◇董華亭

關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財務(wù)管理的思考
——以駐馬店市為例

◇董華亭

10.13999/j.cnki.scyj.2016.12.029

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財務(wù)管理基本情況

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是國家政權(quán)的基石，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行各項職能的財力基礎(chǔ)。自2005年開始，駐馬店市各縣（區(qū)）相繼啟動了以“鄉(xiāng)財縣管”為主要內(nèi)容的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財務(wù)管理方式改革。

各縣（區(qū)）均成立了鄉(xiāng)財縣管中心，規(guī)格為股級，具體負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金管理和監(jiān)督工作。依據(jù)《預(yù)算法》規(guī)定，該市鄉(xiāng)財縣管實行了“五個統(tǒng)一”。一是“預(yù)算共編”?？h（區(qū)）財政部門提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門預(yù)算的指導(dǎo)意見，報縣（區(qū)）政府批準(zhǔn)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)縣（區(qū)）財政部門提出的指導(dǎo)意見，編制本級鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門預(yù)算，經(jīng)縣（區(qū)）財政部門審核后，按法定程序?qū)徟?。二是“賬戶統(tǒng)設(shè)”。取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政和各預(yù)算單位在各商業(yè)銀行和其他金融機構(gòu)的所有賬戶，實行賬戶統(tǒng)設(shè)。一般設(shè)置財政資金清算戶、基本支出戶、專項資金戶和村級經(jīng)費戶四類賬戶。鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有財政性資金全部納入鄉(xiāng)財縣管中心支付系統(tǒng)管理，鄉(xiāng)財縣管中心對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金撥付使用進(jìn)行監(jiān)管。三是“集中收付”。縣（區(qū)）財政部門負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政性資金的收付，保證了鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支按預(yù)算執(zhí)行。四是“采購統(tǒng)辦”。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制政府采購預(yù)算，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)年初政府采購預(yù)算，提出采購申請和計劃，經(jīng)縣（區(qū)）財政部門審核后，由縣（區(qū)）政府采購經(jīng)辦機構(gòu)集中統(tǒng)一辦理，政府采購資金由國庫直接支付到供應(yīng)商。五是“票據(jù)統(tǒng)管”。票據(jù)管理權(quán)收歸縣（區(qū)）財政部門管理，嚴(yán)格以票管收，票款同行，確保賬、票、款一致，票據(jù)實行嚴(yán)格登記制度。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財務(wù)管理取得的成效及存在的問題

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財務(wù)管理取得的成效

1.保障了基本支出需要

實施鄉(xiāng)財縣管改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員工資納入縣（區(qū)）財政統(tǒng)發(fā)工資系統(tǒng)，將“保工資”列于所有經(jīng)費開支首位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員工資支出、機構(gòu)運轉(zhuǎn)支出得到保障，保證了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)。

2.遏制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)攀升

通過管住收入的“袋子”，扎嚴(yán)支出的“口子”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)非正常性開支受到極大約束，各種債務(wù)被完全控制，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)均未出現(xiàn)新增債務(wù)，原有債務(wù)逐年減少。

3.規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財務(wù)管理

賬戶設(shè)置規(guī)范，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金適時納入監(jiān)控之中，“收支兩條線”得到較好執(zhí)行，財務(wù)處理得到及時糾正和統(tǒng)一。

4.完善了公共財政體系建設(shè)

實行鄉(xiāng)財縣管，從完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算管理、國庫集中支付、政府采購管理和收支兩條線管理等方面，推動了財政公共支出改革延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

5.促進(jìn)了源頭治腐工作

隨著“鄉(xiāng)財縣管”以及“村賬鄉(xiāng)管”的實行，各項鄉(xiāng)村財政財務(wù)管理制度日趨規(guī)范完善，財政資金使用更加程序化和透明化，從源頭上較好地預(yù)防了腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。

（二）存在的問題

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支水平較低

駐馬店市各縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后，經(jīng)濟(jì)規(guī)模小，技術(shù)裝備和工藝水平落后，效益低，競爭能力差，企業(yè)對財政稅收的貢獻(xiàn)有限，稅源匱乏，完成收入目標(biāo)任務(wù)難度也很大。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)除了發(fā)放基本工資和津貼外，很難拿出多余財力支持公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，基本上是吃財政飯。

2.鄉(xiāng)財縣管改革模式不統(tǒng)一

各縣（區(qū)）鄉(xiāng)財縣管模式不盡一致。有的縣（區(qū)）鄉(xiāng)財縣管的賬戶由縣（區(qū)）鄉(xiāng)財縣管中心管理，縣（區(qū)）審核到具體的票據(jù)，做到了“先票后款”，基本上實現(xiàn)了真正意義上的鄉(xiāng)財縣管；有的縣（區(qū)）鄉(xiāng)財縣管的賬戶由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所管理，縣（區(qū)）僅對資金撥付進(jìn)行形式上的審核，管理相對比較粗放，并沒有實行真正意義上的鄉(xiāng)財縣管。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)管理比較粗獷

部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)管理主體不明確，監(jiān)督缺失。把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總預(yù)算會計和鄉(xiāng)鎮(zhèn)總務(wù)、農(nóng)業(yè)服務(wù)中心、村鎮(zhèn)服務(wù)中心、計生服務(wù)中心、文化服務(wù)中心、民政所等鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算單位合并為一個會計主體，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所在一個賬套內(nèi)進(jìn)行所有單位的收入支出核算，造成會計核算主體不明、預(yù)決算數(shù)據(jù)不準(zhǔn)，同時存在大額提現(xiàn)、白條列支等現(xiàn)象。

4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)卡制度改革進(jìn)展不平衡

從調(diào)研情況看，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)卡發(fā)卡量、用卡率與刷卡金額穩(wěn)步增長，現(xiàn)金支出整體下降，公務(wù)消費支出管理明顯規(guī)范。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)卡制度改革雖然取得了階段性成效，但也存在縣直與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣（區(qū)）與縣（區(qū)）之間改革進(jìn)展不平衡的問題。從2015年全年的情況看，縣直與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)卡支出比重較低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)卡支出占非轉(zhuǎn)賬支出比重為68.4%，比縣直比重低3.7個百分點。

三、進(jìn)一步加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財務(wù)管理的意見建議

（一）加強聯(lián)動，全面落實國庫集中支付制度

1.加強領(lǐng)導(dǎo)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施國庫集中支付制度改革，涉及縣鄉(xiāng)財政及鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門單位利益調(diào)整，時間要求緊，操作難度大，為確保完成所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部納入國庫集中支付制度改革任務(wù)，建議由各縣（區(qū)）政府牽頭，相關(guān)部門配合，形成改革合力，共同推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付改革工作。

2.統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

由上級財政部門出臺統(tǒng)一、可操作性強的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付改革工作實施細(xì)則，在縣（區(qū)）推行實施。

3.提供支撐

結(jié)合金財工程建設(shè)，在原有鄉(xiāng)財縣管信息網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上，建立縣、鄉(xiāng)、預(yù)算單位三級暢通的財政信息化網(wǎng)絡(luò)，為實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付制度改革提供技術(shù)支撐。

4.加強監(jiān)督

積極協(xié)調(diào)紀(jì)檢、監(jiān)察、審計、銀行等部門，加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付改革工作監(jiān)督檢查力度，對改革工作不力的縣（區(qū)），給予通報、約談，督促縣（區(qū)）加快推進(jìn)改革進(jìn)程。

（二）加強督導(dǎo)，持續(xù)推進(jìn)公務(wù)卡制度改革

由紀(jì)檢監(jiān)察部門牽頭，財政、審計、銀行等部門組成聯(lián)合督導(dǎo)組，對市縣鄉(xiāng)公務(wù)卡制度改革情況進(jìn)行督導(dǎo)檢查。對公務(wù)卡制度改革進(jìn)展緩慢、未嚴(yán)格執(zhí)行公務(wù)卡強制結(jié)算目錄等問題的單位、縣（區(qū)），將視情節(jié)輕重給予約談等組織處理，直至黨紀(jì)政紀(jì)處分。

（三）嚴(yán)格監(jiān)管，規(guī)范財政財務(wù)行為

1.嚴(yán)格財政收入管理

結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及實際稅源情況，研究制訂科學(xué)合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入目標(biāo)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)調(diào)國稅、地稅和財政所等部門，建立稅收征收聯(lián)席會議等協(xié)調(diào)機制，形成工作合力，預(yù)防推諉、扯皮現(xiàn)象發(fā)生；各項收入嚴(yán)格按照縣鄉(xiāng)財政管理體制規(guī)定的收入分成標(biāo)準(zhǔn)分級入庫，嚴(yán)格入庫時限，杜絕虛收空轉(zhuǎn)、買稅賣稅。

2.加強財政支出管理

2015年1月執(zhí)行的新《預(yù)算法》對擅自進(jìn)行預(yù)算調(diào)整、隨意改變預(yù)算支出用途等行為，加大了處罰力度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要嚴(yán)格按照新《預(yù)算法》的相關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步加強預(yù)算管理，減少預(yù)算調(diào)整和追加事項，增強預(yù)算的剛性。依法履行預(yù)算追加程序，追加預(yù)算由預(yù)算單位提出申請，財政部門進(jìn)行初審，報同級政府研究，經(jīng)人大批準(zhǔn)后執(zhí)行。

3.規(guī)范財務(wù)管理

嚴(yán)格執(zhí)行國庫集中支付規(guī)定，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有收支和預(yù)算單位全部納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付改革范圍，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出一個口子出錢。督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)嚴(yán)格按照行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的有關(guān)要求，完善財務(wù)審批程序，杜絕大額提現(xiàn)和白條列支等違反財經(jīng)紀(jì)律現(xiàn)象。

（四）強化培訓(xùn)，提升人員綜合素質(zhì)

建議由人大牽頭，將培訓(xùn)范圍擴大至各級政府領(lǐng)導(dǎo)層面，使各級領(lǐng)導(dǎo)更好、更準(zhǔn)確地掌握新《預(yù)算法》精神、原則和涉及預(yù)算全過程的各項具體法律規(guī)定，以指導(dǎo)相關(guān)工作和避免違法行為。同時充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部的實際情況，實行短期政策業(yè)務(wù)培訓(xùn)和長期學(xué)歷技能培訓(xùn)相結(jié)合，進(jìn)一步提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部的整體素質(zhì)。

（作者單位：駐馬店市財政局）