◇張佰發(fā) 付大峰

以構(gòu)建補(bǔ)償談判權(quán)為視角看失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)

◇張佰發(fā) 付大峰

鑒于在現(xiàn)行土地征收過程中，失地農(nóng)民的補(bǔ)償權(quán)得不到有效保護(hù)的情形，常常出現(xiàn)受償主體缺乏監(jiān)管和補(bǔ)償內(nèi)容忽略失地農(nóng)民發(fā)展權(quán)的現(xiàn)象。構(gòu)建土地征收補(bǔ)償談判權(quán)尤為重要，即通過被征地農(nóng)民和征收主體或是征地受益人之間在土地征收過程中就土地征收補(bǔ)償事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商、談判，確保失地農(nóng)民充分將其需求向補(bǔ)償主體表達(dá)清楚，進(jìn)而明確補(bǔ)償內(nèi)容由生存權(quán)層面向發(fā)展權(quán)角度轉(zhuǎn)變，力求土地征收補(bǔ)償制度最大限度地保障失地農(nóng)民權(quán)益。

土地征收；補(bǔ)償談判權(quán)；談判模式；公共利益

10.13999/j.cnki.scyj.2016.12.009

土地征收工作的進(jìn)行帶來了諸多社會(huì)問題，失地農(nóng)民與政府部門的矛盾緊張關(guān)系尤為突出，導(dǎo)致這些沖突的根本原因就是用地者提供的征地補(bǔ)償款與失地農(nóng)民的內(nèi)心需求難以達(dá)成一致，失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益無法得以滿足。所以，在土地征收過程中構(gòu)建失地農(nóng)民補(bǔ)償談判權(quán)顯得尤為重要。而基于對(duì)土地征收補(bǔ)償談判權(quán)主體和客體的分析，構(gòu)建土地征收補(bǔ)償談判權(quán)的關(guān)鍵在于如何確定土地征收賠償主體和受償主體的談判雙方，是確定由政府部門和失地農(nóng)民直接就補(bǔ)償談判，還是確定由政府部門和農(nóng)村村集體組織談判。由于村集體組織和失地農(nóng)民在征地過程中作為直接利益受損者，其作為補(bǔ)償談判的一方主體無可厚非，而在實(shí)踐中補(bǔ)償主體則有政府部門和用地開發(fā)商之區(qū)分。所以，在構(gòu)建土地征收補(bǔ)償談判權(quán)的前提就在于確定土地征收的補(bǔ)償主體。

一、確定補(bǔ)償談判權(quán)補(bǔ)償主體：以征收土地的用途為界限

補(bǔ)償主體作為農(nóng)村土地征收補(bǔ)償款的給付主體，直接關(guān)系到失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益，在征地補(bǔ)償談判權(quán)的構(gòu)建過程中具有顯著地位。但是關(guān)于農(nóng)村土地征收補(bǔ)償談判補(bǔ)償主體的相關(guān)問題，理論界和實(shí)踐中對(duì)其關(guān)注均較少，都認(rèn)為政府充當(dāng)補(bǔ)償主體似乎不容置疑，但從征收工作的實(shí)際來看，由政府充當(dāng)補(bǔ)償談判主體導(dǎo)致的直接后果是政府會(huì)千方百計(jì)從征收中賺取差價(jià)。但是政府部門作為土地征收的決定者、補(bǔ)償制度的制訂者，甚至是政府公信力的執(zhí)行者，其在土地征收補(bǔ)償工作中將發(fā)揮重大作用。鑒于政府部門在土地征收補(bǔ)償工作中利弊共存，我們主張有選擇地讓政府部門作為土地征收補(bǔ)償談判主體，而這個(gè)選擇的標(biāo)準(zhǔn)就是被征土地的用途。

土地征收目的是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的需要，但實(shí)踐中的征收土地有兩方面的用途：其一，被征土地由用地開發(fā)商使用；其二，被征土地則完全由當(dāng)?shù)卣块T負(fù)責(zé)開發(fā)，完全出于社會(huì)公共利益出發(fā)，完善社會(huì)公共設(shè)施的建設(shè)、國防建設(shè)等國家安全、計(jì)劃項(xiàng)目。所以，按照被征土地的用途，我們就可以明確土地征收補(bǔ)償談判權(quán)的補(bǔ)償主體。出于公共利益考慮，當(dāng)涉及交通建設(shè)、公共建筑、軍事目的、土地改革、公共輔助設(shè)施、公園、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)，政府必須來充當(dāng)土地征收補(bǔ)償談判權(quán)的補(bǔ)償主體。而面對(duì)那些在現(xiàn)實(shí)生活中不可避免的商業(yè)用地征收時(shí)，則應(yīng)完全發(fā)揮農(nóng)民自身的求利性，結(jié)合自身利益需求，失地農(nóng)民可以直接與用地開發(fā)商談判，這種情形下用地開發(fā)商則成為土地征收補(bǔ)償談判權(quán)的補(bǔ)償主體，而政府部門只能充當(dāng)這種談判的監(jiān)督者。

二、補(bǔ)償談判權(quán)模式

通過對(duì)土地征收補(bǔ)償談判權(quán)的主體進(jìn)行分析，我們可以得到四種構(gòu)建土地征收補(bǔ)償談判權(quán)的模式。

（一）政府有關(guān)部門—村集體組織模式

這種模式是一種折中的土地征收補(bǔ)償談判權(quán)實(shí)施方式。為了緩和政府部門和失地農(nóng)民之間的矛盾，人們期望通過第三方來調(diào)和農(nóng)民與政府之間的矛盾，在目前政治體制下，政府部門作為補(bǔ)償主體，代表失地農(nóng)民利益的農(nóng)村村集體組織作為受償主體兩者就征地補(bǔ)償進(jìn)行談判，然后由村集體組織將失地補(bǔ)償款或其他相關(guān)的補(bǔ)償全部交給失地農(nóng)民。

將政府作為土地征收補(bǔ)償主體，并規(guī)定何種情形作為補(bǔ)償主體，我們?cè)谇懊嬉延枰哉撌?。但為何主張?jiān)谖覈梢試L試將土地征收補(bǔ)償談判權(quán)的受償主體給予村集體，這根源于我國采取的是村民自治制度。從某種意義上說，村集體不僅代表著國家政府的公共利益，也代表著全體村民的共同利益。所以在征收補(bǔ)償?shù)靡詫?shí)現(xiàn)公共利益與維護(hù)廣大農(nóng)民自身利益的權(quán)衡時(shí)有必要采用此種模式。

（二）征地受益人—村集體組織模式

這種模式的運(yùn)行，則由實(shí)際用地的開發(fā)商直接與失地農(nóng)民代表的村集體組織就征收補(bǔ)償進(jìn)行談判。如前面的論述，此種模式的選擇只適用于那些在現(xiàn)實(shí)生活中不可避免的商業(yè)用地的土地征收。

在這種情形下，采用征地受益人作為征收補(bǔ)償權(quán)的賠償主體，根源于征地活動(dòng)背后巨大的盈利性。用地開發(fā)商將被征收土地開發(fā)，其獲得的利益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于用于涉及交通建設(shè)、公共建筑、軍事目的、土地改革、公共輔助設(shè)施、公園、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)等建設(shè)獲得的利益。這種獲利下的征地補(bǔ)償往往具有靈活性，通過其與村集體組織之間的博弈，以失地農(nóng)民為代表的村集體組織在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的熏陶下總會(huì)或多或少地獲得較多的利益，這樣就較大程度上保護(hù)了失地農(nóng)民的權(quán)益。

（三）政府有關(guān)部門—失地農(nóng)民模式

這種模式是現(xiàn)如今土地征收工作的常用模式，在這種模式下，失地農(nóng)民可以和政府有關(guān)部門就征地補(bǔ)償款等事宜進(jìn)行談判，以期得到雙方均滿意的補(bǔ)償。但是，在這種模式下，當(dāng)每個(gè)失地農(nóng)民得到的征地補(bǔ)償款數(shù)額不一致時(shí)，失地農(nóng)民自身的求利性和盲目性會(huì)使失地農(nóng)民不斷與政府部門進(jìn)行談判，這樣必定導(dǎo)致征收補(bǔ)償?shù)牡托?。誠然，低效率的產(chǎn)生若能滿足失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益也是較為可取的，但是這種現(xiàn)象造成的外部性影響帶來社會(huì)秩序紊亂的同時(shí)又有違社會(huì)公平，往往是得不償失的。這種外部性影響，即正外部性是在確定土地征收補(bǔ)償款受償主體時(shí)，若將失地農(nóng)民作為受償主體，在面臨按照有關(guān)法律給失地者給付補(bǔ)償款存在不一致時(shí)，獲得補(bǔ)償款少的一戶也會(huì)采取一切辦法（一般是有違社會(huì)秩序的方法）獲得同等的補(bǔ)償。顯然，這對(duì)其他接受按照征地補(bǔ)償談判得到補(bǔ)償?shù)谋徽鞯剞r(nóng)民來講是不公平的，各種“強(qiáng)征”“釘子戶”現(xiàn)象層出不窮，官民社會(huì)矛盾不斷激化。

（四）征地受益人—失地農(nóng)民模式

這種土地征收補(bǔ)償談判權(quán)模式的實(shí)施，一方面可以避免“征地受益人—村集體組織模式”中村集體與用地開發(fā)商之間勾結(jié)侵奪失地農(nóng)民利益的發(fā)生。另一方面，也可以減少由“政府有關(guān)部門—失地農(nóng)民模式”運(yùn)行帶來的一系列由于征地補(bǔ)償款不能達(dá)成一致而引發(fā)的社會(huì)矛盾激化。

綜上，考慮到土地征收過程中的效率、最大限度地保護(hù)失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益和維護(hù)社會(huì)秩序的穩(wěn)定，選擇“政府有關(guān)部門—村集體組織模式”，即將土地征收補(bǔ)償談判的受償主體分配給村集體。這種模式在現(xiàn)行的政治經(jīng)濟(jì)體制下無疑是最好的選擇，盡管這種模式因社會(huì)風(fēng)氣帶來了弊端：體現(xiàn)在一些村集體組織的管理者在自身利益的誘使下，往往會(huì)忽略農(nóng)民的利益和國家的公共利益，會(huì)或多或少地奪取失地農(nóng)民的失地補(bǔ)償款。但是對(duì)比其他三種模式，這種模式還是具有巨大優(yōu)越性，它的運(yùn)行能有效地避免由失地農(nóng)民參與補(bǔ)償談判情形下所帶來的高額交易成本和由此導(dǎo)致的社會(huì)秩序混亂問題。但是這種模式的適用有一個(gè)前提，即加強(qiáng)村集體組織的監(jiān)督與管理，確保村集體組織在從事土地征收補(bǔ)償談判過程中做到公正透明，使之能廣泛代表廣大失地農(nóng)民的訴求。

三、補(bǔ)償談判權(quán)的內(nèi)容構(gòu)建

補(bǔ)償談判權(quán)的內(nèi)容少不了提高土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但也應(yīng)當(dāng)包括擴(kuò)大征地補(bǔ)償范圍等增加失地農(nóng)民補(bǔ)償?shù)呐e措。更為重要的是要在土地征收補(bǔ)償談判權(quán)的內(nèi)容中，涉及一種或多種確保失地農(nóng)民在被征土地的增值中享有收益的舉措，這在黨的十八大報(bào)告中也有所體現(xiàn)，即“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果”。

關(guān)于確保失地農(nóng)民在被征土地的增值中享有收益，在我國東南沿海地區(qū)已經(jīng)有所嘗試，這種嘗試企圖在征地補(bǔ)償中由政府、集體和失地個(gè)人共同繳納社會(huì)保險(xiǎn)，從而將失地農(nóng)民納入社會(huì)保障體系之內(nèi)，如浙江省早在2002年就有了這種嘗試。此外，還有一些觀點(diǎn)在反對(duì)我國土地征收補(bǔ)償款一次性發(fā)放的缺點(diǎn)，提出了分期補(bǔ)償、土地使用權(quán)入股安置、留地安置等多種形式的復(fù)合安置。

當(dāng)然，將失地農(nóng)民納入社會(huì)保障體系之內(nèi)、分期償付征地補(bǔ)償款等舉措可以更好地解決失地農(nóng)民失去土地之后的生存問題，沒有了土地卻可以按月獲得一定數(shù)額的社會(huì)保險(xiǎn)，這些舉措若是針對(duì)失去土地的老年人想必也是極好的。但是若面對(duì)年輕的失地農(nóng)民，這種舉措僅僅給予的生存權(quán)卻忽略了其發(fā)展權(quán)，失去土地的農(nóng)民往往失去了其生活的根基，也不利于失地年輕農(nóng)民的長遠(yuǎn)發(fā)展，因?yàn)閷?duì)于廣大農(nóng)民來說，他們?nèi)狈镜慕?jīng)濟(jì)投資知識(shí)，也不具備“錢生錢”的能力，因而他們難以使得到的征地補(bǔ)償款保值增值，而且很可能在短期內(nèi)將錢用光，使其今后的生活得不到有效的保障。所以構(gòu)建土地征收補(bǔ)償談判權(quán)中將確保失地農(nóng)民享有土地增值收益作為其主要內(nèi)容的出發(fā)點(diǎn)就在于在保障失地農(nóng)民生存權(quán)的基礎(chǔ)之上進(jìn)一步深化對(duì)其發(fā)展權(quán)的保障。

因此，為確保失地農(nóng)民能確實(shí)在被征土地中享有增值收益，我們主張這樣一種方式：在獲得現(xiàn)行政策規(guī)定的失地補(bǔ)償款項(xiàng)之外，讓失地農(nóng)民在被征地使用存續(xù)期間能從其中獲取部分利益，這種舉措類似于企業(yè)分紅行為。這樣一來，即使失地農(nóng)民在短期內(nèi)將土地征收補(bǔ)償款揮霍一空，或者是在失去賴以生存的土地后依靠較少的社會(huì)保障金生活，每年其從被征地的增值收益中獲得的收入也能讓其生活得更好，這樣才能確保農(nóng)民得到從生存權(quán)到發(fā)展權(quán)的失地補(bǔ)償。當(dāng)然，這種確保失地農(nóng)民能分享土地增值收益這一舉措還需要受償主體在行使土地征收補(bǔ)償談判權(quán)的過程中予以提及。

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（作者單位：西南政法大學(xué)行政法學(xué)院）

西南政法大學(xué)2015年度研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目計(jì)劃：被征地者補(bǔ)償權(quán)保護(hù)探究（XZYJS2015171)。