾堪l(fā)展法案》(Nigerian Oil and Gas Industry Content Development Act)[2]，對當(dāng)?shù)睾孔鞒隽嗣鞔_的規(guī)定，希望公平的當(dāng)?shù)睾空叩膶?shí)施能夠?yàn)槟崛绽麃啂砬袑?shí)的經(jīng)濟(jì)利益。
(1)《短期指令》
長期以來，尼日利亞的原油和天然氣等自然資源的開采所需機(jī)器設(shè)備都是在國外進(jìn)行制造、設(shè)計(jì)、維修、維護(hù)。為改變這一不利現(xiàn)象，尼日利亞政府于2006年10月13日通過了《短期指令》，詳細(xì)規(guī)定了管理及采購中心的設(shè)定、配套設(shè)備的制造、工程的施工、材料供應(yīng)、鉆井服務(wù)、用工等方面必須實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)鼗?/p>
①石油和天然氣工業(yè)項(xiàng)目的管理團(tuán)隊(duì)和采購中心均必須設(shè)在尼日利亞境內(nèi)；擬定的主要采購計(jì)劃(Master Procurement Plan，MPP)以及獲得批準(zhǔn)的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)在每年的1月31日前提交給尼日利亞國家石油公司(NNPC)的“尼日利亞含量處”(the Nigerian Content Division，NCD)；超過10,000噸(海上和陸上)固定平臺、壓力容器以及上部模塊的制造和組裝必須在尼日利亞完成。
②所有管樁、甲板、錨、浮標(biāo)、護(hù)套、管架、橋梁、閃光信號和儲罐的制造，以及液化天然氣(LNG)的熱鍍鋅及加工應(yīng)當(dāng)在尼日利亞境內(nèi)完成；流程線(flow-lines)和升管必須在尼日利亞制造和組裝，除非有特殊情況并獲得NCD的許可；水下閥門、三通、流量控制的裝配、測試和調(diào)試，以及系統(tǒng)集成的測試應(yīng)當(dāng)在尼日利亞境內(nèi)完成；浮式生產(chǎn)儲存卸貨裝置(Floating Production Storage & Offloading，F(xiàn)PSO)合同的競標(biāo)都要以上部模塊在尼日利亞完成為基礎(chǔ)；FPSO上部模塊的總噸位的至少50%應(yīng)當(dāng)在尼日利亞境內(nèi)制造生產(chǎn)。
③所有運(yùn)營方和項(xiàng)目投資者必須確保提交給NNPC批準(zhǔn)的重大項(xiàng)目的中標(biāo)合同里包括主承包商與尼日利亞當(dāng)?shù)胤职毯炗喌木哂蟹杉s束力的協(xié)議；鉆井合同在技術(shù)評估階段包括一項(xiàng)具有法律約束力關(guān)于從當(dāng)?shù)厣a(chǎn)商采購重晶石和膨潤土的協(xié)議。
④所有450/750伏的低壓接地電纜，600/1000伏的控制、電力、照明電纜必須從尼日利亞電纜生產(chǎn)企業(yè)中采購；所有管線、耗蝕性陽極、電氣開關(guān)設(shè)備油漆、纜索、裝運(yùn)容器、熱交換器及其他當(dāng)?shù)刂圃斓牟牧?、設(shè)備必須來源于境內(nèi)生產(chǎn)商；所有碳鋼壓力容器應(yīng)在尼日利亞制造。
⑤所有地震數(shù)據(jù)的采集、地震數(shù)據(jù)的處理、油藏管理研究、數(shù)據(jù)管理和存儲服務(wù)均應(yīng)在尼日利亞進(jìn)行；廢物管理、陸上與水下的聯(lián)接裝備、陸上與水下油井模擬、油氣陸上輸送與鉆井液固控、陸上鉆井測量、鉆井記錄和定向鉆井(DD)活動，均需要由當(dāng)?shù)氐幕蛟【用裨O(shè)立的公司與跨國公司真正的合作方能實(shí)施；管線的噴涂和國家石油管材(油井)的連接均應(yīng)在尼日利亞進(jìn)行。
⑥所有混凝土駁船、浮動平臺應(yīng)當(dāng)在尼日利亞境內(nèi)制造；海上生產(chǎn)設(shè)備的運(yùn)營、維護(hù)，尤其是浮式生產(chǎn)儲油系統(tǒng)和無線光通信，應(yīng)當(dāng)由尼日利亞公司來完成；有關(guān)阻礙或排除當(dāng)?shù)仄髽I(yè)參與的條款不得出現(xiàn)在任何招標(biāo)書中。
⑦所有運(yùn)營者和服務(wù)提供商必須制定并提交針對性的培訓(xùn)、實(shí)習(xí)計(jì)劃，在其運(yùn)營的各個方面盡最大化雇傭尼日利亞人員。
(2)《尼日利亞礦物和開采法案》
2007年尼日利亞頒布實(shí)施的《尼日利亞礦物和開采法案》規(guī)定，采礦租約、小型采礦租約或采石租約的持有者在開始進(jìn)行任何開發(fā)行動之前，必須與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)簽署一份類似社區(qū)發(fā)展協(xié)議的協(xié)議，以保證社區(qū)能切實(shí)從礦產(chǎn)開采作業(yè)中獲得社會和經(jīng)濟(jì)利益。社區(qū)發(fā)展協(xié)議應(yīng)包括能促進(jìn)社區(qū)可持續(xù)發(fā)展的社會和經(jīng)濟(jì)措施：對當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的教育獎學(xué)金、學(xué)徒、技術(shù)培訓(xùn)和雇傭提供機(jī)會；為基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展和教育、醫(yī)療及其他社區(qū)服務(wù)提供資金或其他方面的支持；向小型和微小型企業(yè)提供支持；農(nóng)產(chǎn)品營銷；環(huán)境保護(hù)和社會經(jīng)濟(jì)管理方式及程序及當(dāng)?shù)卣奶嵘?尼日利亞礦物和開采法案(2007),第116條，載http://nigeria.mofcom.gov.cn/aarticle/ztdy/200804/20080405456907.html，2014年5月3日瀏覽。
(3)《尼日利亞油氣工業(yè)當(dāng)?shù)睾堪l(fā)展法案》
2010年4月22日，尼日利亞政府通過了又一專門的當(dāng)?shù)睾糠ò浮赌崛绽麃営蜌夤I(yè)本土化發(fā)展法案》，具體當(dāng)?shù)睾績?nèi)容如下：[2]
①在用工方面，石油和天然氣領(lǐng)域中的任何項(xiàng)目的運(yùn)營商應(yīng)當(dāng)首先考慮雇用和培訓(xùn)尼日利亞人，在初級和中級干部中只能雇用尼日利亞人，應(yīng)提交一份關(guān)于任何非尼日利亞人職位滿4年后必須尼日利亞化的后續(xù)計(jì)劃(為維護(hù)投資者利益，管理職位可保留不超過5%的非尼日利亞人)。
②在項(xiàng)目投標(biāo)評價方面，若投標(biāo)者彼此之間的標(biāo)底相差1%以內(nèi)，只要中標(biāo)的投標(biāo)者的當(dāng)?shù)睾扛叱鲎钕嘟母偁幷叩?%，就應(yīng)當(dāng)選擇當(dāng)?shù)睾孔畲蠡耐稑?biāo)者。特許合同的授予不能僅憑其標(biāo)底為最低，在尼日利亞本土公司有能力執(zhí)行，該公司的標(biāo)底不低于規(guī)定標(biāo)底的10%，則其不能因其標(biāo)底不是最低而排除于合格投標(biāo)者之外。
③對于配套服務(wù)機(jī)構(gòu)，僅考慮具有自主設(shè)備并且有能力執(zhí)行陸地、沼澤地業(yè)務(wù)的尼日利亞當(dāng)?shù)胤?wù)公司。
④禁止進(jìn)口焊接過的產(chǎn)品。除非經(jīng)石油資源部證明境內(nèi)確無能力制造，所有從事尼日利亞石油、天然氣開采和運(yùn)營活動的運(yùn)營商、項(xiàng)目公司、承包商及其他實(shí)體應(yīng)當(dāng)在境內(nèi)進(jìn)行制造和焊接業(yè)務(wù)，經(jīng)允許的進(jìn)口焊接產(chǎn)品的期限亦不得超過3年。
⑤設(shè)立尼日利亞當(dāng)?shù)睾勘O(jiān)督委員會(the Nigerian Content Monitoring Board)負(fù)責(zé)管理當(dāng)?shù)睾渴聞?wù)；設(shè)立尼日利亞當(dāng)?shù)睾堪l(fā)展基金，由當(dāng)?shù)睾课瘑T會負(fù)責(zé)管理，資金來源于每個特許合同金額的1%折扣。
⑥規(guī)定運(yùn)營商、承包商等的金融服務(wù)只能從尼日利亞金融機(jī)構(gòu)獲取，除非獲得尼日利亞當(dāng)?shù)睾课瘑T會的另行準(zhǔn)許。從尼日利亞運(yùn)營的總收益的10%必須存放于尼日利亞銀行賬戶。
⑦規(guī)定運(yùn)營商、承包商等的法律服務(wù)只能從尼日利亞法律執(zhí)業(yè)者或營業(yè)場所位于尼日利亞的律師事務(wù)所獲取。
⑧規(guī)定若運(yùn)營商、承包商等違反本法令，將面臨項(xiàng)目金額的5%處罰。
2．加納的當(dāng)?shù)睾空?/p>
為了促進(jìn)國內(nèi)就業(yè)，加強(qiáng)對自然資源的控制，加納政府出臺了相關(guān)的當(dāng)?shù)睾糠?，并且作為石油與天然氣的新興生產(chǎn)國，也開始仿效尼日利亞的做法，正在緊鑼密鼓地起草專門的當(dāng)?shù)睾糠刹莅浮?/p>
(1)員工招聘當(dāng)?shù)鼗??！都蛹{礦產(chǎn)法》(Minerals and Mining Act)規(guī)定：“招聘與培訓(xùn)加納人：為實(shí)施當(dāng)?shù)鼗撸魏蔚V產(chǎn)所有者必須向委員會提交一份詳細(xì)的招聘與培訓(xùn)加納人的計(jì)劃；該計(jì)劃是獲得礦產(chǎn)權(quán)的一個條件；當(dāng)?shù)鼗侵钢荚谧罱K實(shí)現(xiàn)由加納人替代專業(yè)人士的培訓(xùn)計(jì)劃。”*加納礦產(chǎn)法(Minerals and Mining Act) ,2006,第50條，載http://www.sdsg.org/wp-content/uploads/2011/06/Ghana-Minerals-Act-2006.pdf，2014年6月3日瀏覽。
(2)強(qiáng)制獲取公眾干股。為加強(qiáng)對本國礦產(chǎn)資源的控制，《加納礦產(chǎn)法》規(guī)定了“公眾的特殊股份”：即部長可以向礦產(chǎn)企業(yè)書面通知，要求礦產(chǎn)企業(yè)向加納政府發(fā)行一種不支付任何對價的特殊股份。該特殊股份系一種特殊級別的股份，按部長與企業(yè)簽署的協(xié)議而享受相應(yīng)的權(quán)利，如果沒有簽署此類協(xié)議，則該特殊股份是優(yōu)先權(quán)，雖沒有投票權(quán)但有權(quán)獲得企業(yè)大會會議的通知并發(fā)表意見。該特殊權(quán)可能只向總統(tǒng)或其他人士代表加納人民共和國轉(zhuǎn)讓或持有。該特殊股權(quán)無權(quán)參與企業(yè)的分紅、分享利益，或在企業(yè)關(guān)閉的情況下返回資產(chǎn)。該特殊股權(quán)的持有者可以要求企業(yè)任何時候贖回該股份，但不要求持有者支付對價。*加納礦產(chǎn)法(Minerals and Mining Act) ,2006,第50條,載http://www.sdsg.org/wp-content/uploads/2011/06/Ghana-Minerals-Act-2006.pdf，2014年6月3日瀏覽。
(3)起草專門的當(dāng)?shù)睾糠?。加納作為石油與天然氣的新興生產(chǎn)國，為了更好地從中獲益，目前正在緊張地草擬專門的當(dāng)?shù)睾糠?，[3]尋求未來10年內(nèi)實(shí)現(xiàn)至少90%的當(dāng)?shù)睾?，讓?dāng)?shù)仄髽I(yè)參與所有石油與天然氣行業(yè)的價值鏈。[3]該項(xiàng)法令的目標(biāo)基本明確，具體包括：①管理人員(management staff)：在獲得許可后的開采初期必須實(shí)現(xiàn)50%是加納人，該比例在開業(yè)后的未來5年內(nèi)要達(dá)到80%；②核心人員(core staff)：獲得許可后的開采初期必須實(shí)現(xiàn)30%是加納人，該比例在開業(yè)后的未來5年內(nèi)要達(dá)到80%；③其他人員：必須100%是加納人；[3]④加納人至少持有石油與天然氣服務(wù)公司的5%股權(quán)。
3．南非的當(dāng)?shù)睾空?/p>
(1)南非當(dāng)?shù)睾康姆煽蚣?/p>
南非當(dāng)?shù)睾康恼咧饕w現(xiàn)在黑人經(jīng)濟(jì)振興計(jì)劃。南非政府為全面提高黑人融入經(jīng)濟(jì)的程度，先后發(fā)布了《平等就業(yè)法》《優(yōu)先采購政策框架法》及其實(shí)施條例，確保給予符合黑人經(jīng)濟(jì)授權(quán)法規(guī)定的投標(biāo)人競標(biāo)優(yōu)先權(quán)。2000年11月，南非政府又制定《南非石油和液體燃料業(yè)提高社會弱勢群體經(jīng)濟(jì)地位章程》，規(guī)定10年內(nèi)弱勢群體在石油經(jīng)濟(jì)中的比重要達(dá)到25%；2002年10月制定《提高弱勢群體在南非礦業(yè)領(lǐng)域社會經(jīng)濟(jì)地位基本章程》作為《礦產(chǎn)和石油資源開發(fā)法》配套規(guī)章。[4]432003年10月，南非財(cái)政部公布金融服務(wù)業(yè)的“黑人經(jīng)濟(jì)授權(quán)”(Black Economic Empowerment，BEE)章程，規(guī)定2010年前黑人至少要擁有金融資產(chǎn)的25%，其中至少有10%是直接控制，并對黑人和黑人婦女在各級管理層的比例等作了詳細(xì)的規(guī)定。[4]432003年11月，南非議會通過了《全面提高黑人經(jīng)濟(jì)授權(quán)法案》(Broad-Based Black Economic Empowerment Act)。2007年2月公布了《良好做法守則》，規(guī)定了新的通用記分卡制度等。
(2)南非當(dāng)?shù)睾空叩闹饕獌?nèi)容
①要求礦產(chǎn)企業(yè)力爭在5年內(nèi)使弱勢群體在企業(yè)管理層的比例達(dá)到40%，其中婦女的比例達(dá)到10%。[4]43
②提高弱勢群體在礦業(yè)經(jīng)濟(jì)中的比重，使“因歷史原因而處于弱勢的南非人”在新礦業(yè)法頒布實(shí)施后10年內(nèi)(2014年)獲得礦業(yè)資產(chǎn)的26%?，F(xiàn)有礦產(chǎn)企業(yè)將在5年內(nèi)幫助弱勢群體企業(yè)融資1,000億蘭特，以解決為提高其在礦業(yè)經(jīng)濟(jì)中的比重而帶來的資金問題。[5]196-197
③明確有關(guān)衡量BEE實(shí)施效果的記分卡7項(xiàng)指標(biāo)的最終比例：股權(quán)轉(zhuǎn)讓20%、管理控制10%、就業(yè)平衡15%、技能發(fā)展15%、優(yōu)惠采購20%、企業(yè)發(fā)展15%、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展5%。[4]43
④南非政府采購法規(guī)定，公司如果競標(biāo)標(biāo)的小于100萬蘭特的項(xiàng)目時，評估該單位是否能奪標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)是：80%取決于投標(biāo)者的投標(biāo)價格，另外20%取決于該公司對黑人經(jīng)濟(jì)授權(quán)法的承諾。公司如果競標(biāo)標(biāo)的超過100萬蘭特的項(xiàng)目，那么評估標(biāo)準(zhǔn)變成：90%取決于投標(biāo)者的投標(biāo)價格，另外10%取決于該公司對黑人經(jīng)濟(jì)授權(quán)法的承諾。[5]196-197
⑤礦業(yè)企業(yè)所有者將共同采取措施，與教育機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)聯(lián)合培養(yǎng)南非資源工業(yè)所需要的技術(shù)人員，重點(diǎn)對弱勢群體進(jìn)行培訓(xùn)。礦業(yè)企業(yè)的對外采購，包括金融產(chǎn)品服務(wù)和消費(fèi)品的采購，將向弱勢群體公司傾斜。
⑥若南非政府?dāng)M采購或租賃的貨物、設(shè)備或服務(wù)中進(jìn)口部分的價值等于或超過1,000萬美元的(或等值蘭特)，都必須含有當(dāng)?shù)毓I(yè)生產(chǎn)成分，即通過政府招標(biāo)方式采購或租賃的上述商品，其賣方或者供應(yīng)商應(yīng)該保證超過該商品進(jìn)口部分價值30%或以上的部分都應(yīng)該含有當(dāng)?shù)毓I(yè)生產(chǎn)成分。[5]196-197
4．安哥拉的當(dāng)?shù)睾空?/p>
盡管安哥拉沒有對外國投資設(shè)置許多具體的履行要求，但是安哥拉政府鼓勵企業(yè)的“安哥拉化”(Angolanisation)和更多的使用安哥拉公司生產(chǎn)的產(chǎn)品和提供的服務(wù)。
(1)員工招聘當(dāng)?shù)鼗?。安哥拉?008年10月14日頒布法令，要求石油企業(yè)在招聘時首先應(yīng)招聘安哥拉員工，“如果安哥拉人具有所需要的專業(yè)知識，則企業(yè)必須在各個員工層級安排安哥拉人?！?Angola report ，載http://www.opportunityonline.co.za/articles/investment/251-angola-report，2014年6月11月瀏覽。另外，該國1995年頒布的第5/95法令也規(guī)定，企業(yè)在安哥拉境內(nèi)從事商業(yè)行為時只有用工總?cè)藬?shù)超過5名時才能招聘外國員工；并且應(yīng)當(dāng)至少雇用70%以上的安哥拉人，雇用外國人不超過30%。*Clause 3 of Decree No. 5/95 of April 7, 載http://www.sme.ao/attachments/article/209/Decree%20No.%205-95%20of%20April%207%20-%20Employment%20of%20Foreign%20Citizens%20Non-resident.pdf，2012年2月3日瀏覽。
同時，安哥拉政府已確定了石油企業(yè)雇用當(dāng)?shù)貑T工的當(dāng)?shù)睾磕繕?biāo)：非技術(shù)工要100%安哥拉化；中級技術(shù)工要80%安哥拉化；高級技術(shù)工要70%安哥拉化。[6]106而且安哥拉政府每年對石油業(yè)執(zhí)行當(dāng)?shù)睾恳蟮那闆r進(jìn)行調(diào)查。只有職位沒有合格的安哥拉員工時，外國企業(yè)才可以要求政府允許其雇用外國人。
(2)在購買當(dāng)?shù)禺a(chǎn)品方面，規(guī)定特許權(quán)獲得者、許可證持有者、合作者必須與政府合作以促進(jìn)安哥拉人參與其活動。當(dāng)質(zhì)量相似和價格不高于10%時，應(yīng)購買安哥拉的原料、產(chǎn)品、服務(wù)。
(3)承擔(dān)社區(qū)責(zé)任。在投資石油、鉆石領(lǐng)域，外國投資者跟政府簽訂的協(xié)議必須寫明企業(yè)對投資基礎(chǔ)設(shè)施和有益于當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的社會服務(wù)的承諾，例如，建立學(xué)校、購置醫(yī)院醫(yī)療設(shè)備、向微型信貸計(jì)劃提供資金。
5．津巴布韋的當(dāng)?shù)睾空?/p>
津巴布韋有關(guān)本土化的政策很多已經(jīng)制定多年，政府的計(jì)劃是收回這些部門公司49%至51%的股份，本土化不僅包括礦業(yè)部門，也包括農(nóng)業(yè)等各行各業(yè)。本土化的目的是讓津巴布韋人民參與經(jīng)濟(jì)生活。[7]2008年3月，津巴布韋總統(tǒng)簽署《本土化和經(jīng)濟(jì)授權(quán)法案》(Indigenization and Economic Empowerment Act)。
2011年8月19日，津巴布韋本土化部部長薩維奧·卡蘇庫維利指出，要繼續(xù)推進(jìn)未進(jìn)行本土化的外國企業(yè)的本土化進(jìn)程。根據(jù)津政府2011年114號通告，礦業(yè)企業(yè)必須向政府提交將51%股份轉(zhuǎn)讓給當(dāng)?shù)睾谌说脑敿?xì)方案。截至2011年6月，已有至少175家礦業(yè)企業(yè)提交了該方案。若外國投資的礦業(yè)公司未能在規(guī)定的時間內(nèi)提交符合本土化法的方案，就取消經(jīng)營牌照。[8]津巴布韋當(dāng)?shù)睾空叩闹饕獌?nèi)容包括：[9]
(1)所有公共公司以及其他商業(yè)主體必須在法規(guī)生效(2010年3月)后5年內(nèi)，或公司開始營業(yè)5年內(nèi)“放棄”不少于51%的公司股權(quán)或可控權(quán)益給本土津巴布韋人。
(2)所有資產(chǎn)(而非注冊投資額)超過50萬美元的公共公司以及其他商業(yè)主體必須在法規(guī)生效后45天內(nèi)提交本土化進(jìn)程計(jì)劃書。而新設(shè)立的企業(yè)必須在60天內(nèi)提交本土化進(jìn)程計(jì)劃書。
(3)所有合并或增資后資產(chǎn)超過50萬美元的公共公司以及其他商業(yè)主體必須在30天內(nèi)提交本土化進(jìn)程計(jì)劃書。
(4)要求礦業(yè)企業(yè)將10%的股權(quán)以社區(qū)股份所有權(quán)形式給當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)。社區(qū)股份所有權(quán)團(tuán)體由社區(qū)中的青年、首領(lǐng)、婦女和弱勢群體組成，并將進(jìn)入企業(yè)董事會。[8]
(5)津巴布韋成立了國家本土化與經(jīng)濟(jì)授權(quán)基金。基金主要用于資助本土津巴布韋人獲得股權(quán)、啟動和拓展商業(yè)，即為津巴布韋人通過本地化法案進(jìn)入主流經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域提供資金支持。
(6)確認(rèn)了14個外資投資受限的行業(yè)，即農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)作物生產(chǎn)、城市交通運(yùn)營、零售與批發(fā)、理發(fā)美容服務(wù)、職業(yè)介紹所、房地產(chǎn)中介、清洗服務(wù)、農(nóng)作物碾磨、面包房、煙草分級與包裝、煙草加工、廣告代理、牛奶加工、旅游產(chǎn)品生產(chǎn)與銷售。政府將不再對外國投資者批準(zhǔn)涉及這14個領(lǐng)域的新的經(jīng)營許可，對外國投資者已經(jīng)涉及這14個領(lǐng)域的企業(yè)要按本土化法案將51%股權(quán)移交給本地人。
(6)津巴布韋于2009年成立青年與本土化部；授權(quán)國家本土化部長(或由總統(tǒng)臨時指定的其他部長)監(jiān)察和批準(zhǔn)本土化立法及操作過程；2010年成立國家本土化與經(jīng)濟(jì)授權(quán)委員會(National Indigenization and Economic Empowerment Board，NIEEB)。NIEEB主要職能是向部長提供策略性建議與咨詢；向部長提供法案執(zhí)行方面的建議與咨詢；對基金進(jìn)行管理等。
6．其他
除了上述非洲國家之外，以下非洲國家也紛紛出臺項(xiàng)目招標(biāo)當(dāng)?shù)貎?yōu)惠、員工當(dāng)?shù)鼗?、?dāng)?shù)毓蓹?quán)比例等相關(guān)當(dāng)?shù)睾空摺?/p>
(1)在項(xiàng)目招投標(biāo)優(yōu)惠方面，蘇丹規(guī)定承攬工程的外國企業(yè)必須找到一家當(dāng)?shù)毓咀鳛榇?，才能參與投標(biāo)。[10]29博茨瓦納的《政府采購和資產(chǎn)處置法》規(guī)定，30萬普拉以下的招標(biāo)項(xiàng)目須留給本國企業(yè)；為扶持本國建筑承包商的業(yè)務(wù)經(jīng)營活動，博茨瓦納中央招標(biāo)局每年發(fā)包工程的30%必須授給本國承包商；在其他條件相同的情況下，承包商在標(biāo)價上還可以享受2.5%的優(yōu)惠。塞內(nèi)加爾也規(guī)定，在某些國際金融機(jī)構(gòu)提供資金的工程項(xiàng)目上，對當(dāng)?shù)仄髽I(yè)實(shí)行標(biāo)價優(yōu)惠政策，優(yōu)惠比例一般為7.5%，享受優(yōu)惠的當(dāng)?shù)仄髽I(yè)并不僅僅指在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行工商登記注冊的公司，還必須是當(dāng)?shù)胤ㄈ嘶蜃匀蝗苏脊煞?0%以上的股份制公司。[11]27-28
(2)在員工招聘當(dāng)?shù)鼗矫?，蘇丹法律規(guī)定，企業(yè)在招聘外國勞工時，首先需要在報(bào)刊上發(fā)布招工廣告，如廣告發(fā)布一個月內(nèi)無當(dāng)?shù)厝藨?yīng)聘或均不滿足招工要求，方允許外國勞工進(jìn)入。[10]28廣告要公布具體工作崗位、學(xué)歷、技能要求、工作年限等招工條件。[10]35剛果(金)的礦業(yè)法規(guī)定，礦產(chǎn)企業(yè)的管理崗位雇用外籍人員不得超過5%，其他崗位不得超過10%。*國際投資貿(mào)易情報(bào)——剛果(金)卷，載http://www.made-in-china.com/actives/guide/112/177004/international_trade_info_congo.pdf，2014年4月11日瀏覽。萊索托的勞工法也規(guī)定：“在萊索托投資的外資企業(yè)，公司經(jīng)理及其管理人員可自動獲萊索托工作許可，如其需特殊技能工人，且萊索托當(dāng)?shù)貨]有的，方可雇傭外籍工人，但他們必須先獲得勞工部和內(nèi)政部頒發(fā)的工作與居住許可?！盵12]21
(3)在股權(quán)比例方面，蘇丹法律規(guī)定，不允許外國公司或個人在蘇丹注冊獨(dú)資貿(mào)易公司，只能與蘇丹當(dāng)?shù)厝俗院腺Y公司，且蘇丹人所占股份應(yīng)51%以上，其目的主要是為了保護(hù)蘇丹國家和商人的經(jīng)濟(jì)利益。[10]28赤道幾內(nèi)亞也通過了一項(xiàng)類似法令，規(guī)定國際石油公司在該國設(shè)立子公司時，必須保證至少35%股權(quán)由當(dāng)?shù)厝怂钟小?/p>
(二)SSA推行當(dāng)?shù)睾空叩耐緩?/p>
從上可知，SSA實(shí)施當(dāng)?shù)睾空叩耐緩街饕ㄖ苯雍烷g接兩種方式。就直接途徑來說，包括：1．機(jī)會保留：只有合格的當(dāng)?shù)仄髽I(yè)才可以進(jìn)行項(xiàng)目投標(biāo)，例如2010年3月，加納將800多個、價值約6500萬美元的合同專門授予給了符合要求的加納當(dāng)?shù)仄髽I(yè)作為建立和提高其當(dāng)?shù)睾磕芰Φ囊环N努力；*Over 800 contracts awarded to local companies-Tullow，載http://ghanaoilonline.org/2010/05/over-800-contracts-awarded-to-local-companies-tullow/，2014年6月3日瀏覽。2．優(yōu)惠：當(dāng)?shù)赝稑?biāo)者在投標(biāo)時可以享受一定的價格優(yōu)惠，使之比其他競爭者獲得優(yōu)勢，或在當(dāng)?shù)赝稑?biāo)者與其他競爭者的質(zhì)量、價格相近時，優(yōu)先選擇當(dāng)?shù)赝稑?biāo)者；[13]3．改善當(dāng)?shù)夭少彽目赡苄裕簽樽尞?dāng)?shù)仄髽I(yè)能夠參與采購，特別向當(dāng)?shù)仄髽I(yè)提供額外的信息，或減少招投標(biāo)的規(guī)模和復(fù)雜性，或簡化招投票的程序。
間接途徑包括：1．強(qiáng)制性要求：要求外國企業(yè)必須雇用當(dāng)?shù)貑T工或接受當(dāng)?shù)仄髽I(yè)提供的產(chǎn)品或服務(wù)；2．激勵機(jī)制：將當(dāng)?shù)睾康膬?yōu)勢列入項(xiàng)目評標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)，如大承包商須制定有效的當(dāng)?shù)睾坑?jì)劃；[13]3．聯(lián)合或聯(lián)營機(jī)制：當(dāng)?shù)仄髽I(yè)作為外國企業(yè)的次分包商或合作方；4．建立相互交流機(jī)制和當(dāng)?shù)毓?yīng)商數(shù)據(jù)庫，為外國企業(yè)與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)進(jìn)行牽線搭橋，提供貿(mào)易展會等安排來促進(jìn)相互之間的關(guān)系。
(三)SSA當(dāng)?shù)睾空叩奶魬?zhàn)
不過，SSA目前實(shí)施這一當(dāng)?shù)睾空呙媾R著諸多挑戰(zhàn)，主要包括以下方面。
1．潛在的勞動力短缺。由于SSA長期缺乏用于技術(shù)培訓(xùn)的資金，導(dǎo)致崗位培訓(xùn)機(jī)會的缺乏，當(dāng)?shù)亟逃团嘤?xùn)制度不足，從而限制了當(dāng)?shù)貑T工管理水平和技能的提高，造成當(dāng)?shù)厝狈撛诘暮细駝趧恿ΜF(xiàn)象較為普遍。
2．缺乏合適的當(dāng)?shù)仄髽I(yè)。由于SSA經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)普遍較為落后，能夠滿足外資企業(yè)要求的當(dāng)?shù)仄髽I(yè)不僅數(shù)量極少，而且質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不高，缺乏管理和競爭力。而有些SSA的當(dāng)?shù)睾磕繕?biāo)卻要求高，規(guī)定所有涉及石油、天然氣、礦產(chǎn)等領(lǐng)域的項(xiàng)目的監(jiān)管部門、承包商、分包商和其他企業(yè)都應(yīng)當(dāng)在簽約時首先考慮當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和運(yùn)營商。這種供需反差較大。
3．各國的當(dāng)?shù)睾空卟灰恢滦浴１M管SSA渴望實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)睾磕繕?biāo)，但是它們相互之間缺乏一致性，各個非洲國家都按自己的路線在走。[1]在實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)?shù)睾康臇|道國對外國企業(yè)和投資者產(chǎn)生負(fù)面的影響，引起后者投向低標(biāo)準(zhǔn)的國家或地區(qū)，可能導(dǎo)致SSA所設(shè)置的新的游戲規(guī)則失效。例如，埃克森美孚尼日利亞執(zhí)行董事Mark Ward對高標(biāo)準(zhǔn)的尼日利亞當(dāng)?shù)睾糠ň吐暦Q，該項(xiàng)政府政策的實(shí)施將阻礙新的深海石油項(xiàng)目的發(fā)展，強(qiáng)制性實(shí)施會扼殺該國內(nèi)的所有項(xiàng)目和使項(xiàng)目停滯不前。[1]
4．當(dāng)?shù)睾棵媾R發(fā)達(dá)國家跨國公司的抵制。例如，2010年尼日利亞頒布石油與天然氣當(dāng)?shù)睾堪l(fā)展法案后，石油巨頭就表示反對。[1]同時，發(fā)達(dá)國家對來自SSA制成品、半制成品實(shí)行的嚴(yán)厲關(guān)稅壁壘亦會變相抑制當(dāng)?shù)睾空叩男Я?。SSA實(shí)施當(dāng)?shù)睾空叩哪繕?biāo)之一就是要把原材料留在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行深加工再出口，以增加當(dāng)?shù)卣耐鈪R收入。但是，諸如OECD等發(fā)達(dá)國家對許多來自SSA的經(jīng)深加工后的制成品、半制成品征收高額的進(jìn)口關(guān)稅和施行各種嚴(yán)厲的非關(guān)稅壁壘措施。
此外，SSA當(dāng)?shù)卣瘮‖F(xiàn)象較為嚴(yán)重，對當(dāng)?shù)睾空叩膶?shí)施也存在負(fù)面的影響。例如，南非BEE政策雖然一定程度上使黑人對企業(yè)股權(quán)和管理權(quán)的控制上升，黑人的總體收入有所增加，但是由于在執(zhí)行這一政策時，存在諸多腐敗現(xiàn)象，導(dǎo)致只有少數(shù)黑人精英能從BEE政策中受益，特別是一些擁有政策背景或特殊關(guān)系的黑人新貴，而絕大多數(shù)黑人普通民眾受益不多。[4]44
二、SSA實(shí)施當(dāng)?shù)睾空叩闹卮笠饬x
增加政府收入、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)率、提高技術(shù)、緩和開發(fā)過程中的社會矛盾是SSA越來越重視當(dāng)?shù)睾空叩闹饕椭苯釉颉２贿^本文認(rèn)為，究其實(shí)質(zhì)，這是一種國家維護(hù)自然資源等經(jīng)濟(jì)主權(quán)、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、匡扶國際公平的經(jīng)濟(jì)體制的舉措，具有重要的國際經(jīng)濟(jì)法律意義。
(一)維護(hù)SSA自然資源的經(jīng)濟(jì)主權(quán)
早在二十世紀(jì)六、七十年代，為維護(hù)并行使自然資源永久主權(quán)，聯(lián)合國大會先后通過了《關(guān)于自然資源之永久主權(quán)宣言》《關(guān)于建立新的國際經(jīng)濟(jì)秩序的宣言》及其《行動綱領(lǐng)》《各國經(jīng)濟(jì)權(quán)利和義務(wù)憲章》等國際經(jīng)濟(jì)法律準(zhǔn)則，明確規(guī)定“各民族及各部族行使其對自然財(cái)富與資源之永久主權(quán)，必須為其國家之發(fā)展著想，并以關(guān)系國人民之福利為依歸；此種資源之查勘、開發(fā)與處置，以及為此目的而輸入所需外國資本時，均應(yīng)符合各民族及各部族自行認(rèn)為在許可、限制或禁止此等活動上所必要或所應(yīng)有之規(guī)則及條件。”
事實(shí)上，發(fā)達(dá)國家長期把SSA作為其原料供給基地，掠奪與控制它們的自然資源。為改變這一掠奪與反掠奪、控制與反控制的關(guān)系，現(xiàn)在SSA要求外國企業(yè)在開發(fā)自然資源過程中遵守當(dāng)?shù)睾康囊?guī)則，盡量留下更多的附加值，是SSA自身行使對自然財(cái)富與資源之永久主權(quán)，改變依賴原料出口的單一化經(jīng)濟(jì)，保障東道國的經(jīng)濟(jì)利益，為其國民謀福祉的具體表現(xiàn)。
(二)實(shí)現(xiàn)非洲國家之可持續(xù)發(fā)展
可持續(xù)發(fā)展(sustainable development)意指“既能滿足當(dāng)代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害的發(fā)展。”[14]可持續(xù)發(fā)展的核心是發(fā)展，而可持續(xù)長久的發(fā)展才是真正的發(fā)展，即使子孫后代能夠永續(xù)發(fā)展和安居樂業(yè)；代際公平性、同代人之間的橫向公平性是可持續(xù)發(fā)展的基本原則之一，包括可持續(xù)發(fā)展不僅要實(shí)現(xiàn)當(dāng)代人之間的公平，而且也要實(shí)現(xiàn)當(dāng)代人與未來各代人之間的公平。然而，世界3/5最貧困的人口居住在石油和礦產(chǎn)資源豐富的地區(qū)，與資源貧乏的國家相比，那些嚴(yán)重依賴石油、礦產(chǎn)業(yè)的SSA普遍發(fā)展更為緩慢，更低的生產(chǎn)水平，并遭受其他經(jīng)濟(jì)弊病的影響。例如，尼日利亞已創(chuàng)造了超過3000萬美元的石油收入，但其人均收入每天仍不足1美元。[15]
而且石油、天然氣、礦產(chǎn)等屬于非再生性的自然資源，其國際供需與價格面臨著周期性的繁榮與蕭條循環(huán)，如控制不好，也只能實(shí)現(xiàn)短時間內(nèi)的某些社會領(lǐng)域的發(fā)展，*Issues in Promoting Local Content in Africa’s Extractive Industries: Lessons from Asia and Prospects for South-South Trade Promotion載http://www.eximbankindia.com/speech.pdf，2014年6月3日瀏覽。并不能給SSA帶來全面、長期持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。現(xiàn)在SSA重新調(diào)整其發(fā)展戰(zhàn)略，希望通過適當(dāng)?shù)墓苤拼胧﹣硖岣弋?dāng)?shù)睾浚ㄟ^與外國企業(yè)進(jìn)行工業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的合作以獲取技術(shù)、技能升級，提高當(dāng)?shù)胤职a(chǎn)的項(xiàng)目執(zhí)行能力，這也是對外國企業(yè)因資源開發(fā)而給當(dāng)?shù)貛砜諝狻⑺春屯寥赖拳h(huán)境惡化的一種合理回報(bào)要求，只有這樣方能使SSA朝向可持續(xù)方面發(fā)展，實(shí)現(xiàn)代際公平與同代人之間的橫向公平。
(三)匡護(hù)公平的國際經(jīng)濟(jì)體制
長期以來，發(fā)達(dá)國家利用壟斷地位控制SSA的對外貿(mào)易，實(shí)行不合理的國際分工，對國際貿(mào)易進(jìn)行壟斷，使這些發(fā)達(dá)國家的壟斷組織能以壟斷高價銷售工業(yè)品，而以壟斷低價收購原油、礦產(chǎn)品等初級產(chǎn)品，通過不等價的剪刀差，攫取高額利潤。例如，OECD國家對來自SSA的原材料鐵礦石的出口的均價為50-70美元/公噸。如果同樣的鐵礦石經(jīng)深加工轉(zhuǎn)變?yōu)橄掠蔚匿撹F，則其出口價則增值甚大，其中圓鋼(建筑鋼)售價為550美元/公噸，……熱浸鍍鋅帶鋼、彩色鋼卷售價為700美元/公噸。再以石油業(yè)為例，全球90%的煉油產(chǎn)業(yè)分布在非歐佩國，其中，美國擁有數(shù)量最大的煉油企業(yè)(約150家)，占世界煉油產(chǎn)業(yè)的20%。*Issues in Promoting Local Content in Africa’s Extractive Industries: Lessons from Asia and Prospects for South-South Trade Promotion載http://www.eximbankindia.com/speech.pdf，2014年6月3日瀏覽。而非洲，雖然安哥拉、乍得、赤道幾內(nèi)亞、蘇丹發(fā)現(xiàn)大量石油，正成為原油主要出口國，但是，這些國家的煉油能力卻極其有限，安哥拉目前只有一個煉油廠，其70%成品油仍需進(jìn)口。*UK Trade & Investment, Sector briefing: Oil & Gas opportunities in Angola載http://www.ukti.gov.uk/zh_cn/export/countries/africa/southernafrica/angola/sectorbriefing/124801.html?null，2014年6月3日瀏覽。
因此，尼日利亞、安哥拉、加蓬、加納等SSA提出當(dāng)?shù)睾空?，設(shè)置新的國際經(jīng)濟(jì)游戲規(guī)則，[1]是試圖改變目前不公平的國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易體制，匡護(hù)公平的國際貿(mào)易制度的一種舉措，正如尼日利亞含量發(fā)展委員會主任Wole Akinyosoye先生所說，“想要分享部分財(cái)富的公司將不得不考慮尼日利亞的當(dāng)?shù)睾?，因?yàn)橐酝挠螒蛞?guī)則從此以后被改變了?！盵1]
三、我國及中資企業(yè)因應(yīng)之適宜措施
面對SSA東道國推行的當(dāng)?shù)睾空撸S多投資這些地區(qū)的西方跨國公司開始正視這一問題，采取積極措施予以回應(yīng)，將這一概念當(dāng)作一項(xiàng)能夠直接影響其商業(yè)發(fā)展、采購和運(yùn)營等核心商業(yè)活動的戰(zhàn)略問題。例如，挪威海德魯公司在開采安哥拉石油時，為執(zhí)行安哥拉的當(dāng)?shù)睾空?，制訂了五年管理培?xùn)計(jì)劃，承諾在安哥拉、英國、美國等地的大學(xué)里培訓(xùn)40名安哥拉人，讓他們擔(dān)任管理崗位。[6]106再如，英國石油公司(BP)制定了有關(guān)提高安哥拉當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的能力和競爭力的計(jì)劃，對當(dāng)?shù)貑T工進(jìn)行培訓(xùn)并與從事石油服務(wù)業(yè)的安哥拉中小企業(yè)進(jìn)行磋商。[6]而象塔洛加納有限公司(Tullow Ghana Limited)、科斯摩斯能源公司(Kosmos Energy)、三井海洋開發(fā)公司(MODEC)、Saipem公司、Oando公司等在加納三尖角(the Cape Three Point)油田運(yùn)營的公司也紛紛采取措施以提高當(dāng)?shù)睾康哪芰?。[13]
近年來，隨著我國大量企業(yè)紛紛進(jìn)入SSA的石油、天然氣、礦產(chǎn)等自然資源產(chǎn)業(yè)，我國也面臨如何應(yīng)對這一突起的當(dāng)?shù)睾空叩恼n題。事實(shí)上，我國政府在這一問題上已有了明確的態(tài)度和基調(diào)，“如何把非洲的礦產(chǎn)變成產(chǎn)品，為非洲增加更多的就業(yè)和稅收。事實(shí)上，非洲國家向我們的企業(yè)推薦資源類項(xiàng)目時，也要求把更多的產(chǎn)品加工工序，特別是初級加工留在非洲，增加產(chǎn)品附加值，解決當(dāng)?shù)厝嗣竦木蜆I(yè)。”[16]本文認(rèn)為，我國可從以下方面來尋求有效的因應(yīng)之策。
首先，繼續(xù)推進(jìn)SSA的境外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作區(qū)(OETCA)建設(shè)。OETCA是我國境內(nèi)企業(yè)或有關(guān)單位在有條件的境外國家和地區(qū)通過參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和推動中資企業(yè)集群式發(fā)展，形成基礎(chǔ)設(shè)施較為完善、產(chǎn)業(yè)鏈較為完整的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易區(qū)域。截止目前，我國在4個SSA先后建立了5個OETCA，分別是尼日利亞廣東OETCA、尼日利亞萊基OETCA、贊比亞-中國OETCA、埃塞俄比亞東方工業(yè)園、毛里求斯晉非OETCA。這些OETCA執(zhí)行雇用和培訓(xùn)當(dāng)?shù)貑T工計(jì)劃，進(jìn)行技術(shù)轉(zhuǎn)移，對自然資源開采后盡量進(jìn)行就地深加工，帶動當(dāng)?shù)厣舷掠萎a(chǎn)業(yè)發(fā)展，為當(dāng)?shù)貏?chuàng)造附加值。而這些均與SSA當(dāng)?shù)睾康哪繕?biāo)相吻合。因此，我國有必要繼續(xù)推進(jìn)非洲地區(qū)的OETCA建設(shè)。
其次，有機(jī)耦合我國援非機(jī)制與中資企業(yè)的技能培訓(xùn)計(jì)劃。技術(shù)合作是我國傳統(tǒng)援非的方式，具體指由我國派遣專家，對已建成成套項(xiàng)目后續(xù)生產(chǎn)、運(yùn)營或維護(hù)提供技術(shù)指導(dǎo)，就地培訓(xùn)受援國的管理和技術(shù)人員；而人力資源開發(fā)合作是我國新的援非方式，指通過多雙邊渠道為SSA舉辦各種形式的政府官員研修、學(xué)歷學(xué)位教育、專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)以及其他人員交流項(xiàng)目，幫助SSA培訓(xùn)各類管理和技術(shù)人才等。而這均與SSA當(dāng)?shù)睾筷P(guān)于提高當(dāng)?shù)貑T工的技能目標(biāo)相一致。因此，若能把我國援非機(jī)制與投資SSA的中資企業(yè)(包括國企、民企)關(guān)于當(dāng)?shù)貑T工的具體培訓(xùn)計(jì)劃，技能提高與技術(shù)轉(zhuǎn)移的實(shí)踐相掛勾和有機(jī)耦合，就可以避免我國政府層面進(jìn)行技術(shù)、人力資源援助與企業(yè)層面實(shí)施當(dāng)?shù)睾慷M(jìn)行的技能培訓(xùn)兩套行動相互獨(dú)立的局面，反而有利于中資企業(yè)貫徹執(zhí)行東道國的當(dāng)?shù)睾空?，減少中資企業(yè)的負(fù)擔(dān)，促進(jìn)中資企業(yè)對非投資。
再次，中資企業(yè)應(yīng)早做準(zhǔn)備，把當(dāng)?shù)睾慨?dāng)作項(xiàng)目計(jì)劃和營運(yùn)的重要因素來考慮，制定與項(xiàng)目技術(shù)特點(diǎn)和當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)相聯(lián)系的當(dāng)?shù)睾坑?jì)劃。換言之，企業(yè)在擬定項(xiàng)目計(jì)劃時就得要考慮東道國的當(dāng)?shù)睾恳蛩?，包括?dāng)?shù)厥欠窬哂邢鄳?yīng)技能的人員及承包商的短缺情況，當(dāng)?shù)毓I(yè)基礎(chǔ)設(shè)施是否存在欠發(fā)展性，當(dāng)?shù)胤职淌欠衲軌驖M足項(xiàng)目質(zhì)量、安全及其他標(biāo)準(zhǔn)等。
又次，中資企業(yè)應(yīng)制定明確的當(dāng)?shù)毓陀糜?jì)劃，加強(qiáng)對當(dāng)?shù)貑T工的培訓(xùn)。“當(dāng)我們?nèi)シ侵迯氖沦Y源開發(fā)時，應(yīng)注意保護(hù)環(huán)境和生態(tài)，同時應(yīng)把更多初級產(chǎn)品的加工環(huán)節(jié)留在非洲，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會，加強(qiáng)培訓(xùn)。”[16]對招聘的員工提供內(nèi)容充實(shí)的培訓(xùn)和現(xiàn)場指導(dǎo)，使他們勝任職位。如果當(dāng)?shù)嘏嘤?xùn)不充足或缺乏精通技術(shù)，為確保投資企業(yè)的順利運(yùn)營，我國企業(yè)還可以與當(dāng)?shù)氐暮献骰锇樵O(shè)立培訓(xùn)中心，培訓(xùn)的內(nèi)容包括基礎(chǔ)教育、語言教育、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行技術(shù)轉(zhuǎn)移以提高當(dāng)?shù)貑T工親手操作和實(shí)踐的能力。
復(fù)次，加強(qiáng)與其他利益攸關(guān)方合作。當(dāng)?shù)睾坑?jì)劃需要與包括東道國當(dāng)?shù)卣沂推髽I(yè)、社區(qū)、非政府組織、社區(qū)組織、國際組織、其他石油與天然氣公司等在內(nèi)的其他利益攸關(guān)方進(jìn)行緊切合作，從中獲取有益的當(dāng)?shù)匦畔?、知識、資源、承諾，或進(jìn)行有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，使我國企業(yè)能夠多領(lǐng)域、多方位、多合作伙伴地解決有關(guān)當(dāng)?shù)睾康膯栴}。
最后，可以考慮適當(dāng)降低我國對SSA制成品、半制成品的進(jìn)口關(guān)稅。從上可知，因?qū)碜許SA制成品、半制成品征收高關(guān)稅或嚴(yán)厲的非關(guān)稅壁壘措施會抵消其當(dāng)?shù)睾康姆e極作用，因此，為推進(jìn)中非的經(jīng)貿(mào)關(guān)系，我國可考慮在中非合作論壇機(jī)制下再適當(dāng)降低有關(guān)非洲半成品、成品的進(jìn)口關(guān)稅，擴(kuò)大免稅范圍。
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(責(zé)任編輯：董興佩)
Study on the Local Content of the Sub-Saharan African Countries
ZHANG Zezhong
(LawSchool,JiangxiNormalUniversity,Jiangxi,Nanchang330022,China)
Abstract:Local content is becoming a hot issue in the Sub-Saharan African Countries (SSA). And many SSA published or are drafting relevant local content policies or acts. Chinese companies like other transnational companies are facing the problem of how to deal with it. The article mainly studies the development of the local Content of SSA, and puts forwards certain effective countermeasures for China.
Key words:SSA;local Contend;natural resources
收稿日期：2015-12-04
基金項(xiàng)目：江西省社會科學(xué)研究“十二五”(2014年)規(guī)劃項(xiàng)目“我國對非洲投資促進(jìn)與保護(hù)法律體系的構(gòu)建”(14FX07)
作者簡介：張澤忠(1976-)，男，江西師范大學(xué)政法學(xué)院副教授，法學(xué)博士.
中圖分類號：D996
文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A
文章編號：1008-7699(2016)01-0033-10
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張澤忠
(江西師范大學(xué) 政法學(xué)院，江西 南昌，330022)
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撒哈拉以南非洲國家當(dāng)?shù)睾恐轿?/p>
張澤忠
(江西師范大學(xué) 政法學(xué)院，江西 南昌，330022)
摘要:當(dāng)?shù)睾空蔀槿龉阅戏侵迖业囊粋€熱點(diǎn)問題，這實(shí)質(zhì)上是東道國維護(hù)自然資源經(jīng)濟(jì)主權(quán)、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。西方跨國公司開始視其為核心商業(yè)活動的一項(xiàng)戰(zhàn)略問題。我國應(yīng)對這一突起的當(dāng)?shù)睾空n題的措施包括繼續(xù)推進(jìn)SSA的境外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作區(qū)建設(shè)，有機(jī)耦合我國援非機(jī)制與中資企業(yè)技能培訓(xùn)計(jì)劃，中資企業(yè)制定與項(xiàng)目技術(shù)特點(diǎn)、當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)相聯(lián)系的當(dāng)?shù)睾坑?jì)劃和當(dāng)?shù)毓陀糜?jì)劃，加強(qiáng)對當(dāng)?shù)貑T工的培訓(xùn)以及與其他利益攸關(guān)方合作等。
關(guān)鍵詞:撒哈拉以南非洲國家;當(dāng)?shù)睾?自然資源
在國際投資領(lǐng)域，當(dāng)?shù)睾?local content)意指東道國制定的有關(guān)要求外國投資者在投資過程中增加雇用當(dāng)?shù)貏趧恿?shù)量，接受當(dāng)?shù)仄髽I(yè)提供的產(chǎn)品和服務(wù)，或讓當(dāng)?shù)厝嘶虍?dāng)?shù)仄髽I(yè)獲得一定經(jīng)營權(quán)或股權(quán)，從而為東道國帶來附加值，并實(shí)現(xiàn)用工、配套產(chǎn)品和服務(wù)當(dāng)?shù)鼗囊豁?xiàng)政策，其目的在于為東道國創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會，獲得先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)，在促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時加強(qiáng)對關(guān)系國計(jì)民生的重大產(chǎn)業(yè)的管制。*WTO框架下也有當(dāng)?shù)睾恳?，《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)議》附件1 解釋性清單明確規(guī)定：“與1994關(guān)貿(mào)總協(xié)定第3條第4款規(guī)定的國際待遇義務(wù)不相符的投資措施包括那些在國內(nèi)法或行政命令下強(qiáng)制或可強(qiáng)制執(zhí)行的措施，或?yàn)槿〉脙?yōu)勢地位而必須服從的措施，以及有下列要求的措施：(1)企業(yè)購買或使用國內(nèi)原產(chǎn)品或來源于國內(nèi)任何渠道的產(chǎn)品，無論對特定產(chǎn)品、產(chǎn)品的數(shù)量或價值，或其數(shù)量或價值在當(dāng)?shù)厣a(chǎn)中所占的比重是否有具體說明；或(2)將企業(yè)購買或使用進(jìn)口產(chǎn)品將限制在與該企業(yè)出口當(dāng)?shù)禺a(chǎn)品的數(shù)量或價值相關(guān)的數(shù)量上?！北疚乃v的當(dāng)?shù)睾康姆秶^《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)議》寬泛。尼日利亞、加納、南非、安哥拉、剛果(金)、博茨瓦納、萊索托非洲國家均是WTO成員方(蘇丹不是WTO成員方)，并且已過了規(guī)定的過渡期，因此其出臺的當(dāng)?shù)睾空咭螽?dāng)?shù)刭徺I的規(guī)定若沒有獲得WTO的特別豁免，則可能與《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)議》項(xiàng)的義務(wù)沖突。
當(dāng)?shù)睾空蔀槿龉阅戏侵迖?Sub-Saharan African Countries，SSA)的一個熱門話題，甚至成為尼日利亞、加納、南非、安哥拉等石油、天然氣、礦產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)國的一種流行標(biāo)語。[1]這些國家晚近紛紛出臺了或正在起草有關(guān)當(dāng)?shù)睾康恼?、法令，要求外國投資者必須雇用一定數(shù)額的當(dāng)?shù)貑T工，在采購設(shè)備、商品和服務(wù)時應(yīng)與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)簽訂協(xié)議，以及享有這些產(chǎn)業(yè)最低限度的當(dāng)?shù)厮袡?quán)和控制權(quán)。這對我國近年來進(jìn)入這些地區(qū)和產(chǎn)業(yè)的企業(yè)來說，面臨如何擬定和實(shí)施符合當(dāng)?shù)睾空叩耐顿Y計(jì)劃問題。
一、撒哈拉以南非洲國家日益突出的當(dāng)?shù)睾空?/p>
(一)SSA當(dāng)?shù)睾空咧F(xiàn)狀
據(jù)筆者搜集并整理的相關(guān)當(dāng)?shù)睾抠Y料顯示，尼日利亞、加納、南非、安哥拉、蘇丹、剛果(金)、博茨瓦納、萊索托等非洲國家在吸引外資方面都制定了程度不一的當(dāng)?shù)睾空摺?/p>
1．尼日利亞的當(dāng)?shù)睾空?/p>
尼日利亞為實(shí)施當(dāng)?shù)睾空?，先后頒布了《尼日利亞含量發(fā)展的短期指令》(Nigerian Content Development Short Term Directives，以下簡稱“《短期指令》”)*Nigerian Local Content Nigerian Local Content，載http://www.nigeria-oil-gas.com/nigerian_local_content-26-10-2-art.html，2014年5月3日瀏覽。《尼日利亞礦物和開采法案》《尼日利亞石油與天然氣工業(yè)當(dāng)?shù)睾堪l(fā)展法案》(Nigerian Oil and Gas Industry Content Development Act)[2]，對當(dāng)?shù)睾孔鞒隽嗣鞔_的規(guī)定，希望公平的當(dāng)?shù)睾空叩膶?shí)施能夠?yàn)槟崛绽麃啂砬袑?shí)的經(jīng)濟(jì)利益。
(1)《短期指令》
長期以來，尼日利亞的原油和天然氣等自然資源的開采所需機(jī)器設(shè)備都是在國外進(jìn)行制造、設(shè)計(jì)、維修、維護(hù)。為改變這一不利現(xiàn)象，尼日利亞政府于2006年10月13日通過了《短期指令》，詳細(xì)規(guī)定了管理及采購中心的設(shè)定、配套設(shè)備的制造、工程的施工、材料供應(yīng)、鉆井服務(wù)、用工等方面必須實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)鼗?/p>
①石油和天然氣工業(yè)項(xiàng)目的管理團(tuán)隊(duì)和采購中心均必須設(shè)在尼日利亞境內(nèi)；擬定的主要采購計(jì)劃(Master Procurement Plan，MPP)以及獲得批準(zhǔn)的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)在每年的1月31日前提交給尼日利亞國家石油公司(NNPC)的“尼日利亞含量處”(the Nigerian Content Division，NCD)；超過10,000噸(海上和陸上)固定平臺、壓力容器以及上部模塊的制造和組裝必須在尼日利亞完成。
②所有管樁、甲板、錨、浮標(biāo)、護(hù)套、管架、橋梁、閃光信號和儲罐的制造，以及液化天然氣(LNG)的熱鍍鋅及加工應(yīng)當(dāng)在尼日利亞境內(nèi)完成；流程線(flow-lines)和升管必須在尼日利亞制造和組裝，除非有特殊情況并獲得NCD的許可；水下閥門、三通、流量控制的裝配、測試和調(diào)試，以及系統(tǒng)集成的測試應(yīng)當(dāng)在尼日利亞境內(nèi)完成；浮式生產(chǎn)儲存卸貨裝置(Floating Production Storage & Offloading，F(xiàn)PSO)合同的競標(biāo)都要以上部模塊在尼日利亞完成為基礎(chǔ)；FPSO上部模塊的總噸位的至少50%應(yīng)當(dāng)在尼日利亞境內(nèi)制造生產(chǎn)。
③所有運(yùn)營方和項(xiàng)目投資者必須確保提交給NNPC批準(zhǔn)的重大項(xiàng)目的中標(biāo)合同里包括主承包商與尼日利亞當(dāng)?shù)胤职毯炗喌木哂蟹杉s束力的協(xié)議；鉆井合同在技術(shù)評估階段包括一項(xiàng)具有法律約束力關(guān)于從當(dāng)?shù)厣a(chǎn)商采購重晶石和膨潤土的協(xié)議。
④所有450/750伏的低壓接地電纜，600/1000伏的控制、電力、照明電纜必須從尼日利亞電纜生產(chǎn)企業(yè)中采購；所有管線、耗蝕性陽極、電氣開關(guān)設(shè)備油漆、纜索、裝運(yùn)容器、熱交換器及其他當(dāng)?shù)刂圃斓牟牧?、設(shè)備必須來源于境內(nèi)生產(chǎn)商；所有碳鋼壓力容器應(yīng)在尼日利亞制造。
⑤所有地震數(shù)據(jù)的采集、地震數(shù)據(jù)的處理、油藏管理研究、數(shù)據(jù)管理和存儲服務(wù)均應(yīng)在尼日利亞進(jìn)行；廢物管理、陸上與水下的聯(lián)接裝備、陸上與水下油井模擬、油氣陸上輸送與鉆井液固控、陸上鉆井測量、鉆井記錄和定向鉆井(DD)活動，均需要由當(dāng)?shù)氐幕蛟【用裨O(shè)立的公司與跨國公司真正的合作方能實(shí)施；管線的噴涂和國家石油管材(油井)的連接均應(yīng)在尼日利亞進(jìn)行。
⑥所有混凝土駁船、浮動平臺應(yīng)當(dāng)在尼日利亞境內(nèi)制造；海上生產(chǎn)設(shè)備的運(yùn)營、維護(hù)，尤其是浮式生產(chǎn)儲油系統(tǒng)和無線光通信，應(yīng)當(dāng)由尼日利亞公司來完成；有關(guān)阻礙或排除當(dāng)?shù)仄髽I(yè)參與的條款不得出現(xiàn)在任何招標(biāo)書中。
⑦所有運(yùn)營者和服務(wù)提供商必須制定并提交針對性的培訓(xùn)、實(shí)習(xí)計(jì)劃，在其運(yùn)營的各個方面盡最大化雇傭尼日利亞人員。
(2)《尼日利亞礦物和開采法案》
2007年尼日利亞頒布實(shí)施的《尼日利亞礦物和開采法案》規(guī)定，采礦租約、小型采礦租約或采石租約的持有者在開始進(jìn)行任何開發(fā)行動之前，必須與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)簽署一份類似社區(qū)發(fā)展協(xié)議的協(xié)議，以保證社區(qū)能切實(shí)從礦產(chǎn)開采作業(yè)中獲得社會和經(jīng)濟(jì)利益。社區(qū)發(fā)展協(xié)議應(yīng)包括能促進(jìn)社區(qū)可持續(xù)發(fā)展的社會和經(jīng)濟(jì)措施：對當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的教育獎學(xué)金、學(xué)徒、技術(shù)培訓(xùn)和雇傭提供機(jī)會；為基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展和教育、醫(yī)療及其他社區(qū)服務(wù)提供資金或其他方面的支持；向小型和微小型企業(yè)提供支持；農(nóng)產(chǎn)品營銷；環(huán)境保護(hù)和社會經(jīng)濟(jì)管理方式及程序及當(dāng)?shù)卣奶嵘?尼日利亞礦物和開采法案(2007),第116條，載http://nigeria.mofcom.gov.cn/aarticle/ztdy/200804/20080405456907.html，2014年5月3日瀏覽。
(3)《尼日利亞油氣工業(yè)當(dāng)?shù)睾堪l(fā)展法案》
2010年4月22日，尼日利亞政府通過了又一專門的當(dāng)?shù)睾糠ò浮赌崛绽麃営蜌夤I(yè)本土化發(fā)展法案》，具體當(dāng)?shù)睾績?nèi)容如下：[2]
①在用工方面，石油和天然氣領(lǐng)域中的任何項(xiàng)目的運(yùn)營商應(yīng)當(dāng)首先考慮雇用和培訓(xùn)尼日利亞人，在初級和中級干部中只能雇用尼日利亞人，應(yīng)提交一份關(guān)于任何非尼日利亞人職位滿4年后必須尼日利亞化的后續(xù)計(jì)劃(為維護(hù)投資者利益，管理職位可保留不超過5%的非尼日利亞人)。
②在項(xiàng)目投標(biāo)評價方面，若投標(biāo)者彼此之間的標(biāo)底相差1%以內(nèi)，只要中標(biāo)的投標(biāo)者的當(dāng)?shù)睾扛叱鲎钕嘟母偁幷叩?%，就應(yīng)當(dāng)選擇當(dāng)?shù)睾孔畲蠡耐稑?biāo)者。特許合同的授予不能僅憑其標(biāo)底為最低，在尼日利亞本土公司有能力執(zhí)行，該公司的標(biāo)底不低于規(guī)定標(biāo)底的10%，則其不能因其標(biāo)底不是最低而排除于合格投標(biāo)者之外。
③對于配套服務(wù)機(jī)構(gòu)，僅考慮具有自主設(shè)備并且有能力執(zhí)行陸地、沼澤地業(yè)務(wù)的尼日利亞當(dāng)?shù)胤?wù)公司。
④禁止進(jìn)口焊接過的產(chǎn)品。除非經(jīng)石油資源部證明境內(nèi)確無能力制造，所有從事尼日利亞石油、天然氣開采和運(yùn)營活動的運(yùn)營商、項(xiàng)目公司、承包商及其他實(shí)體應(yīng)當(dāng)在境內(nèi)進(jìn)行制造和焊接業(yè)務(wù)，經(jīng)允許的進(jìn)口焊接產(chǎn)品的期限亦不得超過3年。
⑤設(shè)立尼日利亞當(dāng)?shù)睾勘O(jiān)督委員會(the Nigerian Content Monitoring Board)負(fù)責(zé)管理當(dāng)?shù)睾渴聞?wù)；設(shè)立尼日利亞當(dāng)?shù)睾堪l(fā)展基金，由當(dāng)?shù)睾课瘑T會負(fù)責(zé)管理，資金來源于每個特許合同金額的1%折扣。
⑥規(guī)定運(yùn)營商、承包商等的金融服務(wù)只能從尼日利亞金融機(jī)構(gòu)獲取，除非獲得尼日利亞當(dāng)?shù)睾课瘑T會的另行準(zhǔn)許。從尼日利亞運(yùn)營的總收益的10%必須存放于尼日利亞銀行賬戶。
⑦規(guī)定運(yùn)營商、承包商等的法律服務(wù)只能從尼日利亞法律執(zhí)業(yè)者或營業(yè)場所位于尼日利亞的律師事務(wù)所獲取。
⑧規(guī)定若運(yùn)營商、承包商等違反本法令，將面臨項(xiàng)目金額的5%處罰。
2．加納的當(dāng)?shù)睾空?/p>
為了促進(jìn)國內(nèi)就業(yè)，加強(qiáng)對自然資源的控制，加納政府出臺了相關(guān)的當(dāng)?shù)睾糠?，并且作為石油與天然氣的新興生產(chǎn)國，也開始仿效尼日利亞的做法，正在緊鑼密鼓地起草專門的當(dāng)?shù)睾糠刹莅浮?/p>
(1)員工招聘當(dāng)?shù)鼗??！都蛹{礦產(chǎn)法》(Minerals and Mining Act)規(guī)定：“招聘與培訓(xùn)加納人：為實(shí)施當(dāng)?shù)鼗撸魏蔚V產(chǎn)所有者必須向委員會提交一份詳細(xì)的招聘與培訓(xùn)加納人的計(jì)劃；該計(jì)劃是獲得礦產(chǎn)權(quán)的一個條件；當(dāng)?shù)鼗侵钢荚谧罱K實(shí)現(xiàn)由加納人替代專業(yè)人士的培訓(xùn)計(jì)劃。”*加納礦產(chǎn)法(Minerals and Mining Act) ,2006,第50條，載http://www.sdsg.org/wp-content/uploads/2011/06/Ghana-Minerals-Act-2006.pdf，2014年6月3日瀏覽。
(2)強(qiáng)制獲取公眾干股。為加強(qiáng)對本國礦產(chǎn)資源的控制，《加納礦產(chǎn)法》規(guī)定了“公眾的特殊股份”：即部長可以向礦產(chǎn)企業(yè)書面通知，要求礦產(chǎn)企業(yè)向加納政府發(fā)行一種不支付任何對價的特殊股份。該特殊股份系一種特殊級別的股份，按部長與企業(yè)簽署的協(xié)議而享受相應(yīng)的權(quán)利，如果沒有簽署此類協(xié)議，則該特殊股份是優(yōu)先權(quán)，雖沒有投票權(quán)但有權(quán)獲得企業(yè)大會會議的通知并發(fā)表意見。該特殊權(quán)可能只向總統(tǒng)或其他人士代表加納人民共和國轉(zhuǎn)讓或持有。該特殊股權(quán)無權(quán)參與企業(yè)的分紅、分享利益，或在企業(yè)關(guān)閉的情況下返回資產(chǎn)。該特殊股權(quán)的持有者可以要求企業(yè)任何時候贖回該股份，但不要求持有者支付對價。*加納礦產(chǎn)法(Minerals and Mining Act) ,2006,第50條,載http://www.sdsg.org/wp-content/uploads/2011/06/Ghana-Minerals-Act-2006.pdf，2014年6月3日瀏覽。
(3)起草專門的當(dāng)?shù)睾糠?。加納作為石油與天然氣的新興生產(chǎn)國，為了更好地從中獲益，目前正在緊張地草擬專門的當(dāng)?shù)睾糠?，[3]尋求未來10年內(nèi)實(shí)現(xiàn)至少90%的當(dāng)?shù)睾?，讓?dāng)?shù)仄髽I(yè)參與所有石油與天然氣行業(yè)的價值鏈。[3]該項(xiàng)法令的目標(biāo)基本明確，具體包括：①管理人員(management staff)：在獲得許可后的開采初期必須實(shí)現(xiàn)50%是加納人，該比例在開業(yè)后的未來5年內(nèi)要達(dá)到80%；②核心人員(core staff)：獲得許可后的開采初期必須實(shí)現(xiàn)30%是加納人，該比例在開業(yè)后的未來5年內(nèi)要達(dá)到80%；③其他人員：必須100%是加納人；[3]④加納人至少持有石油與天然氣服務(wù)公司的5%股權(quán)。
3．南非的當(dāng)?shù)睾空?/p>
(1)南非當(dāng)?shù)睾康姆煽蚣?/p>
南非當(dāng)?shù)睾康恼咧饕w現(xiàn)在黑人經(jīng)濟(jì)振興計(jì)劃。南非政府為全面提高黑人融入經(jīng)濟(jì)的程度，先后發(fā)布了《平等就業(yè)法》《優(yōu)先采購政策框架法》及其實(shí)施條例，確保給予符合黑人經(jīng)濟(jì)授權(quán)法規(guī)定的投標(biāo)人競標(biāo)優(yōu)先權(quán)。2000年11月，南非政府又制定《南非石油和液體燃料業(yè)提高社會弱勢群體經(jīng)濟(jì)地位章程》，規(guī)定10年內(nèi)弱勢群體在石油經(jīng)濟(jì)中的比重要達(dá)到25%；2002年10月制定《提高弱勢群體在南非礦業(yè)領(lǐng)域社會經(jīng)濟(jì)地位基本章程》作為《礦產(chǎn)和石油資源開發(fā)法》配套規(guī)章。[4]432003年10月，南非財(cái)政部公布金融服務(wù)業(yè)的“黑人經(jīng)濟(jì)授權(quán)”(Black Economic Empowerment，BEE)章程，規(guī)定2010年前黑人至少要擁有金融資產(chǎn)的25%，其中至少有10%是直接控制，并對黑人和黑人婦女在各級管理層的比例等作了詳細(xì)的規(guī)定。[4]432003年11月，南非議會通過了《全面提高黑人經(jīng)濟(jì)授權(quán)法案》(Broad-Based Black Economic Empowerment Act)。2007年2月公布了《良好做法守則》，規(guī)定了新的通用記分卡制度等。
(2)南非當(dāng)?shù)睾空叩闹饕獌?nèi)容
①要求礦產(chǎn)企業(yè)力爭在5年內(nèi)使弱勢群體在企業(yè)管理層的比例達(dá)到40%，其中婦女的比例達(dá)到10%。[4]43
②提高弱勢群體在礦業(yè)經(jīng)濟(jì)中的比重，使“因歷史原因而處于弱勢的南非人”在新礦業(yè)法頒布實(shí)施后10年內(nèi)(2014年)獲得礦業(yè)資產(chǎn)的26%?，F(xiàn)有礦產(chǎn)企業(yè)將在5年內(nèi)幫助弱勢群體企業(yè)融資1,000億蘭特，以解決為提高其在礦業(yè)經(jīng)濟(jì)中的比重而帶來的資金問題。[5]196-197
③明確有關(guān)衡量BEE實(shí)施效果的記分卡7項(xiàng)指標(biāo)的最終比例：股權(quán)轉(zhuǎn)讓20%、管理控制10%、就業(yè)平衡15%、技能發(fā)展15%、優(yōu)惠采購20%、企業(yè)發(fā)展15%、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展5%。[4]43
④南非政府采購法規(guī)定，公司如果競標(biāo)標(biāo)的小于100萬蘭特的項(xiàng)目時，評估該單位是否能奪標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)是：80%取決于投標(biāo)者的投標(biāo)價格，另外20%取決于該公司對黑人經(jīng)濟(jì)授權(quán)法的承諾。公司如果競標(biāo)標(biāo)的超過100萬蘭特的項(xiàng)目，那么評估標(biāo)準(zhǔn)變成：90%取決于投標(biāo)者的投標(biāo)價格，另外10%取決于該公司對黑人經(jīng)濟(jì)授權(quán)法的承諾。[5]196-197
⑤礦業(yè)企業(yè)所有者將共同采取措施，與教育機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)聯(lián)合培養(yǎng)南非資源工業(yè)所需要的技術(shù)人員，重點(diǎn)對弱勢群體進(jìn)行培訓(xùn)。礦業(yè)企業(yè)的對外采購，包括金融產(chǎn)品服務(wù)和消費(fèi)品的采購，將向弱勢群體公司傾斜。
⑥若南非政府?dāng)M采購或租賃的貨物、設(shè)備或服務(wù)中進(jìn)口部分的價值等于或超過1,000萬美元的(或等值蘭特)，都必須含有當(dāng)?shù)毓I(yè)生產(chǎn)成分，即通過政府招標(biāo)方式采購或租賃的上述商品，其賣方或者供應(yīng)商應(yīng)該保證超過該商品進(jìn)口部分價值30%或以上的部分都應(yīng)該含有當(dāng)?shù)毓I(yè)生產(chǎn)成分。[5]196-197
4．安哥拉的當(dāng)?shù)睾空?/p>
盡管安哥拉沒有對外國投資設(shè)置許多具體的履行要求，但是安哥拉政府鼓勵企業(yè)的“安哥拉化”(Angolanisation)和更多的使用安哥拉公司生產(chǎn)的產(chǎn)品和提供的服務(wù)。
(1)員工招聘當(dāng)?shù)鼗?。安哥拉?008年10月14日頒布法令，要求石油企業(yè)在招聘時首先應(yīng)招聘安哥拉員工，“如果安哥拉人具有所需要的專業(yè)知識，則企業(yè)必須在各個員工層級安排安哥拉人?！?Angola report ，載http://www.opportunityonline.co.za/articles/investment/251-angola-report，2014年6月11月瀏覽。另外，該國1995年頒布的第5/95法令也規(guī)定，企業(yè)在安哥拉境內(nèi)從事商業(yè)行為時只有用工總?cè)藬?shù)超過5名時才能招聘外國員工；并且應(yīng)當(dāng)至少雇用70%以上的安哥拉人，雇用外國人不超過30%。*Clause 3 of Decree No. 5/95 of April 7, 載http://www.sme.ao/attachments/article/209/Decree%20No.%205-95%20of%20April%207%20-%20Employment%20of%20Foreign%20Citizens%20Non-resident.pdf，2012年2月3日瀏覽。
同時，安哥拉政府已確定了石油企業(yè)雇用當(dāng)?shù)貑T工的當(dāng)?shù)睾磕繕?biāo)：非技術(shù)工要100%安哥拉化；中級技術(shù)工要80%安哥拉化；高級技術(shù)工要70%安哥拉化。[6]106而且安哥拉政府每年對石油業(yè)執(zhí)行當(dāng)?shù)睾恳蟮那闆r進(jìn)行調(diào)查。只有職位沒有合格的安哥拉員工時，外國企業(yè)才可以要求政府允許其雇用外國人。
(2)在購買當(dāng)?shù)禺a(chǎn)品方面，規(guī)定特許權(quán)獲得者、許可證持有者、合作者必須與政府合作以促進(jìn)安哥拉人參與其活動。當(dāng)質(zhì)量相似和價格不高于10%時，應(yīng)購買安哥拉的原料、產(chǎn)品、服務(wù)。
(3)承擔(dān)社區(qū)責(zé)任。在投資石油、鉆石領(lǐng)域，外國投資者跟政府簽訂的協(xié)議必須寫明企業(yè)對投資基礎(chǔ)設(shè)施和有益于當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的社會服務(wù)的承諾，例如，建立學(xué)校、購置醫(yī)院醫(yī)療設(shè)備、向微型信貸計(jì)劃提供資金。
5．津巴布韋的當(dāng)?shù)睾空?/p>
津巴布韋有關(guān)本土化的政策很多已經(jīng)制定多年，政府的計(jì)劃是收回這些部門公司49%至51%的股份，本土化不僅包括礦業(yè)部門，也包括農(nóng)業(yè)等各行各業(yè)。本土化的目的是讓津巴布韋人民參與經(jīng)濟(jì)生活。[7]2008年3月，津巴布韋總統(tǒng)簽署《本土化和經(jīng)濟(jì)授權(quán)法案》(Indigenization and Economic Empowerment Act)。
2011年8月19日，津巴布韋本土化部部長薩維奧·卡蘇庫維利指出，要繼續(xù)推進(jìn)未進(jìn)行本土化的外國企業(yè)的本土化進(jìn)程。根據(jù)津政府2011年114號通告，礦業(yè)企業(yè)必須向政府提交將51%股份轉(zhuǎn)讓給當(dāng)?shù)睾谌说脑敿?xì)方案。截至2011年6月，已有至少175家礦業(yè)企業(yè)提交了該方案。若外國投資的礦業(yè)公司未能在規(guī)定的時間內(nèi)提交符合本土化法的方案，就取消經(jīng)營牌照。[8]津巴布韋當(dāng)?shù)睾空叩闹饕獌?nèi)容包括：[9]
(1)所有公共公司以及其他商業(yè)主體必須在法規(guī)生效(2010年3月)后5年內(nèi)，或公司開始營業(yè)5年內(nèi)“放棄”不少于51%的公司股權(quán)或可控權(quán)益給本土津巴布韋人。
(2)所有資產(chǎn)(而非注冊投資額)超過50萬美元的公共公司以及其他商業(yè)主體必須在法規(guī)生效后45天內(nèi)提交本土化進(jìn)程計(jì)劃書。而新設(shè)立的企業(yè)必須在60天內(nèi)提交本土化進(jìn)程計(jì)劃書。
(3)所有合并或增資后資產(chǎn)超過50萬美元的公共公司以及其他商業(yè)主體必須在30天內(nèi)提交本土化進(jìn)程計(jì)劃書。
(4)要求礦業(yè)企業(yè)將10%的股權(quán)以社區(qū)股份所有權(quán)形式給當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)。社區(qū)股份所有權(quán)團(tuán)體由社區(qū)中的青年、首領(lǐng)、婦女和弱勢群體組成，并將進(jìn)入企業(yè)董事會。[8]
(5)津巴布韋成立了國家本土化與經(jīng)濟(jì)授權(quán)基金。基金主要用于資助本土津巴布韋人獲得股權(quán)、啟動和拓展商業(yè)，即為津巴布韋人通過本地化法案進(jìn)入主流經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域提供資金支持。
(6)確認(rèn)了14個外資投資受限的行業(yè)，即農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)作物生產(chǎn)、城市交通運(yùn)營、零售與批發(fā)、理發(fā)美容服務(wù)、職業(yè)介紹所、房地產(chǎn)中介、清洗服務(wù)、農(nóng)作物碾磨、面包房、煙草分級與包裝、煙草加工、廣告代理、牛奶加工、旅游產(chǎn)品生產(chǎn)與銷售。政府將不再對外國投資者批準(zhǔn)涉及這14個領(lǐng)域的新的經(jīng)營許可，對外國投資者已經(jīng)涉及這14個領(lǐng)域的企業(yè)要按本土化法案將51%股權(quán)移交給本地人。
(6)津巴布韋于2009年成立青年與本土化部；授權(quán)國家本土化部長(或由總統(tǒng)臨時指定的其他部長)監(jiān)察和批準(zhǔn)本土化立法及操作過程；2010年成立國家本土化與經(jīng)濟(jì)授權(quán)委員會(National Indigenization and Economic Empowerment Board，NIEEB)。NIEEB主要職能是向部長提供策略性建議與咨詢；向部長提供法案執(zhí)行方面的建議與咨詢；對基金進(jìn)行管理等。
6．其他
除了上述非洲國家之外，以下非洲國家也紛紛出臺項(xiàng)目招標(biāo)當(dāng)?shù)貎?yōu)惠、員工當(dāng)?shù)鼗?、?dāng)?shù)毓蓹?quán)比例等相關(guān)當(dāng)?shù)睾空摺?/p>
(1)在項(xiàng)目招投標(biāo)優(yōu)惠方面，蘇丹規(guī)定承攬工程的外國企業(yè)必須找到一家當(dāng)?shù)毓咀鳛榇?，才能參與投標(biāo)。[10]29博茨瓦納的《政府采購和資產(chǎn)處置法》規(guī)定，30萬普拉以下的招標(biāo)項(xiàng)目須留給本國企業(yè)；為扶持本國建筑承包商的業(yè)務(wù)經(jīng)營活動，博茨瓦納中央招標(biāo)局每年發(fā)包工程的30%必須授給本國承包商；在其他條件相同的情況下，承包商在標(biāo)價上還可以享受2.5%的優(yōu)惠。塞內(nèi)加爾也規(guī)定，在某些國際金融機(jī)構(gòu)提供資金的工程項(xiàng)目上，對當(dāng)?shù)仄髽I(yè)實(shí)行標(biāo)價優(yōu)惠政策，優(yōu)惠比例一般為7.5%，享受優(yōu)惠的當(dāng)?shù)仄髽I(yè)并不僅僅指在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行工商登記注冊的公司，還必須是當(dāng)?shù)胤ㄈ嘶蜃匀蝗苏脊煞?0%以上的股份制公司。[11]27-28
(2)在員工招聘當(dāng)?shù)鼗矫?，蘇丹法律規(guī)定，企業(yè)在招聘外國勞工時，首先需要在報(bào)刊上發(fā)布招工廣告，如廣告發(fā)布一個月內(nèi)無當(dāng)?shù)厝藨?yīng)聘或均不滿足招工要求，方允許外國勞工進(jìn)入。[10]28廣告要公布具體工作崗位、學(xué)歷、技能要求、工作年限等招工條件。[10]35剛果(金)的礦業(yè)法規(guī)定，礦產(chǎn)企業(yè)的管理崗位雇用外籍人員不得超過5%，其他崗位不得超過10%。*國際投資貿(mào)易情報(bào)——剛果(金)卷，載http://www.made-in-china.com/actives/guide/112/177004/international_trade_info_congo.pdf，2014年4月11日瀏覽。萊索托的勞工法也規(guī)定：“在萊索托投資的外資企業(yè)，公司經(jīng)理及其管理人員可自動獲萊索托工作許可，如其需特殊技能工人，且萊索托當(dāng)?shù)貨]有的，方可雇傭外籍工人，但他們必須先獲得勞工部和內(nèi)政部頒發(fā)的工作與居住許可?！盵12]21
(3)在股權(quán)比例方面，蘇丹法律規(guī)定，不允許外國公司或個人在蘇丹注冊獨(dú)資貿(mào)易公司，只能與蘇丹當(dāng)?shù)厝俗院腺Y公司，且蘇丹人所占股份應(yīng)51%以上，其目的主要是為了保護(hù)蘇丹國家和商人的經(jīng)濟(jì)利益。[10]28赤道幾內(nèi)亞也通過了一項(xiàng)類似法令，規(guī)定國際石油公司在該國設(shè)立子公司時，必須保證至少35%股權(quán)由當(dāng)?shù)厝怂钟小?/p>
(二)SSA推行當(dāng)?shù)睾空叩耐緩?/p>
從上可知，SSA實(shí)施當(dāng)?shù)睾空叩耐緩街饕ㄖ苯雍烷g接兩種方式。就直接途徑來說，包括：1．機(jī)會保留：只有合格的當(dāng)?shù)仄髽I(yè)才可以進(jìn)行項(xiàng)目投標(biāo)，例如2010年3月，加納將800多個、價值約6500萬美元的合同專門授予給了符合要求的加納當(dāng)?shù)仄髽I(yè)作為建立和提高其當(dāng)?shù)睾磕芰Φ囊环N努力；*Over 800 contracts awarded to local companies-Tullow，載http://ghanaoilonline.org/2010/05/over-800-contracts-awarded-to-local-companies-tullow/，2014年6月3日瀏覽。2．優(yōu)惠：當(dāng)?shù)赝稑?biāo)者在投標(biāo)時可以享受一定的價格優(yōu)惠，使之比其他競爭者獲得優(yōu)勢，或在當(dāng)?shù)赝稑?biāo)者與其他競爭者的質(zhì)量、價格相近時，優(yōu)先選擇當(dāng)?shù)赝稑?biāo)者；[13]3．改善當(dāng)?shù)夭少彽目赡苄裕簽樽尞?dāng)?shù)仄髽I(yè)能夠參與采購，特別向當(dāng)?shù)仄髽I(yè)提供額外的信息，或減少招投標(biāo)的規(guī)模和復(fù)雜性，或簡化招投票的程序。
間接途徑包括：1．強(qiáng)制性要求：要求外國企業(yè)必須雇用當(dāng)?shù)貑T工或接受當(dāng)?shù)仄髽I(yè)提供的產(chǎn)品或服務(wù)；2．激勵機(jī)制：將當(dāng)?shù)睾康膬?yōu)勢列入項(xiàng)目評標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)，如大承包商須制定有效的當(dāng)?shù)睾坑?jì)劃；[13]3．聯(lián)合或聯(lián)營機(jī)制：當(dāng)?shù)仄髽I(yè)作為外國企業(yè)的次分包商或合作方；4．建立相互交流機(jī)制和當(dāng)?shù)毓?yīng)商數(shù)據(jù)庫，為外國企業(yè)與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)進(jìn)行牽線搭橋，提供貿(mào)易展會等安排來促進(jìn)相互之間的關(guān)系。
(三)SSA當(dāng)?shù)睾空叩奶魬?zhàn)
不過，SSA目前實(shí)施這一當(dāng)?shù)睾空呙媾R著諸多挑戰(zhàn)，主要包括以下方面。
1．潛在的勞動力短缺。由于SSA長期缺乏用于技術(shù)培訓(xùn)的資金，導(dǎo)致崗位培訓(xùn)機(jī)會的缺乏，當(dāng)?shù)亟逃团嘤?xùn)制度不足，從而限制了當(dāng)?shù)貑T工管理水平和技能的提高，造成當(dāng)?shù)厝狈撛诘暮细駝趧恿ΜF(xiàn)象較為普遍。
2．缺乏合適的當(dāng)?shù)仄髽I(yè)。由于SSA經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)普遍較為落后，能夠滿足外資企業(yè)要求的當(dāng)?shù)仄髽I(yè)不僅數(shù)量極少，而且質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不高，缺乏管理和競爭力。而有些SSA的當(dāng)?shù)睾磕繕?biāo)卻要求高，規(guī)定所有涉及石油、天然氣、礦產(chǎn)等領(lǐng)域的項(xiàng)目的監(jiān)管部門、承包商、分包商和其他企業(yè)都應(yīng)當(dāng)在簽約時首先考慮當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和運(yùn)營商。這種供需反差較大。
3．各國的當(dāng)?shù)睾空卟灰恢滦浴１M管SSA渴望實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)睾磕繕?biāo)，但是它們相互之間缺乏一致性，各個非洲國家都按自己的路線在走。[1]在實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)?shù)睾康臇|道國對外國企業(yè)和投資者產(chǎn)生負(fù)面的影響，引起后者投向低標(biāo)準(zhǔn)的國家或地區(qū)，可能導(dǎo)致SSA所設(shè)置的新的游戲規(guī)則失效。例如，埃克森美孚尼日利亞執(zhí)行董事Mark Ward對高標(biāo)準(zhǔn)的尼日利亞當(dāng)?shù)睾糠ň吐暦Q，該項(xiàng)政府政策的實(shí)施將阻礙新的深海石油項(xiàng)目的發(fā)展，強(qiáng)制性實(shí)施會扼殺該國內(nèi)的所有項(xiàng)目和使項(xiàng)目停滯不前。[1]
4．當(dāng)?shù)睾棵媾R發(fā)達(dá)國家跨國公司的抵制。例如，2010年尼日利亞頒布石油與天然氣當(dāng)?shù)睾堪l(fā)展法案后，石油巨頭就表示反對。[1]同時，發(fā)達(dá)國家對來自SSA制成品、半制成品實(shí)行的嚴(yán)厲關(guān)稅壁壘亦會變相抑制當(dāng)?shù)睾空叩男Я?。SSA實(shí)施當(dāng)?shù)睾空叩哪繕?biāo)之一就是要把原材料留在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行深加工再出口，以增加當(dāng)?shù)卣耐鈪R收入。但是，諸如OECD等發(fā)達(dá)國家對許多來自SSA的經(jīng)深加工后的制成品、半制成品征收高額的進(jìn)口關(guān)稅和施行各種嚴(yán)厲的非關(guān)稅壁壘措施。
此外，SSA當(dāng)?shù)卣瘮‖F(xiàn)象較為嚴(yán)重，對當(dāng)?shù)睾空叩膶?shí)施也存在負(fù)面的影響。例如，南非BEE政策雖然一定程度上使黑人對企業(yè)股權(quán)和管理權(quán)的控制上升，黑人的總體收入有所增加，但是由于在執(zhí)行這一政策時，存在諸多腐敗現(xiàn)象，導(dǎo)致只有少數(shù)黑人精英能從BEE政策中受益，特別是一些擁有政策背景或特殊關(guān)系的黑人新貴，而絕大多數(shù)黑人普通民眾受益不多。[4]44
二、SSA實(shí)施當(dāng)?shù)睾空叩闹卮笠饬x
增加政府收入、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)率、提高技術(shù)、緩和開發(fā)過程中的社會矛盾是SSA越來越重視當(dāng)?shù)睾空叩闹饕椭苯釉颉２贿^本文認(rèn)為，究其實(shí)質(zhì)，這是一種國家維護(hù)自然資源等經(jīng)濟(jì)主權(quán)、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、匡扶國際公平的經(jīng)濟(jì)體制的舉措，具有重要的國際經(jīng)濟(jì)法律意義。
(一)維護(hù)SSA自然資源的經(jīng)濟(jì)主權(quán)
早在二十世紀(jì)六、七十年代，為維護(hù)并行使自然資源永久主權(quán)，聯(lián)合國大會先后通過了《關(guān)于自然資源之永久主權(quán)宣言》《關(guān)于建立新的國際經(jīng)濟(jì)秩序的宣言》及其《行動綱領(lǐng)》《各國經(jīng)濟(jì)權(quán)利和義務(wù)憲章》等國際經(jīng)濟(jì)法律準(zhǔn)則，明確規(guī)定“各民族及各部族行使其對自然財(cái)富與資源之永久主權(quán)，必須為其國家之發(fā)展著想，并以關(guān)系國人民之福利為依歸；此種資源之查勘、開發(fā)與處置，以及為此目的而輸入所需外國資本時，均應(yīng)符合各民族及各部族自行認(rèn)為在許可、限制或禁止此等活動上所必要或所應(yīng)有之規(guī)則及條件。”
事實(shí)上，發(fā)達(dá)國家長期把SSA作為其原料供給基地，掠奪與控制它們的自然資源。為改變這一掠奪與反掠奪、控制與反控制的關(guān)系，現(xiàn)在SSA要求外國企業(yè)在開發(fā)自然資源過程中遵守當(dāng)?shù)睾康囊?guī)則，盡量留下更多的附加值，是SSA自身行使對自然財(cái)富與資源之永久主權(quán)，改變依賴原料出口的單一化經(jīng)濟(jì)，保障東道國的經(jīng)濟(jì)利益，為其國民謀福祉的具體表現(xiàn)。
(二)實(shí)現(xiàn)非洲國家之可持續(xù)發(fā)展
可持續(xù)發(fā)展(sustainable development)意指“既能滿足當(dāng)代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害的發(fā)展。”[14]可持續(xù)發(fā)展的核心是發(fā)展，而可持續(xù)長久的發(fā)展才是真正的發(fā)展，即使子孫后代能夠永續(xù)發(fā)展和安居樂業(yè)；代際公平性、同代人之間的橫向公平性是可持續(xù)發(fā)展的基本原則之一，包括可持續(xù)發(fā)展不僅要實(shí)現(xiàn)當(dāng)代人之間的公平，而且也要實(shí)現(xiàn)當(dāng)代人與未來各代人之間的公平。然而，世界3/5最貧困的人口居住在石油和礦產(chǎn)資源豐富的地區(qū)，與資源貧乏的國家相比，那些嚴(yán)重依賴石油、礦產(chǎn)業(yè)的SSA普遍發(fā)展更為緩慢，更低的生產(chǎn)水平，并遭受其他經(jīng)濟(jì)弊病的影響。例如，尼日利亞已創(chuàng)造了超過3000萬美元的石油收入，但其人均收入每天仍不足1美元。[15]
而且石油、天然氣、礦產(chǎn)等屬于非再生性的自然資源，其國際供需與價格面臨著周期性的繁榮與蕭條循環(huán)，如控制不好，也只能實(shí)現(xiàn)短時間內(nèi)的某些社會領(lǐng)域的發(fā)展，*Issues in Promoting Local Content in Africa’s Extractive Industries: Lessons from Asia and Prospects for South-South Trade Promotion載http://www.eximbankindia.com/speech.pdf，2014年6月3日瀏覽。并不能給SSA帶來全面、長期持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。現(xiàn)在SSA重新調(diào)整其發(fā)展戰(zhàn)略，希望通過適當(dāng)?shù)墓苤拼胧﹣硖岣弋?dāng)?shù)睾浚ㄟ^與外國企業(yè)進(jìn)行工業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的合作以獲取技術(shù)、技能升級，提高當(dāng)?shù)胤职a(chǎn)的項(xiàng)目執(zhí)行能力，這也是對外國企業(yè)因資源開發(fā)而給當(dāng)?shù)貛砜諝狻⑺春屯寥赖拳h(huán)境惡化的一種合理回報(bào)要求，只有這樣方能使SSA朝向可持續(xù)方面發(fā)展，實(shí)現(xiàn)代際公平與同代人之間的橫向公平。
(三)匡護(hù)公平的國際經(jīng)濟(jì)體制
長期以來，發(fā)達(dá)國家利用壟斷地位控制SSA的對外貿(mào)易，實(shí)行不合理的國際分工，對國際貿(mào)易進(jìn)行壟斷，使這些發(fā)達(dá)國家的壟斷組織能以壟斷高價銷售工業(yè)品，而以壟斷低價收購原油、礦產(chǎn)品等初級產(chǎn)品，通過不等價的剪刀差，攫取高額利潤。例如，OECD國家對來自SSA的原材料鐵礦石的出口的均價為50-70美元/公噸。如果同樣的鐵礦石經(jīng)深加工轉(zhuǎn)變?yōu)橄掠蔚匿撹F，則其出口價則增值甚大，其中圓鋼(建筑鋼)售價為550美元/公噸，……熱浸鍍鋅帶鋼、彩色鋼卷售價為700美元/公噸。再以石油業(yè)為例，全球90%的煉油產(chǎn)業(yè)分布在非歐佩國，其中，美國擁有數(shù)量最大的煉油企業(yè)(約150家)，占世界煉油產(chǎn)業(yè)的20%。*Issues in Promoting Local Content in Africa’s Extractive Industries: Lessons from Asia and Prospects for South-South Trade Promotion載http://www.eximbankindia.com/speech.pdf，2014年6月3日瀏覽。而非洲，雖然安哥拉、乍得、赤道幾內(nèi)亞、蘇丹發(fā)現(xiàn)大量石油，正成為原油主要出口國，但是，這些國家的煉油能力卻極其有限，安哥拉目前只有一個煉油廠，其70%成品油仍需進(jìn)口。*UK Trade & Investment, Sector briefing: Oil & Gas opportunities in Angola載http://www.ukti.gov.uk/zh_cn/export/countries/africa/southernafrica/angola/sectorbriefing/124801.html?null，2014年6月3日瀏覽。
因此，尼日利亞、安哥拉、加蓬、加納等SSA提出當(dāng)?shù)睾空?，設(shè)置新的國際經(jīng)濟(jì)游戲規(guī)則，[1]是試圖改變目前不公平的國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易體制，匡護(hù)公平的國際貿(mào)易制度的一種舉措，正如尼日利亞含量發(fā)展委員會主任Wole Akinyosoye先生所說，“想要分享部分財(cái)富的公司將不得不考慮尼日利亞的當(dāng)?shù)睾?，因?yàn)橐酝挠螒蛞?guī)則從此以后被改變了?！盵1]
三、我國及中資企業(yè)因應(yīng)之適宜措施
面對SSA東道國推行的當(dāng)?shù)睾空撸S多投資這些地區(qū)的西方跨國公司開始正視這一問題，采取積極措施予以回應(yīng)，將這一概念當(dāng)作一項(xiàng)能夠直接影響其商業(yè)發(fā)展、采購和運(yùn)營等核心商業(yè)活動的戰(zhàn)略問題。例如，挪威海德魯公司在開采安哥拉石油時，為執(zhí)行安哥拉的當(dāng)?shù)睾空?，制訂了五年管理培?xùn)計(jì)劃，承諾在安哥拉、英國、美國等地的大學(xué)里培訓(xùn)40名安哥拉人，讓他們擔(dān)任管理崗位。[6]106再如，英國石油公司(BP)制定了有關(guān)提高安哥拉當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的能力和競爭力的計(jì)劃，對當(dāng)?shù)貑T工進(jìn)行培訓(xùn)并與從事石油服務(wù)業(yè)的安哥拉中小企業(yè)進(jìn)行磋商。[6]而象塔洛加納有限公司(Tullow Ghana Limited)、科斯摩斯能源公司(Kosmos Energy)、三井海洋開發(fā)公司(MODEC)、Saipem公司、Oando公司等在加納三尖角(the Cape Three Point)油田運(yùn)營的公司也紛紛采取措施以提高當(dāng)?shù)睾康哪芰?。[13]
近年來，隨著我國大量企業(yè)紛紛進(jìn)入SSA的石油、天然氣、礦產(chǎn)等自然資源產(chǎn)業(yè)，我國也面臨如何應(yīng)對這一突起的當(dāng)?shù)睾空叩恼n題。事實(shí)上，我國政府在這一問題上已有了明確的態(tài)度和基調(diào)，“如何把非洲的礦產(chǎn)變成產(chǎn)品，為非洲增加更多的就業(yè)和稅收。事實(shí)上，非洲國家向我們的企業(yè)推薦資源類項(xiàng)目時，也要求把更多的產(chǎn)品加工工序，特別是初級加工留在非洲，增加產(chǎn)品附加值，解決當(dāng)?shù)厝嗣竦木蜆I(yè)。”[16]本文認(rèn)為，我國可從以下方面來尋求有效的因應(yīng)之策。
首先，繼續(xù)推進(jìn)SSA的境外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作區(qū)(OETCA)建設(shè)。OETCA是我國境內(nèi)企業(yè)或有關(guān)單位在有條件的境外國家和地區(qū)通過參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和推動中資企業(yè)集群式發(fā)展，形成基礎(chǔ)設(shè)施較為完善、產(chǎn)業(yè)鏈較為完整的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易區(qū)域。截止目前，我國在4個SSA先后建立了5個OETCA，分別是尼日利亞廣東OETCA、尼日利亞萊基OETCA、贊比亞-中國OETCA、埃塞俄比亞東方工業(yè)園、毛里求斯晉非OETCA。這些OETCA執(zhí)行雇用和培訓(xùn)當(dāng)?shù)貑T工計(jì)劃，進(jìn)行技術(shù)轉(zhuǎn)移，對自然資源開采后盡量進(jìn)行就地深加工，帶動當(dāng)?shù)厣舷掠萎a(chǎn)業(yè)發(fā)展，為當(dāng)?shù)貏?chuàng)造附加值。而這些均與SSA當(dāng)?shù)睾康哪繕?biāo)相吻合。因此，我國有必要繼續(xù)推進(jìn)非洲地區(qū)的OETCA建設(shè)。
其次，有機(jī)耦合我國援非機(jī)制與中資企業(yè)的技能培訓(xùn)計(jì)劃。技術(shù)合作是我國傳統(tǒng)援非的方式，具體指由我國派遣專家，對已建成成套項(xiàng)目后續(xù)生產(chǎn)、運(yùn)營或維護(hù)提供技術(shù)指導(dǎo)，就地培訓(xùn)受援國的管理和技術(shù)人員；而人力資源開發(fā)合作是我國新的援非方式，指通過多雙邊渠道為SSA舉辦各種形式的政府官員研修、學(xué)歷學(xué)位教育、專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)以及其他人員交流項(xiàng)目，幫助SSA培訓(xùn)各類管理和技術(shù)人才等。而這均與SSA當(dāng)?shù)睾筷P(guān)于提高當(dāng)?shù)貑T工的技能目標(biāo)相一致。因此，若能把我國援非機(jī)制與投資SSA的中資企業(yè)(包括國企、民企)關(guān)于當(dāng)?shù)貑T工的具體培訓(xùn)計(jì)劃，技能提高與技術(shù)轉(zhuǎn)移的實(shí)踐相掛勾和有機(jī)耦合，就可以避免我國政府層面進(jìn)行技術(shù)、人力資源援助與企業(yè)層面實(shí)施當(dāng)?shù)睾慷M(jìn)行的技能培訓(xùn)兩套行動相互獨(dú)立的局面，反而有利于中資企業(yè)貫徹執(zhí)行東道國的當(dāng)?shù)睾空?，減少中資企業(yè)的負(fù)擔(dān)，促進(jìn)中資企業(yè)對非投資。
再次，中資企業(yè)應(yīng)早做準(zhǔn)備，把當(dāng)?shù)睾慨?dāng)作項(xiàng)目計(jì)劃和營運(yùn)的重要因素來考慮，制定與項(xiàng)目技術(shù)特點(diǎn)和當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)相聯(lián)系的當(dāng)?shù)睾坑?jì)劃。換言之，企業(yè)在擬定項(xiàng)目計(jì)劃時就得要考慮東道國的當(dāng)?shù)睾恳蛩?，包括?dāng)?shù)厥欠窬哂邢鄳?yīng)技能的人員及承包商的短缺情況，當(dāng)?shù)毓I(yè)基礎(chǔ)設(shè)施是否存在欠發(fā)展性，當(dāng)?shù)胤职淌欠衲軌驖M足項(xiàng)目質(zhì)量、安全及其他標(biāo)準(zhǔn)等。
又次，中資企業(yè)應(yīng)制定明確的當(dāng)?shù)毓陀糜?jì)劃，加強(qiáng)對當(dāng)?shù)貑T工的培訓(xùn)。“當(dāng)我們?nèi)シ侵迯氖沦Y源開發(fā)時，應(yīng)注意保護(hù)環(huán)境和生態(tài)，同時應(yīng)把更多初級產(chǎn)品的加工環(huán)節(jié)留在非洲，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會，加強(qiáng)培訓(xùn)。”[16]對招聘的員工提供內(nèi)容充實(shí)的培訓(xùn)和現(xiàn)場指導(dǎo)，使他們勝任職位。如果當(dāng)?shù)嘏嘤?xùn)不充足或缺乏精通技術(shù)，為確保投資企業(yè)的順利運(yùn)營，我國企業(yè)還可以與當(dāng)?shù)氐暮献骰锇樵O(shè)立培訓(xùn)中心，培訓(xùn)的內(nèi)容包括基礎(chǔ)教育、語言教育、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行技術(shù)轉(zhuǎn)移以提高當(dāng)?shù)貑T工親手操作和實(shí)踐的能力。
復(fù)次，加強(qiáng)與其他利益攸關(guān)方合作。當(dāng)?shù)睾坑?jì)劃需要與包括東道國當(dāng)?shù)卣沂推髽I(yè)、社區(qū)、非政府組織、社區(qū)組織、國際組織、其他石油與天然氣公司等在內(nèi)的其他利益攸關(guān)方進(jìn)行緊切合作，從中獲取有益的當(dāng)?shù)匦畔?、知識、資源、承諾，或進(jìn)行有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，使我國企業(yè)能夠多領(lǐng)域、多方位、多合作伙伴地解決有關(guān)當(dāng)?shù)睾康膯栴}。
最后，可以考慮適當(dāng)降低我國對SSA制成品、半制成品的進(jìn)口關(guān)稅。從上可知，因?qū)碜許SA制成品、半制成品征收高關(guān)稅或嚴(yán)厲的非關(guān)稅壁壘措施會抵消其當(dāng)?shù)睾康姆e極作用，因此，為推進(jìn)中非的經(jīng)貿(mào)關(guān)系，我國可考慮在中非合作論壇機(jī)制下再適當(dāng)降低有關(guān)非洲半成品、成品的進(jìn)口關(guān)稅，擴(kuò)大免稅范圍。
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(責(zé)任編輯：董興佩)
Study on the Local Content of the Sub-Saharan African Countries
ZHANG Zezhong
(LawSchool,JiangxiNormalUniversity,Jiangxi,Nanchang330022,China)
Abstract:Local content is becoming a hot issue in the Sub-Saharan African Countries (SSA). And many SSA published or are drafting relevant local content policies or acts. Chinese companies like other transnational companies are facing the problem of how to deal with it. The article mainly studies the development of the local Content of SSA, and puts forwards certain effective countermeasures for China.
Key words:SSA;local Contend;natural resources
收稿日期：2015-12-04
基金項(xiàng)目：江西省社會科學(xué)研究“十二五”(2014年)規(guī)劃項(xiàng)目“我國對非洲投資促進(jìn)與保護(hù)法律體系的構(gòu)建”(14FX07)
作者簡介：張澤忠(1976-)，男，江西師范大學(xué)政法學(xué)院副教授，法學(xué)博士.
中圖分類號：D996
文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A
文章編號：1008-7699(2016)01-0033-10
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