張永平+張俊偉

摘 要：當(dāng)前我國環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法面臨著現(xiàn)實的困境：地方政府不當(dāng)干預(yù)；環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法職責(zé)界定不清；環(huán)境監(jiān)察部門缺乏有效手段；環(huán)境執(zhí)法人員違紀(jì)違法現(xiàn)象依然存在；環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)的能力不能適應(yīng)當(dāng)前工作需要。走出環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的困境，可以在以下方面尋突破：完善頂層設(shè)計，構(gòu)建系統(tǒng)的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法制度體系；加強執(zhí)法隊伍建設(shè)，強化環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法能力保障；不斷創(chuàng)新環(huán)境監(jiān)管方式方法。

關(guān)鍵詞：環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法；困境；出路

中圖分類號：G712 文獻標(biāo)識碼：B 文章編號：1002-7661（2016）11-036-01

環(huán)境是人類進行生產(chǎn)和生活的場所，但隨著人類社會經(jīng)濟的發(fā)展和人民生活水平的提高，生存環(huán)境受到了嚴(yán)重破壞，人類也意識到長期違背規(guī)律的生產(chǎn)和生活破壞了生態(tài)環(huán)境，因此，環(huán)境保護作為一項基本國策被政府重視。要做好環(huán)境保護工作就需依靠環(huán)境行政執(zhí)法， 而環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法則是一種具體、直接的環(huán)境行政執(zhí)法行為，是中國社會主義市場經(jīng)濟條件下實施環(huán)境監(jiān)督管理的重要舉措。

近年來，國家將環(huán)境監(jiān)理機構(gòu)統(tǒng)一更名為環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)，充分說明了對環(huán)境監(jiān)督管理的重視，環(huán)境監(jiān)察在環(huán)境保護工作中發(fā)揮的作用越來越重要。但是，一直以來，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法力所不逮、執(zhí)法缺位或失范被認(rèn)為是環(huán)境違法違規(guī)案件、環(huán)境群體性事件高發(fā)頻發(fā)的重要誘因。因而，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，有必要分析當(dāng)前環(huán)境監(jiān)察工作中所面臨的現(xiàn)實困境，并嘗試提出相關(guān)對策和建議，為生態(tài)環(huán)境保護體制改革提供參考，規(guī)范和約束環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法，提升政府環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法能力。

一、環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法面臨的現(xiàn)實困境

1、地方政府不當(dāng)干預(yù)

當(dāng)前，畸形的政績觀使一些地方政府違背科學(xué)發(fā)展、以犧牲環(huán)境質(zhì)量為代價換取經(jīng)濟增長的現(xiàn)象還時有發(fā)生。環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的最大阻力往往來自于地方政府對環(huán)境執(zhí)法的直接干預(yù)，這是基層環(huán)境執(zhí)法人員工作中面臨的最難以解決的問題。由于地方環(huán)保部門實行雙重領(lǐng)導(dǎo)、以地方為主的管理體制，一些地方領(lǐng)導(dǎo)以行政命令和指示直接干預(yù)環(huán)境監(jiān)察工作，對于秉公執(zhí)法的監(jiān)察人員，采取“挪位置”、“摘帽子”等手段，環(huán)境監(jiān)察人員也面臨“頂?shù)米〉恼静蛔?、站得住的頂不住”境地?/p>

2、環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法職責(zé)界定不清

環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的職責(zé)界定不清、管理權(quán)限界定不明，往往會出現(xiàn)以下問題：一是對于涉及業(yè)務(wù)廣的行業(yè)和部門，環(huán)境執(zhí)法人員有時會監(jiān)督執(zhí)法不到位、不及時，一旦出現(xiàn)污染事故，環(huán)境監(jiān)察人員無疑會遭到問責(zé)；二是對于發(fā)生了企業(yè)違法排污或因安全生產(chǎn)事故處置不當(dāng)而誘發(fā)環(huán)境污染事件等其他次生環(huán)境污染事件，環(huán)境監(jiān)察人員無論事先是否已經(jīng)對此做過處理或處罰，往往都會因此而受牽連或成為替罪羊?；鶎迎h(huán)境監(jiān)察機構(gòu)在執(zhí)法過程中總處于執(zhí)法權(quán)限不足、權(quán)限不明、甚至無法可依的境況，這些都嚴(yán)重阻礙環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的力度、廣度以及法律的威懾力。

3、環(huán)境監(jiān)察部門缺乏有效手段

在執(zhí)法人員遵照現(xiàn)有的環(huán)境保護法律法規(guī)監(jiān)督管理過程中，常常面臨著對非法排污行為處罰力度不夠、責(zé)任不清、可操作性不強的情況。而且，環(huán)境監(jiān)察部門尚缺乏有效的手段對環(huán)境違法行為予以直接強制執(zhí)行，對非法排污等行為難以徹底清查與處理，對環(huán)境違法行為不能構(gòu)成震懾力。

4、環(huán)境執(zhí)法人員違紀(jì)違法現(xiàn)象依然存在

在一些地方，還存在著環(huán)境執(zhí)法人員對環(huán)境違法行為不追究、執(zhí)法犯法和失職瀆職的現(xiàn)象。有的基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員執(zhí)法不嚴(yán)，責(zé)任心不強，甚至與企業(yè)勾結(jié)，權(quán)錢交易。

5、環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)的能力不能適應(yīng)當(dāng)前工作需要

由于機構(gòu)職責(zé)未理順，全國環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)在執(zhí)法設(shè)備和人員投入等能力建設(shè)方面差別較大?？傮w來看，能力得到了一定提高，但就當(dāng)前與日俱增的環(huán)境執(zhí)法數(shù)量及愈來愈艱巨的環(huán)境執(zhí)法任務(wù)而言，仍然需要大幅度地提升其能力。

二、環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法走出困境的出路

如何走出環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的困境？筆者認(rèn)為可以在以下方面尋突破。

1、完善頂層設(shè)計，構(gòu)建系統(tǒng)的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法制度體系

一方面，要厘清現(xiàn)有制度體系中核心概念的內(nèi)涵與外延，對“屬地責(zé)任”“統(tǒng)一監(jiān)督管理”“按日計罰”“保護優(yōu)先”等概念做出明確的界定，才能準(zhǔn)確理解政府、環(huán)保職能機構(gòu)、執(zhí)法人員的法定職責(zé)和履行程序，使新法真正發(fā)揮基礎(chǔ)性、綜合性法律的統(tǒng)領(lǐng)作用。另一方面，以新法為基準(zhǔn)，制定或修訂土壤環(huán)境保護、水污染防治、大氣污染防治、環(huán)境影響評價、排污許可、環(huán)境監(jiān)測等方面的法律法規(guī)，消除新舊法之間的沖突，彌補現(xiàn)有監(jiān)察執(zhí)法體系的制度漏洞。

2、加強執(zhí)法隊伍建設(shè)，強化環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法能力保障

提高環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法隊伍素質(zhì)是環(huán)境保護部門執(zhí)法力度的關(guān)鍵所在，需要加大環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法隊伍建設(shè)，提高執(zhí)法人員政治和業(yè)務(wù)素質(zhì)。新時期，在基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作量大、人員緊缺的情況下，要用活和提高現(xiàn)有執(zhí)法人員素質(zhì)，建立鼓勵學(xué)習(xí)鉆研激勵機制，培養(yǎng)一批環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法骨干設(shè)立專項資金建立課題， 通過課題研討，培養(yǎng)一批執(zhí)法中堅力量，以點帶面、以強帶弱，提升環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法隊伍素質(zhì)。另外，開展執(zhí)法比武、現(xiàn)場執(zhí)法交流等也可充分鍛煉和提升執(zhí)法人員的執(zhí)法水平。

3、不斷創(chuàng)新環(huán)境監(jiān)管方式方法

加強對移動執(zhí)法、網(wǎng)格化管理、精細(xì)化管理等環(huán)境監(jiān)管新手段的學(xué)習(xí)交流，推進環(huán)保與公安聯(lián)勤聯(lián)動執(zhí)法。開展生態(tài)環(huán)境監(jiān)察的區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法、跨地區(qū)交叉執(zhí)法，不斷創(chuàng)新與改進執(zhí)法機制，提升環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法效能。

三、結(jié)語

新《環(huán)境保護法》的實施開啟了環(huán)境執(zhí)法新篇章，黨的十八屆四中全會明確了環(huán)境執(zhí)法在環(huán)境法治中的戰(zhàn)略定位，在新的歷史時期，國務(wù)院專門就環(huán)境執(zhí)法工作進行了部署，向全社會傳遞了強力治污、重典治亂的國家意志和堅強決心。但是面對復(fù)雜而嚴(yán)峻的環(huán)境形勢，面對民眾對于美好環(huán)境的渴望，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作任重而道遠(yuǎn)。要在新常態(tài)下全面加強環(huán)境執(zhí)法工作，加快完善環(huán)保法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、政策，堅持嚴(yán)格執(zhí)法、公開執(zhí)法、高效執(zhí)法，加大執(zhí)法力度和督政力度，加強隊伍建設(shè)，堅決遏制環(huán)境違法違規(guī)高發(fā)頻發(fā)態(tài)勢。