李茜

關(guān)鍵詞：公共圖書館；法人治理；理事會(huì)；河南省公共文化服務(wù)

摘要：文章以溫州、深圳兩市試點(diǎn)圖書館法人治理結(jié)構(gòu)實(shí)施基本情況為范本，通過對比分析，探討兩市法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)和實(shí)施中存在的問題和難點(diǎn)，從而研究河南省公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的借鑒之處。

中圖分類號(hào)：G251文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-1588（2016）04-0020-03

中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)提出要推動(dòng)公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革工作，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》也明確提出：“推動(dòng)公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會(huì)，吸納有關(guān)方面代表、專業(yè)人士、各界群眾參與管理，健全決策、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制?！蓖苿?dòng)公共文化服務(wù)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革，可以有效提升公共文化機(jī)構(gòu)服務(wù)效能，理順政府和文化事業(yè)單位關(guān)系，推動(dòng)文化服務(wù)“管辦分離”，是推動(dòng)公共文化服務(wù)現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要舉措。筆者試圖通過對溫州市、深圳市兩地在圖書館法人治理結(jié)構(gòu)方面所進(jìn)行的有益探索，總結(jié)規(guī)律，分析河南省法人治理結(jié)構(gòu)改革工作的基礎(chǔ)條件和改革思路。

1兩市圖書館法人治理結(jié)構(gòu)實(shí)施基本情況

1.1創(chuàng)建理事會(huì)的實(shí)施過程

1.1.1溫州市圖書館。①由市文廣新局以紅頭文件形式上報(bào)市編辦，申請成立理事會(huì)。②外出調(diào)研考察，了解實(shí)施過程并向市編辦匯報(bào)，獲取指導(dǎo)，并由市編辦下批文同意實(shí)施。③草擬《理事會(huì)章程》，并由文廣新局和編辦初審。④提出理事會(huì)組成人員建議方案，并征求市委編辦意見，再提交文廣新局研究確定并實(shí)施。⑤召開理事會(huì)會(huì)議，審議理事會(huì)章程和監(jiān)督管理機(jī)制。

1.1.2深圳圖書館。①制定具體實(shí)施方案。由市文體旅游局人事處牽頭，其他處室配合指導(dǎo)，根據(jù)單位的屬性、特點(diǎn)和規(guī)模合理確定理事會(huì)的組成模式及產(chǎn)生方式，提出具體方案，送市文體旅游局人事處審核，經(jīng)由機(jī)構(gòu)編制部門備案同意后實(shí)施。②起草理事會(huì)章程。在市文體旅游局指導(dǎo)下，草擬各事業(yè)單位法人章程，由理事會(huì)審議通過。經(jīng)市文體旅游局同意后，按程序報(bào)事業(yè)單位登記管理機(jī)關(guān)依法核準(zhǔn)后正式生效。③籌備理事會(huì)，成立執(zhí)行機(jī)構(gòu)。經(jīng)市機(jī)構(gòu)編制部門備案同意后，由市文體旅游局人事處、公共文化服務(wù)處、藝術(shù)處、文管辦牽頭進(jìn)行理事會(huì)組建及理事招聘相關(guān)工作，并推舉行政執(zhí)行人（館長）及其副職（副館長）組成具體實(shí)施單位的行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)。④完善監(jiān)督管理機(jī)制。建立內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制，并通過建立決策失誤追求制度、審計(jì)制度和績效評估制度、年度報(bào)告制度、信息公開制度來完善監(jiān)督管理工作。

1.2理事會(huì)的類型

從當(dāng)前事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的實(shí)際情況來看，根據(jù)理事會(huì)的職能，可分為決策型理事會(huì)、咨詢型理事會(huì)、決策監(jiān)督型理事會(huì)、議事與決策型理事會(huì)等多種模式。溫州市圖書館理事會(huì)、深圳圖書館理事會(huì)分別為溫州市圖書館、深圳圖書館的決策和監(jiān)督機(jī)構(gòu)。理事會(huì)被賦予的權(quán)利角色是決策者、監(jiān)督者，負(fù)責(zé)確定發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃，行使重大事項(xiàng)議事權(quán)和決策權(quán)。

1.3理事會(huì)的組成

1.3.1以多元化組合方式組建理事會(huì)。文化事業(yè)單位理事會(huì)一般由政府主管部門代表、文化事業(yè)單位負(fù)責(zé)人、文化事業(yè)單位職工代表、社會(huì)人員代表4部分組成。理事會(huì)常設(shè)理事長、執(zhí)行理事各一名，社會(huì)代表數(shù)名，所占比例最大。如：溫州市圖書館理事會(huì)成立于2014年6月6日，人數(shù)為13人，包括行政主管部門代表1名，圖書館職工代表兩名，文化教育界代表3名，工商企業(yè)界代表3名，普通讀者3名和圖書館志愿者1名。其中，理事長由溫州達(dá)得利集團(tuán)有限公司董事長李國勝擔(dān)任，每屆理事任期3年，理事會(huì)會(huì)議每年定期召開3次。深圳圖書館理事會(huì)成立于2010年12月，由11名成員組成，政府代表2名，均來自市文體旅游局；社會(huì)人士7名，來自社會(huì)科學(xué)、文學(xué)藝術(shù)、科技管理、圖書情報(bào)專家、讀者等各界代表；圖書館代表2名，1名是行政執(zhí)行人，1名是員工代表。理事長由市文體旅游局分管副局長擔(dān)任，圖書館館長為執(zhí)行理事，理事每屆任期3年。理事會(huì)會(huì)議一般一年不得少于2次。

1.3.2以推舉和公開招募方式選聘理事。①舉辦單位及理事單位推舉產(chǎn)生，按照管理權(quán)限上報(bào)有關(guān)部門核準(zhǔn)或備案，并由上級行政主管部門履行任免程序。如深圳圖書館理事會(huì)。②面向社會(huì)進(jìn)行公開招募，吸引社會(huì)各階層代表加入理事會(huì)隊(duì)伍，通過訪談報(bào)名代表，提出初步人選，由主管局審核履行任免。如：溫州市圖書館通過多家媒體公告，總計(jì)報(bào)名人數(shù)29人，包含各年齡階段、各社會(huì)層面的代表。

1.4理事會(huì)工作章程和監(jiān)督制度

一是保障理事會(huì)各項(xiàng)工作有章可依。理事會(huì)章程是為了明確理事會(huì)職能，保障理事會(huì)的權(quán)利和義務(wù)，規(guī)范事業(yè)單位法人的行為，確保公益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)所制定的規(guī)章制度。如：溫州市圖書館制定《溫州市圖書館理事會(huì)章程》、深圳圖書館制定《深圳圖書館理事會(huì)章程》。二是完善理事會(huì)規(guī)范和監(jiān)督制度。依據(jù)理事會(huì)章程配套制定相應(yīng)的規(guī)范和監(jiān)督制度，是保障理事會(huì)運(yùn)行工作的有章和有序進(jìn)行的重要依據(jù)，同時(shí)也為行政主管部門對理事會(huì)工作提供考核評價(jià)依據(jù)。如：溫州市圖書館和深圳圖書館均依據(jù)章程制定《理事決策失誤追究制度》《績效評價(jià)制度》《理事會(huì)工作報(bào)告制度》《信息公開制度》四項(xiàng)配套制度。

1.5兩市理事會(huì)的職能

一是人事方面的職能。主要體現(xiàn)在對人員編制定崗、領(lǐng)導(dǎo)班子推薦及任免以及領(lǐng)導(dǎo)班子工作考核評價(jià)，并以評價(jià)成績作為績效工資的重要依據(jù)。二是財(cái)務(wù)預(yù)決算方面的職能。包括審議上年度的財(cái)政決算，負(fù)責(zé)年底財(cái)政資金的績效評估，提出本年度資金使用的合理化建議，對公共文化機(jī)構(gòu)的下一年財(cái)政預(yù)算進(jìn)行審核，審議項(xiàng)目的必要性，討論財(cái)政投入的合理性，使財(cái)政的投資產(chǎn)生最大的效益。三是工作事物方面的職能。審議核準(zhǔn)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、規(guī)章制度的修訂等事項(xiàng)，審議批準(zhǔn)針對公共文化服務(wù)受眾的服務(wù)項(xiàng)目活動(dòng)開展、服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)方式調(diào)整，并提出合理化的建議。

2兩市法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)中存在的問題和難點(diǎn)

法人治理結(jié)構(gòu)的核心問題歸根到底是政府與事業(yè)單位法人的關(guān)系問題以及政府部門、理事會(huì)、管理層的權(quán)責(zé)劃分問題。

2.1理事會(huì)決策地位尚未完全落實(shí)

理事會(huì)在定位上未能完全確定為決策機(jī)構(gòu)，只能行使有限決策權(quán)；未能真正依靠理事會(huì)的自主權(quán)力，依靠章程和制度實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位的自主管理。

2.2干部管理的矛盾開始顯現(xiàn)

目前在公共文化事業(yè)單位，干部的管理任命均由上級部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)，事業(yè)單位管理層本身沒有決定權(quán)。在任命過程中，難免會(huì)出現(xiàn)行政干部和崗位業(yè)務(wù)要求不相適應(yīng)等情況，不利于公共文化事業(yè)單位的快速發(fā)展。因此，在推行法人治理結(jié)構(gòu)時(shí)，政府對于干部管理的放權(quán)是一個(gè)亟待解決的問題。

2.3財(cái)政自主管理存在一定矛盾

在經(jīng)費(fèi)管理方面，圖書館的購書經(jīng)費(fèi)、活動(dòng)經(jīng)費(fèi)、員工的績效工資等在目前的財(cái)政體制下都是按照項(xiàng)目進(jìn)行撥款、核算的，這與理事會(huì)制度中的管理層必須按照理事會(huì)的決議獨(dú)立自主履行財(cái)務(wù)資產(chǎn)管理的要求必然存在較大的矛盾。

2.4業(yè)務(wù)工作缺乏自主權(quán)

公共文化事業(yè)事無巨細(xì)，當(dāng)前每項(xiàng)工作基本都是由其行政主管部門全權(quán)指導(dǎo)，而且管得太具體，管理層往往只需聽從上級安排即可，缺乏應(yīng)有的自主權(quán)。同時(shí)，事權(quán)問題的突破，對法人治理結(jié)構(gòu)的建設(shè)中管理層的專業(yè)水平和自主創(chuàng)新發(fā)展能力提出了一定的要求，是當(dāng)前各館管理者的一個(gè)挑戰(zhàn)。

2.5社會(huì)力量參與投入的新型發(fā)展格局有待推動(dòng)

理事的構(gòu)成具有一定的局限性，沒有建立起有效適宜的社會(huì)力量、社會(huì)資本投入機(jī)制。溫州市圖書館正著手建立基金會(huì)制度，在獲得基本財(cái)政保障的前提下，吸收社會(huì)資金積極投入到圖書館的公益活動(dòng)中來。

2.6頂層設(shè)計(jì)與法治保障不足

我國在公益性事業(yè)單位的法人治理結(jié)構(gòu)方面還處于起步階段，沒有明確的頂層制度設(shè)計(jì)，缺乏相應(yīng)的配套法制保障。各地開展工作都是以自主學(xué)習(xí)研究為主，考察部分先行試點(diǎn)單位經(jīng)驗(yàn)為輔，緩步前進(jìn)，效率低下。

3對河南省發(fā)展法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的借鑒意義

法人治理結(jié)構(gòu)的建立不僅是公共文化事業(yè)單位內(nèi)部的事情，而且是調(diào)整、規(guī)范公共文化事業(yè)單位與政府、社會(huì)各方利益的關(guān)系的一個(gè)重要過程，結(jié)合溫州、深圳兩市開展試點(diǎn)工作的實(shí)際情況，河南省要做好公共文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建，應(yīng)著重處理好以下幾方面的事項(xiàng)。

3.1政策與立法先行

在實(shí)施公共文化事業(yè)單位理事會(huì)制度方面，應(yīng)首先在政策與立法層面給予相應(yīng)的支持，為保障下一步工作提供有力的政策指導(dǎo)。河南省應(yīng)積極嘗試開展法人治理結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策和法制建設(shè)工作，加快公共文化機(jī)構(gòu)的理事會(huì)建設(shè)工作，為理事會(huì)的權(quán)利和義務(wù)提供保障性依據(jù)，推進(jìn)公共文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)調(diào)整的深入研究。

3.2理清政府、理事會(huì)、管理層之間的關(guān)系

一是理清政府與理事會(huì)之間的關(guān)系。理事會(huì)通過法律和制度來承擔(dān)政府主管部門的部分職能，應(yīng)具有較獨(dú)立的自主決策權(quán)力，政府不再直接干預(yù)理事會(huì)的決策行為，而主要采取政策引導(dǎo)和行為監(jiān)督等方式對理事會(huì)進(jìn)行指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)“管辦分離”。二是理清理事會(huì)與管理層（執(zhí)行層）之間的關(guān)系。公共文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)中的管理層（執(zhí)行層）一般由館長及其副職等成員組成，是理事會(huì)決策的執(zhí)行主體。理事會(huì)通過理事會(huì)章程和理事會(huì)會(huì)議支持管理層工作，但不直接參與微觀事務(wù)管理。管理層執(zhí)行理事會(huì)決議，接受理事會(huì)監(jiān)督。

3.3做好理事會(huì)自身建設(shè)

3.3.1采用公開透明的方式選聘理事。在公平、公開、公正的前提下，選聘理事要通過公開招聘和主管部門推舉兩者相結(jié)合的模式，合格的理事應(yīng)該是熱愛公共文化事業(yè)的“熱心人”以及真正明白理事會(huì)的主要職能、能為廣大人民做好文化服務(wù)工作的“明白人”。

3.3.2明確理事長人選。選擇行政主管單位業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人作為理事長第一人選，要綜合其社會(huì)地位和協(xié)調(diào)發(fā)展能力。條件成熟時(shí)，可由熱心公益的知名社會(huì)活動(dòng)家擔(dān)任，需明確理事長的服務(wù)年限和最多連任次數(shù)，避免出現(xiàn)人退職務(wù)難退的情況發(fā)生。

3.3.3直接和間接方式創(chuàng)建決策監(jiān)督性理事會(huì)。目前河南省仍處于法人治理結(jié)構(gòu)改革的試點(diǎn)和探索時(shí)期，配套政策設(shè)計(jì)和制度也沒有完善。在改革過程中，應(yīng)結(jié)合各地實(shí)際，條件成熟的，可直接嘗試建立決策監(jiān)督型理事會(huì)；條件未成熟的，可將非決策型理事會(huì)作為一種過渡形態(tài)，再逐步轉(zhuǎn)變?yōu)闆Q策型或決策監(jiān)督型理事會(huì)。

3.3.4建立健全理事會(huì)制度建設(shè)?？茖W(xué)、合理地設(shè)定理事會(huì)的職責(zé)，是明確理事會(huì)制度的關(guān)鍵；必須遵循民主決策和科學(xué)決策原則，尤其是在會(huì)議制度上應(yīng)遵循平等協(xié)商、自由發(fā)言和程序民主原則，來規(guī)范理事會(huì)議事規(guī)則；建立健全理事會(huì)自身的規(guī)章制度，使其一切活動(dòng)體現(xiàn)民主、公開、效能、責(zé)任等特點(diǎn)。一般而言，理事會(huì)制度的內(nèi)容除了理事會(huì)章程中規(guī)定的理事會(huì)組成、理事職責(zé)等之外，至少還應(yīng)包括年度報(bào)告制度、績效評估制度、信息公開制度和審計(jì)制度。

3.4以人事部門牽頭，財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)部門為輔，合力共建，協(xié)調(diào)發(fā)展

事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的核心在于理事會(huì)建設(shè)，把握理事會(huì)的職能和職責(zé)定位分配，牽扯到人員選定、資金使用、業(yè)務(wù)工作開展等方面。理事會(huì)的產(chǎn)生對原業(yè)務(wù)方面的開展無重大改變，而在人、財(cái)方面的著力比重增大，這需要人、財(cái)兩部門的協(xié)調(diào)指導(dǎo)，特別是在理事會(huì)構(gòu)建組成以及人員職務(wù)分配方面，人事部門職能無可替代。

3.5合理選擇試點(diǎn)單位，穩(wěn)步推進(jìn)河南省法人結(jié)構(gòu)試點(diǎn)工作

通過征詢各省級試點(diǎn)單位意見和建議，河南省縣級試點(diǎn)單位存在實(shí)際在職人數(shù)過少等情況，這種情形下成立理事會(huì)，勢必造成人數(shù)配備不均衡及開展工作難等問題，建議從省、市級的公共文化機(jī)構(gòu)開展試點(diǎn)工作，逐步向縣一級進(jìn)行推廣。

4結(jié)語

綜上所述，河南省公共圖書館在開展法人治理結(jié)構(gòu)方面，應(yīng)在廣泛吸取全國先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，先邁開這一步，秉持積極、穩(wěn)妥、慎重的態(tài)度，秉持可以邁小步，但是不能停步的方針，真正把法人治理結(jié)構(gòu)運(yùn)用到實(shí)處，為公共文化事業(yè)單位的發(fā)展發(fā)揮積極的作用。

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（編校：崔萌）