張倩

溫州土地使用權(quán)續(xù)期事件引發(fā)的關(guān)注，反映了公眾對(duì)70年使用權(quán)期限到期后不知將會(huì)如何處理的焦慮。對(duì)此，有專家建議70年到期后，可考慮用稅收替代土地出讓金

4月下旬，“溫州土地使用權(quán)到期”事件持續(xù)發(fā)酵，在學(xué)界及網(wǎng)絡(luò)引發(fā)諸多討論，截至目前，仍無(wú)定論。

據(jù)溫州日?qǐng)?bào)披露，當(dāng)?shù)赜胁糠志用竦姆课萃恋刈C使用年限已經(jīng)到期，經(jīng)過(guò)向國(guó)土部門咨詢，如果要續(xù)期，需要花費(fèi)近20萬(wàn)元重新購(gòu)買土地使用權(quán)。

溫州市國(guó)土資源局土地利用管理處處長(zhǎng)張少清解釋，由于國(guó)家對(duì)續(xù)期問(wèn)題沒(méi)有具體實(shí)施細(xì)則，他們只能參照國(guó)有土地出讓的辦法，先由第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估土地價(jià)格，根據(jù)單位地價(jià)或折算出樓面地價(jià)，算出總的土地出讓金，重新簽訂國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同。

此事迅速成為新聞焦點(diǎn)，此后，溫州市國(guó)土局聲稱，“土地續(xù)期需繳納高額出讓金”系媒體“誤讀”，但同時(shí)表示，溫州的做法全部在法律的框架內(nèi)。

學(xué)界對(duì)于土地使用權(quán)到期后是否續(xù)費(fèi)，以及如何續(xù)費(fèi)的問(wèn)題也展開(kāi)了討論，討論主要集中于對(duì)《物權(quán)法》第149條規(guī)定的“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿的，自動(dòng)續(xù)期”如何理解。

土地出讓制度“后遺癥”

此次溫州土地使用權(quán)到期事件，將上世紀(jì)80年代城市土地改革過(guò)程中的問(wèn)題暴露了出來(lái)，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院土地管理系副教授汪暉如此認(rèn)為。

1988年，深圳在全國(guó)范圍內(nèi)率先開(kāi)展了土地所有權(quán)與使用權(quán)分離，以土地有償使用轉(zhuǎn)讓為主要特征的土地產(chǎn)權(quán)制度改革，隨后這種模式被推廣至全國(guó)。

該模式的源頭為香港，而香港采取此種做法的原因與自身特定的歷史背景相關(guān)。

19世紀(jì)英國(guó)殖民香港期間，香港的土地與英聯(lián)邦的其他國(guó)家一樣，屬于英王所有，政府只能以出租的方式將土地的使用權(quán)租給承租人，租期確定為75年，期滿后可再續(xù)租75年租約，同時(shí)按照新標(biāo)準(zhǔn)支付土地租金，以保證政府可以與承租人一同分享土地升值收益。

之所以學(xué)習(xí)香港的做法，原國(guó)家土地管理局規(guī)劃司副司長(zhǎng)鄭振源回憶：“上世紀(jì)80年代初期，我國(guó)要進(jìn)行大規(guī)模建設(shè)但是沒(méi)有資金來(lái)源，香港企業(yè)家霍英東向政府建議土地有償出讓，這成為了土地財(cái)政的先聲。”

目前在溫州，20年土地使用權(quán)到期的這批土地，恰恰是當(dāng)年土地改革的產(chǎn)物。

1990年5月19日，國(guó)務(wù)院宣布建立城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓制度。按照溫州市國(guó)土局的說(shuō)法，在政策實(shí)行初期，為了順利推進(jìn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓，居住用地在不超過(guò)最高年限的前提下，按20年到70年分成幾檔，由受讓方自行選擇，并辦理出讓手續(xù)，交納相應(yīng)的土地出讓金。

溫州國(guó)土局解釋稱，分檔的初衷是為了顧及市民的經(jīng)濟(jì)承受能力。

反觀當(dāng)時(shí)的土地改革，汪暉指出：“1997年對(duì)港英政府來(lái)說(shuō)是大限，所以其在香港實(shí)行有期限使用權(quán)。這是殖民者在殖民地實(shí)行的土地制度，并不適合主權(quán)國(guó)家。”

但在當(dāng)時(shí)，土地改革并無(wú)先例可循，鄭振源表示：“政府也是在摸著石頭過(guò)河?！?/p>

同一時(shí)期，歐美多數(shù)國(guó)家實(shí)施土地私有制，可在地產(chǎn)市場(chǎng)自由買賣，價(jià)格由市場(chǎng)的供求關(guān)系決定。但早在1982年全國(guó)人大通過(guò)修訂的憲法，第10條就規(guī)定“城市的土地屬于國(guó)家所有”。

在當(dāng)時(shí)的政治、經(jīng)濟(jì)背景下，香港模式似乎是最現(xiàn)實(shí)的選擇。

據(jù)鄭振源介紹，改革開(kāi)放后出現(xiàn)外企、私企等多種經(jīng)濟(jì)成分，對(duì)于這些企業(yè)，國(guó)家不能無(wú)償劃撥土地，因此在維持土地公有制的前提下，只能采取收取土地出讓金的辦法，而這種方法經(jīng)過(guò)法律固化，涵蓋了住宅建設(shè)用地。

溫州房屋土地使用權(quán)到期并非首個(gè)案例，全國(guó)范圍內(nèi)短期出讓引發(fā)的后續(xù)問(wèn)題已顯露。在深圳，1980年開(kāi)始建設(shè)的國(guó)商大廈是全國(guó)第一棟商用寫字樓，土地使用權(quán)只有20年，到2001年12月31日截止。

2004年，深圳出臺(tái)《深圳到期房產(chǎn)續(xù)期若干規(guī)定》，對(duì)這一“歷史遺留問(wèn)題”進(jìn)行了解釋：到期房地產(chǎn)，業(yè)主需繼續(xù)使用該土地的，在不改變用途的情況下，按有償使用土地的原則，延長(zhǎng)土地使用年期，在剩余年期（國(guó)家規(guī)定的最長(zhǎng)使用年期減去已使用年期）范圍內(nèi)約定年期的，補(bǔ)繳地價(jià)數(shù)額為公告基準(zhǔn)地價(jià)的35%，并按約定年期一次性支付。到期不辦理續(xù)期或申請(qǐng)未獲準(zhǔn)，則原有土地使用權(quán)無(wú)償收回。

此外，青島同樣出現(xiàn)了20年使用權(quán)的情況，采取的解決方法是以區(qū)域過(guò)去一年的平均地價(jià)為計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，以基準(zhǔn)地價(jià)的60%補(bǔ)交土地出讓金。

與溫州不同，深圳與青島都得以“平穩(wěn)過(guò)渡”，究其原因，深圳、青島續(xù)期收費(fèi)依據(jù)的是當(dāng)?shù)氐墓婊鶞?zhǔn)地價(jià)，而溫州提出的是市場(chǎng)評(píng)估地價(jià)，其續(xù)期費(fèi)用遠(yuǎn)超深圳、青島，從而引發(fā)關(guān)注，并使公眾關(guān)心70年使用權(quán)到期后將如何處理等一系列問(wèn)題。

但是綜合深圳與青島的做法，不難發(fā)現(xiàn)地方政府續(xù)期繳費(fèi)的法律依據(jù)均是《城市房地產(chǎn)管理法》，并非《物權(quán)法》。對(duì)此，蘇州大學(xué)王健法學(xué)院副教授程雪陽(yáng)指出，《物權(quán)法》是上位法，且相較《城市房地產(chǎn)管理法》是新法，相關(guān)行為應(yīng)遵循《物權(quán)法》的規(guī)定。

鄭振源認(rèn)為，深圳、青島的做法并沒(méi)有報(bào)請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，因此“不應(yīng)被認(rèn)可?！钡珜?duì)于《物權(quán)法》第149條“自動(dòng)續(xù)期”的規(guī)定，多名研究土地制度的學(xué)者表示，這一條款對(duì)續(xù)期是否繳費(fèi)、續(xù)多長(zhǎng)時(shí)間表述模糊。

“自動(dòng)續(xù)期”何解

4月20日上午，包括中國(guó)政法大學(xué)終身教授江平、應(yīng)松年，參與《物權(quán)法》制定的全國(guó)人大常委會(huì)法工委民法室主任姚紅、原副主任扈紀(jì)華在內(nèi)的20余位法學(xué)專家，就住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿續(xù)期的法律問(wèn)題進(jìn)行討論，討論的焦點(diǎn)聚集在《物權(quán)法》的遺留問(wèn)題，即“自動(dòng)續(xù)期”如何理解，公眾財(cái)產(chǎn)權(quán)、基本民事權(quán)利如何保障等問(wèn)題。

《物權(quán)法》149條在立法時(shí)進(jìn)行過(guò)多次修改，從最初的建設(shè)用地使用權(quán)期滿，建設(shè)用地使用權(quán)人需繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當(dāng)在期滿前一年申請(qǐng)續(xù)期，續(xù)期應(yīng)當(dāng)支付土地出讓金；到最終版規(guī)定“自動(dòng)續(xù)期”，并刪去了續(xù)期需支付費(fèi)用的條文。

對(duì)此，參與《物權(quán)法》立法的中國(guó)社科院學(xué)部委員梁慧星指出，當(dāng)年立法機(jī)關(guān)之所以作出“自動(dòng)續(xù)期”的規(guī)定，是鑒于住宅用地使用權(quán)續(xù)期后是否支付土地使用費(fèi)問(wèn)題，關(guān)系廣大群眾的切身利益，需要慎重對(duì)待，所以法律當(dāng)時(shí)未作規(guī)定，留待將來(lái)根據(jù)實(shí)際情況再做慎重研究。

梁慧星認(rèn)為，結(jié)合從原條文刪去的“續(xù)期的期限、土地使用費(fèi)支付標(biāo)準(zhǔn)和辦法，由國(guó)務(wù)院規(guī)定”這一句，可知所謂“屆時(shí)，可以根據(jù)實(shí)際情況再做慎重研究”的主體，是指立法機(jī)關(guān)（全國(guó)人大常委會(huì)）自身，而不是國(guó)務(wù)院或者別的機(jī)關(guān)。

同樣參與《物權(quán)法》立法的中國(guó)社科院法學(xué)研究所研究員孫憲忠也指出，對(duì)土地使用權(quán)70年到期以后怎么辦的問(wèn)題，當(dāng)時(shí)爭(zhēng)議很大。但對(duì)于“自動(dòng)續(xù)期”一說(shuō)，孫憲忠的理解為，“自動(dòng)續(xù)期”即無(wú)條件續(xù)期，不需要補(bǔ)交費(fèi)用，也不需要再次辦理不動(dòng)產(chǎn)登記手續(xù)，自動(dòng)地繼續(xù)合法使用土地。

親歷了《物權(quán)法》制定的全國(guó)人大常委會(huì)法工委民法室原副主任扈紀(jì)華表示，土地使用權(quán)期滿后補(bǔ)交費(fèi)用與否的問(wèn)題，法律并未有明確規(guī)定，如果要求續(xù)交土地出讓金，在《物權(quán)法》“自動(dòng)續(xù)期”的前提下，此行為有畫(huà)蛇添足之嫌。

扈紀(jì)華指出，《物權(quán)法》一個(gè)重要的指導(dǎo)思想，是保障老百姓的房屋所有權(quán)及建設(shè)用地使用權(quán)?！皽刂萃恋厥褂脵?quán)到期要求續(xù)交土地出讓金的事情發(fā)生后，我非常吃驚，此種行為與我們當(dāng)初的立法宗旨并不一致，這不是我們的意愿?！?/p>

對(duì)于法學(xué)家們倡導(dǎo)的“自動(dòng)續(xù)期”即“免費(fèi)續(xù)期”的說(shuō)法，也有一些土地學(xué)者指出，維持土地公有制不變是土地改革不可突破的底線之一，如果土地使用權(quán)到期后免費(fèi)續(xù)期，實(shí)際上等同于土地私有化，進(jìn)而會(huì)導(dǎo)致國(guó)有土地所有權(quán)虛化。而且在現(xiàn)實(shí)情況中，建設(shè)用地的出讓收益是地方政府的主要財(cái)政支撐，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)配置提供了保障。為此，目前的土地有償使用制度賦予地方政府以土地出讓金的形式獲得土地收益，是國(guó)有土地使用權(quán)的主要實(shí)現(xiàn)形式，國(guó)有土地到期后的續(xù)期費(fèi)用是對(duì)現(xiàn)行有償出讓制度的補(bǔ)充和完善，同時(shí)可以避免國(guó)有資產(chǎn)流失。

這些學(xué)者同時(shí)提出具體建議，1990年5月19日以前出讓，且出讓年限不足最高年限的，一次性繳納續(xù)期使用費(fèi)，標(biāo)準(zhǔn)由當(dāng)?shù)卣鶕?jù)個(gè)案實(shí)際制定；1990年5月19日以后出讓或者原出讓年限已達(dá)最高年限的土地，到期自行續(xù)期或申請(qǐng)續(xù)期得到批準(zhǔn)的，可以選擇一次性繳清續(xù)期使用費(fèi)或按年繳納。對(duì)于按年繳納續(xù)期使用費(fèi)，暫不發(fā)放完全產(chǎn)權(quán)的土地使用權(quán)征，不允許轉(zhuǎn)讓和抵押。一次性繳納續(xù)期使用費(fèi)，應(yīng)當(dāng)發(fā)放完全產(chǎn)權(quán)的土地使用權(quán)證，并允許上市交易和抵押貸款。

中國(guó)政法大學(xué)終身教授江平表示：“關(guān)于《物權(quán)法》所涉及的‘自動(dòng)續(xù)期是個(gè)重大問(wèn)題，在全國(guó)范圍內(nèi)出臺(tái)統(tǒng)一的法律解釋已經(jīng)是迫在眉睫了，這個(gè)問(wèn)題不能由地方政府來(lái)解釋?！?h3>稅收代替出讓金？

香港對(duì)類似問(wèn)題已有法律規(guī)范和政策指導(dǎo)。

據(jù)規(guī)定，香港土地的租約期限最長(zhǎng)只能到2047年，土地承租人可以一次性交清地價(jià)，也可以按年繳納新地稅。這兩種方式，在學(xué)界被統(tǒng)稱為批租和年租。

對(duì)于到期的土地，1997年7月1日以前期滿的土地契約可以續(xù)約；1997年7月1日到期的土地契約可以自動(dòng)延長(zhǎng)至2047年；租賃期限超過(guò)1997年7月1日的土地契約依然有效。

在續(xù)期方式上，可實(shí)現(xiàn)自動(dòng)續(xù)期，期限同上一次土地批租年限，但需在土地注冊(cè)登記簿上注明。續(xù)期不需補(bǔ)交地價(jià)，僅需每年繳納新地稅，標(biāo)準(zhǔn)為年度“差餉”（土地稅）的3%，約為房產(chǎn)年租租金的1.5‰。但年租的土地同樣不允許轉(zhuǎn)讓、抵押。

但是在中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國(guó)英看來(lái)，香港土地面積小，居民居住條件差，其處理方法并不值得學(xué)習(xí)。

對(duì)此，程雪陽(yáng)表示認(rèn)可，并指出，香港的土地續(xù)期制度是導(dǎo)致其土地價(jià)格居高不下的原因，此種做法讓居民成為了房奴和地奴。

在事件的處理過(guò)程中，溫州市國(guó)土局的態(tài)度發(fā)生了改變。4月18日，溫州市國(guó)土局的工作人員接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)，表示“不會(huì)免費(fèi)續(xù)期”。4月21日，國(guó)土局局長(zhǎng)陳景寶則表示沒(méi)有這一說(shuō)法。

此前一天，國(guó)土資源部的官方微博發(fā)布信息稱，“4月20日，國(guó)土資源部、浙江省國(guó)土資源廳組成聯(lián)合調(diào)研組赴浙江省溫州市調(diào)研指導(dǎo)住宅土地使用權(quán)20年到期的延長(zhǎng)問(wèn)題?！?/p>

截至發(fā)稿時(shí)止，對(duì)于后續(xù)政策走向的問(wèn)題，溫州方面均未做出進(jìn)一步回應(yīng)。

對(duì)于溫州遇到的土地問(wèn)題，黨國(guó)英建議，20年使用權(quán)的土地應(yīng)自動(dòng)續(xù)期至70年，同時(shí)應(yīng)繳納相應(yīng)的土地出讓金，否則對(duì)于此前繳納70年土地出讓金的居民不公平。但新繳納的出讓金的金額應(yīng)考慮居民的承受能力，可以按照當(dāng)年出讓土地使用權(quán)時(shí)的出讓金水平計(jì)算，即當(dāng)時(shí)70年期出讓金的價(jià)格減去20年期出讓金價(jià)格后的差額，再加上這些年的銀行貸款利息，以此確定業(yè)主應(yīng)補(bǔ)繳的出讓金金額。

此外，此次溫州土地使用權(quán)續(xù)期事件引發(fā)的公眾關(guān)注，反映了公眾對(duì)70年使用權(quán)期限到期后不知將會(huì)如何處理的焦慮。對(duì)此，黨國(guó)英建議，70年土地使用權(quán)到期后，可以用稅收替代土地出讓金，其中包括不動(dòng)產(chǎn)稅、交易稅和土地使用稅?！艾F(xiàn)在地方政府把地出讓后，會(huì)很長(zhǎng)時(shí)間沒(méi)有收入，如果地方政府對(duì)土地財(cái)政依賴嚴(yán)重，會(huì)導(dǎo)致出現(xiàn)與民爭(zhēng)利的情況。所以我們可以把此前的出讓收入轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N經(jīng)常性的、穩(wěn)定的、規(guī)范的收入，即稅收?！?/p>

多名土地學(xué)者對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)土地問(wèn)題的處理方式。

在加拿大，土地稅是根據(jù)不同環(huán)節(jié)進(jìn)行征稅的，分別對(duì)土地的保有和轉(zhuǎn)移進(jìn)行征稅。主要包括不動(dòng)產(chǎn)保有稅、不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓稅和營(yíng)業(yè)性不動(dòng)產(chǎn)稅。除一般不動(dòng)產(chǎn)稅外，各省都授權(quán)市區(qū)政府征收特別稅或費(fèi)，以彌補(bǔ)地方政府公共設(shè)施的開(kāi)支。

值得注意的是，炮制“香港模式”的英國(guó)政府，在其本土并未采用香港的土地續(xù)期制度，而是采用了稅收的方法。英國(guó)實(shí)行分稅制，與土地有關(guān)的稅收有兩大類：中央稅和地方稅。中央稅種中有所得稅、增值稅、遺產(chǎn)稅、印花稅。地方稅種中只有財(cái)產(chǎn)稅，其中包括居住用不動(dòng)產(chǎn)稅和經(jīng)營(yíng)性不動(dòng)產(chǎn)稅，這類稅收是目前英國(guó)稅收體系中的一個(gè)重要組成部分，在增加財(cái)政收入、促進(jìn)土地有效利用、調(diào)節(jié)土地級(jí)差收入等方面發(fā)揮作用。

“用稅收承接土地出讓金的做法，肯定是利大于弊?！秉h國(guó)英表示。

實(shí)習(xí)生田雨思對(duì)此文亦有貢獻(xiàn)