王國平

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產(chǎn)業(yè)升級中的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

王國平

（上海行政學(xué)院，上海200233）

摘要：文章認(rèn)為促進(jìn)我國產(chǎn)業(yè)升級，必須避免區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過大差距，應(yīng)高度關(guān)注其中起制約作用的關(guān)鍵要素，尤其是人才、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、市場和社會(huì)環(huán)境。然而，著眼于協(xié)調(diào)發(fā)展并非意味著追求均衡發(fā)展。建國以來，我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)質(zhì)上經(jīng)歷了追求均衡、非均衡，最后進(jìn)入選擇協(xié)調(diào)發(fā)展的狀態(tài)。從國情出發(fā)，協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略實(shí)施應(yīng)體現(xiàn)在三層次推進(jìn)體系上，即第一層次——基礎(chǔ)性依托：區(qū)域內(nèi)培育造血機(jī)制；第二層次——增長極延展：區(qū)域間合作對接；第三層次——全國統(tǒng)籌：國家范圍內(nèi)促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)升級；區(qū)域化發(fā)展

一國的產(chǎn)業(yè)升級離不開國內(nèi)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。發(fā)展中國家地區(qū)間發(fā)展水平過度失衡已成為當(dāng)下實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級目標(biāo)的嚴(yán)重障礙。因此，研究區(qū)域性經(jīng)濟(jì)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)升級的關(guān)系是統(tǒng)籌國家領(lǐng)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)升級的重要組成部分。這至少涉及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的價(jià)值判斷、推動(dòng)機(jī)制和實(shí)現(xiàn)路徑。

一、影響產(chǎn)業(yè)升級的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展元素

國家領(lǐng)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)升級體系必然內(nèi)含著區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展元素，產(chǎn)業(yè)升級的區(qū)域性支撐主要基于四要素：人才、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、市場、社會(huì)環(huán)境。

產(chǎn)業(yè)升級的根本制約無疑是人才制約。區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平過大差距（尤其是落后地域比重過大）危害國家層面產(chǎn)業(yè)升級的人才支撐，這集中體現(xiàn)為：第一、廣大落后地區(qū)受制于經(jīng)濟(jì)條件無法合理提供留住人才的綜合性待遇供給和事業(yè)發(fā)展的舞臺(tái)，導(dǎo)致人才普遍、長期流向發(fā)達(dá)地區(qū)（其實(shí)，這是一種非理性結(jié)構(gòu)流動(dòng)，流向發(fā)達(dá)地區(qū)的人力資源并非等于人才資源），整體拖累面上的產(chǎn)業(yè)升級。改革開放過程中，我國曾一度出現(xiàn)的“孔雀東南飛”現(xiàn)象就發(fā)出過此類信號(hào)。幸運(yùn)的是，1999年中央作出西部大開發(fā)決策后一定程度上有了緩解，但這始終是值得關(guān)注的風(fēng)向標(biāo)。第二、在過大地區(qū)差距背景下，發(fā)達(dá)地區(qū)所吸引的來自落后地區(qū)的人才，無法滿足當(dāng)代增長極效應(yīng)形成的基本要求。依據(jù)艾爾伯特-赫希曼的不平衡增長論，經(jīng)濟(jì)進(jìn)步并不同時(shí)出現(xiàn)在每一處，發(fā)展的推動(dòng)力將使經(jīng)濟(jì)增長圍繞最初的出發(fā)點(diǎn)集中。這時(shí)，增長極的出現(xiàn)既是區(qū)域發(fā)展不平衡的必然伴隨物，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提條件（市場力量的作用通常趨向增加而不是減少區(qū)域差異。發(fā)達(dá)地區(qū)由于具有更好的基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)和更大的市場，必然對資本和勞動(dòng)具有更強(qiáng)的吸引力，從而產(chǎn)生極化效應(yīng)，形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，雖然也有發(fā)達(dá)區(qū)域向周圍區(qū)域的擴(kuò)展效應(yīng)，但在完全市場中，極化效應(yīng)往往超過擴(kuò)展效應(yīng)）。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期階段，極化效應(yīng)占主導(dǎo)地位，因此區(qū)域差異會(huì)逐浙擴(kuò)大，但從長遠(yuǎn)看，擴(kuò)展效應(yīng)（“涓滴效應(yīng)”）應(yīng)將縮小區(qū)域差異。然而，應(yīng)該看到，形成成熟狀態(tài)下的極化效應(yīng)，人才是第一條件。即使是吸引國外人才，也需要國內(nèi)增長極素質(zhì)的支撐。過大的地區(qū)差距導(dǎo)致集聚人才的先天性制約，增長極能級無法躍升，這必將限制帶動(dòng)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的火車頭效應(yīng)。

過大的地區(qū)差距，導(dǎo)致過多的落后地區(qū)和貧困地區(qū)，形成大面職的產(chǎn)業(yè)洼地，因而在國家層面普遍缺乏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的配套基礎(chǔ)，即產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)弱化，這必將阻滯國內(nèi)外產(chǎn)業(yè)向該區(qū)域轉(zhuǎn)移，因而牽制著整體產(chǎn)業(yè)能級提升。眾所周知，一國的產(chǎn)業(yè)升級離不開產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。我國改革開放后的經(jīng)濟(jì)突破性發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級得益于全球第三次產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。同樣，中西部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)升級還需產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的進(jìn)一步推動(dòng)，這既包括國際范圍的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，也離不開東部沿海地區(qū)向內(nèi)陸地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。然而，吸納產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的必要條件是產(chǎn)業(yè)配套基礎(chǔ)，其中主要是：上下游產(chǎn)業(yè)鏈對接（空間愈遠(yuǎn)，成本愈高）、所需服務(wù)業(yè)支撐、基礎(chǔ)設(shè)施如交通、電訊以及住宅、醫(yī)院、學(xué)校等軟硬件配套。事實(shí)上，區(qū)域經(jīng)濟(jì)越是落后，產(chǎn)業(yè)配套條件越差，對外來的投資辦廠吸引力也就會(huì)越弱，因而就失去產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移資源。所謂“筑巢引鳳”效應(yīng)，實(shí)質(zhì)上是構(gòu)筑產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)效應(yīng)，歸根到底是避免大面積的區(qū)域落后。誠然，一些落后地區(qū)不乏資源，有的甚至具有礦藏等各類豐富的有色金屬資源，但產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)若不匹配，只能成為單一的原料資源供給地，失去深加工產(chǎn)業(yè)誕生的機(jī)會(huì)，因而既不利于資源區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)升級，也使國民經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展增加成本，降低能級。

市場需求同樣是支撐產(chǎn)業(yè)升級的必要條件，這也需要區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。通常情形下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)升級、收入增長、購買力增強(qiáng)、銷售順暢形成良性循環(huán)。其中，由購買力所決定的有效需求具有根本意義。有效需求的質(zhì)和量是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)升級的動(dòng)力所在。有效需求的量是使國民經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的保證，有效需求的質(zhì)則是一國產(chǎn)業(yè)持續(xù)升級的基礎(chǔ)。毋庸置疑，能帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級的新技術(shù)、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)若離開了可進(jìn)入消費(fèi)領(lǐng)域的最終消費(fèi)者，其結(jié)果必然是投資人血本無歸。因此，從一定意義上看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)升級決定于有效需求、決定于具有購買力的消費(fèi)者。然而，體現(xiàn)有效需求的市場并非是一城一市的概念，而是一國整體市場質(zhì)量的范疇。很顯然，培育支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)升級的國內(nèi)市場，區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展必不可少。只有區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，才有收入總水平的合理增長和有效需求適應(yīng)性提升。對于產(chǎn)業(yè)升級而言，如果說有效市場需求也是資源，那么，高度關(guān)注并積極扶持區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展就是順理成章的事。

以上只是從經(jīng)濟(jì)的視角判斷區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)升級的內(nèi)在聯(lián)系，若拓展到社會(huì)和政治層面，產(chǎn)業(yè)升級對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的依賴就更顯突出。持續(xù)穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)升級無疑是必備的前提。一國長期處于社會(huì)動(dòng)蕩中，即使是維持原有的產(chǎn)業(yè)體系、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)都很困難，更談不上產(chǎn)業(yè)升級。今日世界頭號(hào)強(qiáng)國——美國，自身從未直接經(jīng)歷兩次世界大戰(zhàn)，所發(fā)動(dòng)的戰(zhàn)爭均處于境外，凡有可能卷入國內(nèi)戰(zhàn)爭之事都在決議之外，這恰恰是美國強(qiáng)大的根源之一。長期以來，涉及他國戰(zhàn)爭所帶來的生命和財(cái)產(chǎn)危害（更深度的傷害是未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展）美國從不顧及，要么有益于其掌控全球，維護(hù)國家利益，要么直接有利于本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展。其實(shí)，我國改革開放30多年，所取得的舉世矚目的成就使國家經(jīng)濟(jì)總量進(jìn)入世界排名第二，也是得益于基本穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。從這里可以看出，對于發(fā)展中國家，創(chuàng)造和平穩(wěn)定發(fā)展的環(huán)境極其珍貴，但只能靠自身的努力和實(shí)力。然而，涉于內(nèi)部區(qū)域發(fā)展失衡而引發(fā)的動(dòng)蕩卻時(shí)常發(fā)生。即使在我國當(dāng)下，從維持社會(huì)穩(wěn)定的角度去持續(xù)關(guān)注區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)狀態(tài)并及時(shí)予以動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)也應(yīng)成為必需。在我國，伴隨市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基尼系數(shù)提升，窮不認(rèn)命也許是區(qū)別于印度人的優(yōu)點(diǎn)（印度人一般將窮歸于“命”，歷史上從未發(fā)生農(nóng)民起義），但一旦與不患窮而患不均的幾千年固有理念相結(jié)合，再加上多民族引發(fā)的發(fā)展差距，極有可能成為社會(huì)動(dòng)蕩的引爆點(diǎn)。因此，視維持社會(huì)穩(wěn)定與促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級一樣重要并同時(shí)納入總布局，進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)乃智慧之舉。

二、在協(xié)調(diào)發(fā)展與均衡發(fā)展之間作出抉擇

協(xié)調(diào)發(fā)展與均衡發(fā)展是兩個(gè)不同的范疇。均衡的要義在于數(shù)量的均等或縮小量的差距?！熬狻痹俏锢韺W(xué)上的概念，指在某一系統(tǒng)中，當(dāng)各種對立的力量互相作用，且各種作用恰好抵消時(shí)，該系統(tǒng)所處的相互穩(wěn)定狀態(tài)。將均衡范疇運(yùn)用于經(jīng)濟(jì)學(xué)，最早應(yīng)歸功于經(jīng)濟(jì)學(xué)家利昂-瓦爾拉斯。瓦爾拉斯開創(chuàng)性地研究了抽象的一般均衡模型（帕累托又在此基礎(chǔ)上發(fā)展了福利的概念。此后，沃德、阿羅、德布魯又用數(shù)學(xué)方法予以證明），運(yùn)用最多的是市場均衡，即市場中需求與供給處于平衡的狀態(tài)，又稱“市場出清”(此狀態(tài)下，既設(shè)有超額需求，也設(shè)有超額供給)。特別值得一提的是，英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家哈羅德揭示的均衡增長現(xiàn)象：一種動(dòng)態(tài)增長的穩(wěn)定狀態(tài)。哈羅德認(rèn)為，當(dāng)合適的儲(chǔ)蓄率和合適的資本——產(chǎn)出率所決定的有保證的增長率與實(shí)際增長率相等時(shí)，經(jīng)濟(jì)就實(shí)現(xiàn)了均衡增長。簡言之，均衡即均等。協(xié)調(diào)發(fā)展的精髓在于非沖突和對抗性，避免交流、互動(dòng)的障礙，既包括量的均等，也不排斥非均衡的良性互動(dòng)。因此，協(xié)調(diào)發(fā)展包含均衡與非均衡的有序、穩(wěn)定狀態(tài)。在區(qū)域性發(fā)展戰(zhàn)略的選擇上，應(yīng)告別長期以來的理念，即追求均衡發(fā)展，替而代之的應(yīng)是非限制性的協(xié)調(diào)發(fā)展！

我國建國以來，所走過的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)控的歷史，實(shí)質(zhì)上就是從期盼或努力實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展到逐步認(rèn)同非均衡發(fā)展進(jìn)而又追求協(xié)調(diào)發(fā)展的三階段曲折前行的歷程。

改革開放以前，一方面囿于思想觀念的局限，另一方面“得益于”計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中配置資源的便利性，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略明顯具有期盼或努力實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展的特征。產(chǎn)生于1840年鴉片戰(zhàn)爭之后的中國近代工業(yè)是在半封建、半殖民地條件下建立的，主要有三部分構(gòu)成，即入侵者舉辦、晚清時(shí)官商合辦以及民族資本興辦的工業(yè)。到1949年中華人民共和國成立時(shí)，主要分布區(qū)域是沿海地區(qū)。眾所周知的建國初期的156個(gè)重大項(xiàng)目其實(shí)是新中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第一次均衡。156項(xiàng)工程主要是重工業(yè)項(xiàng)目（從實(shí)際施工的150項(xiàng)看，軍工企業(yè)有44個(gè)，冶金工業(yè)企業(yè)20個(gè)，化工企業(yè)7個(gè)，機(jī)械加工企業(yè)24個(gè)，能源工業(yè)企業(yè)52個(gè)，輕工業(yè)和醫(yī)藥工業(yè)3個(gè)）。這些建設(shè)項(xiàng)目主要配置在東北地區(qū)、中部和西部地區(qū)。其中的106個(gè)民用工業(yè)企業(yè)，布置在東北的有50個(gè)，中部32個(gè)；44個(gè)國防企業(yè)，布置在中部和西部的有35個(gè)。嚴(yán)格地說，我國60－70年代區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)控依然是“一五”均衡戰(zhàn)略的延續(xù)或稱第二次均衡。當(dāng)然，這次調(diào)整出于對國際戰(zhàn)爭形勢的判斷而具有被動(dòng)強(qiáng)制性。當(dāng)時(shí)認(rèn)為中國將面臨著戰(zhàn)爭的嚴(yán)峻考驗(yàn)，決定將東部沿海企業(yè)一分為二，一半遷入內(nèi)地，在中西部地區(qū)建立戰(zhàn)略后方基地。于是，從20世紀(jì)60年代到70年代開展了持續(xù)10年的“三線建設(shè)”。對此，持肯定的觀點(diǎn)認(rèn)為：這是中國東西部戰(zhàn)略布局的一次大調(diào)整?！叭€建設(shè)”在一定程度上改變了中國生產(chǎn)力布局畸重東部的格局，打下了西部現(xiàn)代工業(yè)的基礎(chǔ)，把工業(yè)文明引進(jìn)到西部的高山峽谷、荒漠野嶺，為后來的沿海地區(qū)發(fā)展提供了重要條件……①。筆者以為，“三線”布局雖屬區(qū)域發(fā)展的均衡行為，也許對一些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到某些推動(dòng)作用，但總體上不能視作自覺的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，更不能給予不恰當(dāng)?shù)陌龘P(yáng)。由于對世界局勢的判斷常常受到種種不確定因素制約，因而即使失誤也難以責(zé)怪，但對弊大于利的事實(shí)理應(yīng)予以承認(rèn)。

改革開放以后，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展第一次打破均衡而走向突破、跨越的戰(zhàn)略實(shí)施階段，鄧小平成為此戰(zhàn)略實(shí)施的第一決策人。十一屆三中全會(huì)以后，鄧小平根據(jù)國際形勢和中國實(shí)際，多次提出讓一部分人、一部分地區(qū)先富起來，先富帶動(dòng)后富的思想。著名的南巡講話明確指出：“一部分地區(qū)有條件先發(fā)展起來，一部分地區(qū)發(fā)展得慢點(diǎn)，先發(fā)展起來的地區(qū)帶動(dòng)后發(fā)展的地區(qū)，最終達(dá)到共同富?！雹凇＿@一突破、跨越戰(zhàn)略，將發(fā)展重點(diǎn)定于東部沿海。戰(zhàn)略實(shí)施首先從廣東、福建實(shí)行特殊政策開始，先后建立了5個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，后又開放沿海14個(gè)城市，進(jìn)而開發(fā)上海浦東，對沿海地區(qū)實(shí)行全面開放，形成點(diǎn)、線、面逐步推進(jìn)的對外開放格局③。正是在重點(diǎn)開放政策的推動(dòng)下，國內(nèi)外資本、技術(shù)、人才等生產(chǎn)要素大規(guī)模向沿海集中、集聚，帶來了沿海地區(qū)歷史性的快速發(fā)展④。對于近代中國第一次自主實(shí)施區(qū)域經(jīng)濟(jì)突破、跨越戰(zhàn)略的影響，也許現(xiàn)在給予恰當(dāng)、科學(xué)的評價(jià)為時(shí)過早，但人們從改革開放的歷史巨變中已深刻感受到，此次非均衡發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施是20世紀(jì)中后期中國崛起并進(jìn)入中華民族偉大復(fù)興新時(shí)代的關(guān)鍵舉措。首先，它使中國真正走向世界。1840年鴉片戰(zhàn)爭后，中國走向世界就成為一代又一代仁人志士的不懈追求。1949年新中國的建立，奠定了實(shí)現(xiàn)這一宏圖偉業(yè)的政治基礎(chǔ)。然而，屹立于世界民族之林，首先要成為經(jīng)濟(jì)大國，惟有開放才能加快進(jìn)程，而通往世界的前沿只能是毗鄰港澳和沿海地區(qū)。因此，以東南沿海地區(qū)為重點(diǎn)，先行開放，使中國在融入世界中走向世界，這一成功的開放戰(zhàn)略終于贏來了今日中國的國際地位。其次，它使中國贏來了“二戰(zhàn)”以后的世界第二次產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。如果說，亞洲的新興國家和地區(qū)(韓國、新加坡、臺(tái)灣等)是在歐美發(fā)達(dá)國家制造業(yè)特別是加工制造業(yè)第一次轉(zhuǎn)移過程中發(fā)展起來的，那么，20世紀(jì)80年代以后，中國由沿海到內(nèi)地的工業(yè)梯度推進(jìn)卻助長了世界工業(yè)轉(zhuǎn)移的“第二次浪潮”。與此同時(shí)，“世界工廠”的評價(jià)盡管并非為國人一致首肯，但中國憑借自身的實(shí)力正在躋入世界工業(yè)文明體系則是不爭的事實(shí)。最后，它使中國體制告別了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，而真正步入了市場經(jīng)濟(jì)軌道。先行改革開放區(qū)，實(shí)質(zhì)上也是構(gòu)建市場取向體制的試驗(yàn)區(qū)。最初的深圳特區(qū)的“窗口”示范效應(yīng)，隨后的上海浦東“領(lǐng)頭羊”經(jīng)驗(yàn)以及廣東、浙江的民營經(jīng)濟(jì)活力的影響對于全國的體制改革深化功不可沒?？梢哉f，沒有沿海的開放，就沒有內(nèi)地真正意義的改革。

20世紀(jì)末，“西部大開發(fā)戰(zhàn)略”的誕生⑤，開啟了我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略在經(jīng)歷均衡與非均衡的長期探索基礎(chǔ)上真正進(jìn)入到追求協(xié)調(diào)發(fā)展的新階段。這與當(dāng)年鄧小平在提出一部分地區(qū)先富起來的同時(shí)并預(yù)測中央政府協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展的時(shí)間高度吻合。1988年9月，鄧小平在《中央要有權(quán)威》一文中指出：“沿海地區(qū)要加快對外開放，使這個(gè)擁有兩億人口的廣大地帶較快地先發(fā)展起來，從而帶動(dòng)內(nèi)地更好地發(fā)展，這是一個(gè)事關(guān)大局的問題。內(nèi)地要顧全這個(gè)大局。反過來，發(fā)展到一定的時(shí)候，又要求沿海拿出更多力量來幫助內(nèi)地發(fā)展，這也是個(gè)大局。那時(shí)沿海也要服從這個(gè)大局”⑥。這里，鄧小平說的“一定的時(shí)候”或“那時(shí)”是指何時(shí)呢？1992年南巡時(shí)，他給了答案：“什么時(shí)候突出地提出和解決這個(gè)問題，在什么基礎(chǔ)上提出和解決這個(gè)問題，要研究。可以設(shè)想，在本世紀(jì)末達(dá)到小康水平的時(shí)候，就要突出地提出和解決這個(gè)問題”⑦。當(dāng)然，西部開發(fā)戰(zhàn)略提出的直接原因是東中西部發(fā)展不協(xié)調(diào)的問題愈來愈突出，以至危及經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。西部開發(fā)戰(zhàn)略提出4年后，中央于2003年再次加大區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)的力度，明確在科學(xué)發(fā)展觀指引下，實(shí)施“五統(tǒng)籌”戰(zhàn)略，以確保經(jīng)濟(jì)和社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。2006年3月，全國人大通過的《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》，對促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展作了總體部署。一是要求根據(jù)資源環(huán)境承載能力、發(fā)展基礎(chǔ)和潛力，按照發(fā)揮比較優(yōu)勢、加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)、享受均等化公共服務(wù)的要求，逐步形成主體功能定位清晰、東中西良性互動(dòng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局。二是明確了促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的四大板塊總體戰(zhàn)略。這就是：推進(jìn)西部大開發(fā)、振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地、促進(jìn)中部地區(qū)崛起、鼓勵(lì)東部地區(qū)率先發(fā)展。三是提出促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)互動(dòng)的機(jī)制。包括健全市場機(jī)制，打破行政區(qū)劃的局限，促進(jìn)生產(chǎn)要素在區(qū)域間自由流動(dòng)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移；健全合作機(jī)制，鼓勵(lì)和支持各地區(qū)開展多種形式的區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)作和技術(shù)、人才合作，形成以東帶西、東中西共同發(fā)展的格局；健全互助機(jī)制，按照公共服務(wù)均等化原則，國家在經(jīng)濟(jì)政策、資金投入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方面，加大對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的支持力度。

實(shí)際上，區(qū)別于追求均衡的區(qū)域性協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，其科學(xué)內(nèi)涵或內(nèi)在屬性主要包括以下四個(gè)要點(diǎn)：第一、尊重增長極效應(yīng)，客觀地承認(rèn)和保護(hù)合法及規(guī)范的量的擴(kuò)大差距。既不將量的差距變化（如經(jīng)濟(jì)總量或人均GDP差距等）作為區(qū)域發(fā)展成就的標(biāo)志，也不視其為存在問題，更不能采取舉措（包括以殺雞取卵等變形方式）限制發(fā)達(dá)地區(qū)的增長幅度。第二、關(guān)注整體性的協(xié)調(diào)發(fā)展，凸現(xiàn)區(qū)域各自優(yōu)勢，追求區(qū)域間要素流動(dòng)和有效互動(dòng)，防止分裂和對抗。尤其要關(guān)注和重視國際上形成的可能會(huì)帶來社會(huì)對抗性的一些警戒線現(xiàn)象，如通貨膨脹率，分為“溫和”(或稱“低度”，物價(jià)總水平為3%以下)、“急劇”(或稱“中度”，物價(jià)總水平在3%-10%)和“惡性”（10%以上)；失業(yè)率(超過5-6%就難以承受)；基尼系數(shù)(0.4%以下為社會(huì)可承受度)等等，盡管各國受經(jīng)濟(jì)、政治、文化環(huán)境的制約而不可照搬，但作為社會(huì)“底線”管理與調(diào)控的方法探索是可取的。第三、政府調(diào)節(jié)的主要手段是稅收政策和轉(zhuǎn)移支付，關(guān)鍵在于維護(hù)全國范圍內(nèi)基本公共服務(wù)均等。鄧小平在九十年代初提出的第二個(gè)大局思想，其實(shí)現(xiàn)途徑并非是“均貧富”，而是稅收的增量調(diào)節(jié)。他指出：“如果富的地方愈來愈富，窮的地方愈來愈窮，兩極分化就會(huì)產(chǎn)生，而社會(huì)主義制度就應(yīng)該而且能夠避免兩極分化。解決的辦法之一，就是先富起來的地區(qū)多交點(diǎn)利稅，支持貧困地區(qū)發(fā)展?！雹嗷竟卜?wù)均等化既做到保障性“托底”，體現(xiàn)全國一盤棋，又尊重差異性收入以及與之適應(yīng)的效率貢獻(xiàn)。第四、通過采用一系列戰(zhàn)略性舉措（培養(yǎng)人才、扶持主體功能區(qū)、區(qū)域互助、扶貧等），促進(jìn)落后地區(qū)發(fā)展。這是縮小區(qū)域發(fā)展差距的根本性路徑。

三、構(gòu)筑三層遞進(jìn)的協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施體系

第一層次——基礎(chǔ)性依托：區(qū)域內(nèi)培育造血機(jī)制

在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中，首先應(yīng)解決扶貧問題，但實(shí)施扶貧的過程也存在如何促進(jìn)發(fā)展、培育造血機(jī)制的戰(zhàn)略布局。事實(shí)證明，即使是極其貧困的地區(qū)都有可能培育促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的造血機(jī)制。寧夏固原市就誕生了可供借鑒的案例：寧夏固原市是地處六盤山地區(qū)特困中的核心區(qū)，但2014年多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增幅居寧夏第一。目前已做到村村通公路，電、廣播電視、電話、寬帶實(shí)現(xiàn)全覆蓋；以馬鈴薯、草畜、設(shè)施農(nóng)業(yè)、文化旅游為主的產(chǎn)業(yè)初具規(guī)模；2014年農(nóng)民人均收入達(dá)到6395元，連續(xù)兩年高于寧夏平均增幅兩個(gè)百分點(diǎn)；城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋，城鄉(xiāng)低保實(shí)現(xiàn)了應(yīng)保盡保⑨。其基本經(jīng)驗(yàn)就在于：將扶貧與培育造血機(jī)制緊密結(jié)合，即在扶貧措施上，基礎(chǔ)設(shè)施到村、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目到戶、培訓(xùn)轉(zhuǎn)移到人、幫扶責(zé)任到單位。從具體啟示看：一是戰(zhàn)略統(tǒng)籌。把精準(zhǔn)扶貧與推進(jìn)區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、城鎮(zhèn)化、生態(tài)建設(shè)和公共服務(wù)完善相結(jié)合。二是科學(xué)施策。把整村推進(jìn)作為對接區(qū)域發(fā)展的抓手。三是扶智治窮。既抓當(dāng)務(wù)之急的就業(yè)技能、致富技術(shù)培訓(xùn)，又抓立足長遠(yuǎn)的教育發(fā)展問題，提高勞動(dòng)力就業(yè)本領(lǐng)和綜合素質(zhì)。四是凝聚力量。動(dòng)員和整合各種力量參與扶貧開發(fā)。五是開拓創(chuàng)新。整村推進(jìn)、金融扶貧、產(chǎn)業(yè)化扶持成為農(nóng)業(yè)增收主渠道。總之、精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)施策、精準(zhǔn)管理、精準(zhǔn)考核，貫穿在以上措施的每一環(huán)節(jié)⑩

對于更廣大的經(jīng)濟(jì)相對落后的區(qū)域，培育造血機(jī)制，強(qiáng)有力地促進(jìn)發(fā)展，形成主體功能區(qū)的實(shí)施戰(zhàn)略意義重大。這至少涉及明確功能、開掘優(yōu)勢、拓展載體、培育人才。

明確功能是形成造血機(jī)制、促進(jìn)發(fā)展的前提。2010年，國務(wù)院形成了全國主體功能區(qū)規(guī)劃，按四類發(fā)展區(qū)域作出全國性產(chǎn)業(yè)發(fā)展的地域界定，即優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域。針對開發(fā)的內(nèi)容，又將城市化地區(qū)、農(nóng)業(yè)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)作為產(chǎn)業(yè)開發(fā)方向性選擇。應(yīng)該說，主體功能的界定是針對提供某類產(chǎn)品為主而言的，如優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)主要是指城市化區(qū)域并以提供工業(yè)品和服務(wù)產(chǎn)品為主，二者差別是開發(fā)的方式和力度不同（前者已經(jīng)歷較高程度的開發(fā)，一般性繼續(xù)開發(fā)受到種種資源的限制，后者則表現(xiàn)為開發(fā)力度欠缺以及資源豐富等）；農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)主要提供農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品，并依據(jù)不同狀態(tài)列入限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域。然而，就某一省市而言，在遵守國家范圍內(nèi)的基本約束前提下，還存在具體區(qū)域的功能細(xì)化界定問題。一是依據(jù)國務(wù)院規(guī)劃，明確區(qū)域類主體產(chǎn)品，但并不絕對排斥其他類產(chǎn)品。如城市化區(qū)域雖然以提供工業(yè)品和服務(wù)產(chǎn)品為主，其實(shí)也不排除提供農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品作補(bǔ)充。同樣，農(nóng)業(yè)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)并不拒絕提供必要的工業(yè)品和服務(wù)產(chǎn)品，特別是與農(nóng)產(chǎn)品、生態(tài)產(chǎn)品相配套、作延伸的加工業(yè)及其服務(wù)業(yè)。以制造業(yè)和服務(wù)業(yè)相對發(fā)達(dá)的上海為例，其下屬的崇明島區(qū)域尤其是主島區(qū)就被定為限制工業(yè)發(fā)展區(qū)域，所提供的產(chǎn)品只能是生態(tài)產(chǎn)品以及相關(guān)的服務(wù)產(chǎn)品。與此同時(shí)，全市郊區(qū)的農(nóng)田必須保護(hù)，重點(diǎn)提供現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)品。二是對于提供主類產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)也有一個(gè)如何細(xì)分的問題。如工業(yè)中的制造業(yè)比例；制造業(yè)中傳統(tǒng)制造業(yè)和現(xiàn)代制造業(yè)比例；現(xiàn)代制造業(yè)中的智能制造、裝備制造以及戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)比例等等。任何脫離區(qū)情、盲目追求某類產(chǎn)業(yè)的占比都會(huì)付出巨大代價(jià)。開掘優(yōu)勢是關(guān)鍵性選擇。產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢不應(yīng)局限在發(fā)達(dá)地區(qū)。實(shí)際上，主體功能區(qū)的國家級界定一定程度上也為落后地區(qū)發(fā)揮自身產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢創(chuàng)造了條件。農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)或重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)既能得到中央政府的傾斜性產(chǎn)業(yè)資金扶持，又能在市場層面或在社會(huì)層面上形成無形資產(chǎn)，有利于打造相應(yīng)的品牌。這里的關(guān)鍵是，在遵循產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上形成開掘優(yōu)勢的線路圖和構(gòu)建“三產(chǎn)”（產(chǎn)品、產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)城即產(chǎn)城融合）總體優(yōu)勢格局。通常意義上的線路圖是：面向市場，塑造商標(biāo)（誕生產(chǎn)品）——集中資源，打造品牌——依托品牌，上下延伸（拓展產(chǎn)業(yè)鏈）——跟蹤戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，形成新的增長點(diǎn)。優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)一旦形成，在產(chǎn)城融合的布局下，產(chǎn)城互動(dòng)，盡顯實(shí)力。對此，近年來一些業(yè)績凸現(xiàn)的中西部地區(qū)已用自身發(fā)展實(shí)例給予了充分的證明。2015年上半年經(jīng)濟(jì)增速最快的不是東部城市，而是處于西部的重慶市，其增速達(dá)到11%（全國7%）。2005年，上海、北京經(jīng)濟(jì)總量分別是重慶的近3倍、2倍左右，而到2014年底，兩城市僅比重慶多65%、50%。可以看出，距離正在縮短，甚至不排除依托地域優(yōu)勢（重慶8萬平方公里對于工業(yè)發(fā)展具有廣闊的空間）而超越。拓展平臺(tái)是開掘優(yōu)勢的重要方式。改革開放以來，在中西部地區(qū)形成的眾多國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)（以下簡稱“經(jīng)開區(qū)”）就是現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)。這些開發(fā)區(qū)盡管目前也遇到一些挑戰(zhàn)（創(chuàng)新能力不強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)層次不高、企業(yè)集聚度較低以及開發(fā)成本上升和政策吸引力下降等），但在當(dāng)下招商引資、吸引國內(nèi)外產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過程中依然發(fā)揮著主力軍作用。事實(shí)上，通過國家級開發(fā)區(qū)的帶動(dòng)，省市級開發(fā)區(qū)也相繼誕生，從而形成了基本輻射全區(qū)域的開發(fā)區(qū)體系?，F(xiàn)在需要進(jìn)一步增強(qiáng)工作力度的是，深化改革、理順機(jī)制、努力提升現(xiàn)有開發(fā)區(qū)建設(shè)質(zhì)量，而不是脫離實(shí)際，一味追求貼新的標(biāo)簽（繼國家設(shè)立經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)后，又宣布建立另外兩種類型的開發(fā)區(qū)，即高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)和自主創(chuàng)新示范區(qū)，并且主要布局于經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的區(qū)域）。應(yīng)該承認(rèn)，不同類型開發(fā)區(qū)的梯度布局與東中西發(fā)展協(xié)調(diào)追求相吻合，但最為基礎(chǔ)的依然是“經(jīng)開區(qū)”，并且，“經(jīng)開區(qū)”并不拒絕科技創(chuàng)新甚至自主創(chuàng)新，關(guān)鍵在于做實(shí)，真正提高質(zhì)量（目前上述“經(jīng)開區(qū)”存在的問題同樣存在于高新技術(shù)開發(fā)區(qū)）。此外，將縣域經(jīng)濟(jì)作為促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展的平臺(tái)也是理性選擇。所謂縣域經(jīng)濟(jì)就是指以縣城為核心、以農(nóng)村為腹地，連接和集聚各類生產(chǎn)要素、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)體系完善和升級的城鄉(xiāng)一體化的地域經(jīng)濟(jì)?？h域經(jīng)濟(jì)是支撐我國地域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要力量。到2013年底，全國縣域經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值達(dá)到27.8萬億元，占全國地區(qū)生產(chǎn)總值53.5%?。很顯然，從縣域入手，推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，激發(fā)農(nóng)村市場需求，形成新的增長點(diǎn)，并努力將勞動(dòng)力資源轉(zhuǎn)化為人力資本（2013年末，我國縣域內(nèi)人口總數(shù)達(dá)8.85億，占全國總?cè)丝诘?6%），促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化，這必將有助于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展?，F(xiàn)階段，縣域產(chǎn)業(yè)體系的構(gòu)筑是根本，但目前還是主要依賴產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、招商引資，因而除了繼續(xù)加大引資力度外，通過科學(xué)規(guī)劃，按照上述“三產(chǎn)”要求進(jìn)行有選擇招商勢在必行。這其中包括促進(jìn)人的城鎮(zhèn)化和物的城鎮(zhèn)化統(tǒng)一、實(shí)施有益于長遠(yuǎn)發(fā)展的綠色保護(hù)戰(zhàn)略（隨著時(shí)間的推移，綠色資源對于集聚人才、促進(jìn)發(fā)展更加彌足珍貴）、構(gòu)建吸納社會(huì)廣泛投融資的通道以及形成與城市群、都市圈相契合而又互動(dòng)發(fā)展的機(jī)制。培育使用人才對于落后地區(qū)盡管難度高，但也只能鍥而不舍、持之以恒。受地域條件制約，也許一時(shí)留不住高層次拔尖人才，但在經(jīng)濟(jì)實(shí)用人才培育上依然存在著廣闊空間。應(yīng)該看到，落后地區(qū)增強(qiáng)人才吸引力更需要建立合理而靈活的人才使用機(jī)制。首先，應(yīng)擴(kuò)大使用部門的人才自主權(quán)，充分實(shí)現(xiàn)競爭機(jī)制，率先做到能進(jìn)能出。其次，在人才管理機(jī)制上，淡化官本位的身份管理制度，實(shí)施崗位管理機(jī)制。避免把稀有的業(yè)務(wù)骨干和科研人才用到一般管理崗位上，特殊人才的聘用機(jī)制更靈活，打破傳統(tǒng)束縛。最后，推進(jìn)人才綜合性使用，實(shí)行柔性引進(jìn)做法，不求所有，但求所用等等?。簡言之，在扶貧基礎(chǔ)上整體推進(jìn)落后地區(qū)發(fā)展，根本出路在于培育造血機(jī)制。

第二層次——增長極延展：區(qū)域間合作對接

對于增長極效應(yīng)，放開而不是管住，鼓勵(lì)、扶持而不是阻擋和抑制，這是協(xié)調(diào)發(fā)展所應(yīng)包含之義。然而，這并不排除用各種非對抗式或可承受的途徑，促進(jìn)區(qū)域之間的合作，既做到資源互補(bǔ)，又使增長極效應(yīng)延展開來，從而做到在合作中，以增長極效益輻射的形態(tài)帶動(dòng)協(xié)調(diào)發(fā)展。促進(jìn)增長極效應(yīng)延展的合作方式或稱體系至少有3種類型，即自愿式合作、引導(dǎo)式合作和對接式合作。

自愿式合作基于市場機(jī)制，著眼于優(yōu)勢互補(bǔ)、合作雙贏。以經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)的“飛地經(jīng)濟(jì)”模式為例，區(qū)域雙方的共同利益是其存在和發(fā)展的根本動(dòng)力。發(fā)達(dá)地區(qū)誕生的開發(fā)區(qū)（包括“經(jīng)開發(fā)”、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)和自主創(chuàng)新示范區(qū)）將多年形成的招商引資的經(jīng)驗(yàn)、渠道、網(wǎng)絡(luò)、項(xiàng)目以及人才儲(chǔ)備運(yùn)用于相對落后的區(qū)域，所產(chǎn)生的效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過以往現(xiàn)狀，對此，形成共享收益增量的機(jī)制具有必然性。我國改革開放以來，“飛地經(jīng)濟(jì)”模式最早由境外引入，如新加坡蘇州工業(yè)園（1994年4月中新兩國政府簽約，區(qū)位面積288平方公里，啟動(dòng)合作開發(fā)80平方公里）。國內(nèi)的拓展路徑大體是：省市內(nèi)飛地（上海地屬徐匯區(qū)的國家級漕河涇開發(fā)區(qū)率先延伸到閔行區(qū)、松江區(qū)等；中原地區(qū)河南首個(gè)省內(nèi)飛地經(jīng)濟(jì)由區(qū)縣聯(lián)合建立，即“金水［獲嘉］產(chǎn)業(yè)新城?）——省市間飛地（漕河涇開發(fā)區(qū)走出上海先后在漸江鹽城等地聯(lián)合建立開發(fā)區(qū)）——目前的趨勢走向東西部飛地。

引導(dǎo)式合作是指在國家統(tǒng)一戰(zhàn)略引領(lǐng)下，由區(qū)域性政府牽頭，依據(jù)經(jīng)濟(jì)技術(shù)內(nèi)在聯(lián)系，通過溝通、協(xié)商的方式，在充分發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢的基礎(chǔ)上構(gòu)建聯(lián)盟網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)所覆蓋區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。這種合作在頂層設(shè)計(jì)上具有一定的強(qiáng)制性，但在具體項(xiàng)目選擇上，市場依然起基礎(chǔ)性作用。以長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展為例，由于沿江并存著東部、中部、西部經(jīng)濟(jì)差異較大的不同地域，為促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展，中央政府在形成統(tǒng)一長江經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的前提下，分上游、中游、下游3段再確定3個(gè)國家級區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，即成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略（2011年5月國務(wù)院正式批復(fù)“成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃”）、長江中游城市群發(fā)展戰(zhàn)略（2015年4月國務(wù)院批復(fù)實(shí)施“長江中游城市群發(fā)展規(guī)劃”）和長江下游長三角地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略（2010年國務(wù)院批復(fù)實(shí)施“長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃”）。3個(gè)合作區(qū)域覆蓋面積87.74萬平方公里，（4.3億人口），相當(dāng)于1442個(gè)新加坡，或3個(gè)英國、2個(gè)半德國。從推進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展的時(shí)間長、經(jīng)驗(yàn)較為豐富的長三角協(xié)作區(qū)看，近年來，為促進(jìn)協(xié)同發(fā)展，已形成運(yùn)作嚴(yán)密的協(xié)調(diào)機(jī)制。這一機(jī)制主要體現(xiàn)在三個(gè)層次上：即決策層，每年召開一次由三省一市主要領(lǐng)導(dǎo)出席的決策會(huì)議；執(zhí)行層，每年召開一次為戰(zhàn)略作準(zhǔn)備并負(fù)責(zé)抓落實(shí)的由各省市常務(wù)副省市長出席的會(huì)議；操作層，由各省市發(fā)改委牽頭具體實(shí)施年度合作項(xiàng)目。接軌上海，實(shí)現(xiàn)共贏，推進(jìn)長三角經(jīng)濟(jì)一體化，已成為長三角區(qū)域內(nèi)各地政府的共識(shí)。如蘇州提出：近水樓臺(tái)，四沿布局；無錫認(rèn)為：融入一體化，謀求新發(fā)展；南京要求：呼應(yīng)上海，輻射周邊；杭州期望：接軌上海，錯(cuò)位發(fā)展。“長三角”周邊城市不約而同地把與上海的聯(lián)動(dòng)看作是重要的戰(zhàn)略，以路橋交通網(wǎng)絡(luò)的規(guī)劃和建設(shè)為契機(jī)，長三角正在打造一個(gè)“3小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈”。目前，三省一市的合作項(xiàng)目已涉及交通、旅游、會(huì)展、人才、科技、信息、商標(biāo)、信用、質(zhì)檢、環(huán)保等多個(gè)領(lǐng)域，并正在由淺入深地探討產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、政策法規(guī)、金融服務(wù)等高層次的合作聯(lián)動(dòng)。

對接式合作主要指相對較發(fā)達(dá)的地區(qū)在中央政府統(tǒng)一部署下定點(diǎn)援助相對貧困地區(qū)（俗稱對口支援），包括人才、項(xiàng)目、資金等。這并不排除從援助方獲取原材料、市場信息以及人脈等方面的相對優(yōu)勢資源。以全國對口支援新疆為例，自1997年開始，到2010年即13年間，各援助省市和單位累計(jì)無償援助資金及物資折算人民幣43億元，實(shí)施合作項(xiàng)目1200多個(gè)，到位資金250億元。2010年3月，中央決定推進(jìn)新一輪對口援疆工作，確定北京、上海、廣東、遼寧、深圳等19個(gè)省市承擔(dān)對口支援新彊的任務(wù)。依據(jù)新要求，19個(gè)援疆省區(qū)市建立起人才、管理、資金等全方位的對口援彊的有效機(jī)制，把保障和改善民生置于優(yōu)先位置，著力幫助解決就業(yè)、教育、住房等基本民生問題，支持新彊特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展。為此，僅北京市在2011至2015年就拿出72億資金，即超過以往13年的總量，援助力度明顯提升?。

第三層次——全國統(tǒng)籌：國家范圍內(nèi)促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化

作為實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的國家戰(zhàn)略或稱全國統(tǒng)籌的任務(wù)，其重點(diǎn)是促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，這在中共十六屆六中全會(huì)決議中已有明確認(rèn)定，即“逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”。隨后，在黨的十八大的決議中又明確表述為：“總體實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”。

中央政府站在全國的層面，承當(dāng)起實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的責(zé)任，這并不排除發(fā)揮社會(huì)組織公益服務(wù)和體現(xiàn)社會(huì)責(zé)任的企業(yè)服務(wù)等資源作用與貢獻(xiàn)。事實(shí)上，只有三大服務(wù)有機(jī)結(jié)合，才能更有效地推動(dòng)公共服務(wù)水平的持續(xù)提升。不過，就基本公共服務(wù)均等化而言，只能緊緊依賴由中央政府引領(lǐng)、管控，各級地方政府積極參與并富有成效的政府服務(wù)體系。

以實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化為主要責(zé)任的政府主體尤其是中央政府，首先必須完成兩大任務(wù)：明確范圍；界定標(biāo)準(zhǔn)。從范圍看，至少涵蓋：教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老、文化、安全、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境以及除此之外的各類社會(huì)保障。從目前我國現(xiàn)實(shí)運(yùn)行看，范圍問題并非突出，基本做到了全覆蓋，或者說全覆蓋地進(jìn)入了政府公共管理的視野。即使是過去未引起重視的空氣質(zhì)量如PM2.5，也開始納入各級政府監(jiān)控范圍?，F(xiàn)在面臨的突出問題是質(zhì)量或成效，這就是標(biāo)準(zhǔn)界定問題。以飲用水為例，無論在何處，能喝干凈或起碼不傷害健康的水應(yīng)成為底線或稱基本標(biāo)準(zhǔn)，至于水質(zhì)優(yōu)，即口感好、有益于健康應(yīng)從當(dāng)下標(biāo)準(zhǔn)中抽去。人們熟悉的義務(wù)教育也是如此，有安全的校舍、必備教材和持證上崗的教師等應(yīng)成為基本標(biāo)準(zhǔn)，而現(xiàn)代化的教學(xué)設(shè)施和名師授課不應(yīng)作為標(biāo)準(zhǔn)化的基本要求。當(dāng)然，在一些發(fā)達(dá)地區(qū)尤其是大城市所形成的某些基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)會(huì)高于落后地區(qū)，但全國范圍內(nèi)的基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)必須具有可操作性，否則，“均等化”就會(huì)落空。從理論上判斷，基本公共服務(wù)均等化既有國家標(biāo)準(zhǔn)，也有高于國家標(biāo)準(zhǔn)的地方標(biāo)準(zhǔn)。著眼于宏觀協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，當(dāng)前的重點(diǎn)是形成并實(shí)施好國家標(biāo)準(zhǔn)。

如上所述，扎實(shí)、有效推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的過程，實(shí)質(zhì)上就是在國家層面促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展的過程。然而，我國面臨的差距既有普遍性，也有獨(dú)特之處。普遍性是就發(fā)展中國家特定階段而言的，特殊性則與管理體制、機(jī)制關(guān)聯(lián)，如由城鄉(xiāng)分割而導(dǎo)致的戶籍長時(shí)期不能流動(dòng)。從差距的類型看，主要發(fā)生在區(qū)域之間和城鄉(xiāng)之間，并且城鄉(xiāng)之間更顯突出。喝不上干凈的水、因貧困而失學(xué)、因營養(yǎng)不良而致病、因缺醫(yī)少藥而加重病情以及因不能及時(shí)醫(yī)治而死亡等等大多發(fā)生在農(nóng)村。差距的背后既有歷史的原因，也有管理的根源。加快城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐，消除二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，這固然是解決歷史性課題的根本出路，但盡快完善管理，見效可能更直接。強(qiáng)有力地督促各城市（除人口已過于集中，當(dāng)下無法承載人口增量的個(gè)別城市之外）拆除戶籍自由流動(dòng)的關(guān)卡，就可讓從未感受過城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)的鄉(xiāng)村農(nóng)民參與進(jìn)來，既節(jié)省了因縮小鄉(xiāng)村居住空間而無需投入的基礎(chǔ)設(shè)施資金，又?jǐn)U大了實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化輻射的群體，并有利于在國家范圍內(nèi)提升基本公共服務(wù)均等化水平。此外，加強(qiáng)對企業(yè)監(jiān)管和改進(jìn)區(qū)域間宏觀調(diào)控機(jī)制都是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的有效途徑。眾多企業(yè)對農(nóng)民工逃避社保管理，即欠交甚至不交社保金，加上區(qū)城之間缺乏社會(huì)保障待遇移接機(jī)制，二者相互影響，導(dǎo)致大量農(nóng)民工處于作為體現(xiàn)基本公共服務(wù)的社保體系之外，這是我國當(dāng)前實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化亟待解決的問題。因此，推進(jìn)城鎮(zhèn)化和構(gòu)筑宏觀管理體系是現(xiàn)階段我國實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的兩個(gè)輪子。

俗話說，巧婦難為無米之炊。在擁有13億多人口的國家，要實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，勢必離不開資金來源，即提供資金保障。這就是協(xié)調(diào)發(fā)展中的增長效應(yīng)，尤其是發(fā)達(dá)地區(qū)的應(yīng)有貢獻(xiàn)，其財(cái)政調(diào)節(jié)的方式一般為稅收和轉(zhuǎn)移支付。對于落后地區(qū)特別是農(nóng)村而言，受歡迎的基本形態(tài)應(yīng)是一般性轉(zhuǎn)移支付。轉(zhuǎn)移支付通常分一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。著眼于我國行政管理系統(tǒng)的各級組織運(yùn)行現(xiàn)狀尤其是管理隊(duì)伍的素能以及管理手段與方式，采用按具體項(xiàng)目的支付方式應(yīng)特別慎重，即使不談審批中的腐敗問題，單從效率與質(zhì)量看，所占比重也不宜過大。項(xiàng)目過多過散容易失控并犧牲效率，甚至?xí)磉`背初衷的負(fù)面效應(yīng)；項(xiàng)目過大，占用資金過多，又偏離基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)。江西有個(gè)貧困村，通過項(xiàng)目轉(zhuǎn)移支付反而變成不堪重負(fù)的負(fù)債村就是一個(gè)典型案例。具體情形是，吉安市遂川縣珠田鄉(xiāng)大壟村（“十二五”省級貧困村）出現(xiàn)了一張負(fù)債清單：2008年修一條5.2公里的通村路，交通部門按每公里10萬元的標(biāo)準(zhǔn)撥付工程資金，但施工成本卻高達(dá)32萬元，路修通后村里負(fù)債近70萬元；2010年實(shí)施農(nóng)村飲水安全工程，水利部門按每人400元的標(biāo)準(zhǔn)撥付工程款，施工成本是每人700元，負(fù)債30余萬元；2013年實(shí)施危橋改造工程，上級部門按照每米8000元標(biāo)準(zhǔn)撥付工程資金，實(shí)際施工成本40余萬元，欠債20余萬元。由于無力償還，村里只能借隨后年份的轉(zhuǎn)移支付。這樣，擺脫貧困就變得遙遠(yuǎn)?。實(shí)際上，公開、透明的一般性轉(zhuǎn)移支付既能體現(xiàn)公平，又能調(diào)動(dòng)基層選擇項(xiàng)目的積極性，做到從實(shí)際出發(fā)，提高轉(zhuǎn)移支付的效應(yīng)。很顯然，轉(zhuǎn)移支付，尤其是一般性轉(zhuǎn)移支付應(yīng)成為今后實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的主要途徑。

結(jié)論：促進(jìn)我國產(chǎn)業(yè)升級，必須避免區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過大差距，尤其應(yīng)關(guān)注其中起制約作用的關(guān)鍵要素。然而，著眼于協(xié)調(diào)發(fā)展并非意味著追求均衡。從我國國情出發(fā)，協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略實(shí)施應(yīng)體現(xiàn)在三層次推進(jìn)體系上，即區(qū)域內(nèi)培育造血機(jī)制、區(qū)域間合作對接、全域范圍（國家）促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

注釋：

①林凌：《中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略與布局調(diào)整》http://www.sass.cn

②《鄧小平文選》第3卷，人民出版社，1993年10月，第374頁。

③1980年五屆人大第15次常委會(huì)批準(zhǔn)了在深圳、珠海、汕頭、廈門設(shè)置經(jīng)濟(jì)特區(qū)。1984年5月，國家決定開放14個(gè)沿海港口城市，同時(shí)在這些城市興辦經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。1988年海南省為經(jīng)濟(jì)特區(qū)。1990年4月中央政府宣布上海浦東對外開放。

④在改革開放的過程中，東南沿海地區(qū)的GDP以平均10%－11%的速度增長，超過全國平均2個(gè)以上的百分點(diǎn)增長。經(jīng)濟(jì)總量已占全國65%以上。

⑤1999年6月17日，江澤民總書記發(fā)表講話，正式提出“西部大開發(fā)戰(zhàn)略”。

⑥《鄧小平文選》第3卷第277、278頁。

⑦《鄧小平文選》第3卷第373、374頁。

⑧《鄧小平文選》第3卷第373頁。

⑨《“精準(zhǔn)滴灌、自主造血”階段的固原實(shí)踐》，《中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》2015年6月24日。

⑩同上。

?李建偉：《我國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要挑戰(zhàn)與路徑選擇》，《中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》2015年6月17日。

?范文網(wǎng)《經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)人才引進(jìn)策略》http://fawen.chazidian.com2012.4.28。

?徐建勛：《河南首個(gè)“飛地經(jīng)濟(jì)”產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目正式簽約》，《河南日報(bào)》2014年12月9日。

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（責(zé)任編輯陶柏康）

The Regional Collaborative Development in Industry Upgrade

Wang Guoping

Abstract:In this paper,we propose that in order to promote the industry upgrade of this country,the vast difference between different regions must be avoided,attention should be paid to important factors such as people,industry basis,market and society environment.On the other hand,collaborative development doesn't mean mere balanced development.Since 1949,the country's development mode has experienced pursuit of balance,unbalance,and collaborative development.Three levels have been promoted accordingly.Level 1 is basis trust,which aims to nurture new blood inside the region.Level 2 is the expansion of increasing polar,which aims to joint different regions.Level 3 is the collaboration of the whole country,which promotes the equalization of basic public services.

Keywords:Industry Upgrade;Regional Development

作者簡介：王國平男（1957-）上海行政學(xué)院教授常務(wù)副院長

收稿日期：2015-10-22

中圖分類號(hào)：F127.3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-3176（2016）01-004-（10）