特約作者 母睿

很多人對(duì)新疆的印象還停留在 “大漠孤煙直，一目瞭百里” 的階段，其實(shí)新疆首府烏魯木齊早已是千里車流，萬(wàn)里人潮。城市交通擁堵不再只是北上廣的獨(dú)有現(xiàn)象，行車難、出行難已成為烏魯木齊當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)和市民共同關(guān)注的焦點(diǎn)問題。 然而，在發(fā)展公共交通和解決道路擁堵的問題上，烏魯木齊并沒有采用車輛限行、擁堵收費(fèi)、購(gòu)車搖號(hào)等政策，卻獨(dú)辟蹊徑，找到了一條適合自己的道路。那么，烏魯木齊究竟是如何做的呢？

中國(guó)和荷蘭的兩位研究人員從協(xié)作治理的角度分析了烏魯木齊市公共交通的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，并指出了城市交通治理的關(guān)鍵在于處理好相關(guān)部門之間的利益沖突。

交通治理中的 “相關(guān)部門” 和他們帶來(lái)的困境

傳統(tǒng)觀念認(rèn)為，城市交通問題應(yīng)由交通管理局來(lái)處理。其實(shí)不然，城市交通治理遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出交通部門本身，而是與城市土地利用結(jié)構(gòu)、城市發(fā)展規(guī)劃、房地產(chǎn)市場(chǎng)情況和產(chǎn)業(yè)布局等密不可分，甚至與城市景觀設(shè)計(jì)和步行空間緊密相關(guān)。

一方面，從政府角度來(lái)說(shuō)，發(fā)展公共交通和解決道路擁堵不單單是交管局的任務(wù)，還涉及土地管理部門、城市規(guī)劃部門和城市建設(shè)管理部門。而另一方面，從運(yùn)營(yíng)者角度來(lái)說(shuō)， 在公交體系內(nèi)，常規(guī)公交、快速公交、地鐵、輕軌等各種交通模式的有效銜接和運(yùn)營(yíng)，同樣需要由多個(gè)運(yùn)營(yíng)商共同決定。

因此，城市交通是一個(gè)典型的 “涉眾系統(tǒng)”，其管理需要各個(gè)相關(guān)部門的通力合作。這也使得就解決城市交通問題首先需要相關(guān)部門意識(shí)到自身在交通治理中的重要作用，并愿意與其他部門展開溝通和對(duì)話。然而，在條塊分割的行政管理體制下，要做到這點(diǎn)這并不容易。在實(shí)際運(yùn)作中，政府各部門往往只關(guān)注自身目標(biāo)，而不重視與其他部門建立相互協(xié)作和主動(dòng)配合的良好關(guān)系。這也是為什么很多在理論和設(shè)計(jì)層面 “看起來(lái)很美好” 的公共交通項(xiàng)目最后卻都不了了之。

烏魯木齊的嘗試：“大建委” 模式

為了克服各相關(guān)部門之間的分割，烏魯木齊創(chuàng)造了一種 “大建委” 模式。所謂 “大建委”，是烏魯木齊建設(shè)委員會(huì)的俗稱。在 1973 年，為了協(xié)調(diào)市屬各個(gè)部門在城市建設(shè)中的關(guān)系，烏魯木齊市政府成立了該委員會(huì)，并賦予了它比同級(jí)地方政府各部門更高的行政指揮和調(diào)度的權(quán)力。

在大建委的機(jī)構(gòu)設(shè)置中，有專門的部門分別負(fù)責(zé)諸如 “公交系統(tǒng)內(nèi)部銜接和換乘的協(xié)調(diào)”，“城市交通與土地利用部門之間的溝通”，“交通與城市規(guī)劃規(guī)劃領(lǐng)域內(nèi)的對(duì)話” 等具體任務(wù)。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，它在原本較為孤立的各相關(guān)部門之間搭起了一座座溝通的橋梁。

具體運(yùn)作：協(xié)調(diào)三項(xiàng)利益沖突

大建委的最主要作用是協(xié)調(diào)解決了公共交通領(lǐng)域的三項(xiàng)主要利益沖突，即 “公交集團(tuán)VS 軌道交通集團(tuán)”、“軌道交通集團(tuán) VS 城管局”和 “軌道交通集團(tuán) VS 沿線大單位”。

公共交通領(lǐng)域的第一個(gè)利益沖突，發(fā)生在軌道交通集團(tuán)與公交集團(tuán)之間，是通過大建委協(xié)調(diào)的 “以場(chǎng)站換接駁” 方式解決的。

這兩個(gè)集團(tuán)間的矛盾，主要是由于地鐵規(guī)劃線路與公交公司的快速公交線路有大部分重疊，這意味著地鐵運(yùn)營(yíng)后公交公司將失掉大部分乘客。而且，由于地鐵規(guī)劃線路不會(huì)輕易改變，調(diào)整快速公交線路來(lái)接駁地鐵可能是唯一的選擇，但這會(huì)損害公交公司的利益，他們當(dāng)然反對(duì)，所以就陷入了僵局。不過，在大建委和交管局的幾次協(xié)調(diào)下，軌道交通集團(tuán)和公交公司通過資源交換達(dá)成了 “地鐵—快速公交” 的無(wú)縫換乘協(xié)議。 一方面，軌道交通集團(tuán)在地鐵終點(diǎn)劃撥土地并建設(shè)大型公交場(chǎng)站，為公交公司提供管理調(diào)度和車輛整修的場(chǎng)地。而相應(yīng)的另一方面，公交公司則取消現(xiàn)有快速公交線路，將其全部調(diào)整為地鐵的接駁線路。

第二個(gè)利益沖突發(fā)生在軌道交通集團(tuán)和城市管理局之間，是通過大建委協(xié)調(diào)共建停車換乘設(shè)施來(lái)解決的。

這一沖突主要原因是城管局無(wú)法有效管理地鐵站外大量占道車輛，使得居民步行到達(dá)地鐵站的便捷性受到極大影響，也影響了地鐵系統(tǒng)整體的有效運(yùn)營(yíng)。這一問題在烏魯木齊非常嚴(yán)重，但城市管理局卻一直束手無(wú)策，無(wú)法有效地驅(qū)散占道車輛。不過，通過大建委的協(xié)調(diào)，軌道交通集團(tuán)提出在地鐵站臺(tái)下層修建大型停車場(chǎng)的計(jì)劃。 軌道交通集團(tuán)負(fù)責(zé)建設(shè)，而城市管理局負(fù)責(zé)投資和運(yùn)營(yíng)停車場(chǎng)。這樣，兩部門共同營(yíng)造了所謂的停車換乘模式，也有效地疏散了路面停車，為地鐵站點(diǎn)周邊創(chuàng)造了適宜的步行環(huán)境。

第三個(gè)矛盾沖突發(fā)生在軌道交通集團(tuán)和沿線大單位之間，大建委通過協(xié)調(diào)各大單位進(jìn)行原址開發(fā)將其解決。

在軌道交通集團(tuán)在注冊(cè)成立時(shí)，市政府賦予它開發(fā)地鐵沿線土地資源的權(quán)利，通過 “地鐵+地產(chǎn)” 的捆綁開發(fā)實(shí)現(xiàn)盈利。但實(shí)際情況是地鐵沿線幾乎沒有閑置土地，大塊土地都被大型單位占用著。這些單位大多混合生產(chǎn)生活區(qū)，還保留著傳統(tǒng)的單位大院形式。這也就使得軌道交通集團(tuán)的盈利無(wú)法落實(shí)。為打破這一僵局，大建委請(qǐng)國(guó)土資源局出面幫助軌道交通集團(tuán)與各大單位協(xié)商土地開發(fā)事宜。最終，軌道交通集團(tuán)與單位高層協(xié)商采用 “原址開發(fā)”模式，即軌道交通集團(tuán)拆除現(xiàn)有單位的低矮職工住房，并在原位置上重新建造高層住宅。新樓中一部分房屋作為職工回遷房，而其余房屋由軌道交通集團(tuán)以市場(chǎng)價(jià)向外出售。 這一做法不但滿足了職工不愿外遷的愿望，還創(chuàng)造了軌道交通集團(tuán)盈利的機(jī)會(huì)，為地鐵的運(yùn)營(yíng)提供更多資金保障。

烏魯木齊大建委的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，解決城市交通擁堵，發(fā)展公共交通，技術(shù)并不是難點(diǎn)。真正的難點(diǎn)其實(shí)在于如何讓政府部門間進(jìn)行有效的溝通和協(xié)調(diào)。得先讓 “相關(guān)部門” 之間也得 “能說(shuō)上話”，才能真正辦成實(shí)事。這一經(jīng)驗(yàn)不僅適用于公共交通領(lǐng)域，也對(duì)任何一個(gè)涉及到多部門合作的領(lǐng)域都有著重要的啟示作用。