韓志明 劉瓔

摘要：京津冀地區(qū)嚴(yán)重的大氣污染引起了社會(huì)的高度關(guān)注，霧霾治理已被提上議事日程。霧霾治理需要社會(huì)多元主體的共同參與，公民是霧霾治理的重要力量。京津冀地區(qū)公民參與霧霾治理有相對(duì)較好的基礎(chǔ)和便利的條件，但也存在著參與環(huán)境不充分、信息不對(duì)稱、參與缺乏保障與動(dòng)力以及信任危機(jī)等方面的困境。京津冀政府要以協(xié)同發(fā)展為契機(jī)，積極發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，加大制度創(chuàng)新的力度，調(diào)動(dòng)社會(huì)組織的力量，為公民參與霧霾治理提供支持和保障，提高霧霾治理的效率。

關(guān)鍵詞：京津冀；霧霾治理；公民參與；環(huán)境治理

中圖分類號(hào)：D6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008-7168（2016）05-0033-07

隨著京津冀一體化進(jìn)程的推進(jìn)，京津冀地區(qū)在協(xié)同發(fā)展的同時(shí)，也面臨著生態(tài)環(huán)境方面的巨大壓力。自2011年以來，京津冀地區(qū)嚴(yán)重的霧霾污染引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，加強(qiáng)大氣治理的呼聲日益高漲。公民是霧霾治理的重要力量，如何讓更多的公民參與霧霾治理，打好霧霾治理的“人民戰(zhàn)爭(zhēng)”，提高霧霾治理的效率，是京津冀一體化過程中值得深入思考的問題。

一、京津冀地區(qū)霧霾治理中的公民參與

嚴(yán)重的霧霾污染困擾著京津冀地區(qū)的發(fā)展，也考驗(yàn)著中央以及京津冀地區(qū)各級(jí)政府的治理能力。霧霾治理不僅是純粹的技術(shù)問題，更取決于協(xié)調(diào)多元行動(dòng)者的制度框架，其中“公民如何參與”無疑是影響霧霾治理過程及其成效的重要維度。

（一）京津冀地區(qū)霧霾治理的現(xiàn)狀

自2013年以來，持續(xù)大規(guī)模的霧霾已經(jīng)影響了全國四分之一的國土面積、約六億的人口，其中京津冀地區(qū)的污染情況尤為嚴(yán)重。國家環(huán)保部門和中央氣象臺(tái)發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2013年API污染指數(shù)排前10位的城市中，京津冀地區(qū)就占了7個(gè)。京津冀地區(qū)的13個(gè)城市中，空氣質(zhì)量平均達(dá)標(biāo)天數(shù)僅為37.5%[1]。

霧霾污染是京津冀地區(qū)發(fā)展的副產(chǎn)品。京津冀地區(qū)每年所創(chuàng)造的國內(nèi)生產(chǎn)總值約占全國的10%，但其中一大部分都是由鋼鐵、建材、石化等高耗能、高污染的產(chǎn)業(yè)帶來的。巨大的經(jīng)濟(jì)體量吸引了大量人口，京津冀區(qū)域面積約占全國的2%，人口卻占全國的8%。密集的人口推動(dòng)了城市建設(shè)的進(jìn)程，但大量的煤炭燃燒、汽車尾氣、建筑揚(yáng)塵等也構(gòu)成了霧霾污染的重要方面。此外，京津冀地區(qū)PM2.5濃度的相互影響作用顯著，呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域性、同步性和聯(lián)動(dòng)性。

隨著京津冀地區(qū)大氣污染問題進(jìn)一步加劇，各級(jí)政府逐漸意識(shí)到問題的嚴(yán)重性，相繼出臺(tái)多項(xiàng)霧霾治理政策。2012年9月國務(wù)院發(fā)布了《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》，提出了建立區(qū)域大氣聯(lián)防聯(lián)控制度、環(huán)境信息共享機(jī)制等五項(xiàng)創(chuàng)新機(jī)制。2013 年 9 月，國務(wù)院又發(fā)布了被稱為“史上最嚴(yán)厲的霧霾治理新政”的《大氣污染防治計(jì)劃》[2]。2014年9月，環(huán)境保護(hù)部、國家發(fā)展和改革委員會(huì)等多部門聯(lián)合發(fā)布《京津冀及周邊地區(qū)落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》[3]。環(huán)保部2015年4月公開的《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法（試行）》（征求意見稿），細(xì)化了公民參與環(huán)境治理的范圍和方式。

霧霾治理是京津冀一體化的重要抓手。經(jīng)過三十余年的探索，2014年2月，習(xí)近平在京津冀協(xié)同發(fā)展工作座談會(huì)上講話，首次將京津冀協(xié)同發(fā)展上升到國家戰(zhàn)略層面，隨后從中央到京津冀各級(jí)地方政府都積極醞釀京津冀一體化戰(zhàn)略協(xié)作。2015年4月30日，中共中央政治局審議通過了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，京津冀一體化取得了突破性進(jìn)展，其中對(duì)生態(tài)問題給予了重要的關(guān)注，明確提出交通、環(huán)保和產(chǎn)業(yè)升級(jí)是京津冀一體化的三大重點(diǎn)領(lǐng)域，力爭(zhēng)率先取得突破。環(huán)境保護(hù)方面提出要聯(lián)防聯(lián)控環(huán)境污染、建立一體化的環(huán)境準(zhǔn)入和退出機(jī)制、實(shí)施清潔水行動(dòng)等。

地方政府間的合作也陸續(xù)鋪開。2013年，京津冀三地簽訂合作協(xié)議，研究成立大氣污染防控合作工作機(jī)構(gòu)。同年10月，京津冀環(huán)境氣象預(yù)報(bào)預(yù)警中心在北京市氣象局掛牌成立，建立了環(huán)境氣象監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)、預(yù)警服務(wù)一體化業(yè)務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了環(huán)境信息共享。2014年，“大氣污染綜合治理協(xié)調(diào)處”正式設(shè)立，主要承擔(dān)京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作、聯(lián)防聯(lián)控的具體聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)工作[4]。2015年出臺(tái)的《京津冀及周邊地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控2015年重點(diǎn)工作》，劃定了6個(gè)京津冀地區(qū)的“霧霾治理核心區(qū)”，提出了預(yù)警會(huì)商和應(yīng)急聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，并以“4+2”模式明確了京津冀在合作過程中的資金及技術(shù)保障問題。

總的來看，京津冀地區(qū)近年來以信息共享為基礎(chǔ)，以機(jī)制建設(shè)為核心，采取了大量治理措施，包括大氣監(jiān)測(cè)、執(zhí)法檢查、限行和限產(chǎn)令、中小學(xué)停課等，開啟了協(xié)同霧霾治理的新進(jìn)程。在圍繞國家重大活動(dòng)而進(jìn)行的協(xié)同治理中，京津冀三地針對(duì)重污染的預(yù)警、應(yīng)急、會(huì)商及信息共享方面的合作提速，霧霾治理取得了一定成效。環(huán)保部發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2014 年，京津冀及周邊地區(qū)PM2.5濃度同比下降14.6% ，2015年前4個(gè)月，PM2.5濃度同比下降 20%，好天氣也是一年比一年多[1]。此外，“APEC藍(lán)”、“閱兵藍(lán)”等現(xiàn)象也都成為霧霾治理的典型成果，喚起了公民對(duì)于藍(lán)天白云的期待，激發(fā)起公民追求良好生態(tài)環(huán)境的熱情。

（二）京津冀地區(qū)霧霾治理中的公民參與

推進(jìn)京津冀地區(qū)的協(xié)同霧霾治理，必須要形成多元主體間的合作與互動(dòng)，促進(jìn)公民的參與。許多學(xué)者及政府官員對(duì)公民參與的作用和影響力持懷疑態(tài)度，但一些環(huán)境治理的事實(shí)證明了中國的環(huán)境公民社會(huì)，包括環(huán)境公民參與和環(huán)境 NGO，近年來正不斷走向成熟[5]。

京津冀地區(qū)公民參與霧霾治理有較好的社會(huì)基礎(chǔ)和便利條件。首先，京津冀地區(qū)是首都所在地，包括了兩個(gè)直轄市，中央政府及其職能部門都駐扎在這個(gè)區(qū)域，霧霾的影響和后果以及社會(huì)輿論等具有很高的政治和政策能見度，因此有利于推動(dòng)公民參與霧霾治理的制度創(chuàng)新，相關(guān)的舉措也具有風(fēng)向標(biāo)的含義。其次，京津冀地區(qū)尤其是北京和天津兩個(gè)直轄市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，公民整體受教育水平較高，公共意識(shí)也比較發(fā)達(dá)，權(quán)利意識(shí)比較強(qiáng)，也有較好的環(huán)保意識(shí)，在政治參與方面具有良好的歷史傳統(tǒng)，因此具有參與霧霾治理的動(dòng)力、熱情和經(jīng)驗(yàn)。最后，京津冀地區(qū)尤其北京是全國的科技、文化和信息中心，高等院校和科研機(jī)構(gòu)非常多，新聞媒體、社會(huì)組織和環(huán)保NGO也比較聚集，擁有引導(dǎo)和推動(dòng)公民參與的重要力量，也能為公民參與霧霾治理提供支持。

近年來，京津冀地區(qū)公民的環(huán)境意識(shí)逐漸覺醒，開始主動(dòng)或被動(dòng)地關(guān)注霧霾及其治理，如通過多種手段（包括下載相關(guān)手機(jī)軟件）了解霧霾污染情況的信息，關(guān)注限行或停產(chǎn)等治理霧霾的措施，在微信等社交平臺(tái)對(duì)霧霾表達(dá)意見等。2015年11月25日以來的一周時(shí)間，從網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)看，輿論對(duì)霧霾的關(guān)注不斷升溫。截至2015年12月1日18時(shí)，當(dāng)天霧霾的搜索指數(shù)已經(jīng)接近30萬人/次，微博量超過8萬條，相關(guān)新聞報(bào)道四千余篇。一周之中，京津冀地區(qū)搜索“霧霾”、“PM2.5”等關(guān)鍵詞的網(wǎng)民占比近40%，其中北京地區(qū)網(wǎng)民的搜索量最高，占比超過30%；網(wǎng)民還關(guān)注霧霾危害及防霾方法，占比約為32%[6]。

與此同時(shí)，京津冀地區(qū)的環(huán)保組織也積極參與治理霧霾。如2006年5月自成立以來，公民與環(huán)境研究中心（IPE）開發(fā)并運(yùn)行了中國空氣污染地圖數(shù)據(jù)庫，上線了污染地圖APP，以推動(dòng)環(huán)境信息公開和公民參與，促進(jìn)環(huán)境治理機(jī)制的完善。2015年以來，公民與環(huán)境研究中心和老牌環(huán)保組織“自然之友”開始與“天津綠領(lǐng)”等周邊的民間環(huán)保組織展開合作，向政府申請(qǐng)公開污染源數(shù)據(jù)，推動(dòng)了環(huán)境信息公開的進(jìn)程?！白匀恢选蓖ㄟ^“藍(lán)天實(shí)驗(yàn)室”、“低碳家庭”等項(xiàng)目進(jìn)行霧霾知識(shí)的科普，通過志愿者的招募讓更多的普通人參與空氣保護(hù)的公益活動(dòng)，積極參與環(huán)境保護(hù)政策的制定。

直接著眼于霧霾治理的社會(huì)行動(dòng)也越來越多。如2015年7月5日，“愛上APEC藍(lán)”首屆京津冀青年環(huán)保風(fēng)云會(huì)在南開大學(xué)隆重開幕，全國各地環(huán)保領(lǐng)域的政府官員、專家學(xué)者、企業(yè)人士及京津冀地區(qū)高校的青年師生代表參加會(huì)議，共話大氣治理過程中的青年責(zé)任。參會(huì)代表還建議將7月5日設(shè)為“國家防治霧霾日”。2015年12月4日，在中央信訪辦和環(huán)保部的共同支持下，“京津冀霧霾治理我在行動(dòng)”大型網(wǎng)絡(luò)采訪團(tuán)深入京津冀三地，報(bào)道其霧霾治理的措施和經(jīng)驗(yàn)，積極推動(dòng)三地霧霾治理的交流，督促三地霧霾治理的進(jìn)程，尤其是傳遞“行動(dòng)”這一推動(dòng)霧霾治理的重要理念。

二、京津冀地區(qū)公民參與霧霾治理的困境

霧霾治理中的公民參與越來越多，公民參與的力量不容忽視。推動(dòng)公民參與霧霾治理不但可以直接從源頭上減輕污染，還可以形成有效的社會(huì)輿論監(jiān)督機(jī)制，最終形成政府、市場(chǎng)和社會(huì)三方的霧霾治理合力。但京津冀一體化才剛起步，公民參與霧霾治理面臨著諸多困境。

（一）傳統(tǒng)治理思維的束縛

目前，京津冀一體化首次上升到國家戰(zhàn)略層面，一切還都處于初期的摸索階段。傳統(tǒng)的政府直控型的屬地管理模式仍在霧霾治理中占據(jù)主導(dǎo)地位，治理過程中行政壁壘重重[7]。霧霾治理主要以政府的行政控制為主，即“靠政府”、“靠政策”、“靠行政手段”。社會(huì)主體尤其是公民還缺乏參與的動(dòng)力，還未形成良性互動(dòng)的多元治理格局。京津冀三地雖已走上了協(xié)作霧霾治理的道路，但仍未擺脫舊有模式的束縛，大家“各自為政”，缺乏溝通與協(xié)同。

同時(shí)，京津冀各地區(qū)發(fā)展處于失衡狀態(tài)，由于缺乏合適的補(bǔ)償機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，造成三地協(xié)同霧霾治理的動(dòng)力不足，在霧霾治理方面偏向于碎片化、松散的合作模式，表面上雖然達(dá)成了協(xié)作霧霾治理的共識(shí)，但實(shí)際行動(dòng)過程中仍存在各自為政的“路徑依賴”。與此同時(shí)，由于高層間缺乏協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌，三地環(huán)保部門、監(jiān)督檢查部門、交通部門、工信部門等相關(guān)部門間存在著隱形屏障，難以實(shí)現(xiàn)緊密、深度的合作。因此，京津冀三地大量的社會(huì)優(yōu)勢(shì)資源得不到整合，公民力量難以形成合力，公民在參與過程中容易受到各種地區(qū)和部門壁壘帶來的阻礙，大大拖延了公民參與的進(jìn)程，挫傷了公民參與的積極性。

（二）環(huán)境信息的不對(duì)稱

環(huán)境信息公開是公民參與環(huán)境治理的基礎(chǔ)。在我國現(xiàn)有的環(huán)境治理體系下，環(huán)境信息的透明度不高、公開制度存在缺陷，阻礙了公民參與環(huán)境治理[8]。京津冀地區(qū)雖有環(huán)境信息公開的大環(huán)境，但缺乏規(guī)范的公開制度和信息平臺(tái)。盡管京津冀三地均實(shí)現(xiàn)了三級(jí)聯(lián)網(wǎng)和數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)傳輸，但橫向的數(shù)據(jù)分享較少，彼此間難以明確得知各地的排污情況和治理力度，難以突破“公用地悲劇”的困境[9]。有時(shí)出于利益的考量，京津冀三地政府在具體的細(xì)節(jié)公布上會(huì)有所隱瞞，出現(xiàn)信息不對(duì)稱的情況。

同時(shí)，京津冀地區(qū)環(huán)境信息公開的廣度不足。北京公民環(huán)境研究中心主任馬軍說：“近幾年，政府在信息公開上力度很大，在一些方面已經(jīng)走在了世界的前列，如大型污染源在線監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)公開。不過，企業(yè)排放數(shù)據(jù)公開仍然不夠?！盵10]同時(shí)，三地還缺乏環(huán)境信息共享平臺(tái)。信息共享僅限于監(jiān)測(cè)信息，諸如污染排放、環(huán)境執(zhí)法與污染防治的相關(guān)信息還未完全實(shí)現(xiàn)共享，公民不能第一時(shí)間、全方位地掌握環(huán)境信息。

另外，大量虛假信息經(jīng)常通過網(wǎng)絡(luò)和大眾媒體傳播開來，科研機(jī)構(gòu)和政府部門不能及時(shí)給出可靠的真實(shí)信息，加劇了虛假信息的泛濫。面對(duì)“真假李逵”，公民不知該相信誰，于是在虛假信息的輪番“刷屏”下，許多真實(shí)信息反而容易被忽略，從而影響了公民對(duì)霧霾治理情況的認(rèn)知，阻礙其有效參與。

（三）公民參與缺乏制度保障

京津冀地區(qū)作為京畿之地，有中央和地方多級(jí)政府，擁有制度創(chuàng)新的良好平臺(tái)，可為公民參與霧霾治理提供必要的制度環(huán)境，因此可將該地區(qū)開辟成公民參與霧霾治理的“試驗(yàn)田”，探索公民參與環(huán)境治理的體制。但事實(shí)上不盡如人意。

首先，缺乏公民參與霧霾治理的法律法規(guī)。雖然人們可以從憲法等法律中引申出公民參與環(huán)境治理的權(quán)利，但這些都太過原則性，難以落地操作。京津冀是三個(gè)獨(dú)立的主體，由于區(qū)域的差異和利益的糾葛，短期內(nèi)難以形成較為統(tǒng)一的制度安排、明確大氣治理的責(zé)任和義務(wù)，因而公民參與的規(guī)范化也就無從談起。其次，公民參與霧霾治理制度供給不足。目前我國公民參與的程度、能力和水平還比較低，雖然京津冀地區(qū)具有制度建設(shè)的優(yōu)勢(shì)條件，但在實(shí)踐過程中，還未建立起多元主體的治理網(wǎng)絡(luò)，公民參與大多是零散的和間接的，參與冷漠化、間接化和形式化現(xiàn)象突出。作為環(huán)境治理的重要主體，環(huán)保組織的發(fā)展受到制度和政治環(huán)境的約束，數(shù)量較少，活動(dòng)也不多。京津冀地區(qū)環(huán)保組織較多，但大多都屬于體制內(nèi)的組織，民間環(huán)保組織發(fā)展緩慢，民眾參與霧霾治理缺乏必要的組織和引導(dǎo)，其優(yōu)勢(shì)很難得到最大程度發(fā)揮。

（四）公民參與行動(dòng)乏力

京津冀地區(qū)聚集了大量的高等院校、科研院所以及環(huán)保組織，不但可以為治理霧霾提供堅(jiān)實(shí)的技術(shù)支撐，也能在促進(jìn)霧霾治理知識(shí)和理念的普及方面發(fā)揮重要作用。近年來，京津冀地區(qū)舉辦了大量環(huán)境問題方面的研討會(huì)或?qū)W術(shù)沙龍等，但大多是面向政府官員、專家學(xué)者和新聞媒體以及環(huán)保組織的負(fù)責(zé)人等，普通公民對(duì)此鮮有了解，更別說參與其中。

特別是在長期形成的政府單邊主導(dǎo)的治理模式下，公民參與的制度平臺(tái)缺失，制度化參與路徑不暢，參與的意識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和能力都不充分，公民參與存在著嚴(yán)重的被動(dòng)性、依賴性和形式化等問題。體現(xiàn)在霧霾治理中，社會(huì)民眾習(xí)慣于根據(jù)政府的指令和要求來行動(dòng)、被動(dòng)參與，推一步，動(dòng)一下，不推動(dòng)，就不行動(dòng)。在不觸及自己根本利益的情況下，甚至很難將其立場(chǎng)和利益充分表達(dá)出來[11]。這些情況下的公民參與顯然很難有切實(shí)的效果。

從主觀方面看，雖然京津冀地區(qū)社會(huì)公民的整體素質(zhì)比較高，但當(dāng)霧霾治理真正涉及個(gè)人的切身利益時(shí)，如要調(diào)整生活觀念、社會(huì)行為或消費(fèi)方式等，人們又不免會(huì)計(jì)較個(gè)人的得失利弊，有所抵觸。此外，中國目前仍處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的上升期，社會(huì)公眾對(duì)于高水平物質(zhì)生活的追求還很迫切，其自覺承擔(dān)環(huán)保責(zé)任的條件還不充分，要實(shí)現(xiàn)廣泛、深度的公民參與不現(xiàn)實(shí)。

（五） 公民參與存在信任危機(jī)

近年來黨和政府治理霧霾的決心及其成效，已經(jīng)得到社會(huì)公眾的認(rèn)可和支持。但在公民參與的過程中，除去操作上的技術(shù)性問題外，信任問題無疑是一個(gè)制約公民參與以及政民互動(dòng)合作的重要因素。

長期以來，受傳統(tǒng)政治觀念影響，社會(huì)的民主觀念普遍比較淡薄，公民參與機(jī)制還不健全，政府及其官員常常對(duì)公民乃至社會(huì)團(tuán)體存在不信任感，對(duì)公民參與持懼怕、抵制或排斥的態(tài)度[12]（p.34）。根據(jù)部分政府官員的理解，公民沒有專業(yè)知識(shí)，沒有大局觀念或全局意識(shí)，只在乎自己的個(gè)人利益，參與只會(huì)浪費(fèi)時(shí)間、提高決策成本，對(duì)決策質(zhì)量沒有任何幫助。這些最終導(dǎo)致政府及其官員對(duì)公民參與敷衍應(yīng)付，更不要說積極推動(dòng)公民的參與。

京津冀地區(qū)雖然有比較寬松和成熟的參與環(huán)境，但公民對(duì)政府及其官員也存有大量的不理解、不信任和不合作。絕大部分公民對(duì)霧霾產(chǎn)生及其治理的情況了解不多，尤其是對(duì)于政府治理霧霾的問題、原因和難點(diǎn)等缺乏認(rèn)識(shí)，很難對(duì)霧霾及其治理進(jìn)行科學(xué)化或系統(tǒng)性的思考，往往容易表現(xiàn)出簡(jiǎn)單化和情緒化的傾向，甚至把霧霾問題歸結(jié)為政府官員的無能或不作為。同時(shí)人們也擔(dān)心政府及其官員進(jìn)行幕后操縱，對(duì)參與機(jī)制喪失信心[13]。

三、推動(dòng)京津冀地區(qū)公民參與

霧霾治理的對(duì)策建議促進(jìn)公民參與，推進(jìn)合作治理是霧霾治理的必然選擇。京津冀地區(qū)霧霾治理任務(wù)緊迫，面對(duì)前述的諸多困境，三地政府部門應(yīng)攜手努力，共同推進(jìn)公民參與霧霾治理的進(jìn)程。

（一）樹立環(huán)境善治的理念

“善治”強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)和民眾的合作治理?！碍h(huán)境善治”意味著政府、市場(chǎng)和公民相互信任，展開良性的互動(dòng)，依法進(jìn)行環(huán)境治理[14]。京津冀地區(qū)應(yīng)以“環(huán)境善治”理念為指導(dǎo)，不斷推動(dòng)公民參與，實(shí)現(xiàn)合作治理。各級(jí)政府要以《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》為指導(dǎo)，樹立協(xié)同意識(shí)，逐步完善京津冀協(xié)同發(fā)展機(jī)制，將公民引入霧霾治理過程中來。

霧霾治理不僅要求生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)型，也需要居民生活方式的轉(zhuǎn)變。環(huán)保部門要通過各種渠道進(jìn)行宣傳，實(shí)現(xiàn)公民與環(huán)?；顒?dòng)的零距離接觸，引導(dǎo)公民樹立綠色、低碳的生活理念，從源頭上參與霧霾污染的防治。相關(guān)部門還可以對(duì)“環(huán)保先進(jìn)事跡”進(jìn)行宣傳和獎(jiǎng)勵(lì)，激勵(lì)更多的人投身于霧霾治理，最終通過公民和環(huán)保團(tuán)體的行動(dòng)促成全社會(huì)環(huán)保理念和行為的形成，推動(dòng)區(qū)域霧霾治理的進(jìn)程。

公民參與不是一蹴而就的。依照參與階梯理論，公民參與包括低層次的假參與、以告知和咨詢?yōu)樘卣鞯谋砻鎱⑴c、以方案展示為主的高層次參與以及以合作為主的深度參與[15]（p.13）。就此而言，京津冀公民參與霧霾治理還處在二、三層次之間。所以，京津冀政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變理念，建立健全參與機(jī)制，提高公民參與的層次和深度。

（二）推動(dòng)環(huán)境信息公開共享

環(huán)境信息公開共享既是對(duì)公民知情權(quán)的尊重和保障，也有利于提高公民參與霧霾治理的效率。政府需大力拓寬信息公開的渠道，不斷完善諸如來信來訪、新聞發(fā)布會(huì)、便民窗口、12369環(huán)保熱線等溝通渠道；通過政府門戶網(wǎng)站、政務(wù)微博等網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)擴(kuò)大信息傳播的范圍；通過調(diào)查或訪談等方式展開政民互動(dòng)，激發(fā)公民參與的熱情。

霧霾治理也應(yīng)該充分應(yīng)用微博和微信等自媒體工具，提高環(huán)境信息的覆蓋面，推動(dòng)公民參與。如公民環(huán)境研究中心開發(fā)了用于大氣污染信息監(jiān)測(cè)的“蔚藍(lán)地圖”APP，自2014年6月上線以來超過300萬人次的下載量，引起四百三十多家企業(yè)對(duì)污染問題進(jìn)行公開說明，顯示了公民參與的力量[10]。

區(qū)域大氣污染防治是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，信息共享平臺(tái)的建設(shè)是京津冀霧霾治理的基礎(chǔ)性工程。各地各級(jí)政府可以依托現(xiàn)有的信息網(wǎng)絡(luò)，運(yùn)用現(xiàn)代信息和通訊技術(shù)，建立起綜合性區(qū)域大氣污染防治信息網(wǎng)絡(luò)[16]，建立京津冀環(huán)境信息通報(bào)制度，定期公開大氣污染報(bào)告，特別是要建立有效的激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)企業(yè)提供真實(shí)的污染物排放等信息。

（三）推進(jìn)相關(guān)法律和制度建設(shè)

首先，加快立法進(jìn)度，完善相關(guān)的法律法規(guī)，明確公民在霧霾治理中的權(quán)利與責(zé)任，依法保障公民參與的權(quán)利。2014年通過的《環(huán)境保護(hù)法》設(shè)立了“信息公開和公民參與”專章，規(guī)范和鼓勵(lì)公民參與，但公民被動(dòng)參與和參與無效等問題不是短時(shí)間可以解決的。為此必須發(fā)揮京津冀地區(qū)制度創(chuàng)新的潛力和優(yōu)勢(shì)，建立科學(xué)可行的大氣治理體系，為公民參與奠定基礎(chǔ)。其次，改革地方政府及其官員的績(jī)效評(píng)估制度，將環(huán)境治理尤其是霧霾治理的成果納入考核體系，將公民評(píng)價(jià)列為考核維度。最后，著力完善環(huán)境信訪制度，優(yōu)化信訪流程，增強(qiáng)政府的回應(yīng)性。京津冀三地可聯(lián)合成立環(huán)境信訪辦，建立針對(duì)大氣治理的聽證程序，定期定點(diǎn)舉辦霧霾治理的聽證會(huì)，充分聽取社會(huì)的聲音。

嚴(yán)重的環(huán)境利益沖突使得環(huán)境公益訴訟制度浮出水面。2012年修訂的《民事訴訟法》與2014年頒布的《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)環(huán)境公益訴訟做出了規(guī)定，為環(huán)境公益訴訟的發(fā)展打下了良好的基礎(chǔ)。今后，應(yīng)繼續(xù)完善相關(guān)的法律規(guī)定，健全配套制度和機(jī)制，真正改變當(dāng)前環(huán)境公益訴訟“有法可依”卻“有法難依”的窘境。

（四）拓寬公民參與霧霾治理的渠道

要實(shí)現(xiàn)高層次的公民參與，京津冀地區(qū)需要打破政策壁壘，形成治理霧霾的政策網(wǎng)絡(luò)，逐步形成公民參與、專家咨詢、協(xié)商決定等相結(jié)合的決策論證機(jī)制。要拓展公民參與的途徑，既可讓公民通過電話、郵件、網(wǎng)絡(luò)留言等形式間接表達(dá)意見，也可以通過座談會(huì)、聽證會(huì)以及“探索性的自力救濟(jì)”等方式直接參與，努力實(shí)現(xiàn)參與渠道的多樣化、可及性和便捷性。同時(shí)要注意將公民代表、專家和環(huán)境組織等多元主體都納入進(jìn)來，讓不同的意見都能得到充分表達(dá)，實(shí)現(xiàn)充分參與、有序參與和有效參與。

推動(dòng)公民參與需要建構(gòu)具體可行的機(jī)制。如從2014年開始，河北省大氣污染網(wǎng)格化監(jiān)管體系向基層社區(qū)鋪展開來。石家莊長安區(qū)躍進(jìn)街道辦事處如今已建立起1053名網(wǎng)格監(jiān)督員的龐大隊(duì)伍，建立起了區(qū)政府、辦事處、社區(qū)和樓院的四級(jí)網(wǎng)格。自網(wǎng)格化管理模式實(shí)施以來，該社區(qū)共接到有關(guān)環(huán)境污染報(bào)告203起，相關(guān)問題全部得到有效解決?！巴ㄟ^建立多級(jí)網(wǎng)格，把監(jiān)管觸角延伸到最基層，實(shí)現(xiàn)管理無死角、監(jiān)察無盲區(qū)?！盵17]網(wǎng)格化模式可以彌補(bǔ)環(huán)境監(jiān)管的短板，讓更多的人參與到環(huán)境治理中，為推動(dòng)公民參與霧霾治理提供了新思路。

（五）提升公民參與霧霾治理的能力

京津冀地區(qū)要充分利用人才、教育和信息優(yōu)勢(shì)，提升公民參與的能力。各級(jí)政府及其環(huán)保部門可以定期邀請(qǐng)專業(yè)人士舉行公開講座，向公民普及霧霾治理的相關(guān)知識(shí)；建立制度化的互動(dòng)平臺(tái)，鼓勵(lì)相關(guān)機(jī)構(gòu)和科研院所為公民提供環(huán)境信息咨詢服務(wù)；挑選并鼓勵(lì)一些信譽(yù)良好的律師或律師事務(wù)所為公民開展環(huán)保維權(quán)方面的法律援助；委托科研機(jī)構(gòu)或環(huán)保組織等對(duì)公民進(jìn)行培訓(xùn)，引導(dǎo)公民了解參與政策及其流程；與其他社會(huì)力量合作開展霧霾治理的行動(dòng)，讓公民參與進(jìn)來，獲得鍛煉的機(jī)會(huì)。

比起參與技巧，環(huán)保意識(shí)的養(yǎng)成更加重要。如美國非常注意環(huán)境教育和宣傳，政府為了促進(jìn)環(huán)境教育法制化頒布了《環(huán)境教育法》，還設(shè)立了專門的機(jī)構(gòu)對(duì)環(huán)境教育活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范管理。此外，他們還善于調(diào)動(dòng)社會(huì)的積極性，吸引各階層參與其中，在拓展教育范圍的同時(shí)解決了資金問題。美國除有以活動(dòng)課程為主的學(xué)校正式教育外，還通過科技館、自然園區(qū)以及大眾傳媒等展開環(huán)境教育[18]。因此，京津冀地區(qū)需要發(fā)揮大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)集中的優(yōu)勢(shì)，廣泛開展環(huán)境教育，從實(shí)踐中提升公民參與的能力。

（六）鼓勵(lì)社會(huì)組織參與霧霾治理

面對(duì)霧霾，京津冀及周邊地區(qū)的一些環(huán)保組織已經(jīng)行動(dòng)起來。如“綠行齊魯”、“天津綠領(lǐng)”等與中國空氣觀察河北志愿者小組、北京水源保護(hù)基金會(huì)等環(huán)保組織從2013 年 8 月份起對(duì)京津冀及周邊9個(gè)城市的控煤情況進(jìn)行了調(diào)研，共同發(fā)起了“好空氣保衛(wèi)俠”行動(dòng)，形成了強(qiáng)大的“公民監(jiān)管”民間行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)[19]。面對(duì)蓬勃發(fā)展的參與態(tài)勢(shì)，政府部門應(yīng)支持和鼓勵(lì)更多的環(huán)保NGO加入霧霾治理行動(dòng)。通過對(duì)他們的活動(dòng)進(jìn)行宣傳報(bào)道，增進(jìn)公民對(duì)環(huán)保NGO工作的理解和認(rèn)同。推動(dòng)他們與新聞媒體進(jìn)行合作，使其利用網(wǎng)絡(luò)、電視、報(bào)刊等途徑傳播環(huán)保理念，感召更多的人參與進(jìn)來，切實(shí)提升公民參與的效果。

環(huán)保組織的發(fā)展也需要“硬條件”的支持。首先，應(yīng)盡快健全環(huán)保組織管理的相關(guān)法律制度，為環(huán)保組織的正?；顒?dòng)提供法制保障；其次，要提升環(huán)保組織的自主權(quán)和行動(dòng)力，使其能夠更好地發(fā)揮作用；最后，要?jiǎng)?chuàng)造條件拓展非政府組織發(fā)展的資金渠道，包括政府資助、企業(yè)捐助以及政府購買公共服務(wù)等。通過這些努力讓更多的社會(huì)力量加入到霧霾治理的行動(dòng)中來。

總之，霧霾污染考驗(yàn)著國家的治理能力。在京津冀協(xié)同發(fā)展的背景下，協(xié)同霧霾治理勢(shì)在必行。公民作為政策過程中最為活躍和能動(dòng)的因素，是推進(jìn)霧霾治理的重要力量。在當(dāng)前的環(huán)境治理中，公民參與剛開始起步，還面臨著多方面的問題和難題。京津冀地區(qū)作為霧霾治理的重災(zāi)區(qū)，應(yīng)充分利用相關(guān)優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)制度和機(jī)制創(chuàng)新，在環(huán)境協(xié)同治理方面積累更多更好的經(jīng)驗(yàn)。

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